Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Становление и развитие системы государственной службы в России: историко-правовой аспект 10
1.1. Историко-правовой анализ административно-правового регулирования государственной службы в России 10
1.2. Государственная служба в конце XX - начале XXI веков 37
1.3. Понятие системы государственной службы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации 57
Глава II Перспективы развития и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации 100
2.1. Законодательство о государственной службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития 100
2.2. Проблемы организации деятельности государственной службы Российской Федерации 128
2.3. Перспективы совершенствования и развития законодательства о государственной службе 147
Заключение 165
Список литературы 169
- Историко-правовой анализ административно-правового регулирования государственной службы в России
- Государственная служба в конце XX - начале XXI веков
- Законодательство о государственной службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития
- Проблемы организации деятельности государственной службы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях современной России формирование системы государственной службы стало одним из ключевых направлений правовой политики государства. Без надежно сформированной и законодательно закрепленной базы государственная служба как система может не состояться.
Государственная служба - это сложная и постоянно развивающаяся система, многогранный и творческий процесс, в котором нет ведущих или второстепенных элементов, каждый из которых несет полную ответственность за качество и эффективность своей административно-исполнительной или законотворческой деятельности. Надежность, стабильность и эффективность власти определяется профессионализмом, компетентностью обеспечивающих ее структур, качеством организации и функционирования государственной службы.
Общество воспринимает государственную службу как механизм правильного исполнения закона, как средство «отыскания истины в деле исполнения поручения государства», - отмечает А.Ф.Кони, - поэтому общество ждет от государственных служащих грамотных и справедливых решений, а не мимолетного мнения, внушенного порывом чувства или предвзятым взглядом»1.
Реализация принципов правового и демократического государства обуславливает необходимость в том, чтобы на государственной службе были задействованы образованные, высококомпетентные и непримиримые ко всякого рода нарушениям, начиная от закона и заканчивая морально-этическими нормами, граждане.
Этому способствует постоянно совершенствующаяся и развивающаяся система государственной службы, формирование которой происходит в настоящее время. Процесс ее обновления сложен и трудоемок, требует от
1 Кони А.Ф. Уголовный процесс: Нравственные начала.- М., 2000. СП.
государства постоянного внимания, системных научных исследований, значительных материальных затрат и много другого.
Стоящие перед Российской Федерацией масштабные задачи по модернизации социально-экономического, политического и правового устройства страны на период до 2020 г. требуют от работников государственных органов как федерального, так и регионального уровней большей ответственности и компетентности. Это, в свою очередь, влечет необходимость оптимизации деятельности структур государственной службы. Многовековая история государственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата и соответствующим образом выстроенной государственной службы. Все эти факторы, рассматриваемые комплексно, актуализируют тему диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы становления государственной службы, ее формирования как системы, с давних пор находятся под пристальным вниманием отечественных и зарубежных ученых. Одними из первых с историко-правовой точки зрения проблему «служивого люда» исследовали Платон, Аристотель, Т.Гоббс, Г.Лейбниц, Дж.Локк, Т.Кампанелла, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо.
Достаточно полно, объемно, но с сугубо историко-правовых научных
аспектов государственную службу исследовали В.Н.Барышев, Е.П.Дуплий,
И.М.Катаев, А.В.Кенигсон, Н.И.Костомаров, Л.Ф.Писарькова,
С.П.Покровский и другие. Профессиональные, кадровые проблемы государственной службы детально рассмотрели Е.В.Анисимов, В.Д.Граждан, В.А.Козбаненко, Е.В.Охотский, В.А.Сулемов и другие.
С правовых, юридических позиций современную государственную службу изучают Г.В.Атаманчук, И.Н.Барциц, В.Г.Вишняков, Б.Н.Габричидзе, А.А.Гришковец, Н.М.Казанцев, Т.Г.Калачева, Л.М.Колодкин, В.М.Манохин,
4 А.В.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошин, Ю.Н.Старилов, А.Н.Ткач, В.А.Федосов, И.Д.Хутинаев, А.Г.Чернявский и т.д.
Выводы и предложения, сделанные в трудах современных российских ученых-правоведов не только послужили основой для данного диссертационного исследования, но саккумулировали внимание на дальнейшей разработке многих взаимосвязанных юридических аспектов деятельности государственной службы в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественно-правовые отношения, складывающиеся в процессе формирования системы государственной службы в Российской Федерации и ее субъектах.
Предмет исследования составили нормативные правовые акты, содержащие цели и принципы формирования системы государственной службы в Российской Федерации.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ нормативных правовых актов, формирующих систему государственной службы, а также способствующих выявлению, разработке и законодательному закреплению общественных отношений в сфере развития системы государственной службы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач:
рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории «государственная служба», «система государственной службы», «структура государственной службы», «институциализация системы государственной службы», «эффективность государственной службы», а также изучено соотношение между ними;
осуществить системно-структурное исследование современного процесса формирования государственной службы Российской Федерации;
изучить реализацию правовых норм, определяющих основы формирования системы государственной службы;
раскрыть причины недостаточного нормативного правового
обеспечения системы государственной службы, пробелов и коллизий
действующего законодательства и выработать конкретные предложения по
его совершенствованию;
уточнить приоритетные направления повышения эффективности системы государственной службы в условиях проводимой административной реформы;
выявить систему факторов, способствующих институциализации государственной службы Российской Федерации;
определить приоритеты, при которых современная система государственной службы может и должна стать более эффективной и конкурентоспособной.
Научная новизна диссертационной работы определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения эффективного формирования системы государственной службы, раскрытием современного состояния ее нормативной правовой базы, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности системы государственной службы.
Элементы научной новизны проявлены в выявлении наиболее важных, существенных проблем механизма правового регулирования системы государственной службы, ее дальнейшего развития, совершенствования, повышения эффективности и результативности.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
государственную службу необходимо институциализировать и систематизировать, способствуя повышению доверия граждан к служащим государственных органов, повышая престиж государственной службы, се эффективность и авторитетность.
в целях эффективного функционирования, устойчивого развития и совершенствования государственной службы в Российской Федерации
необходима єдиная общегосударственная программа, направленная на формирование системы государственной службы, общей стратегии ее развития, постоянная координация усилий федерального центра и субъектов. Обоснована необходимость создания Федерального агентства по делам государственной службы, которое непосредственно должно обеспечивать организацию и эффективное функционирование системы государственной службы в соответствии с действующим законодательством;
особого внимания требует формирование в рамках системы государственной службы государственная служба субъектов Российской Федерации. В целях оптимизации процессов и выработки единой координации совершенствования деятельности государственной службы на федеральном и региональном уровне необходимы региональные подразделения Федерального агентства по делам государственной службы;
- одной из главных задач, подлежащих решению в рамках административной реформы - принятие законодательных и нормативных правовых актов, способствующих повышению конкурентоспособности государственной службы. С этой целью необходимо внести изменения в отдельные нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принять такие нормативные правовые акты, как Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации; о соотношении классных чинов федеральной государственной службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации; об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов; о принятии и исполнении управленческих решений, а также об установлении особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности их деятельности. Следует ускорить принятие Федерального закона о правоохранительной службе, что позволит завершить
7 процесс формирования системы государственной службы Российской Федерации;
необходима дальнейшая систематизация законодательства, обеспечивающая разграничение видов государственной службы, помимо тех которые предусмотрены Федеральным законом № 58-ФЗ. Необходимо выделить в отдельные виды государственную службу в органах юстиции, дипломатическую службу, приняв федеральные законы о каждой из них.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретико-
методологической основой исследования является системный подход к
анализу правовых проблем, связанных с повышением эффективности
государственной службы. В этой связи использовались методы сравнигельно-
правового, струкгурно-фушщионального, институционального, конкретно-
социологического, формально-юридического, программно-целевого
научного познания.
Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
В ходе диссертационного исследования был изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, теории и истории государственного строительства, конституционному, муниципальному, административному, служебному и иным отраслям российского права.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе идеи и подходы к изучению государственной службы Российской Федерации, направленные на повышение ее эффективности, содержат предложения о совершенствовании всей системы государственной службы. Практическая значимость выводов диссертации состоит в том, что они непосредственно связаны с определением оптимальных путей реализации правовых норм и положений законов,
8 являющихся критериями эффективности государственной службы. Изложенные автором выводы, обобщающие практику организационно-правового обеспечения реализации законодательных положений, направленных на повышение эффективности государственной службы, могут быть использованы в законотворчестве, а также в процессе чтения лекций и проведения семинаров по курсам, и проблемам правового регулирования государственной службы.
Апробация результатов исследования. Выводы диссертационного исследования сообщались на тематических конференциях, семинарах и «круглых столах» в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные выводы и положения диссертации изложены в авторских публикациях. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Историко-правовой анализ административно-правового регулирования государственной службы в России
Первые признаки государственной службы как особого вида деятельности «по обеспечению исполнения полномочий»2 государства, возможно не всегда тщательно просматриваемые, а поэтому пропущенные некоторыми исследователями, по моему мнению стали появляться в России ко времени образования Древнерусского государства, именуемого Киевской Русью. Относительно же содержания госслужбы - «обеспечение исполнения полномочий государства», сразу отметим, это не просто словосочетание. В них заложена главная сущность государственной службы. Расшифровку этой важной формулы Федерального закона о государственной службе, замеченной далеко не всеми учеными-государственниками, произвел И.Д.Хутинаев: «Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой службы, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль, надзор и другие функции»
Древнерусское государство, просуществовавшее более двух с половиной веков, было крупнейшим в средневековой Европе и занимало довольно большую территорию по вертикали от Балтики до Черного моря, и по горизонтали от Западного Буга до Волги.
Представителем высшей власти, так сказать, главным государственным служащим в Киевской Руси был великий князь. Он выступал как законодатель, военный вождь, верховный администратор, главный судья. И вместе со своими ближайшими служивыми организовывал исполнение государственных задач, само их исполнение, а также контроль и надзор. Со времен первых русских князей Рюрика и Олега княжеская власть была индивидуально наследственной, и это придавало ей легитимность в глазах современников.
Опорой власти киевских князей была дружина. Она являлась средством принуждения и управления, взимания дани, защиты собственных интересов князя, а также населения страны от внешних и внутренних врагов. Дружина, как служивая категория, проживала на княжеском дворе в особом помещении - гриднице - и находилась на полном обеспечении князя. В среде дружинников были значительные различия по служебному положению. Старшая служивая дружина, состоявшая из богатых и знатных людей, носила названия «бояр», «мужей». Младшая дружина называлась «гриди», «гридь», «гридьба», а также «отроки», «детские», «дети боярские». Возраст при этом не имел значения, «отроком» мог быть и очень старый человек. Старшая дружина, согласно своей должности, участвовала в совещаниях с князем, и ее мнение имело большой вес при первых князьях.4 Из членов дружины в течение долгого времени состоял хоть и примитивный, но, тем не менее, чиновничий аппарат управления как прообраз современной государственной службы.
Управление, вместе с двумя другими ветвями власти -законодательством и правосудием — является самой древней и самой развитой формой власти. Князь, как представитель государства, вместе с дружиной ходил «в полюдье» за сбором дани, которая постепенно во всем государстве приобрела характер постоянной податной повинности. В XI веке появились особые служивые люди по сбору дани - «даньщики».5
Из числа старших дружинников великий князь назначал посадников в крупные княжества государства. Посадник представлял собой административную власть: собирал дань, судебные и торговые пошлины, вершил суд. При князьях и посадниках имелись государственные служащие -тиуны, выполнявшие самые разнообразные функции. Они заведовали хозяйством на княжеских дворах, селах, присутствовали на судах князей, посадников, нередко замещали их на судах, выполняя функции судей низшей степени.
Помимо тиунов при князьях существовали и другие государственные должностные лица: мытники, взимающие «мыть» (торговую пошлину), вирники, собирающие «виры» (судебные штрафы за убийство человека) и «продажи» (штрафы за другие виды преступлений). Пошлину за продажу лошадей («пятно») собирали пятенщики. Из старших дружинников князь назначал и военначальников — воевод и тысяцких.
Государственная служба в конце XX - начале XXI веков
Переход экономики России на рыночные основы в начале 90-х годов прошлого века, демонтаж партийно-государственной машины бывшего Советского Союза, трансформация политической системы и социальной сферы, реальное обеспечение провозглашенных прав и свобод крайне нуждались в эффективной и рациональной государственной службе. В одночасье сделать это было совершенно невозможно. Тем более, что на волне демократических преобразований в органы государственной власти пришло много новых людей, не имевших знаний и опыта аппаратной, государственной работы. И все-таки, несмотря на это, в Указе Президента РСФСР от 28 ноября 1991 года № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» было предусмотрено образование Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации. Им закладывались организационные, материально-финансовые и кадровые предпосылки для развертывания работы в области государственной службы.
С момента своего образования сотрудники управления волей-неволей были вовлечены в интенсивную аппаратную борьбу между структурами различных ветвей власти, которые стремились взять под контроль деятельность государственных служащих. Борьба велась, как пишет Т.В.Зайцева39, по следующим направлениям:
1. Получение права монопольного обслуживания и контроля над деятельностью государственных служащих с помощью создания «министерства», «департамента» или подобной организационной структуры, наделенной широким кругом властных полномочий;
2. Закрепление за вновь созданной структурой собственности и перераспределение в свою пользу максимально возможного количества ресурсов;
3. Разработка инструментария в виде законов, положений и т.п., которые бы регламентировали деятельность государственных служащих, упорядочивали их работу и создавали рычаги влияния.
В итоге этой борьбы удалось получить особый организационный статус, построить работоспособную структуру, создать разветвленную сеть филиалов. Также были предприняты первые очень важные шаги по разработке и утверждению соответствующего законодательства и построению новой правовой среды, которая бы подводила столь необходимую юридическую основу для государственной службы в целом и стимулировала бы эффективную работу служащих.
Важной заслугой разработчиков стало создание концепции деятельности специального государственного органа по вопросам госслужбьт. В первую очередь были сформулированы задачи, которые должны стоять перед данным органом. Среди них назывались: разработка и реализация федеральной политики по формированию госслужбы России; разработка и реализация государственной кадровой политики в органах исполнительной власти; создание нормативной базы государственной службы.
В плане теоретического осмысления особенностей государственной службы в обновленной России было введено понятие «кадров Президента Российской Федерации» и дана их структура. Помимо этого, было предложено выделить пять категорий работников, которые должны стать объектом кадровой политики Президента.
Также были сформулированы правила, которыми предлагалось руководствоваться при управлении всеми пятью категориями. Эти правила были нацелены прежде всего на повышение профессионального уровня работников, рост уровня административных, юридических и экономических знаний. Отдельно рассматривались такие важнейшие элементы кадровой политики, как найм, расстановка, оценка и обучение персонала.
Одна из центральных идей формирования госслужбы в новых условиях сводилась к тому, что кадровую политику в вопросах госслужбы необходимо рассматривать исключительно как прерогативу Президента. С самого начала был избран такой путь развития госслужбы, при котором вновь создаваемый орган по контролю над деятельностью государственного аппарата должен находиться в прямом подчинении Президента Российской Федерации, а его основной функцией должно стать проведение в жизнь политики Президента в вопросах государственного управления и государственной службы.
Подобный подход, безусловно, был нацелен на усиление власти Президента и расширение его полномочий. Возможно, он был оправдан на том историческом этапе, когда хаос и неразбериха, царившие во всех ветвях власти, требовали концентрации усилий. Однако он имел и ряд вполне очевидных негативных последствий. Замкнув ключевые вопросы государственной службы на одном, пусть и первом лице государства, страна должна готовиться к существенным колебаниям курса вместе со сменой Президента, так же, как и к подмене служения обществу служением Президенту.
Законодательство о государственной службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития
Современное законодательство о государственной службе новой России начало оформляться, по мнению многих ученых, с середины 90-х годов прошлого века. Если же следовать сугубо юридической скрупулезности и точности, то можно сказать, что с августа 1995 года, когда вступил в силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 года.
«Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы, осуществляется в стране с 1995 г.» - отмечается в коллективном издании, подготовленном учеными РАГС при Президенте РФ68. Эту же дату называет и Г.В.Атаманчук: «С 1995 года можно фиксировать начало законодательного оформления государственной службы Российской Федерации»69.
Исследуя соотношение законодательства и государственной службы, нельзя обойти молчанием советы почитаемого среди юристов ученого и практика юриспруденции А.Ф.Кони.
Общество воспринимает государственную службу как механизм правильного исполнения закона, как средство «отыскания, - учил А.Ф.Кони, -истины в деле исполнения поручения государства», ждет от своих чиновников грамотных и справедливых решений, а не «мимолетного мнения, внушенного порывом чувств или предвзятым взглядом».
С вступлением в силу вышеупомянутого Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» встал вопрос об образовании аналогичной службы в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Тем более, что вышедший Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года своей концепцией еще более отдалил муниципальную службу от государственной, так как законодатели нигде не упомянули о связанности, зависимости, тождественности и направленности муниципальной и государственной видов служб при обеспечении целостности интересов Российского государства. Тем самым муниципальные образования, их жители оказались в положении незаинтересованных в познании того, что делается в стране, и того, что делают на их территории государственные органы в лице государственных служащих. Поэтому, чтобы ликвидировать столь значительное и грубое несоответствие, в дополнение и развитие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в январе 1998 года принимается Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» № 8-ФЗ от 8 января 1998 года. Одновременно принимаются и вступают в действие в субъектах Федерации свои нормативные правовые акты по вопросам государственной и муниципальной службы. В одних субъектах Федерации, которых большинство — законы, в других — положения. В некоторых субъектах Федерации приняты объединенные документы по государственной и муниципальной службе, в других — отдельные.
Несмотря на признание большинством ученых начала отсчета срока законодательного оформления государственной службы, в отношении же научной оценки содержания самого Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» мнения специалистов государственников разделились. Одни ученые71 признали закон как основу для дальнейшего развития своих научных взглядов на проблему государственной службы. Причем, среди них было немало действительно настоящих мэтров в области госслужбы, как например, В.М.Манохин,72 В.Г.Игнатов73 и другие.
Другие, как например, А.Ф.Ноздрачев и сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отнеслись к закону более сдержанно, с пониманием того, что даже плохой закон лучше его отсутствия, и при умелом применении он может принести пользу. Свои идеи А.Ф.Ноздрачев изложил в учебнике для подготовки государственных служащих,74 в котором предложения о госслужбе он соотносит с соответствующим законом. Ученые же Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ опубликовали комментарии к закону и снабдили его материалами и комментариями к законодательству о государственной службе Канады, США, Франции, КНР, Великобритании и Польши.
Проблемы организации деятельности государственной службы Российской Федерации
Организацией деятельности государственной службы в Российской Федерации занимаются десятки федеральных, окружных и региональных структур. Начиная от самых верхних, президентских, правительственных, и заканчивая руководителями субъектов Федерации. Однако, несмотря на столь плотный и многочисленный ряд ответственных за государственную службу, только простой перечень наименований которых занял бы не одну страницу текста, наличие десятков законов, указов, распоряжений, положений, организующих, регулирующих и контролирующих работу чиновников, на сегодня в Российской Федерации нет единого, целостного, эффективного и саморазвивающегося механизма организации государственной службы.
Большое количество нерешенных проблем, связанных с государственной службой, напрямую влияющей на эффективность государственного управления, а оно, в свою очередь, на улучшение жизнедеятельности россиян, продолжают лихорадить руководящие структуры Российской Федерации. На это указывают многие ученые, объектом многолетних исследований которых является государственная служба, организация ее деятельности и кадровый состав.
«Создание сильного, эффективного государства, - подчеркивает В.А.Сулемов,83 - невозможно без наполнения его аппарата, всех структур власти профессионально подготовленными кадрами» государственных служащих. И далее, не без веских оснований заключает: «Без рационального использования ученых, без подготовки нового поколения управленческих кадров» госслужащих, мы не способны будем организовывать эффективную работу, принимать руководящие решения в условиях жесткой конкуренции и рынка, не сумеем совершить «инновационный прорыв России в социально-экономическом развитии. Без этого она может стать сырьевым придатком и сборочным цехом Запада и не может создать экономику, основанную на знаниях, быть конкурентоспособной в современном мире, что является одной из стратегических задач развития страны».84
Еще более критически по поводу негативных традиций работников госслужб высказывается Е.В.Охотский. «Исторические традиции служения вождю, - утверждает ученый, - стремление к власти и привилегиям не удалось преодолеть поныне. Как и те черты бюрократии, о которых так много говорилось раньше, и говорится сейчас»85. Это: - оторванность от народа и стремление подчинить себе политику, политиков сделать заложниками собственного профессионализма и информированности; - стяжательство полномочий, «мобилизационные методы работы» при минимуме персональной ответственности; - подчиненность принципам «военно-бюрократического порядка»; - стремление получить максимальное информационное преимущество, засекретить все, что связано с деятельностью аппарата; - бюрократическая модернизация руководства страной, тотальное огосударствление кадров, стремление убедить общество в незаменимости и компетентности бюрократии.
И другие отрицательные черты и методы работы государственных служащих. «В итоге, - подводит черту Е.В.Охотский, - бюрократизация власти и государственной службы привела к кризису государственности».
Емко и категорично о проблемах государственной службы говорит И.Д.Хутинаев. «Таким образом, как показывает анализ, - уточняет ученый, -специальное законодательство о государственной службе, главным образом, из-за своей незавершенности, все еще сохраняет широкие возможности применения диспозитивного метода регулирования».
Продолжая рассмотрение проблем организации государственной службы в России, нельзя не сослаться на мнение Г.В.Атаманчука о сущности государственной службы. Размышляя о правовом пространстве государственной службы и ее носителях - государственных служащих, Г.В.Атаманчук пишет: «На этом обширном полотне правового поля смешиваются, хотя и взаимосвязанные и соотносимые, но по сути дела, разные явления: должностное лицо, человек, занимающий ту или иную государственную должность, естественный набор его прав, обязанностей, ограничений и ответственности, его знания и чувства, умения и энергия, его
социально-экономическое обеспечение и т.д., именуемый государственным служащим, и государственная служба как система властных, процессуальных отношений, в процессе которых реализуется главное в государстве — потенциал государственной власти в управлении развитием общества и обеспечением его целостности и безопасности. Отдельные люди, при всем их старании, не в состоянии повлиять на качество государственного аппарата. Этого можно добиться лишь путем рационального объединения (интеграции) их усилий посредством институциализации соответствующих взаимодействий. Поэтому и государственную службу, - констатирует ученый, -нельзя создать «снизу» — через статусы государственных служащих. Как сложное, системное явление она может возникнуть только «сверху», когда в государственный аппарат будет внедрен общий и обязательный порядок исполнения государственных должностей, когда общество получит наконец-то «шкалу координат», но которой оно будет знать, что, как и с каким результатом должен делать каждый государственный орган».
