Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Структура и свойства бюджетной системы России
1. Понятие и структура бюджетной системы России 17
2. Унитарность бюджетной системы 24
3. Иерархичность бюджетной системы 42
4. Централизация бюджетной системы 60
5. Целевой характер бюджетных средств 66
Глава 2. Бюджетные средства
1. Правовой режим бюджетных средств 75
2. Правовой режим средств целевых бюджетных фондов и целевых программ 101
Глава 3. Правовой режим бюджетов бюджетной системы России
1. Свойства бюджетов как составной части бюджетной системы Российской Федерации 116
2. Правовой режим федерального бюджета 142
3. Правовой режим бюджетов субъектов Российской Федерации 196
4. Правовой режим местных бюджетов 226
Глава 4. Межбюджетные отношения
1. Понятие и виды межбюджетных отношений 264
2. Содержание вторичных межбюджетных отношений 277
3. Правовое регулирование финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета 301
4. Правовое регулирование финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации 348
Заключение 387
Библиографический список литературы 395
- Понятие и структура бюджетной системы России
- Правовой режим бюджетных средств
- Свойства бюджетов как составной части бюджетной системы Российской Федерации
- Понятие и виды межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия начала третьего тысячелетия — государство, в котором проводятся интенсивные реформы общественного и государственного устройства. Бюджетная система Российской Федерации находится одновременно и в стадии создания, и в стадии реформирования. Осмыслению подвергается недолгий опыт функционирования самостоятельных бюджетов в Российской Федерации, на его основе вырабатываются новые подходы и стратегия финансовой политики, предпринимаются попытки учесть зарубежный опыт в регулировании межбюджетных отношений в России.
Правовое регулирование межбюджетных отношений меняется ежегодно, однако, даже в небольшом временном интервале (с 1993 по 2004 год) можно обнаружить периоды стабильности и периоды интенсификации изменений. Надлежащее качество правового регулирования общественных отношений в такой ситуации зависит от наличия хорошо проработанной теории. Вместе с тем, законодательные изменения значительно опережают теоретические разработки, в результате чего сложилась ситуация, когда научная мысль не успевает отреагировать на одну группу изменений, как они уже подверглись очередным новациям. Теоретическое осмысление правового регулирования и практики, складывающихся новых для России межбюджетных отношений, находится в зачаточном состоянии, в настоящее время наука бюджетного права переживает этап накопления эмпирических знаний, которые ложатся в основу ситуационного комментария законодательных нововведений. Выработку концепции бюджетных и межбюджетных отношений осложняет одновременно возникшая огромная законодательная база в виде постоянных и ежегодных бюджетных законов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения на уровне местного самоуправления.
Значительное количество нормативных актов, принятых на разных уровнях публичной власти, не могут не образовывать коллизионные поля, прежде всего в сфере определения доходов бюджетов и осуществления расходов. Несоответствие нормативных актов местного самоуправления в бюджетной сфере федеральному и региональному законодательству; несоответствие региональных бюджетных актов федеральным законам и актам органов местного самоуправления, принятым в пределах их компетенции -широко распространенное явление. Установление фактов несоответствия, поиски способов их устранения и предотвращения вызывают у практических работников существенные затруднения, в силу сложности самих бюджетных споров и отсутствия должной квалификации у правоприменителей. Показательной является ситуация, сложившаяся в рассмотрении бюджетных споров в судах. Подавляющее большинство споров между публичными субъектами, связанные с установлением бюджетных прав или обязанностей, дошедшие до Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяются высшей судебной инстанцией и направляются на новое рассмотрение в связи с тем, что арбитражными судами не были исследованы все необходимые обстоятельства. Значительное количество решений, выносимых Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ по бюджетным спорам, опираются на теорию гражданско-правовых отношений, что не может не сказываться отрицательно на качестве судебных актов. Конституционный Суд РФ, рассматривая бюджетные дела, испытывает очевидные затруднения. Приведенные примеры указывают на то, что проблемы, возникающие у правоприменителей даже самой высокой квалификации, вызваны, в том числе и отсутствием хорошо проработанной теории межбюджетных отношений современного периода развития России. По большей части бюджетные споры являются спорами о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между
федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Особенностью проблемы межбюджетных отношений является то обстоятельство, что она не может рассматриваться замкнуто внутри одного только финансового права. Бюджетная система и межбюджетные отношения представляют собой одно из проявлений федерализма современного российского государства. Теория федерализма как в мировом охвате, так и в отдельно взятой России достаточно хорошо проработана представителями конституционного права и теории государства и права. Влияние идей и работ конституционалистов на исследователей бюджетного федерализма очевидно. Тесная взаимосвязь теории федеративного устройства России и ее бюджетной системы привели к тому, что межбюджетные отношения исследовались специалистами финансового права в аспекте основной идеи федерализма — укрепление и развития самостоятельности субъектов Российской Федерации во всех сферах, в том числе и бюджетной. Вместе с тем, процессы укрепления власти федерального центра, отчетливо проявившиеся в 2002-2004 годах, наиболее интенсивно, но в скрытой форме, развивались именно в бюджетной сфере. Представляется, что оценивать уровень развития российского федерализма и направленность его развития сегодня необходимо с позиций, закрепленных в новой модели межбюджетных отношений, в которой главенствующая роль принадлежит федеральному центру. Исследование изменений регулирования бюджетных отношений с 2000 года показывает, что нынешние радикальные изменения бюджетной системы Российской Федерации явились результатом последовательных действий законодателя в регулировании бюджетных и межбюджетных отношений.
Обновление ряда норм Бюджетного кодекса РФ, касающихся регулирования межбюджетных отношений, проведенное в 2004 году открывает очередной этап бюджетной реформы. Достижение заявленных ею целей невозможно без тщательного изучения опыта первых изменений правового
регулирования межбюджетных отношений, их влияния на иные области общественных отношений и, прежде всего, на социальную и экономическую сферы. Одной из важнейших задач такого анализа является учет отрицательных результатов, для того чтобы исключить компрометацию самой идеи бюджетной реформы, жизненно важной для современной России. Все сказанное обуславливает актуальность темы исследования и ее теоретическую непроработанность.
Цели и задачи исследования. В работе предпринята попытка реализовать несколько целей. Во-первых, необходимо системно проанализировать развитие федерального и регионального бюджетного законодательства после принятия Бюджетного кодекса РФ. Во-вторых, выявить основные закономерности в развитии системы правового регулирования межбюджетных отношений, которые могли бы быть положены в основу концептуальной модели взаимодействия бюджетов в рамках бюджетной системы России. В-третьих, обнаружить отклонения текущих бюджетных законов от требований Бюджетного кодекса РФ и предложить способы преодоления несоответствий.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи, составившие существо диссертационного исследования:
анализ структуры бюджетной системы Российской Федерации;
выявление сущностных признаков (свойств) бюджетной системы
Российской Федерации;
анализ бюджетов всех уровней бюджетной системы в разрезе трех
элементов - доходов, расходов и заимствований для выявления общих и
особенных черт федерального, региональных и местных бюджетов;
установление пределов действия принципа самостоятельности бюджетов;
выявление соотношения собственных и получаемых доходов бюджетов и
их изменение в периоде 2000 - 2004 годов;
установление видового разнообразия доходов бюджетов;
выявление степени самостоятельности публичных органов в сфере
осуществления расходов в зависимости от точности разграничения
полномочий органов власти;
выработка определения бюджетных средств;
исследование правового регулирования движения бюджетных средств
(передачи бюджетных средств) внутри бюджетной системы;
классификация межбюджетных отношений;
выявление содержания порядка предоставления финансовой помощи из
федерального бюджета и порядка предоставления финансовой помощи из
региональных бюджетов, их сопоставление.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологической основой диссертационного исследования является теория познания, общенаучные методы: системно-структурный, логический, диалектический, социологический. Использовались и специальные методы — формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Работа опирается на труды представителей общей теории права (С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Тихомирова, В.С.Нерсесянца, Р.О.Халфиной и др.), конституционного и муниципального права (С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, О.Е.Кутафина, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.В.Бойцовой, Е.В.Гриценко, А.Н.Кокотова, С.Д.Князева, А.Н.Костюкова, В.В.Невинского, И.А.Умновой и др.), административного права (Ю.М.Козлова, Д.Н.Бахраха, Б.П.Курашвили, Ю.Н.Старилова, И.Л.Бачило и др.). В основе исследования лежат работы основоположников современного финансового права М.И.Пискотина, С.Д.Цыпкина, В.В.Бесчеревных, Е.А.Ровинского).
Наиболее существенное влияние на формирование авторской концепции межбюджетных отношений оказали труды ученых - специалистов в области финансового и налогового права (К.С.Бельского, Д.В.Винницкого, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, Н.М.Добрынина, М.В.Карасевой,
А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, М.В.Кустовой, Н.П.Кучерявенко, О.А.Ногиной, С.Г.Пепеляева, Н.И.Химичевой).
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на действующую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете, законы 69 субъектов Российской Федерации о бюджетах, акты органов местного самоуправления о местных бюджетах. Проанализированы решения Конституционного Суда РФ, касающиеся бюджетных норм, опубликованные решения Верховного суда РФ по бюджетным спорам, а также более 50 решений арбитражных судов, касающихся споров между органами различных уровней публичной власти по поводу доходов, расходов бюджетов или финансовой помощи. Научная новизна исследования. Научная новизна заключается в системной оценке изменений, предлагаемых законодателем в рамках реформы межбюджетных отношений, опирающейся на изучение процессов изменения федерального регулирования распределения доходных источников, расходных полномочий, форм и способов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Основные положения, выносимые на защиту:
Бюджетная система России современного периода развития может быть отнесена к бюджетным системам, характерным для унитарных государств. Соотношение между принципом единства бюджетной системы и принципом самостоятельности бюджетов, образующих систему, сложилось не в пользу децентрализации управления. Способами эффективно решения бюджетных проблем, являющихся основой для преодоления экономического и социального кризиса российского общества и государства признаны способы централизованного управления. Принцип единства бюджетной системы приобрел довлеющий характер.
Лицо бюджетной системы России начало XXI века определяют свойства унитарности, иерархичности, централизации и целевого характера бюджетных
средств. Начиная с 2000 года, отчетливо проявляется тенденция усиления названных свойств и уменьшение значения принципа самостоятельности бюджетов. Показательным является то, что сужение сферы действия принципа самостоятельности касается только региональных и местных бюджетов. Реформа межбюджетных отношений имеет ту же направленность: более четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления приведет к усилению их зависимости через повышение ответственности региональных и местных властей перед федеральными органами. Упорядочение бюджетных потоков как итог повышения качества управления бюджетными средствами будет происходить за счет сокращения сферы усмотрения территориальных органов. 3. Усиление свойства унитарности бюджетной системы проявилось в следующих положениях, включенных в ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете:
использование счетов федерального казначейства для распределения всех
федеральных налогов и сборов, платежей по федеральным специальным
режимам, а также региональных и местных налогов в отношении
субъектов - получателей дотаций на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности;
установление дополнительных условий для получения средств
федерального бюджета (использование счетов открытых субъектам РФ в
органах федерального казначейства; непременное соблюдение бюджетного
и налогового законодательства; проведение ревизий и др.);
применение специальных мер принуждения в отношении субъектов
Российской Федерации, нецелевым образом использующих средства
федерального бюджета либо не возвративших средства в установленные
сроки;
использование субъектами Российской Федерации всех
вышеперечисленных приемов в отношении местных бюджетов.
Соотношение Бюджетного кодекса РФ и ежегодных финансовых законов о федеральном бюджете сложилось не в пользу Бюджетного кодекса. С 2000 года основные параметры (структура, принципы построения, свойства и направления развития) бюджетной системы, заложенные Бюджетным кодексом РФ,. интерпретировались в ежегодных бюджетных законах. Правоприменительная практика указывает на две тенденции. Первая заключается в том, что положения Бюджетного кодекса РФ творчески развивались с учетом потребностей регулирования межбюджетных отношений в конкретных экономических условиях и вошли в текст Кодекса в процессе бюджетной реформы. Вторая указывает на отторжение ряда требований кодифицированного акта текущими законами в течение нескольких лет и уклонение законодателя от устранения противоречия между Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом о федеральном бюджете. Разрешение такого противоречия невозможно путем использования обычных правовых способов. В частности, не может быть использован критерий «более поздний закон», поскольку финансовые законы - законы временного действия, они не могут менять акт постоянного действия. Не могут они рассматриваться и как «специальные акты», в силу временного характера, кроме того, содержание законов о бюджете определено Бюджетным кодексом РФ.
Одним из сущностных подходов к регулированию бюджетных отношений внутренне присущим Бюджетному кодексу РФ было предпочтительное законодательное регулирование на всех уровнях бюджетной системы. Правительство РФ и исполнительные органы субъектов Российской Федерации имели достаточно узкое поле для издания нормативных актов. Федеральные и региональные законы о бюджетах отвергли названный подход и постоянно наделяли органы исполнительной власти дополнительными, год от года расширяющимися полномочиями. Значительная часть из них нашла закрепление в Бюджетном кодексе РФ в 2004 году. Названный аспект
бюджетного регулирования отражает, на наш взгляд, общую направленность развития бюджетной системы РФ в сторону усиления ее унитарных свойств.
6. Базовым понятием финансового права является термин «бюджетные
средства». Представляется, что бюджетные средства имеют в рамках
бюджетной системы РФ универсальный правовой режим, сохраняющийся в
процессе движения бюджетных средств внутри бюджетной системы.
Правовой режим бюджетных средств представляет собой «многослойное» образование, дополнительные «слои» в котором возникают при каждой последующей передаче бюджетных средств: от федерального бюджета к региональному; от регионального к местному. При этом денежные средства, выделенные из федерального бюджета, не перестают быть средствами федерального бюджета до передачи их конечному получателю, несмотря на то, что право собственности на них утрачено Федерацией в момент первой же передачи бюджету субъекта Российской Федерации.
Сохранение изначального режима бюджетных средств (режима федеральных бюджетных средств или режима средств бюджета субъекта РФ) является основой для существования контрольных полномочий первоначального собственника на всех этапах передачи и использования и применения мер принуждения в случае нецелевого их использования или не возврата в установленный срок.
7. Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы можно
классифицировать на собственные, закрепленные и регулирующие. Критерием
классификации является объем полномочий соответствующих органов каждого
уровня публичной власти. Значение классификации заключается в выявлении
уровня самостоятельности каждого бюджета в вопросах формирования
собственной доходной базы. При этом самостоятельность могла быть оценена
как с точки зрения объема собственных доходов, так и объема прав на
собственное правовое регулирование.
Отказ законодателя от понятия регулирующих доходов и объявления всех доходов собственными (кроме субвенций из фондов компенсаций) не устраняет теоретического значения классификации по критерию объема полномочий соответствующих органов. В рамках обновленного правового регулирования остаются собственные налоговые доходы, обозначенные в Налоговом кодексе РФ, как налоги субъектов Российской Федерации и местные налоги с конкретными полномочиями органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Большинство федеральных налогов (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, государственная пошлина и др.) и все налоги, уплачиваемые в рамках специальных налоговых режимов становятся закрепленными доходами, по которым у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления возникают права требования в той части, в которой они закреплены за ними в бюджетном или налоговом законодательстве. Функцию регулирующих доходов в новой системе межбюджетных отношений будут играть межбюджетные трансферты, в части относящейся к финансовой помощи.
8. Понятие «финансовая помощь» устойчиво понимается законодателем не только как право вышестоящего бюджета на предоставление бюджетных средств нижестоящему бюджету, но в ряде случаев и как обязанность оказать такую «финансовую помощь». На наш взгляд, имеется ситуация, когда право нижестоящего бюджета просить о помощи превращается в требование, и ему корреспондирует обязанность дарующего бюджета предоставить бюджетные средства. Речь идет о дотациях на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности по новой терминологии). Дотации на выравнивание были задуманы как механизм обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, гарантированных гражданам Конституцией РФ. Поэтому при наличии определенных условий (при нормативах минимальной
бюджетной обеспеченности ниже установленных пределов) отказ в такой дотации невозможен. Ту же самую ситуацию воспроизводят и нормы обновленного Бюджетного кодекса РФ, закрепляя порядок предоставления дотаций из фондов финансовой поддержки, которые создаются в вышестоящем бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих публичных образований.
Другим случаем возникновения обязанности по оказанию «финансовой помощи» являлась субвенция на финансирование переданных государственных полномочий. В настоящее время субвенции, предоставляемые из фондов компенсаций на реализацию государственных полномочий, не относятся законодателем к «финансовой помощи», а приобретают самостоятельную форму межбюджетных трансфертов. Тем не менее, при передаче государственных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, передача субвенций является обязательной. Законодательство, регулирующее деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливает, что обязанность у органов, которым передаются полномочия, возникает только при условии передаче финансовых и материальных средств, а ответственность на них может быть возложена только в объеме полученных ресурсов. 9. Правовая природа мер принуждения, реализуемых федеральными органами, в период с 2000 по 2004 год, в соответствии с ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете отличается существенной спецификой. Представляется наиболее верным выделение их в отдельную группу мер государственного принуждения - меры бюджетного реагирования. Такими мерами бюджетного реагирования выступали в частности:
приостановление предоставления средств федерального бюджета субъектам РФ;
приостановление перечисления налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты;
приостановление предоставления иного государственного имущества (не бюджетные средства);
изъятие сумм нецелевого использования либо невозвращенных сумм.
На принудительный характер предусмотренных федеральным законом о
бюджете мер бюджетного реагирования указывает отсутствие необходимости
получения согласия субъектов Российской Федерации; обязанность
федеральных органов действовать согласно предписанию закона. Считаем, что на сегодняшний день отсутствуют основания относить названные меры бюджетного реагирования к мерам ответственности (финансовой или бюджетной), в силу двух причин: а) законодатель не преследует цели наказания публичного субъекта в сфере межбюджетных отношений, целью применения мер принуждения является обеспечение исполнения бюджетных норм; б) отсутствует законодательно прописанная процедура (процедуры) применения мер принуждения. В отношении порядка реализации приостановления или изъятия не определены ни уполномоченные органы, ни сроки, ни способы защиты прав субъектов Российской Федерации. Очевидно одно: применение мер бюджетного реагирования осуществляется не в судебном, а в административном порядке.
Особенности мер бюджетного реагирования, обусловлены следующими обстоятельствами:
а) меры реагирования применяются к особому субъекту - публичному
образованию (субъекту Российской Федерации или муниципальному
образованию);
б) они направлены, прежде всего, на сохранение (защиту) средств
федерального бюджета, с достаточной долей условности их можно отнести к
восстановительным мерам принуждения;
в) названные меры восприняты субъектами Российской Федерации и
применяются ими в отношении муниципальных образований.
Представляется, что указанные меры близки к понятию «принудительного исполнения обязанности», в данном случае - бюджетной обязанности. Они должны стимулировать переход субъекта правонарушения к правомерному поведению. Во всех случаях у правонарушителя - субъекта Российской Федерации - возникают негативные последствия, например, в виде неполучения региональным бюджетом средств, предусмотренных в законе о бюджете к использованию на нужды субъекта Российской Федерации либо муниципальных образований.
10. Практически все субъекты Российской Федерации в законах об
утверждении бюджетов предусматривают меры принуждения к
муниципальным образованиям, аналогичные мерам, применяемым федеральными органами. Чаще всего такими мерами выступают приостановление предоставления финансовой помощи и изъятие (списание) сумм нецелевого использования.
Подобная практика реализации субъектами Российской Федерации властных полномочий в отношении органов местного самоуправления не опирается, на наш взгляд, ни на Конституцию РФ, ни на законодательство о местном самоуправлении, ни на Бюджетный кодекс РФ.
Однако обладание определенными мерами принуждения является объективной потребностью практики бюджетной сферы, в связи с чем, органы государственной власти используют федеральные принудительные механизмы в отношениях с местными бюджетами. Совершать подобные действия органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждает свойство иерархичности бюджетной системы: вышестоящий уровень осуществляет управление нижестоящими бюджетами и в процессе управления управляющему уровню очевидно необходимы властные полномочия принудительного характера.
Вместе с тем, пока указанные полномочия не будут закреплены в Бюджетном кодексе РФ, практика их применения не может рассматриваться в качестве правомерной.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость.
Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, учебниках, учебных пособиях, статьях в общероссийских и региональных периодических изданиях, тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций. Общий объем публикаций составляет более 40 печатных листов.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий по финансовому, налоговому и муниципальному праву, чтении специальных курсов по налоговому праву на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
Автор неоднократно выступал на научных и научно-практических конференциях по проблемам налогового, бюджетного и муниципального права, проводившихся в 2002 - 2004 годах: в Москве в 2003 году (Научно-практическая конференция «Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования»); в Санкт-Петербурге в 2002 году (Научная конференция «Финансовое право на рубеже веков»); в Саратове в 2003 году («Федеральные и региональные аспекты финансового права»), Барнауле в 2004 году (Международный научно-практический семинар «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии»).
Понятие и структура бюджетной системы России
Бюджетная система является важнейшим инструментом финансовой политики любого государства, в России она используется в целях сохранения целостности России, преодоления кризисной ситуации в экономике, решения острейших социальных проблем и это обстоятельство предопределяет зависимость правового регулирования бюджетных отношений от проводимой государством финансовой политики. Вместе с тем, бюджетная система России остается институтом бюджетного права, правовое регулирование которого, отражает наличие некоторых ее устойчивых свойств.
Бюджетная система современной России представляет собой сложноорганизованный объект, исследование которого требует системного подхода, позволяющего исследовать объект в качестве сложного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют его относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность.
По мнению большинства правоведов и экономистов, бюджетная система России построена на основе принципа бюджетного федерализма, реализация которого призвана обеспечить субъектам Федерации необходимый и достаточный объем полномочий в бюджетной и налоговой сферах для самостоятельного решения за счет собственных средств вопросов, отнесенных к их ведению конституцией государства1.
В федеративном государстве процессы формирования общегосударственных финансовых ресурсов и их расходования отличаются от аналогичных процессов унитарного государства. Особенности настолько существенны, что позволяют исследователям говорить об особом явлении -бюджетном федерализме, опирающимся на самостоятельное усмотрение в решении бюджетных вопросов публичных органов субъектов Федерации и собственную, отделенную от общегосударственной, финансовую базу.
На признание российским законодателем принципа бюджетного федерализма указывают, по мнению специалистов, некоторые нормы Конституции РФ (статьи 72, 73, 132), положения Бюджетного кодекса РФ, Федеральных законов «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» . Указанные нормативные акты предоставляют органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления определенные права на получение налоговых и неналоговых доходов, на получение финансовой помощи, на компенсацию дополнительных расходов и др., совокупность которых расценивается исследователями как самостоятельность уровней публичной власти. Большинство исследователей (как юристов, так и экономистов) отмечает несовершенство существующих бюджетной и налоговой систем России. Многочисленные предложения по развитию законодательства, высказанные в научной литературе, направлены на достижение уровня правового регулирования бюджетной и налоговой сфер в зарубежных федерациях (Германия, Швейцария, Канада).
Наряду с понятием «бюджетный федерализм» в научную литературу введены также термины «фискальный федерализм», «налоговый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм». Система бюджетных отношений современной России является актуальным полем исследований, терминологический и понятийный инструментарий которого находится в стадии первичной разработки. Наиболее универсальным определением бюджетного федерализма служит, на наш взгляд, дефиниция, предложенная Н.М.Добрыниным: «бюджетный федерализм - совокупность действующих в стране механизмов и методов организации налоговых и бюджетных потоков по уровням ее территориальной иерархии, базирующихся на децентрализации управления финансовыми (бюджетными) ресурсами государства, которая подразумевает распределение бюджетных ресурсов и полномочий между уровнями власти и управления».
Одним из проявлений принципа бюджетного федерализма является нормативно закрепленная структура бюджетной системы. Согласно статье 10 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) бюджетная система РФ имеет трехуровневую структуру. На первом уровне находится федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования). Второй уровень включает в себя бюджеты субъектов РФ и территориальные бюджеты внебюджетных социальных фондов (территориальные фонды обязательного медицинского страхования). И третий уровень объединяет бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты). Такая структура конституционна, она учитывает федеративное устройство российского государства, поскольку субъекты РФ имеют бюджеты, выделенные в отдельный уровень управления. Отражен и конституционно-правовой статус местного самоуправления: местные бюджеты обособлены, и это согласуется со статьей 12 Конституции РФ, не включающей органы местного самоуправления в систему государственных органов. Более того, Бюджетный кодекс РФ, развивая конституционные положения о самостоятельном осуществлении государственной власти субъектами РФ (за пределами исключительного и совместного ведения) и самостоятельном решении вопросов местного значения органами местного самоуправления, закрепил принцип самостоятельности бюджетов в качестве основополагающего принципа бюджетного устройства РФ (статья 31 БК РФ). Изменения, внесенные в статью 10 БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ, не изменили, на наш взгляд, трехчленную структуру бюджетной системы, а лишь формально закрепили и ранее существующее разделение местных бюджетов на бюджеты территорий и бюджеты поселений5.
Трехуровневая структура бюджетной системы России для достижения согласования с конституционными требованиями самостоятельности государственной и местной властей должна подкрепляться соответствующим набором бюджетных полномочий каждого уровня власти. Конституционно данный статус субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной сфере нашел свое закрепление в принципе самостоятельности бюджетов.
Содержание принципа самостоятельности весьма подробно расписывается Бюджетным кодексом РФ. Можно различить организационную, доходную, расходную его составляющие, а также автономность имущественной ответственности каждого бюджета. Организационная составляющая самостоятельности бюджетов заключается в наделении органов соответствующего уровня полномочиями по формированию бюджета (включая составление проекта, рассмотрение, утверждение, исполнение и контроль) и в одновременном запрете вторжения органов иных уровней публичной власти в этот процесс.
Правовой режим бюджетных средств
Бюджеты, входящие в состав бюджетной системы РФ, представляют собой по мысли законодателя, с одной стороны, фонды денежных средств, образуемые для достижения публичных целей, с другой - форму образования и расходования указанных денежных средств (статья 6 БК РФ). В рамках бюджетных отношений денежные средства получают режим бюджетных средств.
Правовое регулирование бюджетных средств определяется, в первую очередь, нормами Бюджетного кодекса РФ и характеризуется следующими моментами: бюджетные средства находятся в ведении публичного субъекта, который осуществляет их учет и управление через уполномоченные органы; распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом и единственно допустимым способом -утверждением бюджета; бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации публичного интереса (статья 38 БК РФ); бюджетные средства облекаются в специальную правовую форму -форму закона о бюджете (статья 11 БК РФ); бюджетные средства (операции с бюджетными средствами) подлежат специальному учету, основанному на принципе «единства кассы» (статья 216 БК РФ); целевой характер бюджетных средств предполагает непрерывный государственный (муниципальный) финансовый контроль за любыми получателями бюджетных средств (статья 38); нарушение целевого характера бюджетных средств влечет их изъятие у правонарушителя (статьи 282-283 БК РФ); нарушение целевого характера бюджетных средств влечет наступление публично-правовой ответственности (статьи 38 БК РФ); бюджетные средства защищены от неосновательного изъятия институтом «иммунитетов бюджетов» (статья 239 БК РФ).
Совокупность приведенных норм образует правовой режим бюджетных средств. Нормы Бюджетного кодекса РФ, дополненные соответствующими законами о бюджетах, формируют правовой режим средств федерального бюджета; правовой режим средств бюджетов субъектов РФ и правовой режим средств местных бюджетов.
Необходимо заметить, что действующее отечественное бюджетное законодательство не привносит ничего принципиально нового в правовой режим бюджетных средств. Указанные характеристики присутствуют в бюджетных системах развитых государств, а также были известны и финансовому законодательству дореволюционной России.
Вместе с тем, особенности национальной правовой системы России создает специфику правового регулирования бюджетных средств и порождают довольно сложные правовые проблемы. Необходимо отметить два обстоятельства, вызывающие коллизии в процессе правоприменительной деятельности, первое из них - параллельное регулирование, осуществляемое нормами гражданского права, и, второе - федеративное устройство нашего государства.
Рассмотрим первое обстоятельство, связанное с параллельным регулированием. Согласно Гражданскому кодексу РФ бюджетные средства (средства соответствующих бюджетов) находятся в собственности публичных образований и включаются в состав соответствующей (государственной или муниципальной) казны (статья 125 ГК РФ). Таким образом, бюджетные средства рассматриваются как имущество, на которое обращается взыскание по долгам государства или муниципальных образований, в том числе, и в порядке субсидиарной ответственности. Следовательно, именно за счет бюджетных средств должен быть удовлетворен как частный, так и публичный интерес (финансирование государственных и муниципальных нужд). В условиях недостаточности бюджетных средств это приводит к неизбежным их столкновениям и обвинением законодателя в нарушении баланса интересов в пользу публичного.1
Параллельное регулирование отношений нормами гражданского и бюджетного права особенно отчетливо проявляется в таких институтах, как бюджетные кредиты; бюджетные инвестиции; гарантии, предоставляемые органами публичной власти; заимствования бюджетов, а также в сфере применения статьи 15 ГК РФ, возмещения убытков, причиненных незаконными действиями, актами органов государственной власти и местного самоуправления и субсидиарной ответственности казны.
Правоприменители вынуждены делать выбор соответствующей нормы, опираясь на некие общие принципы. При этом, в зависимости от принадлежности самого правоприменителя (к публичной или частно-правовой сфере деятельности) и конкретной ситуации используется правило о преимуществе нормы либо гражданского права (статья 2 ГК РФ), либо нормы бюджетного права (пункт 5 статьи 83 БК РФ, статья 239 БК РФ).
В Бюджетном кодексе РФ содержится ряд прямых отсылок к гражданскому законодательству, но и они не всегда однозначно решают проблемы, возникающих на практике, а главное - не возникает концептуальный подход к решению обозначенных проблем, как общего, так и частного характера2.
В судебной практике встречаются достаточно курьезные споры. Так, муниципальное образование «поселок городского типа Палан» одновременно со взысканием с бюджета Корякского автономного округа задолженности из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, попыталось взыскать также «банковский процент за незаконное пользование чужими денежными средствами и компенсацию морального вреда».
Наиболее острая коллизия заключена в вопросе: применяются ли гражданско-правовые последствия неисполнения обязательств, если были нарушены нормы бюджетного законодательства? Например, если гражданско-правовой договор, заключенный бюджетным учреждением не был зарегистрирован в федеральных органах казначейства (иных уполномоченных органах), как требует бюджетная норма 4, должен ли он признаваться недействительным и имеет ли право организация на возмещение всех убытков?
Свойства бюджетов как составной части бюджетной системы Российской Федерации
Непреложный принцип единства бюджетной системы РФ применительно к бюджетам, образующим систему, проявляется в наличии некоторых обязательных элементах у любого бюджета. Таковыми обязательными элементами федерального, региональных и местных бюджетов являются: доходы, расходы и заимствования бюджетов.1 Правовое регулирование каждого элемента бюджета складывается из обязательных для любого уровня бюджетной системы требований, а также дополнительных, но разрешенных положений, образующих своеобразный лик отдельно взятого бюджета. Разграничение компетенции в бюджетной сфере между уровнями публичной власти при сохранении неизменного единого правового поля приводит к возникновению правового режима бюджета. При этом можно различать правовой режим федерального бюджета; правовой режим бюджетов субъектов РФ; правовой режим местных бюджетов, а также правовой режим отдельно взятого бюджета в конкретном бюджетном году.
Таким образом, правовой режим любого бюджета представляет собой комплекс правовых средств (обязываний, дозволений, запретов), используемых публичными органами, в пределах своей компетенции, для формирования доходов, расходов и заимствований своего бюджета.2
Бытие каждого элемента правового режима бюджета складывается из закономерностей общего и специального характера. Общее включает в себя принципы, свойства доходов, расходов и заимствований, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ в качестве правовых основ функционирования бюджетной системы России, обеспечивающих ее единство. Специальные моменты отражают особенности бюджетов каждого уровня бюджетной системы и компетенцию публичных органов по регулированию допустимых особенностей, не нарушающих единства бюджетной системы РФ.
Для доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы характерно следующее. Доходы бюджетов существуют на принципе признания права (права требования) публичных субъектов на долю в производимом национальном внутреннем валовом продукте, это право универсально, распространяется на всех публичных субъектов права и позволяет Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям формировать централизованный фонд денежных средств. Вторым принципом доходов бюджетов выступает преимущество публичного субъекта в притязаниях на доход: доход презюмируется доходом бюджета, если не доказано иное. Третий принцип, который позволяет выделить действующее бюджетное законодательство, заключается в признании принадлежности дохода соответствующему бюджету. Не существует дохода бюджета вообще, существует доход конкретного бюджета.
К общим свойствам дохода относится его способность удовлетворять потребности публичного субъекта, степень обладания денежными средствами должна позволять ими распорядиться, т.е. использовать на государственные (муниципальные) нужды. Не случайно Бюджетный кодекс РФ различает уплаченные и зачисленные доходы бюджетов (статья 40). Обретение денежными средствами статуса уплаченного дохода свидетельствует об исполнении лицом публичной обязанности (по уплате налогов, по перечислению неналоговых доходов), но только зачисленные доходы позволяют органу, исполняющему бюджет, осуществить надлежащий расход. Именно зачисленные на счет по учету средств бюджета денежные средства обладают свойством дохода бюджета. Для доходов свойственно также существование в денежной форме, поскольку она позволяет максимально быстро удовлетворять публичные потребности.
Многообразие форм, в которых существуют доходы, предопределяет множественность оснований классификаций. Однако именно сущностные свойства доходов определяют их виды, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ. Во-первых, это разграничение по уровням бюджетной системы (федеральные, региональные и местные), а, во-вторых, деление доходов на собственные и регулирующие.
Расходы бюджетов. Расходы бюджетов предопределены государственными (муниципальными) функциями и существовать помимо публичных нужд3 не могут. Само существование расходов бюджетов базируется на принципе соответствия расходов государственным (муниципальным) задачам и функциям. Этот принцип нашел свое отражение в легальном определении расходов (статья 6 БК РФ): расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Второй принцип расходов бюджетов заключается в том, что расход следует публичному полномочию. Этот принцип реализуется в деятельности по разграничению расходов между уровнями бюджетной системы. Процесс разграничения непрерывный, так как в целях совершенствования системы управления после первичного разграничения продолжается передача расходных полномочий от одного уровня власти к другому. Однако, в отличие от доходов, значительная часть расходов может «принадлежать» любому бюджету или всей бюджетной системе. В силу отсутствия надлежащего разграничения публичных полномочий между существующими уровнями публичной власти и наличия пересекающейся компетенции, федеральный законодатель допускает существование «совместных» расходов (статья 85 БК РФ).
До 2004 года идеологической основой расходов бюджетов была опора на социальные государственные минимальные стандарты (статья 65 БК РФ). Именно они должны были определять тот размер расходов бюджетов, уменьшение которого было недопустимо, иначе под угрозу будут поставлены конституционно гарантированные права граждан. Опыт формирования и исполнения бюджетов в период с 2000 по 2004 год заставил законодателя отказаться от идеи социальных государственных минимальных стандартов. Начиная с 2005 года, базой для расчета расходов будут служить нормативы бюджетной обеспеченности.
Другим свойством расходов бюджетов является их целевой характер. Цель любого расхода бюджета - обеспечить достижение публичной цели, при этом нормативные цели лежат вне самого бюджета - в предметах ведения и полномочиях соответствующего уровня публичной власти. Утвержденные в бюджете расходы должны им соответствовать. В ряде случаев достаточно непросто идентифицировать цели расхода бюджета и цели публичного субъекта. Особенно много сложностей возникает на муниципальном уровне, когда вопросы местного значения, решение которых финансируется из местных бюджетов, устанавливаются в Уставе муниципального образования, при этом сам Устав должен соответствовать законам субъектов РФ, федеральному законодательству и Конституции РФ. Любое противоречие между нормативными актами ставит под сомнение и правомерность расхода местного бюджета в связи с нарушением его целевого характера. На региональном уровне затруднения создает отсутствие в Конституции РФ и текущем законодательстве перечня предметов ведения и полномочий, принадлежащих субъектам РФ.
Понятие и виды межбюджетных отношений
В статье 129 БК РФ предложено первое в отечественном бюджетном законодательстве легальное определение межбюджетных отношений как отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.1 Несмотря на то, что законодатель не указывает по поводу чего возникают эти отношения, вся глава 16 БК РФ свидетельствует о том, что объектом межбюджетных отношений является финансовая помощь. Содержанием межбюджетных отношений, по смыслу главы 16 БК РФ, прежде всего, является деятельность государственных и муниципальных органов по предоставленикЛполучению денежных средств в рамках оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Понятие финансовой помощи не раскрывается законодателем, однако в статье 44 БК РФ приведены формы финансовой помощи и указаны ее основные черты: передача средств от одного уровня бюджетной системы другому; безвозвратная и безвозмездная основа передачи; признание финансовой помощи доходом получающего бюджета; возможность существования ее в различных формах.
С учетом определений дотаций, субвенций и субсидий,3 данных законодателем в статье 6 БК РФ.
В рамках реформы межбюджетных отношений произошел отказ от самого понятия межбюджетных отношений, а также от специальных принципов межбюджетных отношений, закрепленных в первоначальной редакции статьи 129 БК РФ. В новой редакции указанной статьи законодатель ограничился перечислением форм межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем, сами межбюджетные отношения сохранились, расширилась сфера их применения и произошла их унификация.
Отличительной особенностью межбюджетных отношений является состав их участников - таковыми являются исключительно публичные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые вступают в правовые отношения, в данном случае - бюджетные, через свои представительные (законодательные) и исполнительные органы общей компетенции, реализующие полномочия на этапе составления проектов бюджетов, его утверждения и исполнения, а также в рамках реализации контрольной функции. Для межбюджетных отношений характерно то, что на каждой стороне действует совокупность органов (представительный и исполнительный) и только их согласованные действия позволяют развиваться межбюджетному отношению.
В сфере межбюджетных отношений оба компетентных органа и каждый в отдельности выступают от имени публичного образования и их согласованные действия определяются прежде всего законом о бюджете.
Еще одной особенностью межбюджетных отношений является отсутствие равенства между сторонами отношений - вышестоящим («дарующим») бюджетом и нижестоящими (получающими). Это неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы (ее унитарности, иерархичности, централизации), а также из того факта, что в качестве финансовой помощи используются собственные средства «дарующего» бюджета, а само отношение по поводу предоставления финансовой помощи есть не что иное, как отчуждение имущества (распоряжение собственником собственными денежными средствами). Собственник предоставляемых средств («дарующий» бюджет), несомненно, является сильной стороной в межбюджетном отношении, стороной облеченной правомочиями, бюджет, принимающий финансовую помощь - слабой стороной, обремененной большими обязанностями. Однако неравенство сторон не носит абсолютного характера, предоставление финансовой помощи является не только правом, но и обязанностью вышестоящего бюджета, в «его исключительном праве» находится только определение размера, порядка, условий предоставления финансовой помощи.
Представляется, что непременным свойством межбюджетного отношения является наличие у его сторон различных статусов - статуса нижестоящего бюджета и статуса вышестоящего бюджета, соответствующих уровню бюджетной системы РФ. Иерархичность бюджетной системы привносит в это отношение элементы управления вышестоящего уровня нижестоящим. Несмотря на то, что отношение существует конкретно между бюджетом субъекта РФ и индивидуальным местным бюджетом, решение о предоставлении (отказе в предоставлении, объеме и др.) ему финансовой помощи принимается с учетом финансового состояния всех местных бюджетов.
Разность статусов сторон межбюджетного отношения проявляется в соотношении их прав и обязанностей: у дарующего бюджета наблюдается сосредоточение прав относительно решения о предоставлении либо непредставлении бюджетных средств, объема предоставления, условий и порядка использования и др. Получающий бюджет наделен обязанностями по выполнению условий предоставления финансовой помощи. Вместе с тем, у получающего бюджета имеется неоспоримое право - право обращаться к вышестоящему бюджету за помощью и это право вытекает из конституционных статусов субъектов РФ и муниципальных образований, а также из иерархичности бюджетной системы: «вышестоящий бюджет отвечает за нижестоящий».
На сегодняшний день имеется четко урегулированная ситуация, когда право нижестоящего бюджета просить о помощи превращается в требование, и ему корреспондирует обязанность дарующего бюджета предоставить бюджетные средства. Речь идет о дотациях на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (статья 135 БК РФ). Дотации на выравнивание представляют собой механизм обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, гарантированных гражданам Конституцией РФ. Поэтому при наличии определенных условий (при нормативах минимальной бюджетной обеспеченности ниже установленных пределов) отказ в такой дотации невозможен. Ту же самую ситуацию воспроизводят и нормы обновленного Бюджетного кодекса, закрепляя порядок предоставления дотаций из фондов финансовой поддержки, которые создаются в вышестоящем бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих публичных образований.
Аналогичной по характеру является передача вышестоящим бюджетом нижестоящему средств, необходимых для реализации переданных государственных полномочий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 сохраняет, на наш взгляд, существующую основу, при которой у получающего бюджета возникает право требования передачи ему бюджетных средств вышестоящего бюджета.
