Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 14
1.1. Понятие межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 14
1.2. Принципы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 39
1.3. Система межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 62
Глава 2. Компетенция органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 82
2.1. Компетенция представительных органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений 82
2.2. Компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений 103
Глава 3. Правовые основы совершенствования межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 123
3.1. Совершенствование федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 123
3.2. Совершенствование регионального законодательства и муниципальных правовых актов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления 147
Заключение 167
Список использованной литературы 179
- Понятие межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
- Система межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
- Компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений
- Совершенствование регионального законодательства и муниципальных правовых актов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
Введение к работе
Аюуалыюсть темы исследования Реформа местного самоуправления в России и построение новых бюджетных отношений привели к разделению бюджетных средств и полномочий муниципальных органов На уровне местного самоуправления законодательно закреплены два уровня бюджетов муниципальный район и входящие в его состав городские, сельские поселения Между ними возникают межбюджетные отношения, если городские, сельские поселения являются самостоятельными муниципальными образованиями, имеющими выборные органы власти, выделенную территорию, самостоятельный бюджет и входят в территориальный состав муниципального района
Система отношений между бюджетами района и поселений имеет сложный механизм формирования, распределения и перераспределения бюджетных средств, что негативно повлияло на собираемость налогов, эффективность использования муниципального имущества, а также привело к увеличению затратной части местных бюджетов
Характерной чертой системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления стало установление двухуровневой муниципальной бюджетной системы с разграничением на вышестоящие и нижестоящие бюджеты Решения органов власти муниципального района, связанные с реализацией межбюджетных отношений, обязательно должны выполняться органами местного самоуправления городских и сельских поселений
Низкая бюджетная обеспеченность, отсутствие эффективного механизма сбора налогов и надлежащего контроля со стороны органов местного самоуправления породили многочисленные нарушения бюджетного законодательства В частности, отсутствие правовых основ, дублирование или отсутствие полномочий и надлежащей ответственности участников межбюджетных отношений усилили финансово-экономический кризис в бюджетной сфере, в том числе на местном уровне
С учетом конституционных основ местного самоуправления, принципы бюджетного устройства фактически не реализованы в системе межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления Муниципальный район необоснованно наделен межбюджетными полномочиями субъекта РФ по отношению к бюджетам городских, сельских поселений, при этом значительная доля бюджетных средств поселений оседает в бюджетах муниципальных районов На
всей территории России около 80% городских, сельских поселений реализуют функции местного самоуправления за счет дотаций, перечисляемых из бюджета района Не реализован механизм стимулирования местного самоуправления по увеличению доходов бюджетов
Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления, возникающие между муниципальным районом и городскими, сельскими поселениями, в России не являлись объектом комплексного теоретического исследования Поэтому выбор диссертационного исследования обусловлен необходимостью проанализировать систему межбюджетных отношений, сложившуюся между муниципальным районом и городскими сельскими поселениями, и дать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию данной системы
Существует острая потребность в научном осмыслении правового обеспечения отношений между муниципальными бюджетами и выявлении путей совершенствования системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления Необходимо сформулировать понятие межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления как нового вида межбюджетных отношений Научный поиск правовой модели эффективной нормативно-правовой базы, регулирующей систему межбюджетных отношений, привел автора к теоретико-правовому осмыслению данной темы
Цели и задачи исследования Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ финансово-правового регулирования системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления и возникающих в связи с этим правоотношений на стадиях бюджетного процесса, изучение и поиск направлений для совершенствования механизма правового регулирования данной системы Вышеуказанная цель и предопределила постановку следующих задач
выявить сущность и определить понятие «межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления», а также сформулировать его содержание,
обобщить и провести анализ содержания основных принципов межбюджетных отношений, сформулировать перечень принципов для системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления,
выявить признаки системности финансово-правового законодательства, регулирующего систему межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления,
систематизировать по определенным критериям межбюджетные отношения на стадиях бюджетного процесса муниципального образования,
определить круг, проанализировать и классифицировать полномочия участников межбюджетныч отношений на уровне местного самоуправления,
исследовать правовые основы форм межбюджетных отношений между муниципальным районом и городскими, сельскими поселениями, входящими в его состав,
внести предложения по введению взаимной административно-финансовой ответственности органов муниципальной власти района и входящих в его состав городских, сельских поселений,
провести сравнительно-правовой анализ, выработать рекомендации и предложения по совершенствованию федерального, регионального законодательства и муниципальных правовых актов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений
Состояние научной разработанности темы. Теоретические и практические вопросы реформирования и правового регулирования межбюджетных отношений, отдельные проблемы их совершенствования рассмотрены во многих научных исследованиях При проведении исследования сферы межбюджетных отношений были использованы научные труды в области межбюджетных отношений таких авторов, как В Н Болотов, О В Болтинова, А Н Балтина, О Г Бежаев, О В Бобкова, А Н Борисов, Т А Вершило, Л П Волкова, А И Галкин, Н Н Гапоненко, О Ю Горбачева, Ю В Другова, Н Н Жадобина, А М Ивлиев, Ю А Крохина, Д И Коровкин, С П Кузнецов, Д Н Кюрджиев, Н Е Лосева, Н С Максимова, М Р Мурзабеков, И В Петрова, X В Пешкова, А Д Селюков, С В Ситникова, М В Тарханов, А И Татаркин, И В Трунин, Н А Шевелева, С Н Хурсевич, М А Якутова и др
На формирование направлений исследования данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние научные труды таких ученых-юристов в области финансового, административного, муниципального и других отраслей права, как С С Алексеев, Р Е Артюхин, А М Бабич, В В Бесчереных, А В Брызгалин, В Р Берник, О В Врублевская, А Н Головкин, О Н Горбунова, Е Ю Грачева, В В Гриценко, ОН AM Годин, С В Запольский, А И Землин, В Б Зотов, Л Т Ибадова, Н А Игнатюк, А Н Козырин, М В Карасева, А В Колесников, Н А Куфакова, В В Лысенко, Н С Максимова, С В Навальный, С В
Нарутто, А Ф Ноздрачев, В А Парыгина, А Г Пауль, Л Н Павлова, С Г Пепе-ляев, М И Пискотин, И В Подпорина, Е А Ровинский, М В Романовский, Э Д Соколова, О В Староверова, Ю Н Старилов, Ю А Тихомиров, И 3 Фархутди-нов, Н И Химичева, Н Д Эриашвили и др , которые в той или иной мере затрагивали вопросы, относящиеся к теме диссертации
В работе были использованы более шестидесяти научных статьей и публикаций специалистов, исследующих межбюджетные отношения в России
При исследовании системы межбюджетных отношений были использованы работы ученых-экономистов Е В Боровиковой, О И Бетина, М С Демьяненко, Н Б Ермасова, Л Л Игониной, И Г Игудина, И В Подпориной, Г Б Поляка, Л И Прониной, Р Г Сомоева, Ю В Туманской, И А Тукушевой, Л И Уш-вицкого, А А Шумилина, А Н Швецова, В Б Шуба, Ф М Мамбетовой, Н С Максимовой, Н Р Харебавой и др
Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие между бюджетами муниципального района и входящими в его состав городскими, сельскими поселениями
Предметом диссертационного исследования выступают нормы бюджетного права, регулирующие систему межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, полномочия органов муниципальной власти в данной сфере, нормы других отраслей права, оказывающих влияние на эти правоотношения, исследования, работы ученых и практиков по бюджетному праву, финансовые документы, статистические материалы, результаты практических наблюдений и иные информационные источники, судебная практика по вопросам, связанным с реализацией системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
Методологические основы исследования диссертационной работы составляют общенаучные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа процессов и явлений общественного развития, функционирования системы межбюджетных отношений и ее правовых основ В работе использованы методы системного, структурно-функционального, сравнительно-правового, логико-юридического подхода, статистических исследований, сравнительно-правового анализа, прогнозирования и нормативно-правового толкования
Теоретические основы исследования базируются на научных статьях, диссертационных исследованиях, монографических изданиях по финансовому,
административному и муниципальному праву, научных исследованиях в сфере экономики по вопросу межбюджетных отношений
Положения и выводы диссертации основаны на эмпирической и нормативно-правовой базе, в которую вошли Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Правительства РФ и субъектов РФ, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, комментарии к действующему законодательству
Теоретическую основу исследования составили основополагающие положения бюджетного и муниципального права о межбюджетных отношениях, а также научные данные, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, что нашло отражение в специальной литературе, научных изданиях, публикациях в периодической печати, освещающих различные проблемы межбюджетных отношений
Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой недостаточно исследованных вопросов межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, комплексным подходом к их рассмотрению, полученными результатами теоретического и прикладного характера
В представленном диссертационном исследовании автор впервые разработал понятийно-категориальный аппарат в целях совершенствования правотворчества и правоприменения системы межбюджетных отношений между муниципальными образованиями района и городскими, сельскими поселениями, входящими в состав района, образующими в результате взаимодействия консолидированный бюджет района
Предложена авторская концепция системы принципов межбюджетных отношений в муниципальных районах, которая позволила раскрыть сущность этих отношений, и на ее основе выявить характерные черты этих отношений, классифицировать и систематизировать полномочия представительных и исполнительно-распорядительных органов власти муниципальных образований района и входящих в его состав поселений
Автор исследования обосновал необходимость систематизации и классификации полномочий участников межбюджетных отношений, внес предложения по стимулированию местных органов власти, в целях увеличения доходов бюджетов Выявил необходимость внедрения надлежащей, зеркальной юридической ответственности субъектов местного самоуправления района и входя-
щих в его состав поселений, а также участников межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
Дана комплексная оценка современного состояния межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления и на ее основе разработана концепция правовой модели совершенствования системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, соответствующая потребностям реформы местного самоуправления в России на современном этапе
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:
Предлагается авторское теоретически обоснованное определение межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, под которыми понимаются организационно-правовые связи между муниципальными образованиями, представительными, исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти района и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями, по поводу разграничения бюджетных полномочий, распределения расходных обязательств, доходов консолидированного бюджета и перераспределения бюджетных средств, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, выполнение задач межмуниципального характера
В диссертации предложена классификация межбюджетных правоотношений на уровне местного самоуправления по разным основаниям по содержательному признаку, по направлению финансирования, по времени действия Эти исследования позволяют выявить сущность межбюджетных отношений между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями
Типичным признаком системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления является то, что между бюджетом района и поселений возникают связи, основанные на административно-территориальном делении муниципальных образований Эти отношения иерархически построены и исключают равенство полномочий участников межбюджетных отношений, так как эти полномочия распределены в зависимости от вида муниципального образования В связи с этим автором выделены характерные черты, присущие межбюджетным отношениям муниципальных образований на уровне местного самоуправления
Организация системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления зависит от принципов, на которых базируются эти отношения В работе предложен перечень следующих принципов приоритетности соблю-
дения решений муниципального района при реализации межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, взаимной ответственности органов местного самоуправления, участвующих в межбюджетных отношениях на уровне местного самоуправления, открытости и гласности межбюджетных отношений в муниципальных районах на уровне местного самоуправления, самостоятельности бюджетов городских, сельских поселений, реализуемых в рамках единства бюджетной системы, равенства межбюджетных прав городских, сельских поселений в муниципальном районе, консолидации бюджетов городских и сельских поселений на уровне субъекта РФ, необходимости увеличения доли доходов бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района за счет средств консолидированного бюджета района, соразмерности расходных обязательств муниципального района и городских, сельских поселений при решении задач межмуниципального характера, достаточности и взаимодополняемости бюджетов муниципального района и входящих в него городских и сельских поселений
Сущность отношений между бюджетами района и городских, сельских поселений проявляется через формы взаимодействия, поэтому предлагается упорядочить систему межбюджетных отношений на следующих стадиях разработки проекта бюджета муниципального образования района, утверждения решения о бюджете муниципального образования, исполнения бюджета муниципального образования, утверждения отчета об исполнении бюджета муниципального образования
Проанализирована и разграничена компетенция представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления района и городских, сельских поселений в сфере межбюджетных отношений Полномочия участников межбюджетных отношений следует распределить на три группы
) между публично-правовыми образованиями района и городскими, сельскими поселениями входящими в состав муниципального района,
) между исполнительно-распорядительными и представительными органами власти местного самоуправления различных типов муниципальных образований,
) в рамках структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на уровне района и входящих в его состав городских, сельских поселений
7 Систематизированы полномочия органов муниципальной власти в за
висимости от вида публично-правовых образований и выполняемых функций
местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне мест
ного самоуправления
) представительных органов власти муниципального района, ) исполнительно-распорядительных органов власти муниципального района,
) представительных органов власти городских, сельских поселений, ) исполнительно-распорядительных органов власти городских, сельских поселений
Механизм двухуровневой системы межбюджетных отношений хорошо работает при условии регулирования его на федеральном уровне В связи с этим предложено внести изменения в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», направленные на повышение уровня ответственности местного самоуправления, эффективной реализации полномочий местного самоуправления
Автором предлагается внести предложения по корректировке, уточнению, закреплению норм права в региональном законодательстве о межбюджетных отношениях, дополнить перечень полномочий участников межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в муниципальных правовых актах местного самоуправления, внедрить модельный муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок заключения соглашений о передаче межбюджетных полномочий на уровне местного самоуправления
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют и развивают научное представление о сущности межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления Положения работы о сущности и содержании системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления нацелены на развитие науки бюджетного права
В целом диссертационное исследование формирует комплексное и полное представление о существующих межбюджетных отношениях на уровне местного самоуправления, их правовом обеспечении и тенденциях дальнейшего развития
Сформулированные выводы и практические предложения могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки бюджетного законодательства и ис-
следования проблем правового регулирования межбюджетных отношений муниципальных образований на уровне местного самоуправления Возможно их использование в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Финансовое право», «Муниципальное право», при разработке и чтении спецкурсов «Бюджетное право», «Межбюджетные отношения», «Финансово-правовое регулирование муниципальных доходов и расходов» и др Выводы и предложения могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых и муниципальных актов, регламентирующих сферу межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации
Апробация результатов диссертационного исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права, а также на кафедре административного и финансового права РУДН и была рекомендована к защите
Предложения и основные выводы диссертации были апробированы при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по муниципальному праву, бюджетному праву и бюджетному процессу во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ, в Московской международной высшей школе бизнеса МИРБИС
На основе материалов диссертационного исследования автором были сделаны доклады на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях Общероссийская научно-практическая конференция «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (г Москва, 2003 г), Межрегиональная научно-практическая конференция «Социально-экономическое и правовое развитие современной России», посвященная 10-летию основания Волгоградского института экономию!, социологии и права (г Волгоград, 2004 г), Общероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (г Москва, 2004 г), Международная научная конференция-семинар (г Кисловодск, 2006 г), Международная научная конференция-семинар «Административно-правовые и социально-культурные проблемы государственного управления» (г Баку, 2007 г), Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы общественно-экономического и государственно-политического развития России на современном этапе» (г Липецк, 2007 г) и др
Основные положения настоящего диссертационного исследования отражены в опубликованных работах
Структура диссертации обусловлена логикой предмета исследования и необходимостью научного анализа элементов системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления Работа включает введение, три главы, подразделенные на 7 параграфов, заключение и список использованных источников
Понятие межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
За время становления правового государства РФ удалось достичь определенных положительных результатов в сфере межбюджетных отношений. Органы муниципальной власти получили право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, устанавливая местные налоги и сборы1. Практически во всех субъектах РФ сформирована двухуровневая система местного самоуправления, которая делится на муниципальные районы и входящие в их состав городские, сельские поселения. Между органами местного самоуправления данных муниципальных образований происходит распределение и перераспределение финансовых средств для выполнения задач местного значения.
Структура законодательства, регулирующего межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления, выглядит следующим образом: Бюджетный кодекс РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Эти законы являются основой системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления. В субъектах РФ данные нормы регулируют законы «О межбюджетных отношениях в субъектах РФ», «О бюджетном процессе в субъектах РФ», иные законы. Региональное законодательство при наличии двухуровневой системы местного самоуправления дает муниципальным районам единую методику расчетов в системе межбюджетных отношений между муниципальным районом и входящими в его состав городскими, сельскими поселениями. На муниципальном уровне эти отношения базируются на муниципальных правовых актах представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, уставах муниципальных образований, в которых устанавливаются порядок, объемы, требования, правила, регулирующие межбюджетные отношения на муници пальном уровне . Спецификой этой группы норм является то, что они регулируют отношения сторон, которые не подчинены друг другу. Властный метод применяется к межбюджетным отношениям, проявляя себя только в случаях осуществления совместных полномочий бюджетов муниципальных районов и входящих в их состав бюджетов городских, сельских поселений. В остальных случаях применяется метод иерархии компетенции, предполагающий проявление в бюджетной сфере относительной самостоятельности бюджетной деятельности органов местного самоуправления. Можно сказать, что вне пределов отношений подчинения, установленных законом, стороны межбюджетных отношений выступают как равные между собой.
Понятие «межбюджетные отношения» в законодательстве РФ определено как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуще-ствления бюджетного процесса . Но поскольку федеральное законодательство не дает определение понятия «межбюджетные отношения муниципальных образований на уровне местного самоуправления», то данная тема стала объектом настоящего исследования.
В отечественных публикациях нет единой точки зрения относительно содержания понятия межбюджетных отношений. Некоторые авторы не видят различий между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием4; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям5.
Исследование М.И. Конкуловой, позволило определить межбюджетные отношения как основанную на бюджетных правоотношениях систему межу-ровневого взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также межрегионального взаимодействия субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия муниципальных образований на соответствующих уровнях бюджетной системы, построенную на принципах бюджетного федерализма6.
Большинство специалистов дают определение межбюджетным отношениям на уровне отношений Федерации и субъектов РФ. Не увидели специалисты в определении «межбюджетных отношений» бюджетного процесса. О.В. Болтинова делает вывод исходя из приведенного определения в Бюджетном кодексе РФ и заключает, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса .
Ю.В. Другова полагает, что межбюджетные отношения охватывают отношения между всеми уровнями бюджетной системы: федеральным бюдже том, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами .
Д.Е. Фадеев описывает межбюджетные отношения как бюджетный федерализм. В широком смысле - это способ управления, при котором на основе принципов единства и самостоятельности органично сочетаются интересы государства с интересами территориальных образований. В узком смысле это отношения между различными уровнями власти и управления по вопросам оптимального, научно обоснованного распределения доходных источников и осуществления расходов.9 Он дает более узкое понятие межбюджетных отношений, определяя их как взаимосвязи органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по вопросам разграничения расходных полномочий и разделения доходных источников, закрепления последних на постоянной и (или) долговременной основе за соответствующими бюджетами10.
И.В. Птицына тоже описывает межбюджетные отношения, принимая их за «бюджетный федерализм». По ее мнению, бюджетный федерализм — «отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы»11.
Развивая данную тему, А.Э. Лоскутов пишет, что межбюджетные отношения по своему содержанию шире бюджетного федерализма, в то же время бюджетный федерализм можно считать основой межбюджетных отношений12.
К.Э. Лайкам и В.В. Шаромова по вопросу межбюджетных отношений пишут: «... межбюджетные отношения представляют собой отношения, в рамках которых реализуется бюджетный федерализм по уровням бюджетной сие-темы» . И.В. Подпорина: «Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны»14. В учебнике под редакцией М.В. Романовского и О.В. Врублевской говорится, что «взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых в федеративных государствах должны быть заложены принципы бюджетного федерализма», а бюджетный федерализм определяется как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них»15. Такова и точка зрения А.Г. Игудина: «Взаимосвязи между звеньями бюджетной системы осуществляются через механизм межбюджетных отношений. Основным принципом таких отношений является сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов, при относительной достаточно высоко регламентированной государством степени самостоятельности входящих в Федерацию национально-государственных и административно-территориальных образований и их бюджетов»16.
Авторы характеризуют межбюджетные отношения по-разному. По мнению А. Н. Козырина, это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, складывающиеся при разграничении и закреплении доходов и расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ . Так же понятие межбюджетных отношений, их правовая сущность и соотношение с другими понятиями описала Н.Е. Лосева.18
Система межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
Посредством межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления государство регулирует пополняемо сть дотационных бюджетов поселений, решает вопросы межмуниципального характера, финансирует переданные полномочия, резервирует бюджетные средства под целевые задачи местного самоуправления, аккумулирует средства в консолидированный бюджет муниципального района. Реализация двухуровневой системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления выражается в форме межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюдже-тов114:.
- дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений115;
- субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
- субсидии на выполнение муниципальных полномочий, переданных из одного муниципального образования другому;
- иные межбюджетные трансферты (речь идет об иных видах дотаций, а также о межбюджетных субсидиях, которые подлежат установлению муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района11 ).
При этом межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной сие-темы РФ . Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования118. Субсидии при рассмотрении межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления - это бюджетные средства, предоставляемые из одного бюджета муниципального образования другому бюджету муниципального образования. Перечисление межбюджетных трансфертов регулируется положениями и правилами, установленными в муниципальных правовых актах местного самоуправления района и городских, сельских поселений, входящих в состав муниципальногорайона.
Финансовая помощь из районного фонда финансовой поддержки поселений в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района предоставляется в форме дотаций. Объем фонда утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год119. Размер перечисления дотаций в бюджеты городских, сельских поселений из районного фонда финансовой поддержки определяется в соответствии с методикой, исходные данные которой в обязательном порядке подлежат сверке с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района. Органами местного самоуправления муниципального района устанавливаются порядок и сроки сверки исходных данных. Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, за исключением дотаций, предоставляемых региональными фондами финансовой поддержки поселений, предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района. Расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом .различий в структуре населения, социально экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных поселений не допускается120. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций районного фонда финансовой поддержки поселений не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Распределение дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений между поселениями утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
Из районного фонда финансовой поддержки поселений могут перечисляться дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, которые утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год. Изменение дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в течение финансового года не допускается. Средства, полученные поселением по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений, сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации) из районного фонда финансовой поддержки поселений, изъятию в бюджет муниципального района и (или) учету при последующем распределении районного фонда финансовой поддержки поселений не подлежат. Также не подлежат учету при последующем распределении районного фонда финансовой поддержки поселений потери бюджета поселения в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) в связи с получением средств по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
Определение порядка создания районного фонда финансовой поддержки поселений, расчета дополнительных дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, определения показателя предельного уровня бюджетной обеспеченности, определения показателя расчетной бюджетной обеспеченности, расчет коэффициента выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности производится на уровне субъекта РФ. В связи с этим поступают предложения по конкретизации и реализации бюджетного процесса в рамках нормативных правовых актов муниципальных образований. Утвердить и разработать порядок образования и распределения фондов: сбалансированности местных бюджетов; муниципального развития; софинансирования. социальных расходов; реформирования муниципальных финансов; компенсаций. В некоторых регионах уже созданы такие фонды на уровне муниципальных районов, но муниципальными правовыми актами районов данные фонды не предусмотрены.
Законом предусмотрено перечисление субсидий из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в бюджет данного района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Эти средства выделяются на:
а) дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;
б) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
в) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
г) организацию оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
д) организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
е) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.
Данные межбюджетные субсидии являются, по сути, формой оплаты услуг, предоставляемых органами местного самоуправления муниципального района жителям поселений. Такой механизм создает у органов местного самоуправления поселений стимул контролировать качество предоставления услуг, которые, как показывает опыт, более эффективно оказываются на уровне муниципального района.
Компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений
Финансовая самостоятельность муниципального образования вытекает из конституционного принципа независимости органов местного самоуправления от государственной власти федерального либо регионального уровня. Поэтому органы местного самоуправления могут самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы, управлять муниципальной собственностью .
Полномочия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, В.И. Васильев классифицировал следующим образом :
- полномочия по управлению: сбор, обработка, анализ информации, передача информации другим органам, прогнозирование, планирование и учет;
- полномочия по организации: обеспечение и организация сбора информации, контроля за выполнением принятых решений, координация деятельности субъектов управления;
- полномочия по руководству: создание, назначение, регулирование, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий);
- полномочия по применению административно-правовых режимов: участие органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирование, лицензирование, аттестация, выдачи разрешений и т. п.);
- полномочия по контролю рассматриваются как полномочия, осуществляемые самостоятельно и совместно с органами государственной власти или иными властными структурами.
В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в структуру органов местного самоуправления должна входить местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и глава муниципального образования :
Структура исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в целом, а также структура и перечень полномочий отдельных органов местного самоуправления, уполномоченных регулировать межбюджетные отношения, устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством. В некоторых поселениях допускается структуру органов исполнительно-распорядительной власти закреплять в решениях представительных органов власти, постановлениях и распоряжениях глав муниципальных образований.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Бюджетный кодекс РФ отразил структуру органов местного самоуправления, уполномоченных осуществлять бюджетный процесс. Исполнительно-распорядительный орган муниципальной власти, включает в себя органы местной администрации, являющиеся главными распорядителями, распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие полномочия в сфере межбюджетных отношений. Компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления состоит в том, чтобы реализовать учет, расчеты, перечисление межбюджетных трансфертов и нормативов отчисления от налогов.
В связи с тем, что в регионах РФ введено двухуровневое территориальное устройство, распределяющее муниципальные образования на муниципальные районы и .входящие в их состав городские и сельские поселения, классификация полномочий органов исполнительно-распорядительной власти осуществляется по территориальному признаку:
- для муниципального района - администрация муниципального района;
- для городского поселения - администрация городского поселения (администрация города, администрация поселка);
- для сельского поселения — администрация сельского поселения .
На муниципальном уровне района и городских, сельских поселений органами уполномоченными осуществлять межбюджетные отношения являются: ;
- администрация муниципального образования - главный администратор доходов бюджета ;
- финансовое управление администрации муниципального образования, которое может выполнять функции администратора доходов бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета, выступать распорядителем бюджетных средств224;
- глава муниципального образования.
Ежегодно при утверждении решения о бюджете, представительный орган власти муниципального образования утверждает перечень главных администраторов доходов и расходов бюджета муниципального образования, поэтому список данных администраторов может корректироваться. Полномочия в сфере межбюджетных отношений могут быть переданы управлениям, подразделениям или отделам, которые вносятся в список администраторов доходов и расходов бюджета225.
Администрация муниципального района в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления осуществляет следующие полномочия:
1. Производит расчеты нормативов отчислений в бюджеты городских и сельских поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов.
2. Устанавливает порядок расчетов по предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений.226
3. Предоставляет межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений.
4. Определяет объемы предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. При этом разработан модельный нормативный правовой акт муниципального района о Порядке предоставления бюджетам муниципальных районов субсидий из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов межмуниципального характера, в котором указано, что субсидии из бюджетов поселений на решение вопросов местного значения межмуниципального характера должны предусматриваться в бюджетах поселений на очередной финансовый год в объемах, утвержденных решением о бюджете на очередной финансовый год представительным органом муниципального района, и предоставляться за счет собственных доходов бюджетов соответствующих поселений, входящих в состав муниципального района.
5. Распределяет дотации внутри муниципального района между поселениями на основе учетных данных исполнительных органов местного самоуправления района. Учет данных исполнительных органов власти поселений, входящих в состав муниципального района, носит необязательный характер. При этом поселения при распределении дотаций между собой неравны: сельские поселения получают меньше, городские поселения получают больше, хотя человек потребляет одни и те же блага независимо от того, живет он в сельском поселении или городском. Такой подход нарушает принцип равенства муниципальных образований, и переломить сложившуюся ситуацию можно только при условии закрепления норм права на уровне субъектов РФ, либо передать полномочия по распределению собственных фондов муниципальным поселениям, входящим в состав муниципального района.
6. Разрабатывает и утверждает методики распределения и (или) поря-док предоставления межбюджетных трансфертов , , а также иных межбюджетных трансфертов.
Совершенствование регионального законодательства и муниципальных правовых актов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления
Российская Федерация в течение последнего десятилетия пытается найти адекватную стоящим перед страной задачам модель организации межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления. До реформы местного самоуправления в регионах существовало многообразие форм взаимодействия с муниципальными образованиями в сфере бюджетных правоотношений в связи с отсутствием необходимой и единообразной законодательной базы280. В связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была выстроена система муниципальной власти. Во взаимоотношениях муниципального района и городских, сельских поселений, входящих в состав муниципального района удалось определить и апробировать наиболее действенные организационно-правовые формы межбюджетных отношений. В субъектах РФ принимаются новые законы, связанные с меж-бюджетными отношениями и бюджетами с ориентацией на три года вперед" . Разрабатываются перспективные планы развития территорий. Двухуровневая система местного самоуправления взаимоотношений «муниципальный район - городские, сельские поселения» установилась во всех субъектах РФ, кроме двух городов федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Реализация межбюджетных отношений в данной системе происходит через формы межбюджетных отношений, закрепленные в ст. 142 Бюджетного кодекса РФ и законах субъектов РФ. Нами были исследованы законы Тульской области , Тюменской области" , Челябинской области , Омской области , Рязанской области , Липецкой области , Нижегородской области и законы других регионов России в которых определены такие формы межбюджетных отношений как:
1) дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений;
2) субсидии из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на осуществление части своих полномочий по решению вопросов местного значения;
3) субсидии,из бюджета муниципального района на осуществление части своих полномочий по решению вопросов межпоселенческого характера и переданных полномочий из субъектов РФ;
4) субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
5) субсидии из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
6) иные межбюджетные трансферты.
Законы Ростовской области , Курской области , Ульяновской облас-ти и законы других регионов России не содержат норм права, связанных с описанием форм межбюджетных трансфертов, задействованных в межбюджетных отношениях между муниципальным районом и городскими, сельскими поселениями. В,этих субъектах РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс между субъектами межбюджетных отношений на уровне ме-стного самоуправления . В законах субъектов РФ встречаются ссылки на иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений293. В большинстве субъектов федерации утверждены положения о районных фондах финансовой поддержки поселений и распределении дотаций из указанных фондов. Согласно положению, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют в бюджете муниципального района районный фонд финансовой поддержки поселений и предусматриваются за счет собственных доходов муниципального района294. Фонд финансовой поддержки поселений формируется (при наличии возможности) и за счет субвенций из бюджета субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в объеме, утверждаемом законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Определение объемов районного фонда и распределение дотаций из бюджета муниципального района на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется в соответствии с Порядком, установленным законом субъекта РФ . Распределение средств фонда производится только тем муниципальным поселениям, входящим в состав района, у которых уровень, установленный в качестве кри- терия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений, не превышает уровень данного муниципального района.
Для расчетов межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района, принимаются показатели расчетной численности населения, проживающего в муниципальном районе, утвержденные Правительством субъекта РФ и (или) рассчитанные на основе утвержденного Правительством субъекта РФ порядка (методики) расчета показателей расчетной численности населения. Основным условием предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов является соблюдение органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства и законодательства РФ о налогах и сборах . Дополнительные условия предоставления субвенций (субсидий) бюджетам устанавливаются законами субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год.- Распределение субвенций бюджетам поселений из бюджета муниципального района в случае передачи государственных полномочий происходит в соответствии с единой для каждой субвенции методикой ее расчета, утвержденной законом о межбюджетных отношениях в субъектах РФ или иными законами субъекта РФ.
В расходах бюджета муниципального района на очередной финансовый год могут предусматриваться субсидии бюджетам поселений за счет субвенций, передаваемых в бюджет муниципального района из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления поселений функций, отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений, а также субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Выделяются данные субсидии при соблюдении условий долевого финансирования расходов местных бюджетов на очередной финансовый год, или Правительством субъекта РФ могут быть установлены иные дополнительные условия предоставления субсидий, которые автоматически будут распространяться на предоставление субсидий поселениям.
Межбюджетные отношения в муниципальных районах регулируются не только региональным законодательством, но и муниципальными правовыми актами в виде решений представительных органов власти местного самоуправления района и городских, сельских поселений, постановлений глав муниципальных районов и городских, сельских поселений.
Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установ-лены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчие-лений в бюджеты поселений . Бюджетный кодекс РФ не определяет нормативы отчислений как форму межбюджетных взаимоотношений, но это сделано в правовых актах муниципальных районов.
Исходя из этого бюджетные денежные средства, которые передают из вышестоящих бюджетов, а также из бюджетов городских, сельских поселений аккумулируются в консолидированном бюджете муниципального района. Решения представительных органов власти муниципальных районов Липецкой области , Владимирской области , Астраханской области и многих других субъектов РФ устанавливают проценты отчислений от федеральных, региональных и местных налогов муниципальным образованиям городских поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов муниципальных районов тоже закрепляют нормативы отчислений доходов между бюджетами муниципального района и входящих в состав муниципального образования района поселениями . Данные полномочия закреплены специальными нормативными актами, регулирующими межбюджетные от ношения на уровне местного самоуправления . Установление органами местного самоуправления муниципальных районов нормативов отчислений от фе-деральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты городских, сельских поселений3 4 должно отражать законодательство субъектов РФ в данной области. Нормативы отчислений в консолидированные бюджеты районов не должны быть ниже нормативов, установленных в законах субъектов РФ. Процентные ставки отчислений от налогов могут корректироваться ежегодно, в зависимости от экономической обстановки в муниципальном районе.
Для урегулирования межбюджетных отношений между муниципальными образованиями района и городских, сельских поселений представительные органы местного самоуправления районов стали разрабатывать положения о межбюджетных отношениях . Во многих муниципальных районах за основу принимаются модельные правовые акты местного самоуправления, предложенные Министерством финансов РФ, составленные на основе ст. 137 и 138, 142.1, 142.2, 142.3 Бюджетного кодекса РФ306.
Похожие диссертации на Финансово-правовое регулирование системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в России
