Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система, структура, цели, задачи, функции и полномочия государственных органов и учреждений в сфере защиты прав и санитарно-эпидемиологического благополучия человека в России 12
1. Система, структура, цели и задачи Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 12
2. Функции и полномочия органов, обеспечивающих защиту прав и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения в России 29
Глава II. Контрольно-надзорная деятельность органов и учреждений, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие человека, как вид государственной деятельности 51
1. Понятие и сущность административного надзора, его особенности и проблемы в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности в России 51
2. Проблемы повышения эффективности управленческой деятельности в процессе осуществления санитарно-эпидемиологического надзора 68
Глава III. Административная ответственность в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и прав потребителей - вид юридической ответственности в России 87
1. Понятие, признаки и содержание административной ответственности в сфере обеспечения санитарного законодательства и потребительских прав населения 37
2. Административные правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и права потребителей. Проблемы борьбы с ними 139
Заключение 163
Список использованной литературы 169
Приложения 194
- Система, структура, цели и задачи Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
- Функции и полномочия органов, обеспечивающих защиту прав и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения в России
- Понятие и сущность административного надзора, его особенности и проблемы в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности в России
- Понятие, признаки и содержание административной ответственности в сфере обеспечения санитарного законодательства и потребительских прав населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Диссертационное исследование по
священо проблемам административно-правовой деятельности органов, осуще
ствляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, защиту
прав потребителей на территории Российской Федерации. Актуальность темы
исследования определяется тем, что Конституция Российской Федерации про
возглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и содержит ре
альные правовые гарантии признания, соблюдения и защиты этих прав и сво
бод, включая и право на охрану здоровья. Среди естественных конституцион
ных прав находится и право на благоприятную окружающую среду. Достойно
жить, реализовать свои возможности человек может только в благоприятной
санитарно-эпидемиологической обстановке. Следует отметить, что в настоящее
время такие проблемы как загрязнение почвы, атмосферного воздуха, воды яв
ляются социально-значимыми, поэтому создание санитарно-
эпидемиологического благополучия для существования человека на определен
ном этапе развития общества и государства является насущной, жизненно важ
ной необходимостью.
Эффективная система здравоохранения является существенным стабилизирующим фактором и гарантом успешного развития нашей страны.
Происходящие в настоящее время политико-правовые, социально-экономические и иные изменения в жизни нашей страны повлекли за собой ухудшение основных показателей здоровья населения. Недопустимых пределов достигли социально-значимые заболевания.
Следует отметить, что принятое в последние годы российское законодательство, регулирующее вопросы санитарно-эпидемиологического надзора за обеспечением санитарной безопасности, не было предметом системного анализа, а соответствующие проблемы не изучались в рамках отдельной научной работы. В существующих научных работах административный надзор практиче-
4 ски не связывался с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополу-
Ф чия населения. Необходимость изучения данных вопросов предопределена
принятием ключевых нормативно-правовых актов: Федерального закона «О са-
& нитарно-эпидемиологическом благополучии населения» , Положения «О госу-
дарственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации»2, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»3. В тоже время существуют проблемы в законодательстве, которые связаны, в основном, с разобщенностью взглядов юристов и практических работников санитарно-эпидемиологической службы России. В этих условиях административный надзор за обеспечением санитарно-эпидемиологической безопасности населения, за обеспечением прав потребителей как вид государственной деятельности
$ приобретает большое значение. Повышается роль органов, осуществляющих
такой надзор, а исследование теоретических и практических проблем надзора должно служить укреплению законности и повышению эффективности управленческой деятельности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также в области защиты прав потребителей. Важность этих проблем существенно повышается в настоящее
время, когда в России проводится административная реформа в соответствии с
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 (в ре-дакции Указа от 20 мая 2004 года № 649) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»4. Обозначение и разработка способов решения правовых проблем позволяет более эффективно функционировать таким органам.
Актуальность работы связана также с необходимостью дать всестороннюю научно-практическую оценку административным правонарушениям, посягаю-
1 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
l 2 СЗ РФ. 2000. №31. Ст. 3295.
# 3 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч.1). Ст. 3436; СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3820.
4 СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.
5
щим на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и права потре-
Щ бителей, и ответственности за них. Очевидна необходимость научного обосно-
вания сущности административной ответственности за правонарушения в этой
$'.* сфере, понятия данного вида правонарушений, применения мер администра-
тивной ответственности в связи с принятием в 2001 году нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ). В практическом плане значение темы исследования связано с необходимостью борьбы с нарушениями санитарно-эпидемиологических требований: продажа недоброкачественных продуктов, товаров, нарушение условий воспитания и обучения детей и т.д.
Таким образом, актуальность настоящего исследования в значительной ме
ре определяется практической и научной значимостью проблем, связанных с
, t обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения и прав
потребителей.
Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием
специальных теоретических исследований, посвященных правовым и в частно
сти административно-правовым вопросам управления здравоохранением в
субъектах Российской Федерации. Правовые вопросы поиска новых направле
ний, методов повышения уровня управленческой деятельности в системе здра-
& воохранения, в частности, в Федеральной службе по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека остаются неразработанными.
Весьма важно и то, что в современных условиях здоровье общества во многом определяется санитарно-эпидемиологическим благополучием, реальным обеспечением прав человека, общества и государства на безопасную среду обитания и профилактику заболеваний и качеством предоставления потребительских услуг. К сожалению, ни исполнительная власть, ни правовая наука этим вопросам достаточного внимания не уделяет, и по данной проблеме научных публикаций почти нет.
В имеющихся опубликованных работах, посвященных государственному
Щ санитарно-эпидемиологическому надзору, не разработаны вопросы об особен-
ностях административной ответственности за правонарушения в этой сфере и
** не анализируется сущность административных правонарушений в данной об-
ласти исследований.
С целью изложенного эта проблема требует пристального внимания ученых юристов различных специальностей, особенно представителей административно-правовой науки.
Предмет и объект диссертационного исследования. Объект - это обще
ственные отношения, возникающие в процессе осуществления административ
ного надзора за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия
населения и защиты прав потребителей на территории Российской Федерации;
предметом диссертационного исследования является - понятие административ-
Ф ной ответственности и ее основания - правонарушения в сфере санитарно-
эпидемиологического благополучия населения и прав потребителей; виды нарушений в данной области; меры административной ответственности, применяемые за правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и права потребителей.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение
ф проблем организационно-правовой деятельности Федеральной службы по над-
зору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в России в современных условиях, а также разработка на основе анализа теоретических источников и действующего законодательства научно-обоснованных рекомендаций по усилению административно-надзорной деятельности, раскрытие по-нятий административной ответственности за правонарушения в сфере санитарного законодательства и защиты прав потребителей, и административного правонарушения в данной сфере; вынесение предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности, формулирование рекомендаций, направленных на повышение эффективности его применения.
7
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
Ф 1) раскрыть понятие «системы», в том числе «системы органов, осу-
ществляющих надзор в сфере защиты прав потребителей и благополучия чело-
% века» - как социальной системы и сделать предложения о необходимости (воз-
можности) совершенствования системно-структурного построения этих органов (учреждений).
исследовать административно-правовое положение Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в России и его соответствие выполняемым задачам и функциям этих органов (учреждений).
определить понятие административного надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, раскрыть его сущность, определить его предмет, субъекты и объекты.
f 4) показать сущность надзорной деятельности в субъектах Российской
Федерации на примере Нижегородской области: их надзорные полномочия, способы осуществления и юридические процедуры санитарного надзора.
5) выявить и сформулировать основные черты и меры административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и права потребителей.
Ф 6) рассмотреть понятие административных правонарушений в иссле-
дуемой сфере.
рассмотреть проблемы законодательства об административной ответственности в данной сфере, сделать необходимые выводы и сформулировать конкретные предложения.
провести анализ законодательства, регламентирующего деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Российской Федерации и внести предложения по его совершенствованию.
8
Методологической основой работы служат такие методы научного no
il знания как диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой,
методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитиче-
%
t ский и другие.
В ходе сравнительного анализа были исследованы данные по вакцино-управляемым инфекциям двух областей (Нижегородской и Самарской) и Республики Татарстан. Кроме того, был проведен сравнительный анализ по мерам административного принуждения Территориального управления Госторгин-спекции по Нижегородской области и Центра Госсанэпиднадзора в Нижегородской области.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативно-правовых и научных источников, информационных материалов Центра Госсанэпиднадзора в Нижегородской области и Территориального управления Госторгинспекции по Нижегородской области.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды известных
отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, теории госу
дарства и права, конституционного права и административного права и его та
ких институтов как административное принуждение, административная ответ
ственность и производство по делам об административных правонарушениях
Л государственного управления. Среди них: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, А.П.
Алехин, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, И.А. Га-лаган, А.И. Елистратов, М.И. Еропкин, О.С.Иоффе, А.А. Кармолицкий, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, Л.Г. Коняхин, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Л.Л. Попов, Ф.С.Разаренов, Н.Г. Салищева, И.О. Самощенко, И.А. Скляров, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю. А Тихомиров, Г.А. Туманов, А.П. Шер-гин, В.А. Юсупов, О.М. Якуба и многие другие.
Настоящее диссертационное исследование основано также на анализе действующих и утративших силу нормативно-правовых актов СССР, РСФСР и Российской Федерации, правоприменительной практики органов, осуществ-
9
ляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также ста-
^ тистических данных практики применения административных наказаний орга-
нами Госсанэпиднадзора. ft
t Научная новизна диссертационного исследования. Основные положе-
ния, выносимые на защиту.
Научная новизна диссертации состоит в том, что предлагаемая работа является первым диссертационным исследованием административно-правовых проблем деятельности органов, осуществляющих надзор в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в современных условиях.
В работе особое внимание уделено системе и структуре санитарно-
эпидемиологической службы, с учетом проводимой в стране административной
реформы, определению особенностей административной ответственности за
санитарные правонарушения, анализу их юридического состава, особенностям
4 данного вида правонарушений, так как до настоящего времени такого исследо-
вания в административно-правовой науке не проводилось.
Автором разработано понятие системы органов, осуществляющих государ
ственный санитарно-эпидемиологический надзор, раскрыта сущность и содер
жание государственного санитарно-эпидемиологического надзора, сформули
ровано его определение.
* В работе рассматривается вопрос о контрольно-надзорных полномочиях по
применению мер административной ответственности за правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Наиболее существенные выводы, выносимые на защиту:
система органов госсанэпидслужбы, ныне Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее правовые и организационные проблемы.
определение понятия и сущность надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
!?
проблемы повышения эффективности административно-надзорной 4р деятельности Госсанэпиднадзора и пути их решения.
понятие и особенности административных правонарушений в дан-* ной сфере общественных отношений
понятие административной ответственности за правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и права потребителей как разновидности юридической ответственности, ее особенности.
правовая сущность административных наказаний, применяемых в связи с совершением рассматриваемых правонарушений.
предложения по совершенствованию надзорной деятельности государственных органов России в области обеспечения санитарной безопасности.
ё Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что пред-
ставленная диссертация является самостоятельным комплексным исследованием актуальных проблем организационно-правовой деятельности органов, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и права потребителей России.
Проведенное исследование позволило сформулировать понятие системы
4 органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический
надзор, понятие и сущность надзора в сфере защиты прав потребителей и бла-гополучия человека, административной ответственности за правонарушения в данной сфере и административного правонарушения. Эти правовые категории в значительной степени развивают теорию административного права и открыва-ют новые возможности для проведения научных исследований.
Выводы об административной ответственности за правонарушения в исследуемой сфере представляют значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом и за конкретные ви-
ды правонарушений в частности. Это весьма важно для специалистов, медиков,
* осуществляющих санитарно-надзорную деятельность.
Материалы диссертации могут быть использованы в научных работах по
'^ данной теме, а также при подготовке учебников и учебных пособий, планов се-
минарских и практических занятий. Кроме того, данная работа может исполь
зоваться при изучении курсов «Административное право», «Административная
деятельность федеральных органов исполнительной власти», а также специаль
ных курсов «Административное принуждение в России» и «Региональная ад
министративная ответственность».
. Апробация результатов исследования. Основные теоретические положе-
ния и выводы диссертационного исследования изложены в шести публикациях автора. Неоднократно публично излагались автором на научно-практических конференциях различного уровня, вызывали интерес и одобрения участников.
# Рецензирование и обсуждение проводилось на кафедре конституционного и
административного права юридического факультета Нижегородского государ
ственного университета имени Н.И. Лобачевского с участием ученых юристов,
занимающихся практической правовой деятельностью.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
>
Система, структура, цели и задачи Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
В философском понимании «система» трактуется как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство1. В.Н. Садовский под системой понимал «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство» . Следовательно, по мнению В.Н. Садовского все системы характеризуются по меньшей мере тремя признаками: во-первых - наличием в их составе какого-то числа элементов - не менее двух, во-вторых - взаимосвязанностью элементов, составляющих систему, в-третьих - наличием признаков, характеризующих систему как некое качественное своеобразное единство.
В.Г. Афанасьев в отличие от В.Н. Садовского выделяет четыре «существенные характеристики» систем: ее системные качества; ее состав (набор специфических частей); ее динамическую (изменяющуюся) структуру; характер взаимодействия системы с внешними условиями3. Думается, однако, что между «специфическими компонентами» В.Н. Садовского и «существенными характеристиками» В.Г. Афанасьева отсутствуют принципиальные различия, так как авторы в значительной мере говорят об одном и том же: в частности, оба указывают на элементы, составляющую систему и отмечают целостный характер полученного образования.
В.Г. Афанасьев в качестве признака, характеризующего систему, называет специфику ее связей с внешней средой. Необходимо отметить важное обстоя тельство: в качестве элементов любой социальной системы выступают не только ее отдельные «физические компоненты — сотрудники, подразделения, службы и так далее», но и отношения и связи между ними, а также отношения и связи этих элементов как с внутренней (внутрисистемной), так и внешней средой. Например, в Нижегородской области Шахунский межрайонный центр Госсанэпиднадзора одновременно являлся самостоятельной системой и подсистемой Центра Госсанэпиднадзора в Нижегородской области.
Понятие «система», употребляемое в кибернетическом смысле, взято на вооружение правоведами и все шире употребляется в юридической литературе. Первым его ввел в научный оборот Д.А. Керимов, еще в 1960 году высказавший мысль о том, что «автомат, человек и общество имеют совершенно различную природу, но каждый из них представляет сложную организованную систему, некоторые процессы функционирования которой имеют количествен-ную тождественность между собой» .
Таким образом, система - это совокупность элементов, определенным образом упорядоченных, взаимосвязанных и взаимодействующих и вследствие этого составляющих целостное образование, обладающее специфическими системными признаками.
Наиболее сложным видом систем являются социальные системы, которые могут быть представлены как более или менее значительные объединения или даже простейшие группы людей. В качестве систем могут рассматриваться глобальные общности людей (например, человеческое общество как таковое), государство и его органы (органы внутренних дел, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор и т.д.).
Возможности и пределы развития социальных систем зависят от целей, за дач, функций, которые они выполняют постоянно или которые выдвигаются перед ними в каждом конкретном случае. т Цели в свою очередь предопределяются объективными закономерностями общественного развития, объективными характеристиками той или иной социальной системы и общественно значимыми интересами. В принципе, можно выдвинуть любую цель, но это не будет означать, что объективная природа системы ее выполнит; более того, необоснованная цель может привести к тому, что система будет продолжать функционировать в прежних параметрах. Считаем, что такого рода цель на какое-то время дезорганизует систему, воспрепят «I ствует ее эффективному функционированию. Сознательно заданная системе цель обусловливает ее системные признаки, которые указывают на принадлежность конкретной системы к определенной категории системных образований и на ее общие, особенные и индивидуальные свойства.
Все социальные системы имеют свою структуру - набор определенных элементов и организацию, то есть определенный порядок связи и взаиморасположения элементов.
Под структурой органа управления одни авторы понимают «состав его внутренних подразделений и определенные формы их взаимодействия»1, дру fs гие - «совокупность структурных подразделений, каждое из которых имеет точно определенную часть компетенции данного органа»2, третьи - «распределение функций данного органа между его отдельными организационно оформленными частями (отделами, группами и т.д.)»3. Некоторые ученые дают более полное понятие структуры, включая в нее: «1) разделение государственного органа на звенья, в той или иной мере обособленные внутри данного органа; 2) назначение отдельных звеньев и особенности их компетенции; 3) характер взаимоотношений этих звеньев;
Функции и полномочия органов, обеспечивающих защиту прав и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения в России
Под функцией понимается круг деятельности1, которую осуществляют уполномоченные на то специальные субъекты: государственные органы и их должностные лица.
Применительно к органам, обеспечивающих санитарно эпидемиологическое благополучие населения, в соответствии со статьей 49 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и п. 18 Положе ния о государственной санитарно-эпидемиологической службе в РФ, утвер жденного постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 года № 5542, а также Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав по требителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Прави , тельства РФ от 30 июня 2004 года № 322 должностными лицами являются: главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов и учреждений указанной службы.
Известно, что организационная структура любого органа исполнительной власти должна в наибольшей степени отвечать целям и задачам управления, при структурном построении государственных органов, обеспечивающих сани тарно-эпидемиологическое благополучие населения, следует, как можно точнее учитывать их функции. Именно функции государственного органа дают пред ставление о сферах его деятельности; они существуют всегда как целенаправ ленная деятельность органа (структурного звена) по достижению предписан ных ему целей.
В основе «иерархии» структурных подразделений лежит, в конечном счете «иерархия» функций управления, что придает реальную значимость делению органа на составные части, распределению прав и обязанностей между ними. Из принципа «иерархии» функций вытекает также их последовательное деле ние. Функции нижестоящего звена часто производны от функций вышестояще го. Если при этом не выявлена специфика выполнения функций на каждом уровне, то увеличивается возможность дублирования в работе. Как отмечает В.Г. Вишняков разграничение функций - это сложная задача1.
При разграничении исполнительских и руководящих функций можно, видимо, руководствоваться следующими принципами: исполнителям предоставляется максимальная самостоятельность в их оперативной работе; за руководителем закрепляются функции общего руководства, планирования и контроля. Например, главный государственный санитарный врач по Нижегородской области осуществляет общее руководство работой центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора; его заместители отвечают за более узкие
4 участки («курируют» определенные группы отделов). Поскольку отделы вы полняют самостоятельную функцию управления, то заведующий отделом осуществляет непосредственное руководство работой отдела, планирует его деятельность, дает указания подчиненному составу и осуществляет контроль за выполнением функций каждым сотрудником отдела. Руководители структурных отделений и лабораторий выполняют также функции в рамках своей ком петенции. Отдельные обособленные функции могут выполняться группами со трудников или даже одним сотрудником и тогда они подчиняются своему не-посредственному руководителю.
Функции и конкретные властные полномочия (обязанности и права) органа, его структурных подразделений и должностных лиц охватываются их компетенцией2. Компетенция определяет, что вправе и должен делать орган и сферу его деятельности.
В специальной литературе отмечается, что функции органа (его структур 1} ных звеньев) представляют собой область юридически должного и возможного.
При реализации норм должное поведение становится фактическим, воплощает щ- ся в целесообразной деятельности людей. Функция в таком понимании высту пает уже как конкретное действие (либо совокупность их, связанная единством цели). Как и всякое действие, реально функция сама по себе не существует, она наблюдается в процессе конкретной целенаправленной деятельности1. Тот факт, что образованию, реорганизации и ликвидации подразделений органов, например, осуществляющих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, не всегда предшествует работа по точному определению их функций. Функции устанавливаются в них лишь в самой общей форме, что затрудняет разработку Положений о структурных звеньях данных органов.
Так, если Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребите ц. лей и благополучия человека как федеральный орган исполнительной власти была образована Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314, то 6 апреля 2004 года постановлением Правительства Российской Федерации № 154 утверждены «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» , а 30 июня 2004 года постановлением Правительства Российской Федерации № 322 утверждено
Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребите лей и благополучия человека. В соответствии с указанными актами управления Правительства РФ функциями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека являются:
Понятие и сущность административного надзора, его особенности и проблемы в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности в России
Административный надзор занимает существенное место в науке административного права. Он рассматривается с различных позиций. Как способ обес , v печения законности и дисциплины в управленческой деятельности администра тивный надзор представляет собой особый вид государственной деятельности в лице специально уполномоченных органов исполнительной власти и их долж ностных лиц, направленной на строгое и точное исполнение подконтрольными органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими органи зациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства1.
В 60-е годы прошлого века велась активная научная разработка проблем обеспечения контроля в государственном управлении и его соотношения с другими видами контрольной деятельности.
Понятие административного надзора, его соотношения с контролем явля ется предметом дискуссии среди ученых и в настоящее время. Известно множе-ство точек зрения по поводу трактовки терминов «надзор» и «контроль», отсутствует единая позиция ученых о соотношении этих понятий, высказываются противоречия, каким именно государственным органам свойственны надзор и контроль, а также мнения об отождествлении этих понятий. Некоторые ученые — правоведы (М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко и другие) рассматривают над зор в связи с деятельностью отдельных государственных органов, в частности правоохранительной сферы: милиции и прокуратуры. Вопросы административного надзора рассматривались в трудах многих из вестных ученых в области права: В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Д.Н.Бахраха, И.И. Веремеенко, Р.И.Денисова, А.А.Кармолицкого, С.Н. Кожевникова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е.Лунева, Л.Л.Попова, Ф.С.Разаренова, В.Д. Резвых, В.И.Ремнева, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Е.В.Шориной, А.П. Шергина и других. Контроль и надзор как научные термины часто употребляются как в юри хч дической литературе, так и в правовых актах. Это наглядно проявляется, в пер w вую очередь, при анализе действующего законодательства о правовом статусе органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.
Вопросам контроля и надзора уделяется внимание представителями различных наук, но основное место среди них занимают работы специалистов в области административного права. И это вполне понятно, поскольку надзор и контроль тесно связаны с понятием государственного управления, которое является основным предметом административного права.
Термин «надзор» употребляется при обозначении прокурорской деятель ности. Термин «административный надзор» отмечается в определенной дея j тельности милиции (надзор за безопасностью дорожного движения. Например, сотрудник ГРІБДД наблюдает за соблюдением скоростного режима движения автомобилей на дорогах и в случае превышения скорости транспортным сред ством к его владельцу применяются меры административного принуждения), _, деятельности специальных органов исполнительной власти (надзор государст венных пожарных или торговых инспекций), деятельности профсоюзов (надзор за соблюдением законодательства о труде)
По мнению одних авторов административный надзор является разновидно стью надведомственного государственного контроля1. Другие считают админи І стративный надзор «ведомственным надзором»2, так как государственный надзор присущ только органам прокуратуры.
Некоторые ученые допускают, что надзор и контроль может употребляться один вместо другого. По мнению М.С.Студеникиной «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов надзора и контроля и в конкретном случае отграничить, где именно кончается надзор и начинается контроль, весьма труд 4\ Н3 Однако различия между контролем и надзором все же существуют. Обратимся к толкованию этих понятий.
«Контроль» - наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; «над Ф зор» - деятельность по наблюдению, сопряженная с ответственностью за ее ве дение4.
«Контроль» - проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; «надзор» - наблюдение с целью присмотра, проверки5.
В частности, различие между контролем и надзором по объему охватывае мой обследованием деятельности некоторым авторам видится в том, что для контроля (особенно, на наш взгляд, для внутриведомственного) характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюде-нием обязательных предписаний, законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.
Понятие, признаки и содержание административной ответственности в сфере обеспечения санитарного законодательства и потребительских прав населения
По сложившейся традиции в административно-правовой литературе принято считать, что фактическим основанием административной ответственности является конкретное в полном составе составляющих его элементов административное правонарушение, совершенное соответствующим субъектом1. Процессуальным основанием такого вида юридической ответственности является уполномоченным на то должностным лицом органов государственной исполнительной власти, соответствующий законодательным требованиям административно-процессуальный акт - протокол об административном правонарушении либо вынесенное прокурором постановление о возбуждении дела об адми щ нистративном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ).
Правонарушение, как это следует из самого термина, есть нарушение права, факт, противоречащий праву, его нормам, закону; совершить правонарушение - значит «преступить» право, а предусмотренность в норме закона за конкретное правонарушение административной ответственности является юридическим основанием ее применения.
Правонарушения дестабилизируют общественные отношения, посягают на защищенные правом интересы людей и организаций, поэтому они нежелатель ны для общества и вызывают отрицательную реакцию со стороны самого общества и государства.
Согласно части 1 статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об администра тивных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Россий ской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Данное правовое определение содержит юридические признаки, характеризующие административное правонарушение. К ним относятся: противоправность, виновность, наказуемость, которые в теории права именуются обязательными признаками1.
Противоправность проявляется в том, что она не соответствует предписаниям юридических норм, посягает на устанавливаемый ими порядок, в том числе и в исследуемой нами сфере общественных отношений.
Виновность состоит в сознательно волевом отношении лица к противоправному деянию и наступившим или могущим наступить вредным последствиям.
Наказуемость выражается в неотвратимости применения мер административной ответственности за совершение административного правонарушения.
В легальном понятии административного правонарушения отсутствует признак общественной опасности. Отсутствие такого материального признака как общественная опасность противоправного и виновного деяния в ряде научных и учебных источниках оценивается как существенное отличие административного правонарушения от преступления2. Этого же мнения придерживается А.Н. Трайнин, полагая, что степень общественной опасности является единственным критерием разграничения преступного от непреступного3. Эту же точку зрения поддерживает Н.Д. Дурманов4 и авторы самого нового учебника по административному праву России, ссылаясь на то, что такую «границу» устанавливает законодатель, а не правоприменитель
Большинство административистов, поддерживая представителей общей теории права, считают административное правонарушение общественно опас ным деянием1 и полагают, что уровень противоправности административного правонарушения определяет именно степень его общественной опасности, существенно влияющей на избираемое субъектом административно-юрисдикционной деятельности наказание правонарушителя.
Не смотря на то, что КоАП РФ при определении понятия административного правонарушения не указывает на общественную опасность как обязательный признак, само включение законодателем того или иного деяния в ряд правонарушений уже означает, что оно представляет опасность для общества, причиняет ему вред.
Таким образом, общественную опасность, причинение вреда следует признавать признаками административного правонарушения, а степень общественной опасности является критерием отличия правонарушений от преступлений и от их малозначительных деяний, за совершение которых не привлекают к юридическои ответственности .
Такую точку зрения высказывают и представители науки уголовного права. Так, Г.В. Бушуев указывает, что «преступления и административные проступки характеризуются внутренне присущим им объективным качеством -общественной опасностью, то есть основным признаком, суть которого состоит в реальном причинении или возможности причинения общественным отношениям того или иного конкретного определенного вреда». А далее он отмечает, что «устанавливая правовой запрет, законодатель тем самым придает общественно опасному деянию юридический признак правонарушения - противоправность».
