Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Исследование административно-правовой категории «служебная дисциплина» представляет немалый интерес.
Высокий уровень служебной дисциплины - показатель здоровой атмосферы в коллективе, один из факторов обеспечения эффективной работы и в локальном масштабе (совокупность служащих подразделения государственного органа), и в масштабе министерства или ведомства. Низкие показатели соблюдения служебной дисциплины, в свою очередь, - признак наличия отрицательного влияния на функционирование указанных систем. Такое воздействие может принимать различные формы: разногласия с сослуживцами, личная заинтересованность при исполнении служебных полномочий, элементарная безответственность лиц, замещающих должности государственной службы.
В научной литературе, а также в средствах массовой информации часто говорится о необходимости повышения престижа государственной службы. Под этим термином понимается не только стимулирование граждан к поступлению на должности государственной службы различных видов, но и коренное изменение имиджа российского чиновника в сознании обывателей, то есть лиц, вступающих в правоотношения со служащими государственной службы. Несомненно, повышение престижа российской государственной службы потенциально есть один из факторов приведения ее в соответствие с лучшими европейскими образцами. Проблемы, существующие в сфере служебных правоотношений, тесно связаны друг с другом; решение некоторых из них с большей долей вероятности может повлечь решение других. По данным статистики, недоверие к государственным служащим со стороны граждан обусловлено частыми случаями вымогательства взяток, а также иными формами злоупотребления служебным положением. Таким образом, можно констатировать недостаточную эффективность правовых норм, регулирующих дисциплину на государственной службе, так как закрепленные в законодательстве дисциплинарные санкции и меры
4 поощрения служащих не всегда стимулируют их к добросовестному выполнению должностных обязанностей.
Тема диссертационного исследования актуальна, поскольку:
отсутствуют единые основы привлечения служащих правоохранительной службы к дисциплинарной ответственности;
не определены принципы построения системы дисциплинарных взысканий и единая процедура их применения;
существует неоднозначное понимание сферы регулирования служебного права, в том числе в части служебной дисциплины;
большое количество коррупционных правонарушений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, обусловливает необходимость скорейшей выработки новых единообразных методик их пресечения и профилактики;
многие из действующих норм о служебной дисциплине на правоохранительной службе объективно устарели и не способствуют достижению целей их применения;
существующие различия в правовом регулировании дисциплинарной ответственности детерминируют и различные показатели эффективности правоохранительной службы в зависимости от органа, службы или учреждения, в которых она осуществляется, а также нестабильность кадрового состава указанных структур;
наличие множества нормативных актов, регламентирующих материальный и процедурный аспекты обеспечения служебной дисциплины, порождает коллизии в исследуемой сфере;
в условиях, по сути, признания большинством авторов необходимости реформирования правовой базы правоохранительной службы концепции унифицированных основ служебной дисциплины в системе правоохранительной службы кем-либо из них до сих пор не предложено.
Перечисленные обстоятельства детерминируют необходимость проведения системного теоретико-прикладного анализа проблемных
5 вопросов, связанных с нормативным регулированием и соблюдением служебной дисциплины на правоохранительной службе Российской Федерации, в рамках самостоятельного диссертационного исследования и предопределяют выбор его темы.
Основными целями исследования являются системный, комплексный анализ теоретических и практических вопросов служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации, установление наиболее действенных способов обеспечения ее высокого уровня, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования служебных отношений.
Достижение поставленных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
определить пределы регулирования отношений государственного служащего и представителя нанимателя служебным и трудовым правом;
разработать критерии определения органов, в которых осуществляется правоохранительная служба;
исследовать содержание термина «служебная дисциплина», особенности его понимания и значение для осуществления правоохранительной деятельности;
выявить особенности служебной дисциплины в системе правоохранительной службы;
подвергнуть системному анализу правовое регулирование служебной дисциплины применительно к различным органам государственной власти, в которых осуществляется правоохранительная служба;
проанализировать основные правовые категории, соответствующие тематике исследования (дисциплинарный проступок, дисциплинарное взыскание и др.) с точки зрения обеспечения эффективности исполнения государственными служащими правоохранительной службы переданных им полномочий;
определить детерминанты коррупции в системе правоохранительной службы, связанные с недостатками правового регулирования служебной дисциплины;
рассмотреть целесообразность применения конкретных норм, регулирующих служебную дисциплину в системе правоохранительной службы, в контексте превенции коррупционных правонарушений;
сравнить регулирование дисциплинарных правоотношений на правоохранительной службе в различных органах государственной власти;
рассмотреть опыт применения дисциплинарной ответственности, а также поощрительную практику в правоохранительных органах за рубежом, оценив целесообразность заимствования соответствующих норм права;
предложить варианты преобразования института служебной дисциплины на правоохранительной службе.
Методологической основой исследования являются общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез, исторический метод) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический, технико-юридический, коллизионный и др.). Перечисленные методы использовались в комплексе, что позволило осуществить всесторонний анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические рекомендации и выводы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют положения, выводы, концепции, содержащиеся в трудах ученых по проблемам общей теории права, административного права, трудового права, а также конституционного, уголовного, гражданского, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других отраслей права.
Нормативную основу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации (главным образом, подзаконные нормативные акты), регламентирующие различные аспекты служебной
7 деятельности лиц, замещающих должности правоохранительной службы.
Эмпирическая основа диссертации представлена результатами проведенного автором исследования 83 нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы; анализа судебной практики (работа содержит ссылки на 9 судебных актов, в том числе 6 актов Конституционного Суда Российской Федерации, 3 акта Верховного Суда Российской Федерации); статистических данных, характеризующих состояние служебной дисциплины в системе правоохранительной службы в период с 2005 года по настоящее время; проектов новелл, разработанных Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации; стенограмм координационных совещаний и форумов. Помимо материалов из перечисленных источников использованы данные, полученные из интернет-ресурсов, в частности с официальных сайтов Президента Российской Федерации, Управления государственной службы и кадров Правительства Москвы, Московского гуманитарного университета, а также из авторитетных сетевых информационных ресурсов и сайтов, специализирующихся на освещении проблем правоохранительной деятельности. Проведено анкетирование 214 сотрудников правоохранительных органов Воронежской области: прокуратуры; полиции; Следственного комитета; таможенных органов; органов, служб и учреждений уголовно-исполнительной системы, результаты которого приведены в Приложении к работе.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению проблем служебной дисциплины в системе правоохранительной службы посвящено незначительное количество научных статей, монографий, диссертационных работ. Чаще указанные вопросы рассматриваются опосредованно, при исследовании правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации либо дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих.
Так, отдельные аспекты служебной дисциплины в системе правоохранительной службы нашли отражение в научных исследованиях
8 Ю.Е. Аврутина, A.M. Артемьева, В.М. Бакуна, И.Н. Барцица, Н.В. Беловой, A.M. Боброва, А.Г. Братко, СП. Булавина, А.А. Гришковца, А.В. Гусева, Н.А. Гущиной, А.С. Дугенца, В.В. Евстифеева, А.В. Каляшина, М.А. Лапиной, Я.В. Мирошниченко, А.Ф. Ноздрачева, Г.Л. Озеровой, Е.Л. Патрашко, К.А. Погребежского, А.Н. Позднышова, Б.В. Российского, Ю.И. Руденко, В.Г. Семенова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Е.В. Труниной, О.В. Харченко, В.В. Черникова, А.С. Шиенковой, В.Ю. Шобухина.
Проблемы дисциплинарной ответственности государственных служащих правоохранительной службы затрагиваются в работах Д.Н. Бахраха, Ю.М. Буравлева, Н.В. Витрука, А.А. Демина, М.М. Звягина, А.В. Иванисова, В.В. Касюлина, Л.М. Колодкина, A.M. Кононова, В.В. Корнеева и М.В. Корнеевой, И.В. Кулешова, А.В. Куракина, СП. Матвеева, Н.П. Маюрова, Ю.Б. Носовой, Н.А. Овчинникова, М.В. Преснякова, И.Г. Савина, Г.К. Сванидзе, А.В. Соколова, СЕ. Чаянова.
Некоторыми авторами, например: В.В. Астаниным, А.А. Божья-Волей, Н.А. Иванниковым, А.Н. Караваевым, Е.А. Кузиной, О.В. Прокловой, Т.В. Щукиной, рассмотрена инструментальная ценность служебной дисциплины для обеспечения эффективности государственной службы.
В рамках диссертационного исследования использовались научные труды по общей теории юридической ответственности, теории правонарушения и мер поощрения и иных категорий теории права таких ученых, как: М.И. Абдулаев, И.А. Алексеев, С.С. Алексеев, И.Л. Бачило, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Г.М. Петров, Т.Н. Радько, И.С Самощенко, П.П. Серков, В.Н. Скобелкин, В.Н. Хропанюк.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения соблюдения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие отношения по обеспечению соблюдения служебной
9 дисциплины в системе правоохранительной службы, практика их применения, доктринальные идеи оптимизации правового регулирования указанных отношений.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексного, системного исследования теоретических и практических аспектов служебной дисциплины в системе правоохранительной службы в соотношении с реалиями современного Российского государства. В работе определен круг органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, исследовано прикладное значение служебной дисциплины для повышения эффективности правоохранительной деятельности и противодействия коррупционным проявлениям, а также выработан ряд дефиниций.
Автором проведен сравнительный анализ правового регулирования отношений по обеспечению соблюдения служебной дисциплины в органах, службах и учреждениях, сотрудники которых замещают должности правоохранительной службы, выявлены основные проблемы в исследуемой сфере. В качестве пути их решения предложена унификация нормативных основ служебной дисциплины в различных правоохранительных органах, выдвинуты руководящие идеи такой унификации. Кроме того, определены ориентиры работы по обеспечению надлежащего уровня этического воспитания служащих правоохранительной службы.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Аргументируется возможность двоякого понимания термина «служебная дисциплина в системе правоохранительной службы»:
а) как собирательной категории, отражающей обязательственный
аспект правового статуса служащего правоохранительной службы и модель
его желательного поведения;
б) как института административного права, включающего следующие
нормы:
дефиниции служебной дисциплины;
определяющие средства обеспечения служебной дисциплины;
устанавливающие основания, условия и процедуру применения мер дисциплинарной ответственности;
регулирующие порядок установления факта совершения дисциплинарного правонарушения, вины служащего и иных обстоятельств, имеющих значение для привлечения (не привлечения) его к дисциплинарной ответственности;
закрепляющие меры служебного поощрения, порядок и основания их применения;
затрагивающие иные аспекты дисциплинарных отношений на правоохранительной службе.
Предлагается к применению следующее авторское определение служебной дисциплины в системе правоохранительной службы, выработанное на основе анализа положений законодательства и научной доктрины. «Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы -это обязательное для государственных служащих правоохранительной службы соблюдение запретов и ограничений, предусмотренных регулирующими профессиональную деятельность служащих законами и подзаконными актами, должностным регламентом, служебным контрактом, надлежащее выполнение возложенных на них обязанностей».
Доказывается необходимость включения «соблюдения служебной дисциплины» в подлежащий нормативному установлению перечень принципов правоохранительной службы, подчеркивается сущность служебной дисциплины как квинтэссенции субординационных начал государственно-служебных отношений.
Делается вывод, что существует острейшая потребность в преобразованиях правовой основы служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации. Он продиктован не только правовыми предписаниями (ст. 3 Федерального закона от 27 мая
11 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрено принятие федеральных законов о видах государственной службы), но и на результатах анализа правоприменения, а также сосуществовании полярных подходов к регулированию служебной дисциплины в различных правоохранительных органах. В настоящее время нормативная база служебной дисциплины на правоохранительной службе представляет собой набор законов и подзаконных актов различной конкретики, по-разному структурированных и устанавливающих возможность применения различных дисциплинарных санкций и мер поощрения. На практике это влечет частую безнаказанность субъектов дисциплинарных правонарушений, высокую латентность исполнения противоправных приказов начальства (руководства).
5. Получает развитие вывод ряда специалистов о целесообразности
введения антикоррупционных стандартов, то есть единой системы запретов,
ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в
правоохранительных органах. Следует локализовать сферы регулирования
таких стандартов сообразно видам государственной службы, установив,
таким образом, антикоррупционный стандарт правоохранительной службы.
Данная мера позволит учесть сущностные особенности правоохранительной
деятельности, обеспечив более эффективное антикоррупционное
воздействие.
6. Делается вывод, что при преобразовании системы правового
регулирования служебной дисциплины необходимо использовать
комплексный подход, предусматривающий осуществление следующих мер:
установление единой системы дисциплинарных взысканий и мер поощрения;
выработка общего для всех правоохранительных органов порядка применения дисциплинарных взысканий и мер поощрения;
более активное применение мер поощрения и неправовых инструментов позитивной мотивации служащих;
12 - повышение роли дисциплинарного воздействия в противодействии коррупции.
7. Доказывается, что имеется два способа унификации нормативных
основ служебной дисциплины в системе правоохранительной службы:
а) подробная регламентация вопросов служебной дисциплины во вновь
принятом законе о правоохранительной службе;
б) закрепление в самостоятельном нормативном правовом акте -
федеральном законе «Дисциплинарном уставе правоохранительной службы».
Многоаспектность служебной дисциплины на правоохранительной службе, объем этого института административного права предопределяют большую целесообразность второго сценария.
8. Аргументируется, что для обеспечения эффективности мер по
повышению уровня служебной дисциплины должны быть осуществлены
следующие вспомогательные мероприятия:
а) анализ целесообразности использования существующих критериев
оценки эффективности служебной деятельности, рассмотрение возможности
переориентации системы показателей с количественной на количественно-
качественную модель;
б) закрепление в нормативных правовых актах, регулирующих
служебную дисциплину в правоохранительных органах, основания
дисциплинарной ответственности - «не достижение запланированных
показателей эффективности службы»;
в) создание стройных систем контроля подтверждения фактов -
оснований применения дисциплинарных взысканий и верификации
показателей эффективности правоохранительной службы.
9. Предлагается закрепить основание дисциплинарной ответственности
«совершение проступков (поступков), порочащих честь и достоинство
служащего правоохранительной службы» в нормативном акте,
регламентирующем служебную дисциплину во всех правоохранительных
органах. В настоящее время служащие ряда правоохранительных органов,
13 например, таможенных, не могут быть привлечены к ответственности по указанному основанию. Включение данного деяния в перечень оснований дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения) в полной мере согласуется и со спецификой правоохранительной деятельности, и с целями повышения нравственного уровня кадрового состава государственных органов.
Обосновывается необходимость внесения изменений в действующие нормативные акты о правоохранительной службе в части установления нового основания прекращения служебных отношений -«непредставление служащим сведений либо представление им заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Отсутствие данного основания увольнения препятствует реализации мер по профилактике коррупции, предусмотренных ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", вступает в противоречие с ч. 8 ст. 8 названного Закона. Кроме того, предлагается принять нормативный акт, утверждающий перечень должностей правоохранительной службы, прекращение замещения которых возможно по указанному основанию.
Предлагается расширить перечень оснований применения мер поощрения, включив в него: интенсификацию управленческих процедур; использование результатов инновационной деятельности, позволивших оптимизировать управленческий процесс; активное участие в общественной работе. В настоящее время соответствующие перечни, установленные различными нормативными актами, исчерпываются случаями надлежащего исполнения должностных обязанностей. Предлагаемая мера будет способствовать более активному проявлению инициативы служащих.
12. Подтверждается необходимость исключения из перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к служащим правоохранительной службы, санкций, по характеру последствий для правонарушителя дублирующих иные меры дисциплинарной ответственности (к примеру, законодательство не содержит каких-либо существенных различий в процедурах применения к сотрудникам правоохранительных органов замечания и выговора). Указанный подход должен быть применен и в рамках преобразования правового регулирования поощрительной практики.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение исследования заключается в том, что в нем вводится ряд современных дефиниций, отражается новое видение принципов правоохранительной службы, предлагаются критерии определения органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, и, наконец, обосновывается новая концепция построения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы.
Практическая значимость исследования состоит в том, что итоговые и промежуточные выводы, к которым пришел автор, могут найти применение в следующих сферах:
1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего
построения системы правового регулирования правоохранительной службы
(посредством включения главы «Служебная дисциплина» в текст вновь
принятого закона о правоохранительной службе или принятия
Дисциплинарного устава правоохранительной службы Российской
Федерации);
2) в правоприменительной деятельности посредством применения
дисциплинарных взысканий и мер поощрения в порядке и по основаниям,
разработанным с учетом содержания диссертационного исследования;
3) в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных
курсов «Административное право», «Правоохранительные органы»,
специального учебного курса «Государственная служба Российской
15 Федерации», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий, практикумов и учебных программ.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Полученные исследовательские результаты были предметом обсуждения на Международных научно-практических конференциях: «Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы» (г. Воронеж, 2008 г.), «Власть и право в меняющейся России» (г. Тамбов, 2010 г.).
Ряд положений и выводов диссертации нашел отражение в статьях, опубликованных в центральных юридических журналах и научных сборниках.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов, судебной практики и специальной литературы, приложения.
