Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе МВД России
1.1. Понятие и юридическая природа информационно-аналитической деятельности МВД России
1.2. Эволюция правового регулирования информационного обеспечения органов внутренних дел в России
1.3. Информационно-аналитическая деятельность системы МВД России как объект административно-правового регулирования
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе мвд россии: вопросы реализации
2.1. Особенности правового статуса субъектов информационно-аналитической деятельности в системе МВД России
2.2. Принципы, методы и средства административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе МВД России
2.3. Организационно-правовое обеспечение информационных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых МВД России
Заключение
Библиографический список
- Эволюция правового регулирования информационного обеспечения органов внутренних дел в России
- Информационно-аналитическая деятельность системы МВД России как объект административно-правового регулирования
- Принципы, методы и средства административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе МВД России
- Организационно-правовое обеспечение информационных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых МВД России
Эволюция правового регулирования информационного обеспечения органов внутренних дел в России
В целях оптимизации процесса внедрения в систему МВД России современных информационно-телекоммуникационных технологий в 2012 – 2014 гг. было запланировано создание единой системы информационно аналитического обеспечения деятельности МВД России, которая должна объединить разрозненные информационные системы, автоматизирующие отдельные направления деятельности, важнейшим из которых является переход федеральных органов исполнительной власти с 1 октября 2011 года на межведомственное электронное взаимодействие при предоставлении государственных услуг в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы7.
Внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов внутренних дел, развитие на их основе электронного документооборота в условиях проведения административной реформы, появление новых направлений, методов и форм реализации информационно аналитической деятельности в системе МВД России обусловили необходимость теоретического обоснования и формирования механизма административно-правового регулирования данной деятельности. Следует отметить, что вопросам правового регулирования информационно аналитической деятельности органов внутренних дел, несмотря на определенный практический опыт их решения в современных условиях, как сложному, комплексному явлению не уделялось должного внимания, что актуализировало потребность в разработке концептуальных основ правового регулирования общественных отношений в области информационно аналитической деятельности в государственном управлении, в определении возможных путей повышения эффективности правовой регламентации деятельности территориальных органов МВД России при подготовке,
7 Распоряжение Правительства Российской федерации от 20 июня 2011 г. № 1021-р реализации и закреплении результатов административной реформы в различных сферах общественной жизни.
Вышеизложенное обусловило актуальность проблематики теоретико-прикладного исследования проблемы административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Анализ текущего состояния проблемы правового регулирования информационной деятельности органов внутренних дел показывает, что избранная тема диссертационного исследования не становилась предметом самостоятельного комплексного изучения, в связи с чем, по этой теме отсутствуют работы монографического характера. В то же время следует отметить, что некоторые элементы указанной проблемы в той или иной мере затрагивались учеными и практиками, принадлежащими к различным научным школам.
Административно-правовое регулирование отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел рассматривались в диссертационных исследованиях П.А. Михайлюк, Е.Ю. Роден и других.8 Правовому регулированию информационного обеспечения и электронного документооборота в государственном управлении посвящены работы К.А. Андреева, Г.И. Кулешова, К.В.Маслова, Д.В.Шибаева и других9. Вопросы криминалистической регистрации в системе информационного обеспечения органов внутренних дел исследовались в диссертации Р.А.Усманова; административно-правовому регулированию 8 Михайлюк П.А. Административно-правовое регулирование социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации. М., 2011, 186 с.; Роден Е.Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации: сравнительно-правовая характеристика ФРГ и РФ. М., 2009. 217 с. 9 Андреев К.А. Правовые аспекты информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле. Люберцы, 2011. – 231 с.; Кулешов Г.и. Административно-правовое регулирование информационного обеспечения в системе государственной гражданской службы Российской Федерации М., 2010; Маслов, К. В. Правовое регулирование информационного обеспечения налогового администрирования : автореферат дисс. …к. ю н. Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право / К. В. Маслов. -Тюмень, 2011. -20 с.; Шибаев Д.В. Унификация организационно-правового обеспечения электронного документооборота органов государственной власти субъектов Российской Федерации М., 2011, 248 с. оборота массовой информации в органах внутренних дел посвящена докторская диссертация С.А. Сойникова10, специфика информационно поисковых систем отечественных, зарубежных и международных служб правоохранительных органов была
Таким образом, научная разработанность проблематики свидетельствует об отсутствии в настоящее время целостных, внутренне непротиворечивых, содержащих анализ системы юридических средств публично-правового характера исследований, посвященных теоретико-прикладному изучению механизма административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе МВД России, которые бы учитывали принципиальные положения обновленного законодательства.
Вышеизложенное предопределило выбор темы и выработку авторской позиции относительно данной проблемы.
Целью исследования является разработка современной научной концепции формирования и развития механизма административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации, что, в соответствии с методологией целеполагания в административном праве, будет способствовать определению эффективной модели государственного управления в сфере исследуемой деятельности.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач: раскрыть сущность понятий, составляющих категориальный ряд термина «информационно-аналитическая деятельность в системе МВД России»; 10 Усманов Р.А. Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел: криминалистическая регистрация : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 : Екатеринбург, 2002 213 c.; Сойников С.А.
Административно-правовое регулирование оборота массовой информации в органах внутренних дел. М.. изучить юридическую природу информационно-аналитической деятельности, уточнить правовое содержание данной категории и классифицировать ее формы; ? исследовать эволюцию российского опыта правового регулирования информационного обеспечения органов внутренних дел; ? выявить специфику административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации; ? определить и раскрыть сущность и структуру механизма административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе МВД России, конкретизировать проблемы его формирования на современном этапе и перспективы дальнейшего развития; ? осуществить анализ форм и методов действующей административно-правовой регламентации информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации; ? внести предложения по совершенствованию административного законодательства в сфере информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел Российской Федерации; ? определить направления модернизации организационно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления информационно-аналитической деятельности в системе МВД России.
Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется административно-правовое регулирование информационно-аналитической деятельности МВД России в интересах повышения результативности охраны общественного порядка и иных функций.
Информационно-аналитическая деятельность системы МВД России как объект административно-правового регулирования
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые на монографическом уровне предпринята попытка синергетического исследования специфики административно-правового регулирования управленческих отношений в сфере информационно аналитической деятельности в системе МВД России; впервые получены целостные концептуальные представления о сущности, признаках, целях, задачах, принципах административно-правового регулирования правоотношений, возникающих в сфере обеспечения данной деятельности; определены и систематизированы юридические средства административно правового характера, используемые в правоотношениях исследуемой сферы; охарактеризованы основные субъекты правореализации административного регулирования; осуществлена комплексная теоретическая разработка проблемы функционирования механизма административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в современный период. В научный оборот введено понятие «информационно-аналитическая деятельность в системе МВД России».
В диссертации получили дальнейшее развитие вопросы исследования административных процедур, административных действий и административной регламентации информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел во взаимосвязи с современными социально-экономическими и общественно-политическими преобразованиями, что позволило предложить пути совершенствования российского законодательства в условиях информатизации деятельности органов государственной власти и построения информационного общества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сформулирована и обоснована авторская дефиниция информационно-аналитической деятельности в системе МВД России как процесса осуществления действий преимущественно государственно-властного характера по поиску, анализу, обработке, производству, хранению и легитимному распространению информации, необходимой и достаточной для реализации соответствующих полномочий органов внутренних дел с целью создания условий для реализации гражданами своих прав и законных интересов, контроля и надзора за соблюдением правил общественного порядка, дорожного движения, профилактики и пресечения различных правонарушений, осуществления электронного документооборота.
2. Представлена авторская периодизация правового регулирования информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел в контексте истории становления в России, имеющая существенное значение для выбора оптимальных стратегических направлений ее развития на современном этапе, а также аргументирован вывод о трансформации содержания и динамике видов данной деятельности: статистическая (информационно-статистическая), 1803 – 1930гг.; информационно справочная 1930 – 1991 гг.; информационно-аналитическая с последовательным усилением аналитической составляющей с 1991 г. по настоящее время).
3. Обосновано, что административно-правовое регулирование информационно-аналитической деятельности в системе МВД России является юридически властной, организующей деятельностью государства по созданию единого информационного пространства МВД России, обеспечению и поддержанию информационной безопасности и предоставлению государственных услуг в электронном виде и образует особую форму императивно-нормативного упорядочения организации субъектов данной деятельности в процессе правомерных информационных процессов, осуществляемых с документированной информацией, которая циркулирует в государственных, муниципальных и специализированных ведомственных информационных системах.
4. Выделены специфические признаки института административно правового регулирования отношений в сфере информационно-аналитической деятельности в системе МВД России, включающие обеспечение системности регламентации данной деятельности и оптимизации возложенных на систему МВД административно-публичных функций посредством административных регламентов, предназначенных для алгоритмизации административных процедур; формирование организационных структур по осуществлению информационно-аналитической деятельности; разработку и совершенствование организационно-правовых основ ее технического обеспечения; установление методов и форм государственного контроля и ответственности за нарушения положений административного законодательства.
5. Сформулирован вывод о необходимости системной интеграции государственных информационных ресурсов и детализации административных процедур идентификации, аутентификации, авторизации и регистрации физических и юридических лиц в целях предоставления государственных услуг. Предложено внести дополнение в раздел Ш Административного регламента системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок», равно как и в аналогичные разделы других Административных регламентов системы МВД России, информацию об административной процедуре авторизации и регистрации заявителя в информационно-телекоммуникационной системе Интернет.
Принципы, методы и средства административно-правового регулирования информационно-аналитической деятельности в системе МВД России
В настоящее время значительная роль в повышении эффективности государственного управления, которое составляет одно из главных направлений деятельности российского государства, принадлежит системе МВД России, осуществляющей функции по обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Разнообразие данных функций и задач, решаемых в процессе деятельности органов внутренних дел, обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм деятельности.
В этой связи следует заметить, что термин «деятельность» чаще всего трактуется как мотивированный процесс, в ходе которого для достижения цели используются те или иные средства.
Философское понимание термина деятельность» сводится к тому, что «человек творчески преобразует природу, делая себя тем самым деятельным субъектом, а осваиваемые явления природы – объектом своей деятельности».14 Так, например, Ю.Е. Аврутин рассматривал деятельность органов внутренних дел на этапе методологического осмысления ее содержания и социальной сущности с широких философских позиций, как специфическую человеческую форму активности, реализуемую в сфере обеспечения правопорядка и законности с помощью специальных институтов, форм и методов ее осуществления15.
Вышеизложенное позволяет заключить, что понятие «деятельность» можно интерпретировать как субстанцию социальности, причем синергетическая методология объяснения социальных модификаций современного российского общества наилучшим образом соответствует деятельностной трактовке процессов информатизации публичного управления в сочетании с системным подходом, что обусловливает достаточно наглядную интерпретацию как эволюции системы информационных правоотношений, так и принципиальных изменений системы взаимодействия с гражданами, которое в настоящее время выражается в предоставлении государственных услуг в электронном виде, создании единого информационного пространства системы МВД России, а также обеспечении и поддержании информационной безопасности.
Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе функционирования системы МВД России, обусловливает применение различных форм деятельности. В правовом смысле термин «формы деятельности» понимается как дозволенный или урегулированный правом способ деятельности органов внутренних дел в конкретной работе16. В юридической литературе также выработан подход к определению форм управленческой деятельности как внешнего организационно-правового выражения конкретных, однородных действий, совершаемых с целью практического осуществления функций17.
Тем не менее, в литературе высказывалась дискуссионное мнение о том, что в случае конкретизации содержательной характеристики деятельности по предметной сфере, следует воспринимать информационную деятельность как разновидность социально-экономической деятельности. Необходимо заметить, что классификаторы видов информационной деятельности в настоящее время не конституируют ее область в одном конкретном отраслевом или межотраслевом сегменте.
По мнению И.Л. Бачило, в функциональном, содержательно-целевом аспекте деятельность структурируется по целям и операциям, через систему которых достигается определенная цель18. В данном контексте наиболее значимые виды информационной деятельности по целям представлены в п. 4.ст. 29 Конституции РФ о праве на информацию: искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом19.
Важно отметить, что в настоящее время прослеживается тенденция трансформации термина «информационное обеспечение», под которым понимается деятельность уполномоченных субъектов, связанную с предоставлением, получением, обработкой и размещением соответствующей информации своевременно и в установленном порядке, в термины «информационно-коммуникационное обеспечение», «информационно аналитическая работа», «информационно-аналитический поиск» и др. В структуру деятельности наряду с целями, мотивами включаются способы и приемы ее осуществления, следовательно, структура информационно аналитической деятельности должна включать и информационное обеспечение, и информационно-аналитическую работу, и информационный поиск, а также цели, мотивы, способы и приемы их осуществления.
Организационно-правовое обеспечение информационных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых МВД России
Общеизвестно, что субъект права - это лицо, наделенное в силу закона возможностью иметь субъективные права и юридические обязанности. За субъектом права признается определенный набор прав и обязанностей и потенциальная возможность осуществить их в своем поведении.
Д.Н. Бахрах подчеркивает, что правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и, в общем, круг тех и других совпадает61.
Аналогичная точка зрения высказывается и другими учеными. Так, Н.И. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны, а М.Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов62.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, субъект права с точки зрения информационно-аналитической деятельности, наделен полномочиям по сбору, обобщению и анализу соответствующей информации, а также обязан в силу закона в установленном порядке предоставлять заинтересованным лицам данную информацию.
Чтобы обозначить особенности статуса информационно-аналитических субъектов в структуре МВД, надо определить, что же представляет из себя данная структура, на уровне федерации и ее субъектов.
Российской Федерации утвержденным Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248, с точки зрения субъектов, в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.
Также, в соответствии с указанным Положением, с точки зрения статуса, МВД России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, в том числе валютные, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но МВД РФ представляет собой также и совокупность государственных органов, каждый из которых наделен набором уникальных полномочий, и в свою очередь также является субъектом права. Необходимо уточнить, что было бы несвоевременным исследовать субъект права, не рассмотрев его структуру и в том числе, подведомственные ему органы, так как именно структурный анализ в данной работе и позволит охарактеризовать субъектов, в чей компетенции и лежат непосредственно информационно-аналитические функции. Рассмотрим же, что же из себя представляет Министерство внутренних дел Российской Федерации как совокупность субъектов права, с точки зрения иерархии полномочий и структуры его подразделений.
В структуру МВД РФ входят Главное командование внутренних войск; Следственный департамент; Главное управление вневедомственной охраны; Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Главное управление по противодействию экстремизму; Главное управление собственной безопасности, Главное управление на транспорте, Главное управление уголовного розыска, Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, Департамент государственной службы и кадров, Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций, Департамент информационных технологий, связи и защиты информации, Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению, Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий, Договорно-правовой департамент, организационно аналитический департамент, Экспертно-криминалистический центр,
Национально-территориальное бюро Интерпола, контрольно-ревизионное управление, Управление «К», организационно-штатное управление, управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации, управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации, Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий и иные подразделения.
Данные субъекты в разной степени наделены соответствующими полномочиями по реализации возложенной на МВД РФ информационно-аналитической функции. Согласно приказу МВД РФ от 21.04.2011 года № 222, которым утверждено типовое положение о территориальном органе МВД, формируется примерная компетенция территориального органа, полномочия его отделов их административно-правовой статус.
Учитывая вышеизложенное, хотелось бы также рассмотреть структуру территориальных органов МВД РФ, которые также по своему статусу являются юридическими лицами, на примере МВД по Удмуртской Республике. В МВД по Удмуртской республике входят нижеследующие подразделения: тыл, информационный центр, центр профессиональной подготовки МВД по Удмуртской Республике, культурный центр, отдел делопроизводства и режима МВД, отдел информации и общественных связей, правовой отдел, оперативно-розыскная часть собственной безопасности, инспекция, управление по работе с личным составом, штаб, следственное управление, полиция, руководство.
Так как, деятельность МВД России и его территориальных органов является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, то изучение информационно аналитической деятельности можно начать через детальное рассмотрение некоторых полномочий министерства и его структурных единиц: формирование на основе анализа и прогнозирование состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности; организация в соответствии с федеральным законом проведения государственной дактилоскопической регистрации и государственной геномной регистрации; организация и осуществление регулярного информирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, граждан о своей деятельности.
