Введение к работе
Актуальность темы исследования. Согласно Конституции Российской Федерации, как минимум, граждане Российской Федерации имеют право жить в демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления, где права и свободы человека являются высшей ценностью. Но для того, чтобы существовало такое государство, необходимо, стабильное функционирование органов государственной власти. Для обеспечения их полномочий должна быть создана удовлетворяющая предъявляемым требованиям система государственной службы.
Нашей страной пройден значительный путь к признанию важности и ценности государственной службы вплоть до ее конституционного признания и гарантирования. За указанный период сменились подходы в правовом регулировании системы этого социально-правового института, достаточно сослаться на проводимую административную реформу в системе органов исполнительной власти, предложения о реформировании органов законодательной власти.
Речь идет не просто о попытке компромиссного приспособления системы государственных органов к новым социально-политическим и экономическим условиям, а о создании эффективной системы государственной службы на основе принципов организационной самостоятельности и относительной независимости указанных институтов, определении единых правовых основ системы государственной службы.
Многие положения Конституции России, прямо или косвенно касающиеся вопросов государственной службы, получили всестороннее развитие в федеральных конституционных законах, Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иных федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации.
Однако в настоящий момент отсутствует нормативное определение понятия «система государственной службы». С практической точки зрения, несмотря на значительное правовое оформление института системы государственной службы, его функционирование встречает определенные трудности. Помимо неизбежных трудностей переходного состояния нашего общества (нестабильное экономическое и политическое положение, низкий уровень политической и правовой культуры, обусловленный посттоталитарным сознанием) многие из указанных трудностей видятся в концептуальных ошибках правового оформления первоначальных моделей государственной службы, ошибках, вызванных, как представляется, нежеланием
учитывать реальное, исторически обусловленное состояние российского общества и определяемую последним оптимальную степень его демократизации.
Административная реформа, проводимая по инициативе Президента России, направлена на укрепление административной вертикали и усиление конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц, означает новый этап в реформировании системы государственной службы. Однако само по себе усиление государственного контроля за организацией и деятельностью органов государственной власти одновременно может способствовать как укреплению режима законности, так и возрастанию оторванности государственной власти от общества. Выбор разумного баланса между самостоятельностью и контролем, между децентрализацией и декон-центрацией государственной власти - такова главная задача современного этапа реформы. Выбор этот должен производиться в рамках сложившейся модели системы государственной службы и определяться реально возможным, а не желаемым. Определение же этого реально возможного должно исходить из общих тенденций исторического развития российской государственности и учитывать международный опыт.
Степень разработанности проблемы. Всю совокупность работ, имеющих отношение к данной теме, условно можно разделить на четыре группы.
В первую группу следует отнести работы, где развитие институтов государственной службы не составляет основного предмета исследования, а рассматривается в качестве одной из составных частей всей истории России или истории отдельных ее периодов. Это труды классиков отечественной историографии: В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, Н.А. Рожкова, СМ. Соловьева, а также труды советских и современных историков: А.С. Ахиезера, М.М. Горинова, Д.П. Калистова, Л.Г. Косулиной, Л.М. Ляшенко, В.Л. Янина и др.
В рамках отдельных периодов истории России институт государственной службы рассматривается в работах М.М. Богословского, В.И. Буга-нова, Г.В. Вернадского, Г.В. Гальперина, Н.Б. Голиковой, Б.Д. Грекова, М. Грушевского, Н.М. Дружининой, А.А. Зимина, Н.И. Кареева, СМ. Каштанова, А.А. Кизеветтера, В.Б. Кобрина, А.А. Корнилова, В.Я. Лаверичева, Ф.И. Леонтовича, А.Н. Медушевского, П.Н. Милюкова, СБ. Окуня, Н.И. Павленко, М.Н. Покровского, А.В. Предтеченского, А.Е. Преснякова, М. Раеффа, А.В. Романович-Славатинского, Б.А. Рыбакова, В.И. Сергеевича, И.И. Смирнова, Ю.Б. Соловьева, М.Н. Тихомирова, СМ. Тройницкого, Л.В. Черепнина, Л.Е. Шепелева, Н.К. Шильдера, СО. Шмидта, Н.Я. Эйдельмана, И.Ф. Эверса, С.Ф. Юшкова и др.
Ценные теоретические и практические выводы содержатся в литера-
туре, посвященной российскому историческому опыту организации и функционирования государственной службы в работах Н.П. Ерошкина, М.М. Шмилова (дореволюционный опыт), а также В.А. Воробьева, М.П. Ирошни-кова, В.М. Манохина и др. (советский период).
Однако работы выше приведенных авторов затрагивают указанные проблемы в рамках исторического процесса всего общества в целом, что затрудняет видение специфических тенденций в сфере данного института и не всегда способствует уяснению исторической преемственности в его развитии.
Отдельно следует сказать о юридическом направлении государственной школы исторической мысли, среди представителей которой громадный вклад в изучение истории государственной службы внесли В.Л. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин. Главный концептуальный вывод выше указанных работ - неприемлемость для России какого-либо противопоставления интересов государственной власти и интересов служащего.
Следует отметить, что концептуальные положения государственной школы в целом не были восприняты в полной мере советской юридической наукой, и это, в свою очередь, с методологической стороны во многом является в настоящее время препятствием к воссозданию научной преемственности. Последнее, однако, не исключает серьезного вклада советских исследователей в разработку данной тематики - С.Ф. Юшкова, К.А. Софроненко, Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова, Н.П. Ерошкина и др.
Ко второй группе целесообразно отнести работы ученых социологов, политологов и экономистов основным предметом исследований которых являлась система государственной службы или ее отдельные институты. Это работы В.В. Бочманова, Н.Л. Висловой, Н.А. Волгина, В.В. Воробьева, К.В. Вострикова, А.А. Жабрева, О.М. Мартыненко, Т.В. Монаховой, Л.Г. Никулиной, Е.В. Печерицы, В.Д. Рудашевского, СВ. Сергушко, Ю.Н. Щербакова, Ю.А. Яковлевой и др.
В третью группу следует отнести работы учёных, рассматривающих в качестве своего основного предмета исследования содержание отдельных институтов государственной службы, лишь косвенно касаясь вопросов всей системы в целом. Здесь следует назвать работы Г.С. Кильдиной, М.А. Ко-робкиной, П.М. Морхарта, З.С. Поповой, посвященные вопросам правовой морали, социальных услуг и т.п. Д.А. Абезин, Л.Е. Бурда, М.А. Ковальчук, А.Д. Моисеев, Ю.В. Туркова и др. ученые, исследовали государственную службу по уровням. Рассмотрению основ государственной службы отдельных видов или в отдельных органах государственной власти посвящены работы В.Б. Гайдова, А.А. Гришковца, Р.Я. Зайцева, А.И. Землина, С.А. Комарова, Т.Л. Комаровой, А.В. Кудашкина, И.В. Кулешова, Б.М. Магомедова,
Д.В. Моисеева, ТА. Нестеровой, К.Г. Салтыкова, Е.Л. Патрашко, П.П. Сер-гуна, А.А. Трынченкова, К.В. Фатеева, Э.М. Филипповой, С.С. Харитонова, А.О. Хориноева и др. Правовой статус государственных служащих или его отдельные элементы в соответствующие исторические периоды были изучены Ю.В. Андреевым, B.C. Груздевым, А.Г. Гуриновичем, А.С. Кацем, В.А. Козбаненко, В.И. Колесниковой, А.А. Магера, Н.В. Новоселовой, Т.В. Прошиной, В.Н. Юрченко и др.
В четвертую группу уместно отнести работы, в которых ученые в рамках тех или иных подходов исследовали правовые и организационные основы государственной службы. Это работы ученых Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Г. Барабашева, В.В. Волошиной, В.Д. Граждана, Н.М. Казанцева, И.В. Кулешова, А.Ф. Ноздрачёва, Е.В. Лобановой, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, СВ. Приваловой, Ю.Н. Старилова, А.В. Шарова, М.А. Штатиной, В.В. Яновского и др.
В российском правоведении работ, специально посвященных организационно-правовому регулированию государственной службы как системы в целом, сравнительно немного.
Кроме того, абсолютное большинство работ вышеуказанных авторов (в том числе докторские и кандидатские диссертации по проблемам правового регулирования государственной службы, монографии, учебные пособия, учебные курсы и учебники по государственной службе) были написаны до 2004 года или на базе материалов данного или более ранних периодов. Характерным признаком последних лет был поиск путей реформирования государственной службы. Виды и уровни государственной службы, а тем более система в целом, не были юридически и организационно конкретизированы, их контуры только намечались. Поэтому прежние исследования были посвящены либо рассмотрению общих проблем государственной службы, либо в них анализировались те виды государственной службы, которые в тот период были юридически обособлены, либо вообще рассматривалась служба в отдельно взятых органах государственной власти, например, служба в органах внутренних дел или налоговая служба.
В диссертации сделана попытка комплексно рассмотреть структуру и содержание института государственной службы как системы, включающей большое количество взаимосвязанных «подинститутов» (подсистем), а так же дан анализ системы государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан.
Свою задачу автор видел в том, чтобы в новых правовых и политических реалиях обобщить и переосмыслить взгляды и научные представления о сущности системы государственной службы, ее статике и динамике.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования в области организации системы
государственной службы Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе системы государственной службы в Российской Федерации на основе учета исторического и зарубежного опыта, своеобразия управления федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Российской Федерации и определении основных направлений её совершенствования.
Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:
исследование понятия «система государственной службы», конституционно-правовых и иных основ системы государственной службы в Российской Федерации;
анализ принципов организации и деятельности системы государственной службы в Российской Федерации в современных условиях;
выявление накопленного отечественного и зарубежного опыта в сфере организации и функционирования государственной службы;
характеристика федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере организации и прохождения государственной службы в Российской Федерации;
уточнение механизма правового регулирования системы государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации;
- определение направлений оптимизации правового регулирования
системы государственной службы в Российской Федерации.
Предметом исследования являются историческая эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования института государственной службы в России и организационно-правовые основы системы государственной службы в Российской Федерации.
Комплексность предмета исследования обусловила использование трудов не только по юридическим наукам, но и по теории управления, истории, социологии, политологии и экономике.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как классические (формально-логический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой), так и современные (социологический и системный) методы научного познания.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, нормативные правовые акты, иные юридические источники, затрагивающие вопросы организации и функционирования системы государственной службы России как в историческом прошлом, так и в настоящем.
Научная новизна работы состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований правовых и организационных основ
подсистем института государственной службы Российской Федерации непосредственно как системного образования. В ней на монографическом уровне исследуется проблема оптимизации системы государственной службы в Российской Федерации с учетом положений современной науки и законодательства, раскрываются причины консервативности традиционных начал в истории государственной службы; выявляются особенности функционирования российского института государственной службы конца XX - начала XXI в.в. и современной России; устанавливаются при использовании сравнительного метода общие черты систем государственной службы России, зарубежных стран и Российской Федерации; обосновываются рекомендации по организации института государственной службы в Российской Федерации на современном этапе.
Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.
На основе проведенного анализа российского законодательства выявлено, что весьма существенной проблемой, требующей своего решения, является создание системы управления государственной гражданской службой РФ. В таких видах государственной службы, как военная и правоохранительная, издавна существуют управляющие механизмы, и в определенных границах они функционируют автономно. В то же время есть межвидовые отношения этих служб, которые никем не регулируются. Ключевым в этой системе управления государственной службой должен быть её управляющий элемент - федеральный государственный орган по управлению государственной службой.
Административно-правовая категория «система государственной службы» предполагает законодательное приведение данной конструкции в соответствие с конституционно закреплённым принципом единства государственной власти и общенаучным понятием системы в целом. Она является связующим звеном между такими категориями, как «публичная власть», «государственная власть», «государственные органы» и др.
В целях обеспечения единства функционирования системы государственной службы её следует понимать:
во-первых, как упорядоченную устойчивую совокупность взаимосвязанных видов профессиональной служебной деятельности уполномоченных государством лиц по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнению решений органов государственной власти на основе иерархичности (функционально-деятельностный подход);
во-вторых, единую упорядоченную устойчивую совокупность взаимосвязанных правовых и организационных подинститутов, определяющих порядок применения государственной власти, формирования, организации и реализации целей и функций государства, правового статуса государствен-
ных служащих, порядка прохождения службы и др. (структурно-институциональный подход).
Исторический опыт организации и правового регулирования государственной службы России, зарубежных стран дают позитивные примеры преемственности институтов с учетом развития принципов организации системы государственной службы, которые предлагается подразделить на общие, обусловленные содержанием Конституции Российской Федерации, и специальные принципы, отражающие механизм функционирования системы государственной службы.
Реформирование государственной службы, и особенно гражданской службы, формирование механизмов управления государственной службой имеют непосредственное отношение к решению многогранной проблемы конкурентоспособности российского государства, что следует рассматривать как смысл политической стратегии государства и общества, направленной на повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.
Исходя из сложности политической, экономической и криминогенной ситуации в современной России государственная политика в сфере реформирования института государственной службы должна включать следующие направления:
- усиление функциональной юридической ответственности государ
ственных органов и персональной ответственности государственных граж
данских служащих и иных должностных лиц государственных органов;
- оптимизацию структуры институтов системы государственной
службы, оптимальную деполитизацию их деятельности, усиление значимо
сти исполнительно-распорядительных функций.
7. В целях оптимизации государственной службы предлагается зако
нодательно закрепить положение о том, что профессиональную служебную
деятельность граждане могут осуществлять на должностях государственной
службы соответствующего вида и на соответствующем уровне или в распо
ряжении государственных органов или категорий начальников, определяе
мых законами о видах государственной службы. В этом случае можно было
бы, например, определить:
военную службу как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или находящихся в распоряжении командиров (начальников), осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;
правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную дея-
тельность граждан на должностях правоохранительной службы или находящихся в распоряжении командиров (начальников), осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию системы государственной службы, повышении эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания учебных дисциплин как общетеоретического, так и специального профиля: истории государства и права России, муниципального, конституционного, административного права, а также по специальным проблемам теории государства и права.
Материалы диссертации могут способствовать углублению научных разработок в области государственной службы, повышению уровня правовой культуры государственных служащих, а также могут быть использованы при совершенствовании работы государственных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании сектора административного права Института государства и права Российской академии наук и отражены в научных публикациях общим объемом 3,25 п.л.
Положения и выводы диссертации были представлены на научно-практической конференции во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации и научно-практическом семинаре в Военном университете Министерства обороны Российской Федерации, апробированы в процессе преподавания административного права и специальных курсов «Основы государственной службы Российской Федерации» и «Правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации» в Московском государственном открытом университете, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, Московском педагогическом государственном университете и Коломенском государственном педагогическом институте. Отдельные положения диссертации используются в практической юридической деятельности.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы, приложений. Общий объём диссертации составляет 189 страниц.
