Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы организации государственной службы Российской федерации 20
1. Правовое государство - юридическая форма организации демократического, федеративного, социального государства 20
2. Роль принципов правового государства в обеспечении разделения властей и организации государственной службы 61
3. Осуществление принципов правового государства в системе государственной службы российской федерации 94
Глава 2. Институционализация государственной службы Российской федерации 117
1. Институционализм как теоретико-правовая основа становления института государственной службы 117
2. Роль президента российской федерации в формировании института государственной службы 135
3. Специфика функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти 157
4. Осуществление государственной службы в системе органов исполнительной власти 173
5. Правовые особенности государственной службы в судебных органах государственной власти 196
Глава 3. Развитие системы государственной службы Российской федерации 225
1. Реализация основ правового государства в организации и деятельности государственной гражданской службы 225
2. Военная служба в условиях становления российского правового государства 245
3. Правоохранительная служба как действенная форма реализации в Российской федерации правового государства 270
4. Перспективы формирования иных видов государственной службы Российской федерации 288
Глава 4. Тенденции совершенствования правового регулирования государственной службы в процессе построения правового государства 317
1. Основные направления организации и функционирования государственной гражданской службы Российской федерации 317
2. Особенности формирования системы управления государственной службой Российской федерации 334
3. Реализация основ правового государства в нормативном правовом обеспечении государственной службы Российской федерации 348
Заключение 385
Список использованных источников и научной
Литературы 417
- Правовое государство - юридическая форма организации демократического, федеративного, социального государства
- Институционализм как теоретико-правовая основа становления института государственной службы
- Реализация основ правового государства в организации и деятельности государственной гражданской службы
- Основные направления организации и функционирования государственной гражданской службы Российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы, которое предполагает в целях повышения эффективности государственной службы, обеспечения ее открытости, создания атмосферы доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными' органами населению публичных услуг - поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила в качестве основной цели государства построение демократического, правового, социального государства^ и учредила в1 стране демократическую модель государственной власти с учетом принципа разделения, в ласти в его функциональном понимании.
Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором - волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как государственный институт) может функционировать, не зависимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах. В таком аспекте реформирование государственной службы Российской Федерации на основе комплекса объективных и субъективных условий не получило должного научного осмысления.
Формирование системы государственной службы Российской Федерации через призму принципов правового государства и настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор и актуальность темы исследования.
Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 года, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 года, Концепция административной реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 года.
Государственная служба как публично-правовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства и основывается на стратегии управления.
В качестве существенного недостатка становления государственной службы отмечается отсутствие системности в формировании государственной^ службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства.
Отметим, что в Федеральном законе 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» многие концептуальные
положения остались не конкретизированными. Следствием этого стало отсутствие
законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии
функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы.
Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных
структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.
Актуальность диссертационного исследования связана также с тем, что в результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институциональные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими, четко очерченными и достаточными полномочиями.
Государственная служба как объект управления представляет собой развернутое в пространственном (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и профессиональном (виды государственной службы) отношении системное образование, элементами которого являются службы в органах государства; главным принципом управления государственной службой следует считать централизацию в сочетании с элементами децентрализации - необходимый элемент государственно-управленческой деятельности на всей территории Российской Федерации. В настоящее время централизация управления государственной службой выступает скорее в качестве необходимого элемента ее эффективного функционирования на всей территории Российской Федерации.
Новая управленческая ситуация и парадигма инновационного управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационно-правовых принципов структурирования государственно-служебных отношений: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами правового обеспечения децентрализации, автономизации функциональных структур, возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий.
Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в
контексте правового государства, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Развитие взглядов на публично-
правовой характер государственной службы и установление ее в форме института
административного права на различных этапах истории государства и права находят
освещение в трудах видных отечественных ученых ХГХ — XX веков: Н.Н.Алексеева,
И.Е.Андреевского, М.А.Бакунина, А.Д.Градовского, В.М.Гессена, А.И.Елистратова,
В.В.Ивановского, И.А.Ильина, Н.И.Иорданского, Б.А.Кистяковского,
В.О.Ключевского, М.М.Ковалевского, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, СА.Котляровского, Н.О.Куплевасского, Н.К.Нелидова, П.И.Новгородцева, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича, А.СЯщенко и др.
Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного и административного права: СА.Авакьяна, А.САвтономова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В'.Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Н.СБондаря, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазуновой, А.А.Гришковца, К.Ф.Гуценко, Б.П.Елисеева, Н.М.Казанцева, ДА.Керимова, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкина, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, И.И.Лукашука, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, В.М.Манохина, М.Н.Марченко, АА.Мишина, В.С.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Ю.Н.Старилова, БА.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, ВА.Туманова, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.ФЛковлева и др.
Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды ученых, рассматривающие правовые аспекты разработки и проведения государственной кадровой политики, управление персоналом государственной службы. Значительное внимание исследуемым проблемам уделяется в работах историков, философов и социологов: Р.ГАбдулатипова, А.Г.Барабашева, В.Э.Бойкова, В.Д.Граждана, В.СКомаровского, К.О.Магомедова, В.П.Мельникова,
М.Ю.Мизулина, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и других.
При написании диссертационного исследования также использовались теоретические работы зарубежных ученых: Ж.Бодена, М.Вебера, А.Гамильтона, В.Гвина, Г.В.Гегеля, Т.Гоббса, А.Грачи, Р.Дарендорфа, М.Дюверже, Э.Дюркгейма, Г.Еллинека, Р.Йеринга, И.Канта, Э.Карра, Х.Краббе, Х.Линца, Ф.Листа, Дж.Локка, К.Маркса, Д.Мэдисона, Ш.Монтескье, Д.Норта, М.Ориу, В.Острома, К.Поланьи, К.Поппера, Б.Ротстайна, Ж.-Ж.Руссо, А.Смита, Б.Спинозы, А.де Токвиля, П.Фиццжеральд, Л.Фишера, К.Хессе, Ф.Энгельса и других.
В тоже время в юридической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства. Отсутствуют работы, посвященные раскрытию теоретических инновационных аспектов сущности и содержания института государственной службы с учетом поставленной проблематики.
Объектом исследования1 выступают административно-правовые отношения стратегического характера, складывающиеся- в процессе формирования и совершенствования института государственной службы Российской Федерации в контексте правового государства, в том числе развития отдельных видов государственной службы, а так же ее организационной и кадровой составляющих.
Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие систему государственной службы как комплексного публичного правового института, его принципов, представляющих основу ее организации и функционирования, а так же нормы права, закрепляющие общие и специальные вопросы институционализации государственной службы в контексте правовой государственности и развития информационного общества.
В диссертации изложены теоретические проблемы проведения институционально-функционального анализа системы государственной службы Российской Федерации, исследованы коллизии и практика реформирования государственной службы.
Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом и административно-правовом анализе концептуальных основ теории и практики
научной организации и функционирования государственной- службы Российской Федерации, выработке механизма правового- обеспечения- формирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе административной реформы, в соответствии с принципами правового государства, направленного на повышение правовой культуры государственных служащих, усиление ответственности государственных служащих перед обществом.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:
изучить взаимосвязи государственной службы и правового государства как юридической формы демократической, федеративной, социальной государственности;
выявить роль принципов правового государства в обеспечении научной организации государственной службы, соответствующей конституционной практике разделения, власти;
рассмотреть теорию институционализации инновационно-правовой, основы формирования системы государственной службы в, контексте современного правопонимания;
показать возрастающую роль институтов президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления, государственной службой;
- раскрыть специфику функционирования государственной службы в
законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах
государственной власти;
- проанализировать перспективы формирования иных видов государственной
службы Российской Федерации;
- выявить проблемы организации и функционирования государственной
гражданской службы Российской Федерации и пути их решения в условиях
реализации концепции правового государства;
- обосновать особенности формирования системы управления государственной
службы Российской Федерации, предложения по совершенствованию управления
государственной службой Российской Федерации и разработать рекомендации по вопросам формирования управленческого кадрового резерва.
Методологическая основа. В диссертационном исследовании используются как общенаучные методы познания общественных явлений и процессов, так и конкретные методы исследования правовых институтов, предоставляющие возможность сделать определенные теоретические выводы.
В ходе исследования формирования системы государственной службы
Российской Федерации применялись общенаучные методы: системный,
позволивший проанализировать принципы организации и функционирования
государственной службы; институционально-функциональный, давший
возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловивший рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь.
В процессе исследования также использовались специальные методы научного познания: формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.
Нормативную правовую основу диссертационной работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты (в том числе Международный пакт «О гражданских и политических правах», Всеобщая декларация прав человека, «Венская Конвенция о праве международных договоров»), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации; использованы материалы судебной практики, результаты социологических исследований, обсуждений в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской
Федерации' и межведомственных комиссиях по. проблемам- развития данного правового института, статистические данные.
В: диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции)..
Научная; новизна диссертационного* исследования заключается в разработке условий: инновационно-правового формирования системы государственной:службы.в контексте правового государствам Вїрезультате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения; выносимые на защиту, которые и составили; авторскую концепцию развития; государственной службы Российской- Федерации; обусловленной реализацией принципов правового государства;
На основе исследования правового регулирования института1 государственной? службы диссертант представил: ряд принципиально: новых обобщений; выводов и, методик;. обогативших административно-правовую науку.
В5диссертационном исследовании:
- раскрыт, институт государственной службы Российской Федерации; как
единая формируемая; централизованная: система, а также обоснованы, положения о?
формировании» эффективной системы государственной службы- Российской
Федерации на основе концепции правового государства; г реальное
функционирование которой осуществимо на инновационных принципах,
разработанных автором;
показано инновационно-правовое содержание реформирования государственной службы в рамках первоочередных задач, направленных на обновление и оптимизациюсистемы государственного управления;
представлено комплексное обоснование видовой классификации государственной службы, проанализирована необходимость пересмотра видов государственной службы в целях ее: оптимизации и эффективности, а также совершенствования реестра должностей государственных служащих;
- разработаны* рекомендации;; по программе формирования и подготовки
резерва управленческих, кадров,определена специфика президентского контроля над
группой кадрового резерва, находящегося под патронажем Президента Российской Федерации;
- представлены перспективы формирования системы государственной службы Российской Федерации и обоснована авторская концепция создания органа управления государственной службой Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
' В результате общетеоретического системного подхода к
функционированию элементов государственного механизма Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что институт государственной службы в основе своей организации и функционирования, должен базироваться на совокупности черт и принципов демократического правового и социального государства, провозглашенного в ст. 1 и ст. 7 Конституции Российской Федерации. Сопоставление принципов правового государства и правовых норм, регулирующих систему государственной службы Российской Федерации показывает, что при формировании системы государственной службы нормативное закрепление ее основ, осуществлено выборочно; закреплены лишь отдельные принципы правого государства: признание, соблюдение и защита прав человека со стороны государства, механизм гарантий прав и свобод, принципы законности, верховенства конституции по отношению к другим законам.
Обосновывается, что на современном этапе развития правовой системы Российской Федерации инноватизация системы государственной службы Российской Федерации затрагивает вопросы обновления общих принципов построения и взаимодействия ее уровней и элементов на основе правового государства: создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; поддержка общегуманитарных ценностей правовой культуры в системе государственной службы; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей развития российского общества.
По мнению диссертанта, институциональный подход к вопросам развития организационно-правовых основ государственной службы позволяет осуществить административное реформирование системы государственной власти как процесса адаптации института государственной службы к глобальным изменениям в обществе, обусловленных мировым экономическим кризисом и требующим инновационно, социально направленных государственно-правовых мер. Реформирование государственной службы Российской Федерации предполагает переориентацию ее деятельности на инновационное развитие отношения аппарата государственной службы к гражданскому обществу как субъекту управления, уважения интересов граждан и действенного контроля за деятельностью государственного аппарата.
Для институционализации государственной службы Российской
Федерации необходимо развитие кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества и создание Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной, власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) федерального резерва управленческих кадров, состоящего из профессионально подготовленных, компетентных работников.
В ^качестве предложений по Программе формирования резерва управленческих кадров диссертантом предлагаются следующие направления.
Первое направление - формирование федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации на базе существующих кадровых технологий, которые основываются на анкетном и рекомендательном принципах. В рамках этого этапа можно сформировать кадровый резерв из лиц, уже находящихся на государственной службе. Второе направление связано с нормативным правовым обеспечением Программы формирования резерва управленческих кадров. Программа должна предусматривать на федеральном уровне внесение изменений в действующее законодательство. Третье направление относится к методическим рекомендациям и технологиям формированияТТрограммы резерва управленческих кадров.
В Программе следует предусмотреть разработку квалификационных требований к должностям, подлежащим замещению из резерва на основе профессиональных стандартов и методик их определения.
Методики должны охватывать стадии реализации Программы, а именно: стадию формирования резерва управленческих кадров; стадию профессионального развития резерва управленческих кадров; стадию востребованности резерва управленческих кадрові
Четвертое направление — это финансово-экономическое обеспечение Программы формированиярезервауправленческих кадров.
Структура кадрового управленческого резерва должна состоять из:
федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации;
федерального резерва управленческих кадров, состоящих на государственной службе (государственные служащие);
резерва управленческих кадров, находящихся на муниципальной службе (муниципальные служащие);
резерва управленческих кадров потенциально способных по профессионально-личностным качествам, замещать должности в государственном и муниципальном управлении.
В целях обеспечения согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения государственной власти и ее уровней в Российской Федерации; цель его создания - системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие
основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования; данного органа составляют:, правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением: в> государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу.
На, основе анализа федерального законодательства и законодательства
субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии- порядка организации государственной службы в,законодательных (представительных) и судебных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий.
Диссертант обосновал необходимость. законодательно закрепить федеральными законами; специальные нормы., права, регулирующие- специфику государственной службы в различных органах государственной власти.
'-' Автор, на основе, изучения практики реализации норм права; регулирующих государственную: службу Российской Федерации, предлагает собственную классификацию видов^ государственной; службы: Российской; Федерации; В качестве самостоятельного вида федеральной; государственной; службы - дипломатическую службу Российской Федерации;
Основой такого выделения служат принцип разграничения, предметов ведения и полномочий' между Российской Федерацией и ее субъектами и принцип разделения власти. Дипломатическая служба осуществляется в государственных органах, полномочия которых относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, и может быть определена следующим образом: «Дипломатическая служба представляет собой федеральную государственную службу профессиональной служебной деятельности граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги».
Обосновывая дипломатическую службу в качестве вида государственной службы., диссертант, предлагает внести изменения в ст..2 Федерального закона:от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О' системе государственной* службы Российской
Федерации» и принять федеральный закон, регулирующий основы дипломатической службы Российской Федерации.
Изучение правового регулирования гражданской службы субъектов
Российской Федерации и соответствующей правоприменительной практики дало
возможность диссертанту предложить общую структуру законодательства субъекта
Российской Федерации о гражданской службе. При подготовке и принятии
соответствующих законов субъектов Российской Федерации необходимо
учитывать особенности организации гражданской службы, предусмотрев, в
частности: а) распределение полномочий между представительным
(законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации в области регулирования и контроля за организацией гражданской
службы, б) порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта
Российской Федерации, в) перечень должностей гражданской службы категории
«руководители», принятых на определенный срок своих полномочий, г)
дополнительные гарантии и условия их предоставления гражданским, служащим
субъекта Российской Федерации, д) правовой' статус органа по управлению
гражданской службой субъекта Российской Федерации.
В диссертации выявляется и анализируется позитивный опыт такого нормативного регулирования- в ряде субъектов Российской Федерации (Амурской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Ленинградской, Омской, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Тюменской областях, Пермском крае и Еврейской автономной, области). На основе его обобщения формулируются практические рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.
По мнению диссертанта, дисциплинарная ответственность
государственных служащих за служебные проступки, предусмотренная
действующим законодательством Российской Федерации, не учитывает правовую
природу статуса государственных служащих как служащих государства, а не
служащих отдельных государственных органов, а также ответственность как
сущностной характеристики правового государства (баланс прав, обязанностей и
ответственности).
Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации представляет собой внутриведомственный институт, который не может обеспечить защиту административно-правового статуса, возникающего у гражданина, состоящего на службе государства как публичного института. Институт государственной службькв России оказался лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы. На взгляд автора, Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» должен предусматривать конкретные нормы, регулирующие ответственность на государственной службе.
На основе анализа действующего законодательства^ выделены
следующие особенности правового регулирования государственной службы
Российской Федерации:
данный институт включает в себя1 наряду с нормами различных отраслей российского права: конституционного, административного, трудового, финансового, так же нормы международного права- и нормы специального законодательства о государственной службе;
система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального (субъектов* Российской Федерации) уровней. Законодательство о государственной службе образует единую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников;
правоотношения на государственной службе Российской Федерации регулируются нормами как публичного, так и частного права.
Диссертант представил авторскую этапизацию формирования системы
управления государственной службой, которая отражает динамику ее становления,
обосновывает последовательность дальнейшего реформирования и развития
государственной службы.в Российской'Федерации.
По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование . системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности (2009 - 2010 годах) необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы
«Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений.^ В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов; и коллизий. В последующем: (до 2013 года) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий всистему государственной службы Российской.Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в формировании системы государственной службы с позиции перспективных направлений теории и практики российского права? и концепции правового государства. Теоретическая, направленность в; решении практических задач совершенствования; системы, государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления, об эффективной модели, управления.государственной службы.
Уточненные диссертантом основные категории и понятия; расширяют теоретико-правовые и содержательные аспекты понимания* института государственной службы. Выявленные закономерности становления w развития> государственной службыРоссийской Федерации-позволяют учесть их; в дальнейших; научных исследованиях.
Результаты диссертационного исследования носят прикладной характер и могут способствовать совершенствованию правового регулирования, формированию и развитию эффективной системы государственной службы Российской Федерации. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и субъектном уровнях Российской Федерации, а также в учебном процессе при преподавании в юридических и иных гуманитарных учебных заведениях курсов конституционного права, административного права, служебного права, правового обеспечения государственной службы и некоторых других специальных дисциплин, включая систему подготовки, переподготовки: и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
,/' '' 18'
Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждены и рекомендованы к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.
Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в процессе преподавания административного права, курсов и спецкурсов «Система государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение государственной службы», а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающие пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Правовое государство - юридическая форма организации демократического, федеративного, социального государства
Рассмотрение государственной службы как одного из институтов государства, следует начать с изучения самого понятия государства и, прежде всего, с осмысления его как правового. Государство представляет собой сложное и многомерное образование. Изучением возникновения, развития, преобразования-и реформирования государства занимались многие мыслители древности, ученые и философы наших дней. Огромное множество определений дано понятию-государства, но неизменно отмечается, что государство - это, прежде всего, организация. Далее следуют только функциональные характеристики государства, но родовое (ключевое) понятие остаетсяшеизменным .
Государство как организация влияет на состояние и развитие всего общества. Можно утверждать, что государство является одной из разновидностей, форм-общества. Аристотель писал: «Государством же мы и называем совокупность граждан, достаточную, вообще говоря, для самодовлеющего существования»1. Аристотель считал, что государство составляет союз граждан, а само государство -это простое объединение людей. Но это еще и институт, который сформировался в результате развития цивилизации. К.Маркс рассматривал государство, как общественный институт, который происходит из семьи и гражданского общества, выступая при этом одним из формирований, посредством которого семья и гражданское общество реализуют свои интересы. «Семья и гражданское общество сами себя превращают в государство. Именно они являются движущей силой» . Постоянное взаимодействие государства и общества, осуществляется посредством взаимообмена информацией и деятельностью. Современные ученые и, сегодня особое внимание уделяют этому вопросу, определяя государство как форму организации общества, «механизм взаимосвязи и взаимодействия- людей»1, который структурирует общество, обеспечивает его целостность и упорядоченность2. Такая характеристика государства является источником формирования государства как такового.
Общепринято, что ни одно современное общество не может существовать без власти, так как большие массы людей в своем совместном существовании всегда будут нуждаться в той или иной форме государственной организации .
А государство и есть правовая организация народа, обладающая во- всей полноте своею собственною, самостоятельною и первичною, т.е. ни от кого не заимствованною властью4.
Профессор Нелидов Н.К. утверждал, что человечество обречено, жить в государстве. Государственное начало, по- его мнению, - необходимая во всяком обществе регулирующая сила, постоянно живущая в обществе,. которая придает обществу характер государства5. Государство, как известная-, форма, общественной организации, существует только там, где есть общество и народ. Выступая представителем народа и являясь всепоглощающей организацией,его, государство, вместе с тем, заслоняет собою- народ. Оно становится, на место; народа, рассматривает себя, как самоцель, и превращает народ в подчиненное себе средство. Одним из сдерживающих факторов этого процесса и выступает идея построения правового государства. Государство - это определенная организация политической, государственной власти в обществе, которая сама по себе не совпадает с самим обществом, но в то же самое время, влияющее на него. Поэтому гражданское общество развивается вместе с государством и, в свою очередь, правовое государство есть результат развития гражданского общества и условие его дальнейшего совершенствования. В конечном итоге, государство представляет собой одну из, разновидностей форм общества, так как гражданское общество лежит в основе любого государства, оно и образовывает государство для себя.
Государственная власть, признающая право, и, одновременно, ограниченная им, по мнению древних мыслителей, считается справедливой государственностью. «Государство есть достояние народа»1, а «там, где отсутствует власть закона, — писал Аристотель, - нет места и какой-либо форме государственного строя» . Отсюда и целью государства представляется обеспечение торжества права, требованием которого оно само должно подчиняться. И законодатель, в этом случае, должен руководствоваться требованием: «Чего народ не может решить относительно самого себя, того и законодатель не может решить относительно народа»3. Таким образом, благо государства состоит в» высшей степени согласованности государственного устройства с правовыми принципами.
Общество дееспособно само по себе, независимо от того объединено оно в государство или нет. Но если общество осознано и добровольно трансформировалось в государство, то оно не принимает участия в решении вопроса о том, должно ли существовать государство? Вместо этого, оно исходит из посыла и тезиса, что государство уже существует, и, следовательно, вопрос решаетсяс только о его преобразовании или реформировании. «Однако государство. - не какое-то бесформенное вещество — первичная материя в духе классической, онтологии, это материя вторичная, т.е. лишь отчасти предварительно оформленная, но нуждающаяся в дальнейшем формировании и поддающаяся таковому» . Народ (общество) как раз и занимается тем, что закрепляет в законодательстве элементы государственности, которые возникли в государстве еще до принятия основных законов государства и которые не получили своего закрепления в них. Например, первая американская конституция не отличалась существенно от французской в выборе объектов регулирования, хотя и не могла опереться на уже сложившиеся государственные формы, поскольку государство и конституция возникли в Соединенных Штатах Америки одновременно. Отцам американской конституции не пришлось изобретать государство. Как модель политического устройства оно существовало и до них. Им не нужно было добиваться согласия относительно того, что представляемый ими народ должен обрести государственную форму существования. Они собрались на Конституционный конвент именно потому, что стремление к государственному объединению стало уже фактом. Однако сложными и нерешенными были, тем не менее, вопросы о том, в какую форму следует воплотить это единство, на каких условиях и в каких границах должна осуществляться новая, государственная власть. Именно в этих пределах существовала потребность в политическом объединении и правовом регулировании1.
Сама идея правового государства представляется не только наиболее актуальной, но и самой современной идеей в юридическом мышлении во все времена, так как она относится к категории общечеловеческих ценностей.
Термин «правовое государство» утвердился в первой трети XIX века в немецкой юридической литературе. Автором термина «правовое государство» (der Rechtsstaat) считается КЗелькер, который впервые употребил его в 1813 году2; ввел же этот термин в научный оборот и дал его юридический анализ Роберт фон Моль3.
Институционализм как теоретико-правовая основа становления института государственной службы
Первоначально институционализм возник, как экономическая теория и его распространение было связано в первую очередь с эволюцией экономической теориив-Соединенных Штатах Америки, где в 20-х годах XX столетия он занял лидирующее положение. Понятие «институционализм» (англ. institutionalism от лат. institution - это образ действия обычай, направление, указание) был принят для обозначения системы взглядов на общество и экономику, в основе которой лежит категория института. Институт (от лат. institutum - установление, учреждение), совокупность норм права, охватывающих определенный круг общественных установлений.
Данная концепция соединила ученых, взгляды которых направлены на изучение различных систем, таких как государственная, правовая, экономическая, политическая и т.д. Но изучаются эти системы, в развитии и во- взаимодействии с иными социальными, психологическими, этическими, правовыми, политическими, и иными, общественными институтами. Различные подходы к понятию институт проявляются в том, что под институтом «понимается, возникшие в процессе исторического развития или созданные государством и обществом регулирующие инструменты, посредством которых организуются взаимоотношения между субъектами отношений. Особенности конкретной институциональной системы проявляются в деятельности органов государственной власти и общественных объединений, поведении социальных групп, характере их взаимодействия»1. Рассматривая институт с государственно-правовой позиции, предполагается изучение институтов государства и права, а уже с политической - потребует осмысления институтов гражданского общества.
В зарубежной науке управления1 особое место занимает учение о государственных институтах, которые выступают как базис для принятия тех или иных решений. Основатель теории бюрократии Макс Вебер в качестве основного начала исследует понятие «государство» как идеальный пример института. Где государство представляет собой «политический институт с рационально разработанной «конституцией», рационально разработанным правом и ориентированным на рационально сформированные правила, на «законы», управлением чиновников - специалистов в данной существенной комбинации решающих признаков»1.
Э.Дюркгейм, создавая свою теорию социального институционализма, рассматривал институт как идеальное явление в виде обычаев, и верований, реализующих в деятельности социальных организаций различных времен и народов-. Последователь этой школы М-.Дюверже исследует институт уже в виде «модели человеческих отношений, с которой копируются конкретные отношения, приобретая, таким образом, характер стабильных, устойчивых и сплоченных» . Однако он отмечает, что «любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках»4.
Р:Дарендорф писал: «Институты - это рамки, внутри которых мы осуществляем свой выбор: Институты гарантируют нам соблюдение наших прав, следовательно — социальную справедливость. Если мы хотим, чтобы как можно большее число людей имело лучшие шансы в жизни, мы должны добиваться этого через институты, не переставая оттачивать и совершенствовать эти структуры»5. В подтверждении этой мысли К.Поппер утверждал, что «институты как крепости: их надо хорошо спроектировать и населить»6.
Обращает внимание определение, данное Ильиным М.В., в котором синтезируются различные подходы теории институционализма. Он рассматривает институт «во-первых, как состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, как идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и, в-третьих, как реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом. То есть категория институции (института, институциональности) в своей онтологической и аксиологической сущностях отражает формы и структуры политической жизни, ее, своего рода, «морфологические модели» и «организационные каркасы»1.
Свое начало теория институционализма берет из немецкой и классической экономических школ, французской социологии и других течений научной мысли. В-своих трудах М.Вебер, М.Ориу, Э.Дюркгейм, Ф.Лист, А.Смит, К.Маркс не ставили перед собой задачу исследование государственных и социальных институтов как системы, но независимо от этого они включали в себя такие постулаты, из которых к началу XX века сформировалось одно из наиболее содержательных и продуктивных направлений научной мысли.
Развитие научной мысли дало формирование, так называемого, неоинституционализма, который «сочетает прежний институционализм с теориями развития»2. Американский экономист А.Грачи сопоставляя традиционную теорию с неоинституционализмом, отмечал, что они «представляют собой, по существу, два совершенно различных способа отражения экономической реальности, первая - с позиций ее эволюции, а другая — с позиции статики и структуры»1.
На сегодняшний день концепция институционализм одна из наиболее актуальных систем взглядов. Характерная особенность всех течений теории институционализма является ее мобильность, связь с реальными процессами и противоречиями развития национальных и международных государственно-правовых и экономических систем, что определяет популярность этого направления во многих странах.
Реализация основ правового государства в организации и деятельности государственной гражданской службы
Государственная служба Российской Федерации существует и развивается как социально-правовое явление, организация и функционирование которого осуществляется на основе ряда теоретических и методологических положений. Их анализ позволяет, с; одной стороны, выявить сильные и слабые стороны, заложенной, в; действующем; законодательстве модели. организации государственной службы. Є другой стороны определить направления дальнейшего развития, государственной службы как социально-правового института, адекватного историческим, культурным, социально-политическим: и иным особенностям развития: России. Содержательную сторону понятия : «организация» можно шред ставить как процесс формирования,; построения; и создания/объекта, в данном- случае - структур государственной службы ее видов; уровней;, ветвещ подразделений. Вместе с тем, организация-это результат процесса формирования, построения и создания действующих структур организации, в нашем случае, государственной, службы. Анализируя методологические основы организации государственной службы, можно выделить четыре группы.факторов организации государственной службы в Российской Федерации. Это, прежде всего, традиции, которые могут быть непосредственно материализованы в структурах государственной службы. Они должны быть учтены как фактор влияния, фактор «окружающей среды». Во-вторых, строгий учет сегодняшнего положения государства, решаемых современных проблем и задач. Такой учет позволит решать вопросы организации государственной службы на реальном фундаменте фактов и, абстрагироваться от преходящего, сосредоточиться на оптимизации структур государственной; службы и обеспечении; ее эффективности, устойчивости, жизнеспособности и других качеств: В-третьих, строгий учет глобального аспекта решаемых в, России задач государственной: службы. Это позволит учитывать действующие общемировые тенденции и сохранить при этом российскую специфику. и, в-четвертых, необходимость учитывать и соединять теорию и практику1.
Некоторые российские ученые, выделяя среди обстоятельств правового характера, влияющие на параметры государственной службы, прежде всего, указывают на отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. «Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы» . Они справедливо указывают на то, что «государственная служба со всеми органами и должностными лицами реализует функции государства, которые определятся в своих основных чертах типом государства, уровнем развития производительных сил и определяемых ими типами производственных отношений»3.
Отсюда и всевозможные варианты организации государственной службы, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. , Если исходить извремени и места возникновения государственной службы, то можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы. Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся: - «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель; отсутствие, четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы в твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться, к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии); отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции; - отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы поборов с управляемых территорий; - отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности. Анализ организации- государственной службы в зарубежных странах отражает особенности их исторического развития, государственно-правовые формы и политический строй. Можно согласиться с мнением Василенко И.А., который разделили все системы государственной службы Запада на два типа: - государственная служба в странах с унитарным типом административно государственного управления (это, прежде всего, Франция и Великобритания); - система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (сюда входят системы, организованные в Германии, США и России)1. Государственное управление унитарных государств значительно больше влияет на повседневную жизнь граждан, чем государственное управление федеративных государств. Государственная служба большинства унитарных государств организована по образцу французской республики.
Основные направления организации и функционирования государственной гражданской службы Российской федерации
От установленной Конституцией Российской Федерации системы государственной власти и ее функционирования в решающей степени зависит реализация конституционных прав граждан, закрепление федеративного (административно-территориального) устройства страны, содержание и реализация других конституционных положений.
Проводимая в настоящее время в Российской Федерации административная реформа затрагивает все сферы общественно-политической жизни страны. Ее реализация неразрывно связана с оптимизацией всего механизма государственного управления, а вопросы качества и эффективной работы государственного аппарата неизбежно выходят на передний план.
Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации. В первые годы действия новой российской конституции многие региональные законодатели придерживались мнения, что правовое регулирование и организация государственной службы субъектов Российской Федерации находится в их исключительном ведении. Данная позиция строилась на толковании ряда статей Конституции Российской Федерации, определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст.ст.71, 72). Дело в том, что Конституция Российской Федерации устанавливает лишь, что к исключительному ведению Российской Федерации относится только федеральная государственная служба (п. «т» статьи 71 Конституции РФ). Правовое же регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации прямо не отнесено ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ). На основании этого делался вывод, что в соответствии с ч. 4 статьи 76 Конституции субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование государственной службы, издавая нормативные акты, имеющие верховенство- над федеральными актами. Указанная аргументация нашла отражение, к примеру, в Законе Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан» (статья З)1, Законе Республики Татарстан «О государственной службе» (статья 3) .
С этой позицией нельзя согласиться по следующим причинам. В соответствии с п. «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство, частью которого является законодательство о государственной службе субъектов Российской Федерации, относится к совместному ведению и включает в себя федеральные законы, федеральные подзаконные акты и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 статьи 76 Конституции РФ). Таким образом, государственная служба в субъектах РФ регулируется федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в.той лишь части, которая не противоречит федеральному законодательству.
Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 2 статьи 2) указано, что федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации образуют государственную гражданскую службу, следовательно, и строятся на -одинаковых принципах. Особенностью, в сравнении с ранее существующим законом о государственной службе, стало перераспределение полномочий по регулированию гражданской службы, служебных отношений между Федерацией и субъектами. Наметившаяся тенденция к централизации правового регулирования может быть подтверждена текстом закона (ч. 4 статьи 2), а именно, что государственная гражданская служба субъекта РФ находится в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а организация этой службы - ведении субъекта РФ.
Процесс нормотворчества на федеральном уровне- порождает изменение, принятие и отмену нормативных актов, в субъектах Российской Федерации,, что способствует развитию законодательной базы в целом. Во многом развитие законодательства связано с разграничением предметов ведения.1 между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией. В; настоящее . время законодательство в регионах развивается иными путями, нежели это было до принятия ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года Ж79-Ф31.
Ряд положений. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая; 2003- года и Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июляї 2004 года прямо указывают на необходимость, принятиям определенных законов и подзаконных нормативных правовых актов в.субъектах Российской Федерации.
Полномочия; субъектов Российской Федерации в правовом регулировании государственной гражданской -службы можно продемонстрировать, в;виде таблицы:; «Анализзаконодательства.Российской Федерации о полномочиях субъектов: Российской Федерации по регулировании государственной гражданской службы» В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет процесс формирования нормативной базы государственной гражданской службы с учетом положений нового федерального законодательства. Новые законы о государственной гражданской службе уже приняты в ряде регионов (Республиках Татарстан, Калмыкии, Карелии, Чувашии, Владимирской, Кировской, Московской, Магаданской, Новосибирской, Орловской, Пермской, Саратовской, Тюменской, Ульяновской, Читинской областях, Коми-Пермяцком и Ханты-Мансийском автономных округах, г. Москве и других). В Омской области принят Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе1, в Республике Марий Эл - Закон о регулировании отношений в области государственной гражданской службы2, в Республике Мордовия - Закон о государственных должностях и должностях гражданской службы3, в Ленинградской области - Закон о правовом регулировании гражданской службы,
