Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуально-теоретические основы правового регулирования ведения гражданской обороны в системе МВД России 16
1.1. Гражданская оборона как аспект обеспечения общественной безопасности: сущность и проблемы правового регулирования 16
1.2. Генезис правовой категории «чрезвычайная ситуация» в системе угроз общественной безопасности 38
Глава 2. Специфика правового регулирования функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций 62
2.1. Правовой режим функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации 62
2.2. Административно-правовая характеристика межведомственного взаимодействия МВД России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций 80
2.3. Особенности административной ответственности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций 102
Глава 3. Совершенствование организационно-правовых основ функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций 121
3.1. Правовая структуризация деятельности сил МВД России по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 121
3.2. Совершенствование правового регулирования внутриорганизационнои административной деятельности МВД России в системе гражданской обороны 140
Заключение 154
Библиографический список 156
- Гражданская оборона как аспект обеспечения общественной безопасности: сущность и проблемы правового регулирования
- Правовой режим функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
- Особенности административной ответственности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций
- Совершенствование правового регулирования внутриорганизационнои административной деятельности МВД России в системе гражданской обороны
Введение к работе
Актуальность темы исследованияобусловлена необходимостьюобеспечения национальной и общественной безопасности Российской Федерации и решения целого ряда задач в системе государственного управления в соответствии со стратегией продолжения созидательного курса «на укрепление всеобщей безопасности...», значимость которого была определена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в программной статье «Россия и меняющийся мир» .
События в России последнего десятилетия свидетельствуют о возрастании уровня природных, техногенных и иных угроз общественной безопасности, а также о том, что причины, приводящие к возникновению в отдельных регионах чрезвычайных ситуаций, до настоящего времени не устранены. Так, на территории Российской Федерации только в 2010 г. произошло триста шестьдесят чрезвьшайных ситуаций, в результате которых погибло 683, пострадало 2908 человек, общий размер причиненного ущерба населению и территориям составил около 15,8 млрд. руб. ; о недостаточной готовности к противостоянию катастрофам свидетельствует наводнение в Крымске, которое произошло в начале июля 2012 года.
Защита населения, территории нашей страны, ее материальных и иных ценностей от чрезвьшайных ситуаций разнообразного характера является одной из важнейших задач государственной политики Российской Федерации в области общественной и национальной безопасности, что определяет значимость проблемы дальнейшего совершенствования системы государственного управления в сфере гражданской обороны как одного из актуальных и наиболее важных векторов развития отечественной административно-правовой доктрины.
В данном направлении развитие административной реформы, несомненно, будет опираться на совершенствование нормативно-правовой и организационной основы, регламентирующей деятельность государственных органов, к компетенции которых относится обеспечение общественной безопасности, защита населения и территорий от чрезвьшайных ситуаций в условиях возрастания природных, техногенных и иных угроз.
В этой связи необходимо подчеркнуть, что деятельность системы МВД России по охране общественного порядка, являясь одной из наиболее значимых подсистем обеспечения общественной безопасности, способствует формированию эффективного управляющего влияния на факторы, обуславливающие возникновение общественно опасных деяний и, в определённой степени, катаклизмов техногенного и социального характера.
1 Путин В.В. Россия и меняющийся мир//"Российская газета" - Неделя №5718 (45)
2 Официальный сайт МЧС России. URL: (дата обращения: 02.08.2011).
О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 20. - Ст. 2444.
Вышеизложенное обусловило теоретико-практическую значимость проблемы формирования и совершенствования правовых основ, организации и стратегии функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.
Степень разработанности темы исследования. Деятельность по обеспечению национальной и общественной безопасности, по защите от чрезвычайных ситуаций, а также в сфере гражданской обороны в России рассматривалась в определенных аспектах научным сообществом. Изучению правовой составляющей обеспечения общественной и национальной безопасности, неразрывно связанной с проблематикой настоящего исследования, посвящены научные труды И.Н. Глебова, А.С. Дугенца, Р.Ф Идрисова, В.В. Жилинского, В.Н. Конина, Н.Н. Куняева, А.И. Стахова, Х.А. Юсупова и других ученых.
Следует также отметить, что значимыми для разработки организационно-правовой модели функционирования системы МВД России в исследуемой сфере являются научные труды В.М. Редкоуса, посвященные административно-правовому обеспечению национальной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, работа В.Ю. Ухова, в которой отражена специфика института чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и выводы диссертации Н.А. Босхамджиевой, содержащие анализ компетенции милиции в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Среди административно-правовых исследований, в определенной степени связанных с тематикой настоящей работы, следует также особо выделить научные результаты Ф.Н. Киселева, конкретизировавшего специфику административного санкционирования как метода обеспечения безопасности в Российской Федерации, О.А. Челпаченко, систематизировавшей административно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности, В.В. Игнатьева, рассмотревшего вопросы правового регулирования межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях, а также работы А.А. Варгузовой, И.Ю. Макарычева и СЕ. Усовой.
Несомненно, важное значение для избранной проблематики имеют научные труды В.Б. Гольцова, О.А. Ралитной, В.В. Черных, исследования В.А. Антонова и И.Н. Чистякова, посвященные изучению различных правовых аспектов предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также диссертация А.А. Балтовского, в которой были рассмотрены организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных правовых режимов. Для настоящей работы были весьма интересны и исторические аспекты деятельности российского государства по проблемам защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, рассмотренные в диссертации B.C. Сергеева.
Тем не менее, следует отметить, что работ, посвященных специфике организационно-правовых основ функционирования системы МВД Россиив сфере гражданской обороны на современном этапе, а также научных трудов, затрагивающих вопросы анализа и систематизации базовых понятий в структуре правовой категории гражданской обороны явно недостаточно для выработки целостной концепции ее административно-правового регулирования. В отечественной юридической науке отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные изучению организационно-правовых аспектов деятельности МВД России в сфере гражданской обороны. Вышеизложенное предопределило выбор темы научного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны, а также защиты от чрезвычайных ситуаций.
Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется правовое регулирование деятельности системы МВД России по организации и ведению гражданской обороны, а также предотвращению и ликвидации чрезвьшайных ситуаций в интересах обеспечения общественной безопасности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является совершенствование правового регулирования отношений, связанных с функционированием системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвьшайных ситуаций как важнейшей составляющей обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, а также разработка концептуальных основ формирования и функционирования организационно-правового механизма деятельности органов внутренних дел в данной сфере.
Достижение данной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
- выработать научное представление о сфере гражданской обороны Российской
Федерации как о комплексном объекте управленческого и правового воздействия,
взаимосвязанном с национальной безопасностью, общественной безопасностью,
общественным порядком, защитой от чрезвьшайных ситуаций.
разработать концептуально-теоретические основы деятельности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвьшайных ситуаций, уточнить содержательные аспекты данного вида деятельности;
проанализировать законодательство Российской Федерации и государств постсоветского пространства о гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвьшайных ситуаций с целью заимствования положительного опыта для обоснования и уточнения понятийно-категориального ряда исследуемой проблемы;
конкретизировать административно-правовой статус системы МВД России, аргументировать его историческую преемственность в исследуемой сфере и установить
особенности реализации функций и полномочий в процессе деятельности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций;
- раскрыть специфику взаимодействия подразделений органов внутренних дел в системе предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
определить способы оптимизации организационно-правового обеспечения деятельности системы МВД России в сфере гражданской обороны и обосновать рекомендации по совершенствованию российского законодательства, обеспечивающего повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в данной сфере.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания, системный подход, метод сравнительного правоведения (при анализе правовых категорий «гражданская оборона» и «чрезвычайные ситуации»), формально-юридический метод (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный анализ (при выявлении особенностей и закономерностей стадий и механизмов государственного управления в рассматриваемой сфере); аналитический, логико-теоретический и другие общенаучные методы.
Теоретическую основу работы составили труды ученых, посвященные вопросам развития государственного управления в России: А.Б. Агапова, А.П. Алёхина, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, А.А. Дёмина, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, А.Б. Зеленцова, В.П. Иванова, В.Я. Кикотя, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, Н.Н. Куняева, М.А.Лапиной, А.А. Мамедова, В.М. Манохина, В.М. Редкоуса, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, А.И. Стахова, Н.Ю. Хаманевой, М.А. Штатиной, В.А. Юсупова, О.А. Ястребова и ряда других ученых.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, а также комплекс национальных и зарубежных правовых актов, содержащих положения, связанные с деятельностью в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.
Эмпирическую основу исследования составил анализ правоприменительной практики, данные государственных докладов МЧС России, официальная информация, размещенная в сети интернет - на сайтах представительств федеральных и региональных органов государственной власти, а также контент-анализ документов, научных публикаций и материалов периодической печати по данной проблематике; личный более чем двадцатипятилетний опыт службы автора в органах внутренних дел, статистические данные в области защиты от чрезвычайных ситуаций.
Научная новизна диссертации заключается в том, что представленная работа является первым, логически завершенным самостоятельным монографическим исследованием, в котором системно на основе сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного законодательства в рассматриваемой области правовых
отношений разработана авторская концепция и научно-обоснованные рекомендации по решению проблемы совершенствования организационно-правовых основ функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны на современном этапе. Выделены специфические формы и методы правового регулирования деятельности МВД России в сфере гражданской обороны на теоретико-методологическом, нормативном и организационно-методическом уровнях.
Научная новизна исследования выражается в уточнении содержания категорий «общественная безопасность» и «гражданская оборона»; в исследовании административно-правового режима деятельности МВД России и специфики внутриорганизационной деятельности в рассматриваемой сфере; выявлении автором направлений совершенствования правового регулирования исследуемых общественных отношений в сфере административной ответственности за нарушение правил гражданской обороны и за невыполнение обязанностей, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, по защите от чрезвьшайных ситуаций, что позволило расширить представление об административно-правовом регулировании отношений в сфере гражданской обороны как о формирующемся и развивающемся научном направлении.
Теоретические положения, выносимые на защиту.
1. На основе сравнительно-правового исследования законодательства о гражданской
обороне государств постсоветского пространства предлагается конкретизировать понятие
«гражданская оборона» как систему установленных действующим законодательством
государственных мероприятий по защите населения, экономики, территории,
материальных и иных ценностей Российской Федерации, обеспечению общественного
порядка в условиях чрезвьшайных ситуаций любого характера и в случае военных
действий.
-
Уточнены сущность и содержание правовой категории «общественная безопасность» как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от общественно-опасных деяний и последствий чрезвычайных ситуаций любого характера, что позволило акцентировать внимание на особой значимости деятельности МВД России по обеспечению общественного порядка при предотвращении и ликвидации чрезвьшайных ситуаций.
-
Сделаны выводы о том, что обеспечение общественной безопасности детерминирует развитие системы его организационно-правовых институтов, включающих организацию и ведение гражданской обороны; совершенствование организационно-правовых основ деятельности МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвьшайных ситуаций является важнейшим условием эффективного функционирования системы обеспечения общественной безопасности, поскольку представляет собой оптимальное средство целенаправленного государственного воздействия на процессы
организации, подготовки к ведению и непосредственно ведение гражданской обороны как составляющей обеспечения общественной безопасности в России.
-
Административно-правовой режим деятельности МВД России в сфере гражданской обороны конкретизирован автором как установленный совокупностью правовых норм порядок организации и ведения гражданской обороны, а также предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях эффективного обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. Аргументировано, что административно-правовые меры являются базовым юридическим средством обеспечения исследуемой деятельности.
-
Определено понятие административных процедур внутриорганизационной деятельности МВД России по подготовке к ведению и ведению гражданской обороны как нормативно закрепленных последовательно принимаемых решений и совершаемых обусловленных этими решениями административных действий, направленных на осуществление полномочий системы МВД России в механизме реализации организационных нормативно зафиксированных мер по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций любого характера; обоснована необходимость регламентации данных административных процедур, а также определения административного порядка обжалования решений и действий (бездействия) МВД России, территориальных органов МВД России в процессе реализации вышеназванных мер.
7. Межструктурное взаимодействие функциональной подсистемы «Охрана
общественного порядка» с другими подразделениями федеральных органов
исполнительной власти, составляющих силы постоянной готовности Единой системы
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), определено как
согласованная субъектами взаимодействия по месту и времени, закрепленная в
действующем законодательстве совместная деятельность по организации, подготовке к
ведению и ведению гражданской обороны, предотвращению и ликвидации чрезвычайных
ситуаций, направленная на обеспечение общественной безопасности Российской
Федерации и поддержание общественного порядка.
8. Обосновано, что правовое регулирование внутриведомственного взаимодействия
и координации сил и средств функциональной подсистемы «Охрана общественного
порядка» на федеральном, межрегиональном, региональном и объектовом уровнях
должно базироваться на разработке в рамках организационно-правовой модели
функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны
соответствующих Административных регламентов взаимодействия.
10. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, в частности, предложено:
- внести в Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской
обороне» определение технической системы средств управления гражданской обороны
как информационно-управляющего комплекса систем и средств связи, оповещения,
автоматизированных систем управления, справочных, поисковых и иных специальных
систем, предназначенных для обеспечения управления.
-дополнить Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. №248 и Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. №249 пунктами о реализации соответственно МВД России и территориальными органами МВД России прав не только приостанавливать или ограничивать во время чрезвычайных ситуаций использование любых сетей связи и средств связи, но и приоритетно использовать эти сети связи и средств связи; а также системы оповещения, технические средства и программные продукты систем автоматизированного управления;
в силу особой значимости общественных отношений в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций, в связи с расширением законодательно защищаемого спектра прав и свобод граждан, а также степени возможной общественной опасности правонарушения статьи 20.6 КоАП РФ, пересмотреть меру ответственности, в частности, для должностных лиц добавить лишение права занимать должность в течение двух лет, для граждан - арест до десяти суток, а юридическому лицу назначить штраф, соразмерный размеру вреда, причиненного его действиями/бездействием в рамках данной нормы;
исходя из содержательного толкования управления гражданской обороной как совокупности взаимосвязанных между собой органов и средств управления гражданской обороны, включающих систему связи, оповещения, автоматизированную информационно-управляющую и иные специальные системы и в целях оптимизации правоприменительной практики внести соответствующие уточненияв статью 20.7 КоАП РФ «Нарушение правил гражданской обороны» и предусмотреть применение административного штрафа в повышенном размере за невыполнение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации условий (правил) функционирования системы управления гражданской обороной и содержания системы средств управления гражданской обороны, а также содержание средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит, в том, что сформулированные выводы и положениябудут способствовать углублению современных представлений о проблемах и основных направлениях
административно-правового регулирования деятельности МВД России в сфере гражданской обороны, повышению эффективности функционирования всей системы МВД России в исследуемой сфере.
Выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе совершенствования российского законодательства, регулирующего организационно-правовые основы функционирования системы МВД России, в нормотворческой, правоприменительной и организационно-методической деятельности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в целях повышения эффективности государственного управления.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы при проведении научных исследований по проблематике административного права; при подготовке учебно-методических комплексов по дисциплинам «Административное право России», «Административно-процессуальное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел» и другим дисциплинам, учитывающим специфику тематики настоящего исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, неоднократно докладывались на научных семинарах и конференциях кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, и нашли свое отражение в ряде публикаций автора с 2009 по 2013 гг. в Москве, Архангельске, Екатеринбурге, Калининграде, Краснодаре, Новосибирске, Санкт-Петербурге; в том числе, в журналах, включённых в рекомендованный ВАК. Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, а также представлены в его выступлениях и докладах на Международных и межвузовских научных конференциях, в частности, на Международной научной конференции «История российской правовой системы и правовой культуры», посвященной Году российской истории, объявленному Указом Президента Российской Федерации № 49 от 9 января 2012 г. (Архангельск, 2012); Международной научно-практической конференции «Право в современном мире» (Екатеринбург, 2012); Международной научно-практической конференции «Государство и право в современных условиях» (Новосибирск, 2012), Межвузовских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы административного, информационного и финансового права в России и за рубежом» (Москва, 2012, 2013); 1 Международной научно-практической конференции «Глобализация и публичное право» (Москва, 2012).
Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Достоверность результатов исследования обеспечена междисциплинарным теоретическим анализом научной литературы, нормативных актов, комплексным использованием общенаучных и специальных методов.
Структура диссертационного исследования. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Гражданская оборона как аспект обеспечения общественной безопасности: сущность и проблемы правового регулирования
Деятельность в сфере гражданской обороны имеет специфические особенности правового, организационно-управленческого, методологического и иного характера, в силу того, что система ведения гражданской обороны, как любая социальная система, требует осуществления корреляции с меняющимися внешнеполитическими и внутригосударственными условиями, порождающими различные виды угроз безопасности страны.
Научное познание правоотношений отношений в сфере гражданской обороны, необходимость совершенствования законодательного регулирования деятельности в данной области, предполагает выделение единой концептуально-методологической основы механизма такого регулирования, основанного как на системном представлении правового воздействия на исследуемые правоотношения в целом, так и на выделении в нем особенных, присущих именно административно-правовому регулированию, признаков.
Вышеизложенное, в свою очередь, обусловило необходимость более тщательного изучения гражданской обороны в настоящем исследовании именно как комплексной правовой категории и построение категориального ряда, который должен содержать ключевые понятия, призванные объемно представить рассматриваемую категорию в качестве специфического правового явления в административно-правовой сфере, что послужило обоснованием для включения в данный ряд в качестве основных таких категорий как «общественная безопасность» и «чрезвычайные ситуации».
В этой связи следует отметить, что в российском законодательстве и научной литературе в настоящее время продолжается формирование единого понятийного аппарата в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации, организации гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, что, в определенной степени, обусловливает неоднозначные интерпретации содержания дефиниций «гражданская оборона» и «общественная безопасность», а также взаимосвязанного с исследуемыми категориями понятия «чрезвычайные ситуации», обладающего многоаспектным содержанием и весьма неоднородной структурой.
Не вызывает сомнений, что гражданская оборона является одной из важнейших составляющих общественной безопасности, обеспечение которой включено в перечень задач, поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации. Можно также отметить, что в широком смысле к функциям системы МВД России по обеспечению общественной безопасности может быть отнесен весь перечень их обязанностей, изложенных в Положении о данной структуре, что обусловливает необходимость более детального анализа и структуризации понятия общественной безопасности как важнейшей составной части национальной безопасности, цели функционирования системы МВД России в данной области4, и обусловливает необходимость раскрытия сущности реальных и прогнозируемых угроз общественной безопасности, к числу которых, несомненно, относятся чрезвычайные ситуации различного характера.
В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, что определяет необходимость постановки и решения комплекса задач по обеспечению общественной безопасности5, важнейшей угрозой для которой является возникновение чрезвычайных ситуаций.
В рамках настоящего исследования представляется значимым, что деятельность органов внутренних дел в области гражданской обороны как компонент единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года, основы которой были утверждены Президентом Российской Федерации 3 сентября 2011 г., предполагает, прежде всего, формирование эффективного механизма реализации системой МВД России своих полномочий и прав в данной сфере.
Необходимо подчеркнуть, что концепция организационно-правового регулирования деятельности МВД России в сфере гражданской обороны представляется и исторически обоснованной в силу специфики эволюции организационно-правового статуса гражданской обороны в России: образование прототипа гражданской обороны - местной противовоздушной обороны (МПВО) было утверждено Советом Народных комиссаров в октябре 1932 г7; в период с 1940 по 1961 гг. МПВО была включена в качестве Главного управления в систему НКВД - МВД. В 1961 г. Постановлением Совета Министров СССР , местная противовоздушная оборона была преобразована в Гражданскую оборону ; с 1971 года руководство гражданской обороной было возложено на Министерство обороны СССР9, а в 1991 году система гражданской обороны была включена в состав Государственного комитета РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, с 1994 г. - МЧС России; но важно отметить, что вариативность статуса не оказывала решающего трансформирующего влияния на совокупность базовых полномочий Министерства внутренних дел в исследуемой сфере деятельности.
Одним из важнейших факторов, обеспечивающих развитие организации и ведения гражданской обороны в системе МВД России в рамках государственного управления Российской Федерации является систематизация и совершенствование административно-правовых основ данной деятельности, что, в свою очередь, способствовало выделению в логике настоящего исследования взаимосвязанной с ней деятельности в области обеспечения общественной безопасности и анализу этой правовой категории. В этой связи следует подчеркнуть, что правовые категории «оборона» и «безопасность» рассматриваются в объединенном множестве по признаку субъекта, в ведении которого они находятся: статья 71 пункт «м» Конституции Российской Федерации устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся: оборона и безопасность10.
Термин «безопасность», как отмечал К.С. Вельский11, встречался у полицеистов XVIII—первой половины XIX вв., обращавших внимание на то, что безопасность в смысле охраны своих подданных (граждан) «составляет как бы жизнь и душу государства» ; знаменитый немецкий ученый В.Гумбольдт доказывал, что призвание государства сводится, главным образом, к обеспечению безопасности своих подданных (граждан), а «объем понятия безопасности» обширен и разнообразен, имеет объективную и субъективную стороны» ; ,. Ж. Ведель определял безопасность как «деятельность, направленную на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев»14.
Современное законодательство структурировало содержание понятия «безопасность». В Конституции РФ наряду с понятием "безопасность" в статьях 37, 71, 74, 82, используются такие понятия как "безопасность государства" (ст. 13, ст. 55), "государственная безопасность" (ст. 114), , "общественная безопасность", "экологическая безопасность" (ст. 72), безопасность граждан (ст. 56), «безопасность людей» (ст. 98)15.
Однако в научной литературе высказывались дискуссионные идеи о равнозначности, в определенном смысле, конкретных систем безопасности. Так, например, Л.И. Шершнев акцентировал внимание на взаимосвязи целевых ориентации и задач, решаемых отдельными системами безопасности, а также о равнозначности государственной и общественной систем безопасности в вопросе контроля над армией, утверждая, что при этом будет действовать «...принцип сопряженности и одновременно сохранения самостоятельности, независимости друг от друга общественной и государственной систем контроля, единого законодательного регулирования их деятельности и разрешения возникающих противоречий между ними»16.
Правовой режим функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Определение специфики правового режима деятельности МВД России в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций является важнейшим фактором эффективного функционирования системы МВД России по обеспечению общественной безопасности, в силу того, что данная деятельность, обладающая комплексным, межотраслевым характером, как составляющая обеспечения общественной безопасности, представляет собой оптимальное средство целенаправленного государственного воздействия на процессы организации, подготовки к ведению и непосредственно ведение гражданской обороны, а также на процессы предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Следовательно, существует правовой режим данной деятельности, под которым необходимо понимать закрепленную совокупностью правовых норм регламентацию организации, подготовки к ведению и непосредственно ведения гражданской обороны, а также предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях эффективного обеспечения национальной и общественной безопасности в Российской Федерации. Важнейшей составляющей правового режима деятельности в сфере гражданской обороны является система правовых норм, регламентирующих порядок осуществления данной деятельности.
Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что гражданская оборона в России организуется и ведется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами.
В законодательстве, регулирующем деятельность в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, выделяется типовая иерархическая (вертикальная) структура, обусловленная различием в правовой силе актов, издаваемых разными нормотворческими органами127.
Юридическую целостность исследуемой структуры норм обеспечивает Конституция Российской Федерации, которая обусловливает взаимную согласованность нормативных правовых актов и общность их исходных принципов. Исходные конституционные нормы, обладая наивысшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии исследуемой системы законодательства. На основании статьи 72 Конституции РФ меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности, по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов .
Основные положения Конституции Российской Федерации в сфере организации и ведения гражданской обороны, обеспечения общественной безопасности и взаимосвязанной с ними области предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций раскрывают федеральные законы «Об обороне», «О безопасности», "О полиции", «О государственной тайне». Перечисленные нормативные правовые акты регулируют анализируемую проблематику в определенной степени опосредованно, с учетом достаточно обширных вопросов обеспечения общественной безопасности. Следует отметить, что данные федеральные законы, также как и Федеральные законы "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" конкретизируют положения Конституции РФ о реализации права граждан на благоприятную среду обитания, безопасные условия труда, возмещение вреда их жизни и здоровью, на защиту имущественных интересов физических и юридических лиц.
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" устанавливает основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан. Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства в этой области.
Федеральный закон от 28.12.2010 «О безопасности»130 определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, а также зафиксировал, что государственная политика в области обеспечения безопасности представляет собой «совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, специальных и иных мер».
Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. №5485-1 «О государственной тайне»131 обеспечивает защиту интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций посредством определения перечня информации, которая не может быть отнесена к государственной тайне. Это касается сведений об экологических катастрофах и стихийных бедствиях, о состоянии социальной сферы, об уровне преступности и фактах нарушения закона должностными лицами, а также некоторых других сведений.
В настоящее время в Российской Федерации действуют законы, детерминирующие процессы формирования и развития исследуемой сферы правового регулирования.
В числе правовых актов, регламентирующих деятельность по обеспечению общественной и национальной безопасности, важнейшим является Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне» , который установил систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий; определил силы и средства гражданской обороны в Российской Федерации, ее содержание и задачи, а также правовые основы их осуществления, полномочия органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
Необходимость принятия данного закона была продиктована изменением структуры органов управления, формированием рыночной экономики, демократическими преобразованиями в стране, стремлением Российского государства, с одной стороны, сделать открытой для граждан России эту сферу деятельности и, следовательно, доступной для гражданского контроля. С другой стороны, закон приводит ее в соответствие с общепризнанными в мировом сообществе принципами и правилами и устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
Следует согласиться с позицией С. Шойгу133, в соответствии с которой, в целом, закон «О гражданской обороне» законодательно закрепляет достаточно стройную иерархическую структуру всей системы гражданской обороны, сохраняющую весь богатый опыт ее организации, накопленный в Советском Союзе, и учитывает основные особенности, связанные с проведением экономических реформ и демократических преобразований в стране.
На современном этапе основной целью государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства в пределах научно обоснованных критериев приемлемого риска .
Определение общих для России организационно-правовых норм в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного и воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера дано в ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" .
Особенности административной ответственности в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций
Определение специфики юридической ответственности в рамках административного права в сфере правоотношений, связанных с гражданской обороной и защитой от чрезвычайных ситуаций обусловливает необходимость обращения к научным взглядам на общие признаки юридической ответственности, анализ которых позволит структурировать наиболее значимые признаки данной правовой категории.
Представляя ответственность в качестве меры воздействия на субъекта противоправного поведения, соразмерной вреду, наносимому данным субъектом обществу, общественно опасным возможным последствиям, за отправную точку понимания ответственности следует принимать именно некую кару, наказание за провинность. В данном описании содержится основной признак ответственности - наличие вины субъекта, однако для возложения ответственности на государственные и муниципальные органы и должностных лиц не имеет значения форма их вины (умысел или неосторожность). Таким образом, мы подчеркиваем, что действия/бездействие, за которые должна наступить ответственность должны быть умышленными, противоправными и общественно опасными.
В контексте анализа сущности юридической ответственности необходимо отметить, что она подлежит закреплению в нормах права в установленном порядке. Иными словами, наказание должно быть общеобязательным, распространяться на неопределенный круг лиц, неотвратимым и соразмерным. При этом соразмерность воспринимается нами как степень общественной опасности противоправного поведения.
Важно подчеркнуть, что юридическая ответственность имеет ряд существенных признаков, которые присутствуют в любом виде ответственности за любые правонарушения, в том числе в сфере гражданской обороны, к их числу относятся:, официальное осуждение виновного и признание его деяния правонарушением; применение к виновному установленных правом санкций уполномоченными субъектами власти; регламентированный правом порядок.
М.А. Краснов указывал на то, что общим признаком для всех видов юридической ответственности является государственное принуждение17 , через него и проявляется сущность юридической ответственности, в результате чего происходит отождествление юридической ответственности с мерами государственного или общественного принуждения, включая понуждение должника к исполнению принятой на себя обязанности в натуре .
Важно также подчеркнуть, что для юридической ответственности характерно, во-первых, отражение санкционированного следствия правонарушения, следовательно, и оказание стимулирующего воздействия на субъектов права, что, в свою очередь, способствует предотвращению правонарушений; во-вторых, выражение для правонарушителя наступления определенных принудительных, нежелательных последствий, которые возникнут у него в виде различных лишений, как результат совершенного им правонарушения175.
Анализ современной юридической литературы свидетельствует о достаточно глубокой разработанности положений института административной ответственности, касающихся как отдельных субъектов: должностных лиц, юридических лиц (организаций), иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, некоторых видов специальных субъектов, так и применительно к определенным сферам правового регулирования, однако ответственность субъектов правоотношений в сфере гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций требует более детального рассмотрения.
Конкретизируя административную ответственность как вид юридической ответственности, следует обратить внимание на особого субъекта - должностное лицо, под которым, в соответствии с примечанием к ст. 2.4. КоАП РФ, следует понимать лицо постоянно, временно или в соответствии с полномочиями осуществляющее функции представителя власти. Представляется, что данный вид субъекта, помимо публичности, обладает как властными полномочиями, надлежащее исполнение которых регламентировано нормой правового акта, так и дискреционными полномочиями в сфере своей компетенции, границы которых могут быть установлены, в том числе, в суде. Исходя из вышеизложенного, юридическая ответственность данного вида субъекта наступает также в связи с нарушением установленных должностных обязанностей, которое привело к общественно опасным последствиям.
Г.А. Кузьмичева полагает, что под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания.
Административная ответственность проявляется в применении уполномоченными органами государства (должностными лицами) мер административного наказания, установленных КоАП РФ, к лицам, совершившим административное правонарушение. Однако это определение представляется не достаточно полным в силу отсутствия указания на особый субъект публичных правоотношений - должностное лицо, а также в силу того что административная ответственность может быть закреплена и в ином законодательном источнике.
Достаточно обоснованным следует признать предложенное Д.Н. Бахрахом определение административной ответственности через официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП порядке.177 Данная позиция коррелирует с мнением Н.Г.Салищевой, подчеркнувшей, что «основные принципы административной ответственности, нашедшие закрепление в нормах КоАП РФ, доказали свою жизнеспособность и стабильность» .
В целом, сфера гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций является приоритетной с точки зрения правового регулирования в силу ее основной задачи обеспечения безопасности населения. Важно подчеркнуть, что тенденция расширения круга субъектов, участвующих в обеспечении общественной безопасности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может привести к положительной динамике чрезвычайных ситуаций, произошедших по вине лиц, ответственных за их предупреждение. Так, в настоящее время около 70% всех техногенных аварий и катастроф происходит именно из-за невыполнения требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Деликтные вопросы в исследуемой сфере общественных отношений характеризуются тем, что в детерминирующих ее нормативных правовых актах положения об ответственности во многих случаях содержатся в самом общем виде и в конкретных случаях не позволяют точно установить тот или иной ее вид и правовую природу. В специальном законодательстве, определяющем общие правовые нормы для подразделений РСЧС, ответственность, в большинстве своем, носит либо обобщающий характер, указывая на ответственность лиц в соответствии с законодательством РФ , либо отражает в основном меры административной и уголовной ответственности, распространяющей свое воздействие на граждан и организаций различных сфер деятельности180.
Так, нормой, устанавливающей ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является ст. 28 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", которая устанавливает правовые основы привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В этой отсылочной норме предусматривается лишь ответственность виновных лиц за невыполнение или недобросовестное выполнение законодательства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, устанавливаемая должностным лицам, гражданам и организациям, за создание условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятию мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действий.
Совершенствование правового регулирования внутриорганизационнои административной деятельности МВД России в системе гражданской обороны
Административная деятельность в сфере гражданской обороны включает в себя реализацию организационных и специальных нормативно зафиксированных мер, осуществляемых в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, называемых мероприятиями по гражданской обороне. Данная деятельность организуется и ведется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Положением о гражданской обороне в Российской Федерации , законами и иными нормативными правовыми актами , субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России.
Одним из основных документов, определяющих базовые задачи органов внутренних дел по обеспечению безопасности территории и населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Приказ МВД России от 6 октября 2008 г. № 861 «Об утверждении Положения об организации и ведении Гражданской обороны в системе МВД России» (в ред. Приказа МВД России от 7 ноября 2011 г. №1120209).
Механизм реализации внутриорганизационной деятельности МВД России в сфере гражданской обороны включает в себя следующие основные структурные элементы: субъекты и объекты данной деятельности, ее цели, задачи и принципы, закономерности, формы, методы и средства. Очевидно, что результат взаимодействия перечисленных компонентов является внутриорганизационным источником совершенствования и развития исследуемой деятельности.
Следует подчеркнуть, что руководство гражданской обороной в системе МВД России осуществляет Министр внутренних дел Российской Федерации. В систему его полномочий включено издание в установленном порядке нормативных правовых актов МВД России; установление полномочий должностных лиц МВД России по самостоятельному решению ими вопросов гражданской обороны, относящихся к компетенции МВД России; утверждение и ввод в действие в установленном порядке планов гражданской обороны МВД России; представление МВД России в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, ведение в пределах полномочий переговоров и подписание в установленном порядке международных договоров, соглашений и протоколов о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам гражданской обороны, отнесенным к компетенции МВД \ России. Руководство гражданской обороной в органах внутренних дел осуществляют начальники главных управлений МВД России по федеральным округам, министры, начальники главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, управлений материально-технического снабжения, управлений (отделов) внутренних дел по районам (муниципальным районам), городам (городским округам) и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, линейных управлений (отделов) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, образовательных и научно-исследовательских учреждений, иных организаций и подразделений, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел, которые несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне. Управление гражданской обороной в органах внутренних дел осуществляется структурными подразделениями, должностными лицами, уполномоченными на решение задач в области гражданской обороны, которые создаются или назначаются в порядке, определенном Министром МВД России.210
В установленном порядке в зависимости от объема решаемых задач в органах внутренних дел создаются отделы (отделения, группы, направления) гражданской обороны, вводятся должности сотрудников по гражданской обороне (старших инспекторов и инспекторов по гражданской обороне; начальников служб, старших инспекторов и инспекторов радиационной и химической защиты). В органах внутренних дел со штатной численностью до двухсот единиц решение задач по гражданской обороне может выполняться одним из сотрудников органов внутренних дел, лиц гражданского персонала в установленном Правительством Российской Федерации порядке по совместительству.
Категорирование органов внутренних дел предполагает отнесение данных органов решением министра МВД России в соответствии с Порядком отнесения организаций к категориям по гражданской обороне, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1998 г. № 1115 "О порядке отнесения организаций к категориям по гражданской обороне» и в зависимости от показателей, определяющих их роль в системе МВД России, к одной из трех категорий по гражданской обороне: особой важности, первой и второй категориям. В категорированных по гражданской обороне органах внутренних дел либо расположенных в городах и иных населенных пунктах, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, в обязательном порядке вводятся должности сотрудников по гражданской обороне.
К объектам гражданской обороны органов внутренних дел относятся убежища, противорадиационные укрытия (далее - защитные сооружения гражданской обороны) и иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне в органах внутренних дел . Убежища создаются для защиты сотрудников органов внутренних дел, лиц гражданского персонала наибольшей работающей смены органов внутренних дел, расположенных в зонах возможных сильных разрушений и продолжающих там свою деятельность в период мобилизации и в военное время. Противорадиационные укрытия создаются для защиты сотрудников органов внутренних дел, лиц гражданского персонала, учащихся и лиц, содержащихся в специализированных учреждениях полиции, расположенных за пределами зон возможных сильных разрушений и продолжающих свою деятельность в период мобилизации и в военное время, или эвакуированных из городов и иных населенных пунктов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, населенных пунктов, имеющих организации, отнесенные к категории особой важности по гражданской обороне, железнодорожные станции первой категории, и населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-часового добегания волны при разрушениях гидротехнических сооружений.
Создание объектов гражданской обороны осуществляется на основании разрабатываемых органами внутренних дел планов в мирное время, в период мобилизации и в военное время - за счет приспособления существующих, реконструируемых и строящихся зданий и сооружений, которые по своему предназначению могут быть использованы как объекты гражданской обороны, а также строительства этих объектов. В мирное время объекты гражданской обороны могут использоваться в интересах органов внутренних дел и для обслуживания населения, а также для защиты сотрудников органов внутренних дел, лиц гражданского персонала, учащихся и лиц, содержащихся в специализированных учреждениях полиции, от поражающих факторов, вызванных чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, с сохранением возможности приведения их в заданные сроки в состояние готовности к использованию по назначению.
Исследуемую деятельность подразделяют на подготовку к ведению и ведение гражданской обороны. В частности, подготовка к ведению гражданской обороны в органах внутренних дел заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите сотрудников органов внутренних дел, лиц гражданского персонала, учащихся и лиц, содержащихся в специализированных учреждениях полиции, материальных и культурных ценностей органов внутренних дел на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера.
Похожие диссертации на Организационно-правовые основы функционирования системы МВД России в сфере гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций
