Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации 13
1. Понятие и сущность административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации 13
2. Классификация административных запретов и принципы их реализации в системе государственной службы Российской Федерации 25
3. Направления использования в Российской Федерации зарубежного опыта реализации административных запретов в системе государственной службы 62
Глава II. Механизм реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации 84
1. Задачи и структура механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации 84
2. Нормы права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации 100
3. Правоотношения в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации 120
4. Акты применения в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации 150
Заключение 164
Список литературы
- Понятие и сущность административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации
- Классификация административных запретов и принципы их реализации в системе государственной службы Российской Федерации
- Задачи и структура механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации
- Нормы права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформа государственной службы Российской Федерации затронула многие аспекты государственно-служебных отношений, а также правового положения государственного служащего. Несмотря на совершенствование административно-правового положения государственного служащего, механизм реализации административных запретов нуждается в совершенствовании. Целый ряд административных запретов, обусловленных государственной службой, не соблюдается, что сказывается на уровне законности и правопорядка в системе государственной службы, и в свою очередь, делает неэффективным проведение реформы государственной службы.
Говоря о реформе государственной службы, следует отметить, что она
преимущественно коснулась государственной гражданской службы. В связи
с этим в настоящее время практически сформирована правовая основа госу
дарственной гражданской службы Российской Федерации. Однако говорить о
том, что все вопросы административно-правового регулирования государст
венной гражданской службы решены в полной мере, пока не приходится.
Помимо этого, остаются не охваченными многие вопросы административно-
правового регулирования правоохранительной службы Российской Федера
ции. Несмотря на изначальные предписания Указа Президента России, так и
не принят закон «О правоохранительной службе», что качественно ухудшает
режим административно-правового регулирования государственно-
служебных отношений в системе правоохранительной службы Российской Федерации.
Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации достаточно разнообразны, они могут являться составным элементом административно-правового положения государственного служащего, могут способствовать защите его прав и законных интересов, укреплению законности и дисциплины в системе государственной службы, а также противодействовать коррупции. Несмотря на социальную важность институ-
та административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации, они еще не получили должной правовой оценки. Сложившееся положение обусловлено обстоятельствами как объективного, так и субъективного характера. Таким образом, анализ административных запретов в системе государственной- службы Российской Федерации имеет определенное значение для совершенствования законодательства о государственной службе, а также административно-правового статуса государственного ' служащего в различных видах государственной службы.
Научная разработанность темы исследования. В последние годы в рамках рассматриваемых проблем были защищены следующие диссертации: Слепченко Ю.Н. «Запреты в административном праве»: Дис. ... канд. юрид. наук (Воронеж, 2002), Семенюта Н.Н. «Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации»: Дис. ... канд. юрид. наук (Омск, '2000), а также опубликованы монографии: Куракин А.В. «Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы РФ» (Домодедово, 2008), Тре-губова Е.В. «Административный запрет и проблемы его реализации в деятельности органов внутренних дел» (М., 2008).
Административные запреты находятся в диалектической взаимосвязи с другими составляющими института государственной службы. В этой связи в ходе исследования административных запретов использовались труды таких ученых-административистов, в которых исследовался институт государственной службы, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.Н. Бар-циц, А.А. Гришковец, Ю.М. Козлов, М.В. Костенников, А.П. Коренев, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Л.М. Колодкин, А.В. Куракин, А.В. Кудашкин, Б.М. Лазарев, А.А. Демин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, А.Ф. Ноздрачев, Ю.Н. Слепченко, С.С. Студеникин, Ю.Н. Старилов, И.Н. Пахомов, Г.И. Петров, Е.В. Трегубова и др.
Проблемы реализации административных запретов в системе государственной службы находили свое отражение в работах ученых конца XIX -
начала XX вв. Данный вопрос освещен в работах И.Е. Андриевского, А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, A.M. Добровольского, А.И. Елистрато-ва, Н.М. Коркунова, В.А. Евреинова, В.В. Ивановского и др.
Помимо этого, в ходе исследования использовались труды ученых-теоретиков, в которых затрагивался институт правовых запретов в самом общем виде. В частности, в ходе исследования использовались труды С.С. Алексеева, А.Г. Братко, О.С. Иоффе, З.Д. Ивановой, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Т.Н. Радько, М.Е. Труфанова, М.М. Султыгова и др.
Несмотря на то, что институт правовых запретов был предметом научного анализа, тем не менее, все его аспекты не исследованы. Существующие проблемы реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации вызывают необходимость обратиться к исследованию административно-правового механизма их реализации в системе государственно-служебных отношений.
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы административного права, регламентирующие установление и механизм реализации правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка эффективного административно-правового механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
— определить понятие и содержание административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;
6 - разработать критерии классификации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;
- рассмотреть принципы реализации административных запретов в сис
теме государственной службы Российской Федерации;
исследовать институт административных запретов в системе государственной службы зарубежных государств и определить направления использования зарубежного опыта в Российской Федерации;
раскрыть механизм реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;
дать оценку нормам административного права, определяющим содер-жание административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;
- проанализировать административные правоотношения и акты приме-нения норм административного права в механизме реализации правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения, истори-ко-правового характера).
Совместное применение общефилософского, теоретического и эмпирического метода позволило комплексно оценить сущность и социальное назначение административных запретов в системе государственной службы. Формально-логический метод, исторический метод позволил сопоставить административные запреты в различных видах государственной службы, проследить эволюцию развития административных запретов в системе государственной службы, а также их нормативное закрепление.
Метод сравнительного правоведения использован при изучении зарубежного опыта административно-правового регулирования запретов в системе государственной службы. Данный метод позволил выявить направления использования зарубежного опыта в механизме регулирования административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.
Информационной базой исследования являлись информационные материалы парламентских слушаний по проблеме реализации законодательства о государственной гражданской, военной и правоохранительной служб Российской Федерации. Парламентские слушания по обозначенной проблеме проходили в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в 2005-2007 гг.
Научная новизна исследования. В диссертации дано понятие административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации, определено его содержание. Сформулировано авторское определение категории «административный запрет в системе государственной службы». Предложены авторские критерии классификации административных запретов. Выделены три основных составляющих механизма реализации административных запретов. Предлагается авторская классификация норм административного права, закрепляющих административные запреты в системе государственной службы. Дана характеристика актам реализации административных запретов в системе государственной службы, а также осуществлена их классификация.
Обоснованы и предложены дополнения в действующее законодательство, а именно: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон «О статусе военнослужащих»; Закон Российской Федерации «О милиции».
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Предложено авторское доктринальное определение категории
«административный запрет в системе государственной службы», под кото
рым понимаются закрепленные нормами административного законодатель
ства положения, не дающие возможности государственному служащему от
клоняться от установленного служебного поведения, предупреждающие и
пресекающие конфликт интересов в системе государственной службы под
угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного
и материального принуждения.
Новизна сформулированного определения заключается в том, что оно в науке административного права до настоящего времени не получило должного теоретического обоснования, что отрицательно сказывается на эффективности реализации административных запретов в системе государственно-служебных отношений.
2. Предложены авторские критерии классификации административных
запретов в системе государственной службы в зависимости: 1) от сферы рас
пространения: общие и специальные запреты; 2) от сферы реализации на за
преты реализующиеся: во внешней деятельности служащего и во внутрислу-
жебных отношениях; 3) от стадии реализации государственно-служебных
отношений запреты, установленные: а) до начала осуществления государст
венной службы; б) в ходе осуществления государственной службы; в) после
прекращения государственной службы; 4) от вида государственной службы —
на запреты, реализующиеся в системе: а) государственной, б) военной, в)
правоохранительной службы; 5) от участника государственно-служебных от
ношений, установленные в отношении: а) государственного служащего, б)
его супруга или близких родственников, в) граждан и хозяйствующих субъ
ектов, вовлечённых в исполнительно-распорядительную деятельность госу
дарственного служащего; 6) административные запреты, обеспечивающие
безопасность: а) государственного служащего, б) его супруга, а также несо
вершеннолетних детей.
3. Доказано, что для создания эффективных механизмов реализации административных запретов в системе государственной службы необходим комплекс этических стандартов поведения государственных служащих, которые целесообразно закрепить в специальном законодательном акте «Кодекс служебного поведения государственных и муниципальных служащих». (Далее Кодекс).
Концепция Кодекса должна включать нормы: 1) определяющие правила добросовестного служебного поведения; 2) регулирующие интересы служащего вне государственной службы; 3) механизм контроля институтов гражданского общества за служебной деятельностью государственных служащих, а также за соблюдением правовых запретов обусловленных режимом государственной службы.
Принятие Кодекса будет способствовать кодификации разрозненных норм, определяющих этические стандарты поведения государственных служащих различных видов государственной службы, что окажет положительное влияние на укрепление законности и правопорядка в системе государственной службы.
4. Разработан механизм реализации административных запретов в системе государственной службы, конструктивными элементами которого являются нормы административного права, административные правоотношения, а также акты реализации административных запретов. Эти элементы находятся в диалектической взаимосвязи, каждый из них выполняет свои задачи в административно-правовом регулировании государственных отношений.
В различных сферах административно-правового регулирования выделяется значительное количество элементов механизма правового регулирования, что уводит от предмета и цели правового регулирования. Выделение трех основных составляющих в механизме реализации административных запретов, по нашему мнению, позволит: сконцентрировать названный механизм на приоритетных направлениях развития государственно-служебных
отношений; сосредоточить весь потенциал правового регулирования на обеспечения законности и правопорядка в деятельности государственных служащих; не «размывать» конструкцию соответствующего механизма, а также четко доводить предписания запрещающего характера до конкретного адресата.
Для эффективной реализации административных запретов в системе государственной службы необходимо дальнейшее совершенствование законодательного регулирования. Так, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» нужно определить общие запреты, обусловленные режимом государственной службы. В ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» необходимо закрепить запреты, обусловленные спецификой гражданской службы: запрет на вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, а также иных органов действующих на территории Российской Федерации, иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений. В ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в ст. 20 закона Российской Федерации «О милиции» необходимо поместить специальные запреты, связанные со статусом служащих милитаризированной службы: запрет на ношение форменной одежды, если это не связано с исполнением ими своих служебных обязанностей.
В целях обеспечения выполнения административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, необходимо усовершенствовать механизм применения мер юридической ответственности за их нарушение. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» целесообразно определить, за нарушения каких административных запретов какая юридическая ответственность установлена.
Система мер ответственности предлагается следующей: 1) за использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям и ор-
11 ганизациям в качестве служащего, если это не входит в его должностные обязанности необходимо предусмотреть уголовную ответственность; 2) за использование государственным служащим в своих личных, корыстных целях имущества органа государственной власти целесообразно предусмотреть меры материальной ответственности; 3) за принятие небольшого подарка, за необоснованную протекцию государственному служащему необходимо установить административную и дисциплинарную ответственность.
Теоретическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования связана с тем, что в нем разработаны предложения по нормативному закреплению административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации. В работе обобщены различные точки зрения относительно природы и социального назначения административных запретов в системе государственной службы. В ходе исследования сформулировано авторское определение административного запрета, разработаны критерии классификации административных запретов, раскрыт механизм реализации административных запретов в системе государственной службы.
Практическая значимость работы определяется тем, что в ходе исследования сформулированы предложения, которые могут быть использованы для совершенствования нормативных правовых предписаний, касающихся механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации. В ходе исследования сформулированы предложения в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и др.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Наиболее опасные формы
проявления преступности: опыт борьбы и направления ее совершенствования» (Домодедово: ВИПК МВД России, 2006), «Современная правовая реформа в России: тенденции развития и перспективы совершенствования» (Люберцы, Российская таможенная академия, 2007).
Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Материалы диссертации используются при чтении курса лекций по административному праву и праву государственной службы. Отдельные результаты исследования реализованы в научной деятельности Всероссийского научно-исследовательского института МВД России.
Материалы диссертации использованы для подготовки учебно-методических материалов по курсам: «Право государственной службы», «Административное право России» во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в четырех публикациях общим объемом 2,2 п.л.
Структура работы определена кругом исследуемых проблем, ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяюпигх семь параграфов, заключения и списка используемых источников.
Понятие и сущность административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации
Институт правовых запретов привлекает внимание ученых и специалистов практиков . Связано это с тем, что с помощью правовых запретов обеспечивается правопорядок в различных сферах публичного управления, а также жизнедеятельности. Запреты, реализуемые в механизме правового регулирования, достаточно разнообразны. В этой связи О.С. Иоффе справедливо говорит о том, что «...по своему содержанию запреты бывают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях»".
Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и относительные за-преты . Как отмечает Н.С. Малеин, «...правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета»4.
С.С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка . С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и б недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов .
З.Д. Иванова также отмечает, что значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопорядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предписания — не совершать нежелательных для государства действий 7.
О.Э. Лейст в свое время заметил, что запрет часто сформулирован как описание правонарушения и определение санкций за его совершение . Л.В. Коваль, на наш взгляд, правильно отмечает, что несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизует охранительные правоотношения9.
В.Е Севрюгин говорит о том, что норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказания виновного10.
В публично-правовой сфере действует множество формальных и неформальных запретов, и здесь не работает принцип разрешено все, что не запрещено законом. В этой связи мы солидарны с А.Я. Волковым, который отмечает, что нужно исходить из принципа: разрешено не только то, что не запрещено законом, но и то, что не противоречит ему, а также нормам морали.
Как отмечается в научной литературе, применительно к административным запретам действует постулат Libertas est potestas faciendi, guod jure licet — свобода есть возможность действовать, так как это разрешено правом и согласуется с правом ].
Продолжая анализ содержания научной литературы по рассматриваемой проблематике, необходимо отметить, что А.В. Куракин говорит о том, что запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом .
Анализ института административного запрета в системе государственной службы позволяет констатировать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. Данное положение находит свое объективированное подтверждение в действующем законодательстве. Так, например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17) 14.
Однако, как отмечает А.В. Куракин, четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности законом не определены15.
В этой связи в настоящее время необходимо формировать режим юридической ответственности за нарушение запретов, обусловленных прохождением государственной службы16.
Государственная служба как публично-правовой институт также не обходится без регулятивных свойств правового запрета вообще, и административно-правового запрета в частности. Государственная служба, как было отмечено еще в конце XIX в. Н.М. Коркуновым, — это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.
Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства. Посредством института государственной службы государственные органы выполняют возложен-ные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни .
Классификация административных запретов и принципы их реализации в системе государственной службы Российской Федерации
В 90-е годы XX в. начался новый этап в развитии российской государственности, который не мог не затронуть развитие института государственной службы, а также запретов и ограничений, установленных для государственных служащих. В этот период постепенно формируется нормативно-правовая база российской государственной службы, в частности принимается Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в систе-ме государственной службы» .
Согласно данному указу, служащим государственного аппарата запрещалось: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое, не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуга и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
В соответствии с Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» государственному служащему запрещалось: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы, кроме случаев, когда непосредственное участие в управлении хозяйствующим субъектом входит в его должностные обязанности в соответствии с актами законодательства Российской Федерации; быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо ему непосредственно подчиненном, либо непосредственно подконтрольном; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности в качестве государственного служащего; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан; принимать без разрешения Президента Российской Федерации звания, ордена или другие знаки отличия иностранного государства; выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между государственными органами Российской Федерации и иностранных государств; принимать участие в забастовках, а также в иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов; использовать должностные полномочия государственного служащего для пропаганды отношения к религии и выступать в качестве государственного служащего участником религиозных церемоний38.
Знаковым законодательным актом, регламентирующим государственно-служебные отношения, стало принятие в 1995 г. Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской ФедераЦИИ» .
Общие предписания данного законодательного акта касались как гражданской, так и правоохранительной службы. Данный вывод следовал из содержания ст. 4 названного законодательного акта, согласно которой особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Данный законодательный акт содержал развернутый перечень ограничений, связанных с государственной службой. Условно данные ограничения дифференцированы на ряд групп. В теории административного права запреты и ограничения, установленные для государственных служащих, также подразделялись на ряд групп.
Анализ различных точек зрения на вопрос о классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, позволяет сделать определенные выводы. В частности, основная сложность классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, состоит в том, что аспектов, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить, выделяя различные группы запретов, обусловленных режимом государственной службы. Однако необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если данный принцип не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, при классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, крайне важно, чтобы каждая классификация имела реальное основание и научно-практическое значение.
По мнению О.Э. Лейста, классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения40.
В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также играет важную роль в построении правового и научного материала. А.Г. Братко относительно института правовых запретов говорит о том, что правовые запреты — многогранные явления, характеризующиеся большим количеством различных свойств, среди которых можно выделить как основные, так и второстепенные41.
Так, А.Г. Бракто классифицирует запреты по социологическим и юри-дичеким основаниям. По функциональному значению правовые запреты подразделяются на предупредительные и пресекательные. Кроме того, запреты дифференцируются на информативные и элементарные4 .
В свою очередь, С.С. Алексеев правовые запреты дифференцирует по форме правового регулирования, а также запреты, которые прямо выражены в тексте нормативного правового акта . О.С. Иоффе выделяет всеобщие и специальные запреты44.
М.М. Султыгов, обобщив теоретические наработки по проблеме правовых запретов, выделяет общие и специальные запреты, абсолютные и относительные правовые запреты, предупредительные и пресекательные правовые запреты .
Задачи и структура механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации
Административные запреты в системе государственной службы реализуются в рамках соответствующих отношений, если быть более точным, то в рамках осуществления государственно-служебных отношений. Как показывает исследование, в целях реализации административных запретов в системе государственной службы необходим соответствующий материальный и процессуальный механизм. Административно-процессуальный механизм реализации правовых запретов является составной частью механизма административно-правового регулирования в сфере государственно-служебных отношений. В этой связи для раскрытия механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации представляется необходимым обратиться к общетеоретическим наработкам по проблеме механизма правового регулирования вообще, и механизма административно-правового регулирования государственно-служебных отношений в частности. Необходимо согласиться с тем, что в современных условиях административно-правовой запрет, охраняя общество от общественно нежелательных поступков, призван вместе со всем административным правом не только стабилизировать существующие общественные отношения, но и активно способствовать их целенаправленному изменению и постепенному пемз рерастанию в отношения, свойственные странам развитой демократии .
Исследование показывает, что в научной литературе существуют различные точки зрения относительно феномена «механизм правового регулирования». Так, Л.И. Спиридонов отмечает, что понятие «механизм действия юридической нормы» однопорядково понятию «механизм правового регулирования» . Т.Н. Радько отмечает, что правовое регулирование - это правовая регламентация общественной жизни. Она включает систему разнообразных юридических средств: нормы права (во всем многообразии их видов), правовые отношения (общие и конкретные, регулятивные и охранительные), методы правового регулирования (принуждение, запрет, дозволение, рекомендация)145.
Обращаясь к рассмотрению механизма административно-правового регулирования реализации правовых запретов в системе государственной службы, необходимо отметить, что их эффективная реализация зависит от совершенствования предписаний Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О систе-ме государственной службы Российской Федерации» , Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»147, Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др., а также норм, регламентирующих процедуры, обусловленные прохождением государственной службы, которые содержатся как в законах, так и подзаконных нормативных правовых актах.
К числу таких актов относятся Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»149, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»150, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»151, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навы-ков и умений (профессионального уровня)» , Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»153 и др.
В названных и некоторых других нормативных правовых актах содержатся предписания, регламентирующие механизм реализации государственно-служебных отношений, а также запретов, связанных с государственной службой в целом, и государственной гражданской службой в частности. Перед раскрытием предписаний названных актов представляется необходимым обратиться к раскрытию определения «механизм правового регулирования».
В научной литературе достаточно много определений механизма правового и административно-правового регулирования. С.С. Алексеев определил данную категорию как взятую в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения154. Кроме того, С.С. Алексеев говорит о том, что в таком виде механизм правового регулирования позволяет не только собрать вместе основные явления правовой действительности, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде155.
Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание.
При этом С.С. Алексеев отмечает, что процесс правового регулирования выключает три основные стадии: регламентирование общественных отношений, действие юридических норм, реализация субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента или части механизма правового регулирования: юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. В качестве не основных элементов механизма правового регулирования С.С. Алексеев называет нормативные юридические акты, а также правосознание и правовую культуру.
Нормы права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации
Важное место в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации принадлежит нормам права. Связано это с тем, что без норм права говорить о правовом регулировании не представляется возможным. Административно-правовые запреты играют важную роль в регулировании общественных отношений, зачастую они используются в деле устранения нежелательных для государства и общества явлений. Значительная часть норм административного права содержит запрещающие предписания.
Регулирующие свойства административных запретов, а также их значение в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений определяется характером содержащихся в правовой норме предписаний - не совершать нежелательных для общества и государства деяний. Поэтому при рассмотрении особенностей правовых запретов в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений следует остановиться прежде всего на характеристике запрещающих правовых норм. Запрещающие нормы во многих случаях трактуют как разновидность юридической обязанности. Однако юридические запреты имеют и свои особенности, которые связаны со спецификой их выражения. В этой связи исследование обозначенного в названии параграфа вопроса целесообразно начать с определения норм права. Данный подход объективно необходимым, несмотря на то, что данная категория в теории права, а также в теории административного права исследована более чем подробно.
Как отмечает А.И. Бобылев, «...правовые нормы составляют базу правового регулирования, от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношении и издаваемых правоприменительных актов» .
Данное положение представляется вполне правильным и может быть применимо к исследованию механизма административно-правового регулирования правовых запретов в системе государственной службы.
В юридической науке норма административного права определяется по-разному. В частности, С.С. Студеникин, одним из первых в советской юридической литературе исследовав специфику норм административного права, писал о том, что «...учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права. В связи с чем правовая норма представляет собой правило поведения, которое установлено государством для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти» 84.
Д.Н. Бахрах под нормой административного права понимает установленное или санкционированное государством правило, регулирующее отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Реализация правовой нормы обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение185.
Ю.Н. Старилов говорит о том, что административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которой обеспечивается специальными мерами государственного воздействия .
А.П. Алехин, Ю.М. Козлов и А.А. Кармолицкий отмечают, что административно-правовая норма - это установленное государством правило поведение, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления .
К.С. Вельский, обстоятельно исследовав полицейские отношения, а также нормы полицейского права, отмечает, что норма полицейского права -это правило поведения, образец, масштаб поведения, санкционированная и охраняемая государством188.
А.П. Коренев, исследовав сущность норм административного права, а также порядок их применения, говорил о том, что норма административного права, как норма другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами189.
Норма административного права, применяемая в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы, преследует практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Нормы административного права, как отмечает А.П. Коренев, упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления, охраняют урегулированные правом общественные отношения. Нормы административного права вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным реалиям1 .
Основываясь на предложенных точках зрения, можно выделить следующие черты норм административного права, характеризующих их как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования государственно-служебных отношений.
Нормы административного права, которые определяют режим государственной службы, преимущественно носят позитивный характер. Обусловлено это тем, что в ходе осуществления государственной службы, как правило, не возникает конфликтных отношений. Нормы административного права, которые определяют режим осуществления государственной службы, носят как материальный, так и процессуальный характер. В ходе реализации данных норм административного права возникают как вертикальные, так и горизонтальные административные правоотношения. Нормы административного права, закрепляющие запреты, являются запрещающими нормами.
А.П. Коренев отмечает, что запретительные нормы содержат запрет совершать то или иное деяние. Они препятствуют совершению тех действий, которые объективно наносят вред обществу, противоречат его интересам. Запретительные нормы реализуются путем воздержания от совершения указанных в них действий191. К.С. Вельский запретительные нормы называет охранительными нормами. Связано это с тем, что охранительные нормы — это прежде всего нормы, содержащее запреты, т. е. указания на воздержание от определенных действий, и нормы, содержащие указания на меры административного принуждения, применяемые к лицам, нарушившим эти запреты192. Запрещающие нормы имеют определенную специфику. Как отмечает З.Д. Иванова, запрещающие нормы отличаются от других норм не только предписываемыми ими правилами, но и условиями их действия гипотезами. Обычно запреты адресуются конкретной категории лиц .
Т.Н. Радько отмечает, что запрет применяется в практике правового регулирования в различных вариантах: как форма словесного выражения правовой нормы (прием нормотворчества); как метод воздействия на участников общественных отношений. Использование запрета в качестве метода правового регулирования имеет свою специфику. Речь идет о характере юридического веления, которое выражается как требование воздержания от определенных действий (бездействия)194.
