Содержание к диссертации
Стр.
Введение 3
Глава I. Особенности современной системы подготовки
кадров органов внутренних дел 14
1. Цели и задачи системы подготовки кадров ОВД 14
2. Основные элементы системы подготовки кадров ОВД 34
3. Организация и правовое регулирование системы подготовки
кадров ОВД 60
Глава II. Предпосылки и приоритетные пути реформирования
системы подготовки кадров ОВД 89
1. Основные предпосылки реформы системы подготовки
кадров ОВД 89
2. Ведущие направления реформы системы подготовки
кадров ОВД 103
3. Правовое и организационное обеспечение реформы
системы подготовки кадров ОВД 117
Заключение 129
Список использованной литературы 134
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем, связанных с реализацией современной политики МВД России в сфере подготовки кадров как важнейшей гарантии укрепления законности и правопорядка, столь необходимых для формирования в стране демократического правового государства.
Новые задачи государственной политики в сфере подготовки кадров были сформулированы в Послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.: «сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей... Решающую роль в формировании нового поколения профессиональных кадров должно сыграть возрождение российской образовательной системы» .
Частным случаем решения указанной задачи является оптимизация профессиональной деятельности и кадрового обеспечения органов внутренних дел. Данная проблема актуализируется в связи со снижением уровня профессиональной подготовки, участившимися проявлениями правового нигилизма, изменением морально-нравственных и культурных ценностей в среде сотрудников ОВД. Исследовательский интерес к вопросам совершенствования профессиональной деятельности сотрудников ОВД и кадрового обеспечения органов и подразделений МВД России обусловлен и существованием значительного объема невостребованного позитивного опыта в указанной сфере.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. № 230. 6 ноября.
Необходимость исследования организационно-правовых аспектов профессиональной подготовки кадров ОВД в условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации продиктована также недостаточной разработанностью и дискуссионностью целого ряда теоретических и практических проблем.
Во-первых, нуждаются в переосмыслении теоретико-правовые основы организации и функционирования системы кадрового обеспечения органов внутренних дел. Во-вторых, должны быть определены новые подходы в деятельности МВД России, смысл которых заключается в реализации органами внутренних дел не только правоохранительных функций, но и функций обслуживания населения и иных субъектов правоотношений.
Наряду с собственно юридическими приобретают актуальность и проблемы поиска адекватных организационно-правовых форм и методов принятия решений по управлению кадровым обеспечением ОВД. Кроме того, при выборе структуры и принципов функционирования кадровой системы существует объективная необходимость перехода к их научно-обоснованному проектированию, прогнозированию и планированию. В связи с этим неотложной задачей является формирование новых принципов и организационно-правовых основ управления кадровыми ресурсами. Масштабность задач управления кадрами органов внутренних дел требует научного анализа процессов, наблюдаемых в деятельности кадровых служб ОВД.
Особое значение в реализации кадровой политики приобретают вопросы, связанные с совершенствованием профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников милиции в системе образовательных учреждений МВД России. Сотрудники милиции сталкиваются в настоящее время со многими нестандартными ситуациями, разрешение которых подчас в значительной степени зависит от их ценностных установок и профессиональных навыков, способности действовать в строгом соответствии с законом. Формирование этих и иных необходимых качеств сотрудников органов внутренних дел
должна обеспечивать эффективная система профессиональной подготовки и переподготовки в системе образовательных учреждений МВД России.
Учитывая важность подготовки кадров ОВД для будущего функционирования российской правоохранительной системы и государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, сегодня необходимо внести серьезные коррективы в систему и структуру основ подготовки кадров ОВД (кадровой политики) в условиях реформы системы государственной службы в России с использованием подходов, учитывающих современные рыночные отношения.
Несмотря на множество опубликованных работ, проблемы подготовки кадров ОВД в условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации остаются малоизученными и недостаточно разработанным направлением отечественной юридической науки. Указанное позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования, ее значимости для дальнейшей разработки правовых и организационных основ подготовки кадров ОВД в условиях реформирования государственной службы в современной России.
Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области политологии, общей теории государства и права, отраслей конституционного, административного права и др.
Исследованию исторических предпосылок возникновения и развития правоохранительной службы посвящены труды таких виднейших российских ученых и государственных деятелей, как: Н.Н.Алексеев, А.В.Васильев, Б.П.Вышеславцев, А.Д.Градовский, В.М.Гессен, Н.Я.Данилевский, Н.А.Зверев, И.А.Ильин, Л.П.Карсавин, Б.А.Кистяковский, В.О.Ключевский, Н.М.Коркунов, С.А.Котляровский, С.А.Муромцев, П.И.Новгородцев, В.В.Розанов, В.В.Соловьев, М.М.Сперанский, Е.Н.Трубецкой, С.Л.Франк, Б.Н.Чичерин, А.СЯщенко и др.
Заметное влияние на формирование обобщенного взгляда на правоотношения в сфере государственной службы оказали работы Т.Ю.Базарова, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, Ю.А.Дмитриева, А.И.Ионовой, Б.Б.Казака, Л.М.Колодкина, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, В.А.Прокошина, Г.А.Туманова, М.А.Шапкина.
Из зарубежных авторов, внесших вклад в изучение данной проблематики, были использованы труды: И.Балажа, Д.Битема, Р.Бернхардта, М.Вебера, А.Гамильтона, М.Гравитца, И.Дъердя, Д.Елазара, Э.Карра, Д.Кеттла, Е.Мачкува, М.Моммзена, Д.Мэдисона, Н.Нэновски, В.Острома, Б.Питерса, К.Поппера, В.Раиса, Р.Роудза, Р.Пэнто, Р.Саватье, М.Сербана, Л.Фридмэна, К.Хессе, А.Шайо и др.
Исследованию правоохранительной деятельности в России посвящены
труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, принадлежащих к
различным научным направлениям и школам. Это работы Л.И.Антоновой,
В.К.Бабаева, В.М.Баранова, П.П.Баранова, Ю.Я.Баскина, С.Я. Батышева,
В.Г.Белова, Я.М.Бельсона, П.Г.Бойдаченко, И.А.Возгрина, Ю.И. Гревцова,
А.Н.Исаенко, В.П.Казимирчука, И.И.Карпеца, Г.Д.Ковалева, Б.И.Кожохина,
Я.М.Кейзерова, А.И.Королева, А.В.Кудрявцева, Э.В.Кузнецова,
Д.И.Луковской, Е.В.Магницкой, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина,
Л.А.Николаевой, О.С.Панченко, С.М.Петрова, А.В.Полякова,
И.Ф.Покровского, Е.З. Разумова, С.Г.Реброва, В.П.Сальникова,
И.С.Самощенко, И.Б.Скоробогатова, В.Д.Сорокина, Г.А.Туманова, В.А.Четвертина и др.
Вместе с тем, несмотря на многоаспектный характер научных исследований в области государственной службы Российской Федерации и кадровой политики в органах внутренних дел, в том числе диссертационных исследований последних лет А.А.Гришковца, В.А.Козбаненко, Ю.М.Кулаковой, Д.М.Овсянко, Е.Е.Столярова, Ю.В.Туркова и др., до сих пор не было комплексной работы, посвященной правовым и организационным вопросам обеспечения и основным направлениям реформы системы
подготовки кадров ОВД в современных условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ современных форм и методов, приоритетных направлений реформирования системы подготовки кадров ОВД в условиях развития системы государственной службы Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
изучение целей и задач системы подготовки кадров ОВД;
выявление и исследование основных элементов системы подготовки кадров ОВД;
изучение организации и механизма правового регулирования системы подготовки кадров ОВД;
выявление основных предпосылок реформы системы подготовки кадров ОВД;
определение и изучение ведущих направлений реформирования системы подготовки кадров ОВД;
изучение основ правового и организационного обеспечения реформы системы подготовки кадров ОВД;
разработка предложений по совершенствованию законодательства в указанных направлениях.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере подготовки кадров ОВД в условиях реформы государственной службы Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы административного права, регулирующие правовые и организационные основы подготовки кадров ОВД в условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частно-
сти: анализ, синтез, системный, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения и др. Формулирование основных выводов и предложений диссертанта осуществлялось на основе комплексного изучения значительного объема законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. А также трудов отечественных и зарубежных авторов по административному и конституционному праву, теории государства и права, другим отраслевым юридическим наукам.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательство о системе и видах государственной службы, об отдельных правоохранительных органах, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации по вопросам кадрового обеспечения государственной службы, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования образуют:
Предметное интервьюирование специалистов Департамента кадрового обеспечения и Правового департамента МВД России на тему: «Проблемы организации подготовки кадров ОВД в современной России», выявившее ведущие направления реформирования системы подготовки кадров ОВД России (сентябрь-октябрь 2007 г.).
Опрос членов Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству на тему: «Предпосылки реформы системы подготовки кадров ОВД», выявивший недостатки кадровой политики в ОВД и основные средства их устранения (март-апрель 2008 г.).
Неформализованное интервьюирование членов Общественного совета при МВД России на тему: «Правовое и организационное обеспечение кадровой политики в ОВД», выявившее основные направления совершенствования материально-технических, организационных и правовых основ обеспечения реформы системы подготовки кадров ОВД (ноябрь 2008 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием в области современной государственной системы подготовки кадров ОВД на новейшем законодательном материале и приоритетных направлений ее реформирования. Уточнены цели и задачи (государственно-правовые и общественные) подготовки кадров ОВД, а также выявлены основные элементы системы подготовки кадров ОВД и основные предпосылки совершенствования кадровой политики в ОВД России.
В работе на теоретико-правовом уровне классифицирована система подготовки кадров ОВД, которая состоит из нескольких элементов: организационно-управленческих и воспитательно-стимулирующих.
Диссертантом выявлена необходимость реформирования системы подготовки кадров ОВД (в два этапа), а также расширения сети среднеспециаль-ных учебных заведений с ранней профессиональной ориентацией молодежи на службу в ОВД, осуществляющих на второй ступени подготовку специалистов со средним юридическим образованием.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В системе подготовки кадров в ОВД России создан сложный дина
мический механизм управления, в котором на различных уровнях действуют
специальные структурные подразделения, реализующие собственные специ
фические функции. Его уровни включают три вида управления:
а) определение основных приоритетов и текущих задач подготовки
кадров, необходимых для обеспечения деятельности МВД России и правоох
ранительной системы в целом;
б) управление организацией учебно-воспитательного процесса;
в) управление педагогическим процессом в форме взаимодействия
профессорско-преподавательского состава с обучающимися.
2. Система подготовки кадров ОВД представляет собой совокупность
целей и задач, правил и норм, форм и методов деятельности государства в
лице уполномоченных органов, направленных на формирование высокопро
фессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового
корпуса ОВД и внутренних войск МВД России, соответствующего современным криминогенным, социально-политическим и экономическим условиям их функционирования, способного эффективно решать поставленные задачи с учетом повышения престижа службы и решения вопросов социальной защищенности личного состава МВД России.
Целями системы подготовки кадров ОВД в России являются: профессиональная ориентация молодежи на службу в органах внутренних дел через поступление в образовательные учреждения МВД России и последовательное формирование, поддержание и повышение профессионального мастерства личного состава ОВД.
Работа с кадрами ОВД представляет собой комплекс организационных мероприятий и технических методов, связанных с реализацией кадровой функции в ОВД. Система подготовки кадров ОВД состоит из нескольких элементов, которые условно можно классифицировать на две группы:
1) организационно-управленческие:
определение количества работников, их должностной категорийности и уровня профессиональной подготовки;
работа с кадрами: подбор, расстановка, перемещение, формирование резерва на выдвижение, оценка работников;
подготовка кадров (первоначальная, боевая и физическая, переподготовка, повышение квалификации);
2) воспитательно-стимулирующие:
стимулирование трудовой активности и воспитание кадров;
применение мер морального и материального стимулирования, дисциплинарная практика, воспитание в духе соблюдения служебной дисциплины и законности.
5. Вывод о необходимости реформирования системы подготовки кад
ров ОВД, которое может быть осуществлено в два этапа. Первый этап связан
с разработкой и реализацией государственной программы, определяющей ус
ловия и механизмы сокращения военных вузов путем объединения и/или ре-
организации существующих вузов с целью уменьшения «раздутого» состава военных высших учебных заведений. Второй этап заключается в формировании специальных факультетов и кафедр государственной правоохранительной службы в государственных гражданских вузах, что способствует повышению качества обучения слушателей (курсантов).
Обоснована необходимость распространения действия ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих организационно-штатное построение и организацию учебного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального образования МВД России, на колледжи милиции, реализующие на второй ступени обучения образовательные программы среднего профессионального образования, а также необходимость расширения сети среднеспециальных учебных заведений с ранней профессиональной ориентацией молодежи на службу в ОВД, осуществляющих на второй ступени подготовку специалистов со средним юридическим образованием.
В целях повышения материально-технического и организационного обеспечения образовательных учреждений МВД России представляется целесообразным пересмотреть существующие и разработать новые требования для всех типов учебных заведений МВД России в части обеспечения учебно-лабораторными, административно-хозяйственными и жилыми помещениями (общежитиями), тирами, загородными лагерями и т.д.; техническими средствами обучения; военно-учебным имуществом, лабораторным и спортивным оборудованием; транспортом; организационной техникой и иным имуществом.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы позволяют уточнить цели и задачи современной системы подготовки кадров ОВД, а также особенности ее организации и правового регулирования; выявить и изучить основные предпосылки и ведущие направления реформы подготовки кадров ОВД; систематизировать основные элементы ее правового и организационного обеспечения.
Теоретическая значимость диссертации также состоит в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа научной литературы и правоохранительной практики поставлена и исследована в теоретико-правовом, социальном и организационном аспектах проблема становления и развития политики МВД в сфере подготовки кадров.
Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают теоретические представления о социальных и правовых основаниях ин-ституализации милицейской деятельности как массовой профессии, о критериях отбора кадров для службы в ОВД, содержании и методике профессионального обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников ОВД. Сформулированные в работе предложения и выводы дополняют и развивают соответствующие разделы административного права, теории государственного управления.
Практическое значение диссертации состоит в том, что с учетом потребностей практики реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров рассмотрены вопросы, которые имеют актуальное значение на современном этапе функционирования и развития органов внутренних дел Российской Федерации.
Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения по совершенствованию правовых и организационных основ подготовки кадров ОВД в условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации могут быть использованы в законодательной и правоприменительной практике в данной сфере. Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть применены при рассмотрении проблем обеспечения, реализации и совершенствования кадровой политики МВД России. Кроме того, материалы диссертации представляют интерес для специалистов, занимающихся проблемами подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел МВД России, а также в области управления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Положения диссертации внедрены в учебный процесс ряда высших учебных заведений г. Москвы (Международная академия предпринимательства, Московский гуманитарный университет, Национальный институт бизнеса).
Результаты исследования прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях: всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы в праве XXI века» (г. Москва, 29 апреля 2006 г.); региональной научно-практической конференции «Проблемы правоприменения в современной России» (г. Москва, 6 апреля 2007 г.); всероссийской научно-теоретической конференции «Актуальные вопросы развития государственности и правовой системы в современной России» (г. Оренбург, 13 апреля 2007 г.); заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки в условиях развития современной России» (г. Н.Новгород, 18 мая 2007 г.).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
