Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты обеспечения устойчивости банковской системы
1.1. Понятие устойчивости банковской системы и ее экономико-правовые критерии
1.2. Правовой статус банков России и США как основной механизм обеспечения устойчивости
1.3. Международные стандарты регулирования устойчивости банков
Глава 2. Правовые проблемы предупреждения банкротства банков в России и США
2.1. Правовые основы банкротства банков в России и США: общее и особенное
2.2. Предупреждение банкротства банков как основная задача обеспечения устойчивости
2.3. Общие черты и особенности правового регулирования финансового оздоровления проблемных банков России и США
2.4. Правовые основы и виды реорганизации 147 банков в России и США
Заключение 170
Список источников и литературы 179
- Понятие устойчивости банковской системы и ее экономико-правовые критерии
- Правовой статус банков России и США как основной механизм обеспечения устойчивости
- Правовые основы банкротства банков в России и США: общее и особенное
- Предупреждение банкротства банков как основная задача обеспечения устойчивости
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Стабильная банковская система -необходимое условие устойчивого развития российской экономики. В настоящее время в России пока не сформировались механизмы, обеспечивающие ее надежность и самодостаточность. Финансовые кризисы конца 90-х годов (1995г., 1998г.), а также кризис доверия 2004 года подтвердили ее уязвимость, указали на существование в банковской системе проблем, требующих всестороннего исследования и повышения эффективности правового регулирования банковской деятельности.
Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации,
принятая в декабре 2001 г., способствовала реализации основных
направлений совершенствования банковской системы и укреплению
российского банковского сектора. В то же время высокие и устойчивые
темпы экономического роста и достигнутая макроэкономическая
стабильность требуют от Правительства Российской Федерации и
Центрального банка Российской Федерации выработки новых решений,
направленных на обеспечение поступательного развития банковского
сектора на основе укрепления его устойчивости, повышения
конкурентоспособности российских кредитных организаций,
совершенствования банковского регулирования и надзора, усиления защиты интересов и укрепления доверия вкладчиков и других кредиторов банков.
Для достижения указанной цели Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации принята Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года. Основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу, определенной в Стратегии, является повышение устойчивости банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора1.
1 См.: Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, 1702
4 В самой ближайшей перспективе в сфере правового обеспечения банковской деятельности необходимо в первую очередь создать правовые условия функционирования кредитных организаций в соответствии с международными нормами, определенными, в частности, в документе Базельского комитета по банковскому надзору "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора", в том числе:
укрепить права кредиторов, в первую очередь их права требования, обеспеченные залогом;
обеспечить совершенствование правовых механизмов ликвидации кредитных организаций, у которых отозваны лицензии на совершение банковских операций;
укрепить правовые механизмы конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской сфере;
упростить процедуры слияния и присоединения кредитных организаций;
создать условия для формирования эффективной системы хранения и использования кредитных историй;
создать правовые условия для более широкого применения в банковском деле современных электронных технологий;
создать правовые механизмы противодействия установлению недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями;
продолжить работу по совершенствованию системы налогообложения банковской деятельности .
Важнейшим правовым механизмом достижения стабильности функционирования банковских учреждений является система правовых мер, предупреждающих банкротство слабых банков.
2 См.: Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года,
Несостоятельность (банкротство) — одна из старейших экономических и юридических категорий, известных еще правовой системе Древнего Рима. Этот институт всегда выступал в качестве одного из ключевых регуляторов экономических процессов в обществе, обеспечивал стабильность и устойчивость хозяйственного оборота. Социально-экономическая важность института банкротства диктовала необходимость разработки специального законодательства, способного обеспечить адекватное правовое регулирование комплекса вопросов, связанных с банкротством. На сегодняшний день соответствующие отрасли законодательства существуют во всех странах с рыночной экономикой.
Как известно, правовой институт банкротства — сравнительно новая категория для современного российского права. Однако к настоящему времени в Российской Федерации в основном сформировалась система законодательства о банкротстве. Центральное место в ней отводится Федеральному закону от 26.10.2002 N 127-ФЗ (ред. от 24.10.2005) "О несостоятельности (банкротстве)"3, нормативно развивающему общие положения о банкротстве юридических лиц, включенные в ГК.
Вместе с тем нормы Закона о банкротстве вторичны, применяются субсидиарно при регулировании процедур банкротства отдельных категорий должников.
Объектом специального правового регулирования, в частности, выступает институт банкротства кредитных организаций. В настоящее время банкротство кредитных организаций осуществляется в соответствии с Федеральным законом от'25.02. 1999 г. №40-ФЗ (ред. от 20.08.2004) "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"4. В сравнении с общей категорией «банкротства» понятие «банкротства кредитных организаций» отличается существенной спецификой. Так, предметом регулирования Закона о банкротстве кредитных организаций являются, во-
3 См.: Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности
(банкротстве)» (ред. от 24.10. 2005) // Собрание законодательства Российской Федерации
N43,28.10.2002
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации N 9, 01.03.99
первых, установление порядка и условий осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, и уже, во-вторых, установление особенностей оснований и процедур признания кредитных организаций банкротами и их ликвидация в порядке конкурсного производства.
В современной российской истории меры по предупреждению банкротства впервые нашли законодательное оформление в общем виде в Законе о банкротстве. Однако наиболее полная их правовая регламентация была осуществлена в рамках Закона о банкротстве кредитных организаций.
Это объясняется спецификой банковской деятельности вообще, сложностью и повышенной общественной значимостью социально-экономических задач, выполняемых кредитными организациями как центральным звеном банковской системы. Классическое банкротство не может являться абсолютной целью в отношении кредитных организаций, даже при условии, что их финансовое состояние и является неблагополучным. Вместе с тем экономические кризисы, неэффективное управление, рост кредиторской задолженности, общая неплатежеспособность с перспективой разорения являются реальностью для многих кредитных организаций. В этом контексте наличие разработанных правовых механизмов предупреждения банкротства кредитных организаций, восстановления их платежеспособности можно рассматривать в качестве одного из условий, способствующих стабилизации экономической системы, предотвращению негативных социально- политических последствий, вызываемых банкротством кредитных организаций.
Актуальность настоящего исследования заключается в том, что на современном этапе законодательство Российской Федерации о банкротстве в целом является очень "молодой" отраслью законодательства, которая находится в стадии становления и поступательно совершенствуется по мере накопления правоприменительной практики. Это означает, что многие вопросы, связанные с банкротством вообще, и, в частности, проблематика
7 банкротства кредитных организаций мало изучены и требуют дополнительной теоретической проработки.
Для решения этой задачи крайне важно изучить и учесть в российской практике мировой опыт обеспечения устойчивости банковской системы с помощью системы мер по предупреждению банкротства кредитных организаций. В связи с этим большой интерес представляет опыт США. Россия и США относятся к совершенно разным банковским системам, и институт банкротства в этих странах также сильно отличается. Но это не означает, что опыт, приобретённый США не может быть использован в нашем государстве. США относятся к системе ориентированной на должника и опыт по защите интересов должника может быть применён и в нашей стране. Банковская система США исправно функционирует на протяжении длительного времени и зарекомендовала себя с лучшей стороны. Россия в настоящее время активно совершенствует свою банковскую систему. Используя зарубежный опыт можно создать устойчивую, стабильную банковскую систему за меньший промежуток времени, с меньшим количеством ошибок и с лучшим результатом.
Настоящее исследование посвящено одному из явно недостаточно разработанных в нашей стране на сегодняшний день аспектов банкротства кредитных организаций — теоретическому обоснованию целесообразности и важности мероприятий по предупреждению банкротства кредитных организаций.
Степень разработанности проблемы
Наиболее значимые проблемы развития банковской системы, в том числе и обеспечения ее устойчивости, разработаны в трудах, посвященных общим проблемам финансового и банковского права. В этой литературе, в частности в работах Е.Ю.Грачевой, О.И.Горбуновой, Э.Д.Соколовой, С.Г.Пепеляева, Н.И.Химичевой, А.Г.Братко, С.А.Голубева, Г.А.Тосуняна5
5 См.: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. - М., 1999; Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. - М., 2000; Голубев С.А. Государственное управление банковской системой (на примере России, Франции, Италии, Испании). - М.,
8 обосновывается несколько важных выводов, имеющих прямое отношение к теме данного исследования.
Во-первых, доказывается особый характер финансово-правовых отношений. Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, подчеркивается в указанных работах, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства. Отсюда и другая их особенность — они представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств. Это — финансовые отношения, одной из сторон в которых всегда выступает государство или его орган.
Во-вторых, выявляется специфика в финансовом праве института кредитования и методов его регулирования. В связи с этим справедливо указывается, что конституционные основы банковской деятельности закреплены в ст. 71 Конституции РФ, согласно которой финансовое, кредитное регулирование и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации. А правовое регулирование банковской деятельности, в том числе и кредитования, осуществляется Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России. Отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений в целом и кредита, в частности, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали». Они исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости.
Юстицинформ, 2000; Гражданско-правовой статус Банка России. Под ред. П.Д. Баренбойма, В.И. Лафитского. - М., 2002; Грачева Е.Ю. Финансовое право: учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2004Тосунян Г. Теория банковского права: В 2 т. - М: Юристь, 2002; Братко.А.Г. Банковское право России. Учебное пособие. М., 2003; Тосунян Г.А. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристь, 2004; Банковское право Российской Федерации. Особенная часть. Учебник. В 2 т. Т. 1. Отв. ред. Г.А. Тосунян. - М.: Юристь, 2004; Банковское право Российской Федерации. Особенная часть. Учебник. В 2 т. Т. 2 . Отв. ред. Г.А. Тосунян. - М.: Юристь, 2004 и др.
Наконец, в-третьих, как обоснованно отмечается в указанной литературе, правовой статус банковской системы, которая является элементом более общей финансовой системы, также определяется в основном, нормами именно финансового права. Из него собственно и выросло банковское право, определяющее структуру банковской системы, условия ее устойчивости, и особую ведущую роль Банка России как главного института, обеспечивающего устойчивое развитие банковской системы.
Все это предопределяет рассмотрение проблем предупреждения банкротства кредитных учреждений как механизма устойчивости банковской системы именно в рамках финансового права.
Что же касается роли банкротства как средства оздоровления бизнеса в рыночной экономике, то она анализируется в обширной юридической литературе6. Угроза банкротства корпорации при ошибочной политике менеджеров на рынках стандартно рассматривается в качестве важнейшего внешнего инструмента корпоративного управления. Очевидным ожидаемым итогом применения такого механизма должно быть оздоровление финансов и повышение эффективности деятельности корпорации, ставшей объектом соответствующих процедур.
6 См.: Основные институты гражданского права зарубежных стран: Сравнительно-правовое исследование / Ин-т законодат. и сравнит, правоведения при Правительстве РФ; Гл. ред. В.В. Залесский. - М.: Норма, 1999; Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. - М.: Статут, 1999; Кулешов В.В. Унификационные тенденции правового регулирования несостоятельности (банкротства) в странах Европейского Союза: Диссертация канд. юрид. наук / Науч. рук. А.А. Костин. -М., 2002; Денисов С.А. Реабилитационные процедуры в деле о банкротстве: постатейный комментарий к гл. 5, 7, 8 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". - М.: Статут, 2003; Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)": научно-практический постатейный комментарий / под ред. В.В. Витрянского. - М.: Статут, 2004 и др.7 См.: Aghion P., Hart О. Moore J. 1995. Insolvency reform in the UK: A revised proposal// Insolvency Law and Practice 11 (3): 67-74; Berkovich E., Israel R., Zender J. 1998. The design of bankruptcy law: A case for management bias in bankruptcy reorganizations// Journal of Financial and Quantita tive Analysis 33 (4): 441-464; Bolton P., Scharfstein D. 1996. Optimal debt structure and the number of creditors//Jouraal of Political Economy 104 (1): 1-25; EBRD Transition Reports. 1999-2003. EBRD. Hart O. 1995// Firms, Contracts and Financial Structure. Clarendon Press: Oxford; White M. 1994. Corporate bankruptcy as a filtering device// Journal of Law, Economics, and Organization 10 (2): 268-295; World Bank. 2001/Resolution of Financial Distress: An International Perspective of the Design of Bankruptcy Laws; Claessens S., Djankov S., Mody A. (eds). World Bank: Washington.
Подробно рассматриваются эти проблемы в зарубежной литературе, в частности, американской7.
Отдельные вопросы предупреждения банкротства или "восстановительных процедур" в российской правовой литературе затрагиваются еще в работах дореволюционного периода, например, у Г. Ф. Шершеневича, Е.В. Васьковского. Они развиваются в трудах современных ученых и практиков - П. Д. Баренбойма, В.В.Зайцевой, Е.А. Витрянского, С.А.. Голубева, М. В. Телюкиной, Г. К. Таля, А.В.Турбанова. Среди этих работ привлекают внимание труды, посвященные защите интересов граждан в условиях финансового кризиса А.В.Турбанова8. Однако, большая часть названной литературы посвящена, прежде всего, вопросам правового регулирования института банкротства в целом. Вопросы же предупреждения банкротства юридических лиц освещаются здесь в самом общем виде. С изучением процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций ситуация представляется еще менее разработанной: специальных исследований в данной области практически не проводилось, перечень профильной литературы ограничивается несколькими вариантами комментария к Закону о банкротстве кредитных организаций, а также немногочисленными статьями в периодических изданиях. В этом ряду необходимо отметить труды Г. А. Тосуняна, А. Ю. Викулова, К. Т. Трофимова, содержащие элементы фундаментальных исследований проблем, связанных с правовым регулированием предупреждения банкротства кредитных организаций, а также ряд статей по указанной тематике
8 См.: Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Диссертация доктора юрид. наук / Науч. консультант Е.Ю. Грачева. - М., 2004;Турбанов А.В. Концептуальные основы российской системы страхования банковских вкладов граждан // Право и политика. - 2003. - № 5. С. 68-70; Турбанов А.В. АРКО: система обеспечения возврата вкладов в реструктурируемых банках // Деньги и кредит. - 2003. - № 9. С.12-18; Турбанов А.В. Цели и ближайшие задачи формирования системы страхования банковских вкладов// Деньги и кредит. - 2004. - № 2. С.7-12; Турбанов А.В. Система страхования вкладов -необходимый элемент поддержания стабильности банковской системы // Деньги и кредит. - 2004. - № 9. С.7-10; Турбанов А.В. Формирование целостной системы защиты интересов кредиторов банка // Деньги и кредит. - 2005. - №1. С. 7-11. и др.
сотрудников ЦБ РФ и коммерческих банков (С.А. Голубев, А.Г. Гузнов, А.А. Козлачков, И.С.Михайленко)9
В силу этого представляется необходимым проведение разработки теоретических основ самого понятия «предупреждение банкротства кредитных организаций», критическое осмысление новейших изменений в законодательстве по банкротству кредитных организаций, наконец, выработка предложений по его дальнейшему совершенствованию.
В американском праве существуют два основных подхода к оценке роли банкротства как механизма обеспечения устойчивости банковской системы, сторонники которых условно именуются традиционалистами и процессуалистами.
Традиционалисты - ученые, практики и судьи - подчеркивают особую роль, которую призвано играть законодательство о банкротстве в правовой системе10. Они исходят из того, что, принимая во внимание интересы кредиторов и других лиц, законодательство о банкротстве и его процедура имеют слабое воздействие на поведение кредиторов и принятие ими решений о вступлении в договорные отношения с должником. Отсюда следует тезис о самодостаточности банкротства как сферы правового регулирования11.
Оппоненты традиционалистов - практически целиком люди из академического круга12. Процессуалисты сосредотачивают свои
9 См.: Голубев С. А., Гузнов А. Г., Козлачков А. А. Правовое регулирование мер по
предотвращению банкротства кредитных организаций. //"Вестник Высшего арбитражного
суда Российской Федерации" 1999. №4; Михайленко И.С. Правовые проблемы
предупреждения банкротства кредитных организаций
//http// и др.
10 См.: Samual L. Bufford What is Right About Bankruptcy Law and Wrong About Its
Critics, 72 Wash. U. L. Q. (1994); Harvey L. Miller The Changing Face of Chapter 11: A
Reemergence of the Bankruptcy Judge as Producer, Director, and Sometimes Star of the
Reorganization Passion Play, 69 Am. Bankr. L.J. (1995).
11 Douglas G. Baird, Bankruptcy's Uncontested Axioms//The Yale Law Journal, Vol.
108,1998.P.573-599 P.576
12 Прим. автора: Среди работ процессуалистов Д.Бэйрд, в частности, указывает:
Barry Е. Adler Finance's Theoretical Divide and the Proper Role of Insolvency Riles, 67 S. Cal.
L. Rev. (1994); Barry E. Adler Finacial and Political Theories of American Corporate
Bankruptcy, 45 Stan. L. Rev. (1993); Robert K. Rasmussen The Ex Ante Effects of Bankruptcy
Reform on Investment Incentives, 72 Wash. U. L. Q. (1994; Michelle J. White Corporate
12 исследования на процедуре и придерживаются мнения, что приемлемое законодательство о банкротстве должно учитывать то, как оно «вписывается» в остальную правовую систему и динамичную рыночную экономику13. Профессор Бэйрд, принадлежащий к числу процессуалистов, отмечает, что традиционная школа в своем анализе часто руководствуется скорее интуицией, чем трезвым расчетом.
Целями данного исследования являются:
рассмотрение нормативной эволюции процедур, предотвращающих банкротство кредитных организаций в России и США;
изучение проблем и установление общих тенденций развития законодательной регламентации процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций в настоящее время в России и США;
исследование правовой природы и специфики отдельных мер по предупреждению банкротства кредитных организаций в России и США;
разработка на основе американского опыта и опыта последних лет российских реформ в банковском секторе рекомендаций по совершенствованию законодательной регламентации процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций в России.
Объект исследования - общественные правовые отношения, возникающие в ходе осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций: правоотношения, возникающие между кредитной организацией-должником, кредиторами, учредителями, порядок оформления этих правоотношений.
Bankruptcy as a Filtering Device: Chapter 11 Reorganizations and Out-of-Court Debt Restructurings, 10 J. L. Econ. & Org. (1994).
Следует также обратить внимание на следующие интересные работы, вышедшие после опубликования работы Д.Бэйрда: Lynn М. LoPucki Contract Bankruptcy: A Reply to Alan Schwartz. 109 Yale L.J. P. 317 - 342 (1999); Robert К Rasmussen Resolving Transnational Insolvencies Through Private Ordering. Mich. L. Rev., Vol. 98, No. 7 (2000); Douglas G. Baird and Robert K. Rasmussen Control rights, Priority Rights, and the Conceptual Foundations of Corporate Reorganizations/Chicago, Law & Economics Working Paper No. 121 (2nd series), available at: Lawecon/index.html/
13Douglas G. Baird, Op.cit. P.578
Предмет исследования - нормативная база, регламентирующая вопросы реализации процедур по предотвращению банкротства кредитных организаций.
На основе сравнительного анализа российского и американского опыта предупреждения банкротства в диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
- обоснован вывод об обязанности Центрального банка РФ
реагировать на поступающие от единоличных исполнительных органов
кредитных организаций ходатайства о принудительном (по требованию
Центрального банка РФ) осуществлении мер по финансовому оздоровлению
кредитных организаций. В связи с этим:
аргументировано положение о том, что, хотя Федеральный закон «О банкротстве кредитных организаций» от 25.02.1999 (ред. от 20.08.2004) устанавливает обязанность руководителя ходатайствовать о проведении Центральным банком РФ мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, если ее учредители (участники) отказались принять участие в осуществлении указанных мер, сам Центральный банк не обязан как орган надзора предъявлять такие требования. Другими словами, возможность совершения таких действий Центробанком Закон о банкротстве кредитных организаций допускает, однако обязанности реализовать их по ходатайству руководителя кредитной организации не устанавливает.
предложено в статье 12 Федерального закона от 25.02.1999 (ред. от 20.08.2004) «О банкротстве кредитных организаций» установить обязанность Центрального банка в течение определенного срока с момента получения соответствующего ходатайства единоличного исполнительного органа кредитной организации направить в ее адрес требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению;
- обоснована необходимость отказа от существующего в настоящее
время нормативного закрепления оснований назначения Центральным
14 банком РФ временной администрации сразу в двух законодательных актах: в Федеральном законе от 25.02.1999 (ред. от 20.08.2004) «О банкротстве кредитных организаций» и Федеральном законе от 10.07. 2002 № 86-ФЗ (ред. от 18.07.2005) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Согласно действующему Федеральному закону от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 18.07.2005) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" назначение временной администрации рассматривается в качестве санкции к кредитной организации за нарушения, допущенные в ходе осуществления банковской деятельности. А идеология Закона о банкротстве кредитных организаций предполагает назначение временной администрации в реабилитационных либо аналитических целях.
Возможным способом урегулирования указанной коллизии представляется исключение из ст. 75 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. 18.07.2005) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормы о возможности назначения временной администрации.
Законодательное закрепление данной меры предлагается осуществить путем принятия новой редакции ст. 17 Федерального закона от 25.02.1999 (ред. от 20.08.2004) «О банкротстве кредитных организаций», дополнив ее новым пунктом следующего содержания: "При установлении в деятельности кредитной организации наличия одного или нескольких оснований, перечисленных в подпунктах 1-3 пункта 1 настоящей статьи, Банк России при назначении временной администрации принимает решение об ограничении полномочий исполнительных органов кредитной организации. При наличии оснований, перечисленных в подпунктах 4-5 пункта 1 настоящей статьи, в сочетании с основаниями, перечисленными в подпунктах 1-3 пункта 1 настоящей статьи, Банк России при назначении временной администрации принимает решение о приостановлении полномочий исполнительных органов кредитной организации";
сформулировано предложение внести изменения в Федеральный закон от 25.02.1999 (ред. от 20.08.2004) «О банкротстве кредитных организаций» и нормативно зафиксировать специальную процедуру, которая формализовала бы порядок введения моратория на требования кредиторов кредитной организации. Одновременно необходимо законодательно урегулировать такие аспекты введения моратория, как сроки его введения и, главное, его отмены. Отсутствие четко обозначенных оснований для принятия Центральным банком РФ решения о введении моратория на удовлетворение требований кредиторов фактически лишает руководителя временной администрации, выступившего с подобным ходатайством, возможностей обжаловать отказ Центрального банка РФ в удовлетворении такого ходатайства;
обоснована рекомендация о необходимости урегулирования на уровне подзаконного правового акта Центрального банка РФ порядка составления сметы деятельности временной администрации по управлению кредитной организацией и расходования ею средств. С этой целью следует существенно расширить с учетом высказанных соображений соответствующий раздел Положения Банка России о временной администрации по управлению кредитной организацией (от 14 мая 1999 г. N 76-П).
Теоретической основой проведенного исследования послужили научные работы ведущих российских и американских ученых в области финансового права и, в частности, такой его составляющей, как банковское право, теории и практики банкротства кредитных организаций в России и США.
В качестве методологической основы исследования использовался диалектический метод познания, главной особенностью которого является системный и комплексный подход к изучаемому явлению. Работа написана с использованием логического, исторического, сравнительно-правового
методов исследования, анализа действующего законодательства и практики его применения.
Нормативной и правовой основой диссертации явились законодательные и другие нормативные акты Российской Федерации по вопросам банковского регулирования, предупреждения и осуществления процедуры банкротств , а также законодательные и другие нормативные акты, регулирующие предупреждение банкротства кредитных организаций США15.
Теоретическое значение работы заключается в разработке концептуальных основ самого понятия "предупреждение банкротства кредитных организаций", в обобщении уже существующего теоретического материала, в выработке предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства по предотвращению банкротства кредитных организаций.
14 См.: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 21.07. 2005) "О банках и
банковской деятельности"// Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, № 6. Ст. 492;
Гражданский кодекс РФ Часть первая от 30.11.1994. № 51-ФЗ (ред. от 21.07.2005)
//Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32. Ст. 3301; Гражданский кодекс РФ
Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 18.07.2005) // Собрание законодательства РФ,
29.01.1996, N 5. Ст. 410; Гражданский кодекс РФ от 26.11. Часть третья от 26.11.2001
№146-ФЗ (ред. от 02.12.2004// Собрание законодательства РФ, 03.12.2001, N 49. Ст. 4552;
Федеральный закон от 26.12. 1995 №208 ФЗ (ред. от 29.12.2004) "Об акционерных
обществах //Собрание законодательства РФ, 01.01.1996, N І.Ст. 1; Федеральный закон от
22.04.11996 №39-Ф3 (ред. от 18.06.2005) «О рынке ценных бумаг» //Собрание
законодательства РФ, N 17, 22.04.1996, Ст. 1918; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N
86-ФЗ (ред. от 18.06.2005)"О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"//
Собрание законодательства Российской Федерации от 15 июля 2002 г. N 28. Ст. 2790 и др.
15 См.: The Safety Fund Act. 1829; Free Banking Act. 1838; National Currency Act.
1863; Gold Standard Act. 1900; Federal Reserve Act.1913; FederaL Reserve Board Regulations.
1913; Edge Act. 1919;McFadden Act.1927; Reconstruction Finance Corporation Act.1932;
Investment Company Act . 1940; Internal Revenue Code. 1954; Bank holding company act
1956;Bank Merger Act.l960;Bank Protection Act. 1968; International Banking Act. 1978;
Financial Institutions Regulatory and Interest Rate Control Act.l978;Electronic Funds Transfer
Act. 1979; Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act. 1980; Depository
Institutions Deregulation and Monetary Control Act. 1980; Garn-St Germain Depository
Institutions Act. 1982; The Export Trading Company Act. 1982; Competitive Equality Banking
Act. 1987; Agricultural Credit Act. 1987; Financial Institutions Reform, Recovery, and
Enforcement Act. 1987; Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement
Act.l989;Depository Institutions Disaster Relief Act . 1992 ; Federal Deposit Insurance
Act// и др.
Практическое значение исследования заключается в возможности
применения изложенных в нем рекомендаций при разработке нормативных
актов, касающихся проведения восстановительных процедур, в судебной
практике, а также в процессе преподавания юридических дисциплин (в том
числе, административного, финансового, предпринимательского
(хозяйственного) права) в вузах, при подготовке арбитражных управляющих, обучении предпринимателей в системах повышения квалификации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.
Понятие устойчивости банковской системы и ее экономико-правовые критерии
Устойчивость любой системы - это ее свойство возвращаться в исходное положение после возмущающих колебаний. Для обеспечения устойчивости банковской системы необходимо решить множество задач, одни из которых носят научный характер, другие требуют решения на законодательном уровне, третьи являются чисто практическими. В российской научной литературе проблемы устойчивости банковской системы разрабатываются в основном финансистами и экономистами и эти исследования носят явно прикладной характер16. Между тем изучение различных аспектов обеспечения устойчивости банковской системы крайне важно и для юристов, занятых анализом механизма правового регулирования экономических и финансовых проблем.
Оправившись после августовского кризиса 1998 года, банковская система страны не приобрела еще необходимого запаса прочности, испытывает затруднения в наращивании своей капитальной базы. Велико и число кредитных организаций, неустойчивых в финансовом отношении. Как на федеральном, так и на региональном уровнях пока ощущается слабость банковского воздействия на развитие реального сектора экономики. В деятельности банковской системы и ее отдельных институтов имеется ряд недостатков, которые снижают эффективность хозяйствования, тормозят ее развитие.
Понятно, что здоровой экономике необходима устойчивая банковская система, которую следует рассматривать на макро- и микроуровне, с позиции взаимодействия ее отдельных элементов и с позиции взаимодействия отдельных частей каждого банка, взятого в отдельности.
Устойчивая в экономическом смысле банковская система всегда демонстрирует не отдельные случаи успеха, временную стабилизацию или подъем ее отдельных секторов, а устойчивое, постоянное динамическое развитие, не подверженное риску потерь. Разумеется, абсолютной устойчивости банковской системы и ее отдельных блоков не существует. В историческом плане известно, что на смену одному ее типу приходит другой. Однако в современном мире построение модели банка, банковской системы, наиболее защищенной от общеэкономических и социальных потрясений, становится глобальной проблемой, приоритетной экономической задачей современного мира17.
«Основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу отмечается в «Стратегии развития банковского сектора РФ на период до 2008 года» является повышение устойчивости банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора»18.
На практике вопросы устойчивости банков связывают с такими понятиями, как стабильность, равновесие, надежность.
Мероприятия по стабилизации банковской системы актуальны не только при резких обвалах, стабилизация нужна как мера, предотвращающая сползание к кризису. Неслучайно в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности"19 одна из глав названа "Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций". Вместе с тем это не означает, что стабильность включает в себя устойчивость.
Стабилизация банковской системы и ее отдельных элементов становится одной из центральных проблем. Неясность по таким фундаментальным положениям, как роль государственной собственности в банковском секторе, место иностранного капитала на российском рынке, а также незавершенность правового обеспечения иностранных инвестиций дестабилизируют экономическое развитие, отпугивают отечественных и иностранных инвесторов, снижают приток финансовых ресурсов в экономику страны.
С устойчивостью банков часто связывают и проблему надежности, поскольку между этими процессами много общего. Надежность - это несомненная способность приводить к реализации интересов конкретных субъектов. Надежность банковской системы с позиций клиентов выражает, прежде всего, выполнение обязательств по сохранению равноценности денежных средств, а также по их своевременному возврату. Устойчивость банковской системы как термин, в большей степени отображает анализ и взаимоотношения предметов и явлений на макроуровне, вне зависимости от отношений на микроуровне между отдельными субъектами, в то время, как термин надежность банковской системы больше подходит для характеристики ее прочности с позиции взаимодействия между отдельными банками и их клиентами.
В условиях рынка устойчивость банковской системы напрямую зависит от качества стратегических решений. Необходимость продуманной стратегии на рынке диктуется рядом причин. К их числу относятся структурные изменения в экономике, инфляция, конкуренция, государственное воздействие на экономику, рост масштабов нововведений. Все эти явления приводят к изменению многих социально-экономических условий, повышается степень риска, в конечном счете это напрямую влияет на перспективы жизнедеятельности банков, что и определяет необходимость возможной оценки дальнейшего развития организации. Анализ изменяющихся условий и выбор направления развития на перспективу становятся важнейшей задачей управления банковской системой в условиях рынка.
Под экономической устойчивостью банковской сферы следует понимать и совокупность внутренних характеристик деятельности банка. Их направленность разнообразна: это - наличие капитала, стабильность доходов, создание режима развития путем умелого управления активами и пассивами, быстрое реагирование на изменение внешней среды, обеспечение безопасности, определение области устойчивости, за которой резко возрастает степень риска. Кроме этого внутренним фактором устойчивости системы кредитных организаций является их организационно-структурная сфера, которая включает: структуру управления, рабочие органы, штатную структуру, дочерние структуры, учредителей, межбанковские связи, виды банков.
Внешние факторы устойчивости банковской системы можно подразделить на несколько групп:
1. Общеэкономические условия: ресурсы для инвестиций, конкурентоспособность отечественных товаров, приток (отток) капитала; промышленный потенциал; выбытие и обновление основных фондов; структура экспорта, импорта; темпы инфляции.
Правовой статус банков России и США как основной механизм обеспечения устойчивости
Кредитные организации занимают важное место в экономической системе любого государства, построенного с учетом принципов рыночной экономики.
Основные функции кредитных организаций следующие: обеспечение потребности хозяйствующих субъектов в денежных средствах (путем предоставления кредитных ресурсов); создание условий для сбережения и накопления денежных ресурсов населения (посредством привлечения денежных средств во вклады, которые в свою очередь являются ресурсами для кредитования); осуществление перемещения денежных средств (путем предоставления кредитными организациями расчетных услуг). Названные организации, кроме указанных основных, выполняют и другие задачи: проводят на фондовых рынках операции, которые обеспечивают долгосрочные инвестиции; выполняют валютные операции и др.
Сфера деятельности кредитных организаций свидетельствует о том, что они вступают во взаимодействие с разнообразными субъектами экономических отношений, затрагивая при этом имущественные интересы своих контрагентов. В банковской деятельности, как ни в какой другой, сочетаются экономические потребности общества и самой кредитной организации, связанные с получением максимальных доходов.
Предпринимательская деятельность (т.е. направленная на извлечение прибыли) всегда носит рискованный характер и требует адекватного правового регулирования. Особенно это касается банковской сферы, поскольку, как уже указывалось, здесь должны сочетаться два противоположных интереса, что неизбежно повышает риск. Для его снижения используют различные способы: устанавливаются правила осуществления расчетов, требования к учредителям кредитной организации и ее руководящему персоналу, определяется система рефинансирования кредитных организаций и др.
Кроме того, снижению риска в банковской деятельности способствует закрепление в законодательных актах правового статуса кредитной организации как юридического лица, а также установление особенностей ее правоспособности. В настоящее время общие вопросы правового статуса кредитной организации регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации27 и Федеральным законом от 26.12. 1995 №208 ФЗ (ред. от 29.12.2004) "Об акционерных обществах ", а специфические особенности сформулированы в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" 9.
В ст. 1 Закона о банках содержатся ключевые определения, позволяющие понять, какими основными признаками характеризуется кредитная организация, банк и небанковская кредитная организация. По сравнению с ранее действовавшей редакцией Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" текст ст. 1 претерпел существенные изменения. Предыдущая редакция не содержала понятий "кредитная организация" и "небанковская кредитная организация". Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" содержал лишь определение понятия "банк" и оперировал термином "иные кредитные учреждения".
Основным родовым понятием, используемым в тексте Закона о банках, является понятие кредитной организации. Ее отличительными признаками являются: статус юридического лица, т.е. организации, имеющей в собственности обособленное имущество и отвечающей по своим обязательством этим имуществом, могущей от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде; обладание специальным разрешением - лицензией на право совершения банковских операций, выданной Банком России .
Как указывалось, кредитные организации входят в число коммерческих, т.е. таких, основной целью деятельности которых является получение прибыли. В п. 2 ст. 50 части первой ГК РФ предусмотрены организационно-правовые формы, в которых могут создаваться коммерческие организации32. Банковское же законодательство содержит более узкий перечень организационно-правовых форм кредитных организаций. Статья 1 Закона о банках гласит, что кредитные организации могут быть образованы только в форме хозяйственных обществ . Гражданское законодательство относит к данной группе: общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, открытые акционерные общества и закрытые акционерные общества. Таким образом, кредитные организации не могут создаваться в форме товариществ, производственных кооперативов и государственных и муниципальных предприятий.
Для хозяйственных обществ характерно то, что их участникам предоставлены по отношению к обществу обязательственные права, а следовательно, хозяйственное общество имеет имущество на праве собственности.
Наиболее распространенным видом кредитной организации является банк. Помимо черт, характерных для всех кредитных организаций, он обладает и специфическими особенностями.
Закон о банках дает перечень признаков, которые позволяют отграничить банк от иных юридических лиц: право на осуществление в совокупности таких банковских операций, как привлечение во вклады денежных средств юридических и физических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; наличие выданной Банком России в установленном законом порядке лицензии на совершение банковских операций34.
В отличие от банка небанковская кредитная организация не вправе совершать в совокупности все указанные операции, а может на основании лицензии проводить лишь отдельные банковские операции. Банку России предоставлено право определять совокупность банковских операций, которые может осуществлять небанковская кредитная организация. В соответствии со ст. 36 Закона о банках привлекать вклады физических лиц могут только банки, имеющие такое право в соответствии с лицензией Банка России35. Эта норма Закона о банках полностью соответствует требованиям гражданского законодательства. Так, ст.835 ГК РФ устанавливает, что право на привлечение денежных средств во вклады имеют банки, которым такое право предоставлено в соответствии с разрешением (лицензией), выданной в порядке, установленном в соответствии с законом36.
Значит, небанковская кредитная организация не может осуществлять операции, связанные с получением вкладов граждан, но может использовать вклады юридических лиц. Эта возможность напрямую вытекает из нормы, установленной п.4 ст.834 ГК РФ. Там предусмотрено, что правила главы о банковском вкладе, относящиеся к банкам, применяются также к другим кредитным организациям, принимающим в соответствии с законом вклады (депозиты) от юридических лиц37.
Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" указывал, что иные кредитные организации могут выполнять отдельные банковские операции, не устанавливая критериев, по которым можно было бы определить допустимую совокупность банковских операций, которые может осуществлять кредитное учреждение38. Действующая редакция закона, как уже упоминалось, предоставляет право определения совокупности банковских операций, которые может осуществлять небанковская кредитная организация, Банку России.
Правовые основы банкротства банков в России и США: общее и особенное
Как известно, правовой институт банкротства — сравнительно новая категория для современного российского права.
Первый закон о банкротстве был принят в России примерно в то же время, что и в других странах с переходной экономикой - в 1992 г81. В 1995 1997 гг. число исков о банкротстве, поданных в арбитражные суды, заметно возросло, однако процедура банкротства не получила в России широкого распространения по сравнению с другими странами с переходной экономикой. В основу данного закона был положен принцип неоплатности, базирующийся на рассмотрении соотношения стоимости активов и стоимости пассивов, при этом если сумма кредиторской задолженности превышает стоимость имущества предприятия, то оно является неплатежеспособным на балансовой основе. В статье 1 закона говорилось, что под несостоятельностью (банкротством) предприятия понимается неспособность удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника . При этом под неудовлетворительной структурой баланса понималось такое состояние имущества и обязательств должника, когда за счет имущества не может быть обеспечено своевременное выполнение обязательств перед кредиторами в связи с недостаточной степенью ликвидности имущества должника. При этом общая стоимость имущества может быть равна общей сумме обязательств должника или превышать ее83.
На данном этапе наиболее существенными внешними факторами, определяющими интересы сторон в сфере несостоятельности, были следующие:
- в качестве условия для объявления предприятия банкротом устанавливалось превышение суммы его долга над стоимостью имущества, что определяло значительные трудности в инициировании процедур банкротства;
- в государственной или смешанной собственности сохранялось значительное число крупных привлекательных предприятий;
- для экономики был характерен высокий уровень бартеризации расчетов, острой являлась проблема неплатежей, в том числе государству по налогам и обязательным платежам84.
Первый закон о банкротстве очень часто характеризуется как весьма несовершенный. Подавляющее большинство авторов сходится на том, что этот закон был излишне лоялен по отношению к должникам. В нем под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность должника удовлетворить требования кредитора по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или неудовлетворительной структурой баланса должника. Практика применения этого закона показала, что права кредиторов существенно ограничивались в силу трудностей оценки реальной стоимости имущества арбитражным судом и, соответственно, затягивания решений о признании должника несостоятельным. Действовавшие в этот период легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы имущественного оборота85.
В числе причин недостаточно активного использования первого закона назывались также отсутствие систематической практики применения процедур банкротства со стороны государства как налогового кредитора и его ориентация на использование таких инструментов, как наложение штрафов за просрочку. Обычным кредиторам было бессмысленно инициировать процедуру банкротства, так как все ликвидные активы при этом шли в погашение задолженности государству как привилегированному кредитору.
Существенные недостатки первого закона о банкротстве стали причиной того, что данный закон не оказал сколько - нибудь значимого воздействия на российскую экономику86. В итоге в этот период банкротство не стало ни серьезной угрозой для неэффективных руководителей большинства российских предприятий, ни способом обеспечения прав внешних кредиторов.
В качестве основной причины принятия второго закона о банкротстве вместо ранее действовавшего закона87, стала его чрезмерная лояльность к должникам. А главное новшество нового варианта закона — кардинальное изменение подхода к определению критериев несостоятельности (банкротства) должников — юридических лиц, существенно усиливающее позиции кредиторов.
Предупреждение банкротства банков как основная задача обеспечения устойчивости
Новацией российского законодательства о банкротстве является включение в него целой группы норм о мерах по предупреждению банкротства. Ранее отечественное законодательство возможность использования подобных процедур не предусматривало.
Сама категория "меры по предупреждению банкротства" не является новейшим правовым изобретением и давно известна мировой и отечественной юридической науке, на протяжении многих лет использовалась при построении законодательных, просто нормативных конструкций регулирования отношений по банкротству.
Известный российский юрист Г. Ф. Шершеневич, исследуя в начале прошлого века институт банкротства, конкурсный процесс (терминологически соответствует современному понятию "конкурсное производство"), отмечал: "полное расстройство частного хозяйства, к которому приводит открытие над ним конкурсного производства, возбуждает стремление предотвратить эти печальные последствия, дать ему возможность оправиться и выйти из критического положения. Это стремление тем более находит себе оправдание, когда банкротство вызывается причинами, лежащими вне воли должника, когда в его действиях не заключается какого-либо злого намерения или грубого пренебрежения к интересам кредиторов".
Аналог современного понятия "меры по предупреждению банкротства", по мнению Г. Ф. Шершеневича, издавна встречался в законодательстве Бельгии, Голландии, Италии. Правовые системы указанных государств допускали в качестве меры, упреждающей применение конкурсного производства, отсрочку в платеже долгов. Принятие такой отсрочки означало наделение суда правом по просьбе должника и при наличии определенных условий помимо согласия кредиторов предоставлять должнику временную отсрочку в исполнении своих обязательств и ограждать его на этот период от взысканий со стороны кредиторов126.
В США после кризиса банковской системы 80-х годов был разработан комплекс мер, направленных на предотвращение банкротства кредитных организаций. С этого времени к банкам перестал применяться Кодекс о банкротстве США, а сама процедура банкротства банков была поставлена под контроль государственных органов.
Меры, применяемые к коммерческим банкам, находящимся в состоянии кризиса в США, можно разделить на три следующие группы: - Меры по предотвращению банкротства. - Меры по воссозданию обанкротившихся банков. - Меры по ликвидации негативных последствий банкротства банков. Как видно, меры по предотвращению банкротства поставлены на первое место, а технологически своевременное предотвращение банкротства банков в США обеспечивается постоянным доступом государственных аудиторов к бухгалтерской отчетности банков, а также деятельностью государственного агентства по контролю за банками. Указанное агентство наделено правом введения контроля в отношении проблемных банков, а также оказания, при необходимости, финансовой поддержки банкам, находящимся в кризисном состоянии.
Меры по предотвращению конкурсного производства были восприняты и в отечественном законодательстве. Так, устав о торговой несостоятельности фиксировал: "не считается несостоятельностью, когда по добровольному согласию заимодавцев и должника учинена ему будет, в виде частной и домашней сделки, рассрочка в платежах, с предоставлением права нескольким из заимодавцев принять участие в управлении его делами"127. Такое соглашение может быть направлено не только на рассрочку в платежах, но и на уменьшение долгов. Само участие кредиторов в управлении делами не составляет необходимого условия подобной добровольной сделки. Такое участие может носить различный характер, но может заключаться в одном только наблюдении за ходом дел, за действиями должника, или оно может выразиться в непосредственном участии в заведовании делами.
Такой продолжительный экскурс в историю отечественного и иностранного законодательства о банкротстве в поисках упоминаний о мерах по предупреждению банкротства имеет своей целью дополнительно подчеркнуть историческую оправданность и целесообразность включения указанных мер в качестве составной части общей системы регулирования отношений, связанных с банкротством.
В современной российской истории впервые законодательное оформление меры по предупреждению банкротства нашли в Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ о банкротстве
В ранее действовавшем Законе о банкротстве предприятий содержалось указание на применимость в процессе банкротства предприятий так называемых реорганизационных процедур (внешнее управление имуществом должника и санация)129, но, несмотря на некоторую их содержательную и целеполагающую схожесть с тем, что сейчас называется мерами по предупреждению банкротства, указанные процедуры не носили собственно превентивного характера, осуществлялись уже после открытия судебного процесса о признании должника банкротом.
Кроме того, применение таких процедур сопровождалось отстранением от управления делами предприятия-должника его легитимного руководства и возложением управленческих функций на специально назначаемого арбитражного управляющего, контролируемого советом кредиторов. Очевидно, что такие мероприятия значительно более четко соотносятся с судебными процедурами наблюдения и внешнего управления. Закон о банкротстве 1998 года вводит уже самостоятельную правовую категорию "меры по предупреждению банкротства".
