Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная федеральная политика по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации 12
1.1. Понятие и сущность коррупции в российской правовой науке и законодательстве 12
1.2. Концепция и этапы административно-правовой реформы по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации 25
1.3. Использование зарубежного опыта для совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации в системе государственной гражданской службы 63
Глава 2. Правовые меры по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации 83
2.1. Административная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации за коррупционные правонарушения 83
2.2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, регулирующих государственную гражданскую службу Российской Федерации как фактор противодействия коррупции 104
2.3. Иные направления федерального центра и регионов по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы 117
2.4. Совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в системе государственной гражданской службы 128
Заключение 151
Список литературы 160
Приложения 179
- Понятие и сущность коррупции в российской правовой науке и законодательстве
- Концепция и этапы административно-правовой реформы по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации
- Административная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации за коррупционные правонарушения
- Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, регулирующих государственную гражданскую службу Российской Федерации как фактор противодействия коррупции
Введение к работе
Актуальность темы исследования в общем плане обусловлена проявлением негативных тенденций, деструктивных процессов, связанных с ростом коррупции в современной России, создающих реальную угрозу национальной безопасности государства, а также необходимостью противодействия этому явлению, прежде всего в системе государственной гражданской службы, где сосредоточено основное количество чиновников.
Коррупционными правонарушениями в России в настоящее время охвачены практически все сферы государственной власти и управления. Коррупция - это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъединяет нравственные устои общества .
В международном рейтинге коррупции, по экспертной оценке неправительственной организации Transparency International (ТІ), Россия за последние годы (2005 - 2010) занимает одно из последних мест в мире (157 из 180) среди развивающихся и развитых стран с Индексом восприятия коррупции 2,1 , а ущерб от коррупции ежегодно составляет 7 трлн. рублей или 6 - 7 % внутреннего валового продукта (ВВП), опережая темпы развития
экономики .
Понятие коррупции выходит за рамки простого взяточничества. Коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.
1 Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России/ А.И. Кирпичников. - СПб., 1997. - С. 17.
2 Индекс восприятия коррупции рассчитывается на основе данных опросов, проводимых среди экспертов
и представителей деловых кругов с оценкой по балльной системе от высшего (10 баллов) до низшего (0
баллов).
3 См.: Большаков А.А. Юристы сказали: «Да» // «Новости недвижимости» № 37. 20.10.2008.
Современные виды коррумпированного поведения должностных лиц
далеко ушли за рамки простого подкупа. Повсеместное распространение
получили криминальный лоббизм, корыстный сговор должностных лиц,
инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам
государства, необоснованная и убыточная для общества передача
государственного имущества в управление коммерческим структурам,
создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции,
совмещение государственной службы с участием в коммерческих
организаиях, неправомерное вмешательство в деятельность
правоохранительных органов.
Международное сообщество в целях повышения эффективности борьбы с коррупцией разрабатывает правовые рекомендации, однако успех реализация последних в России предполагает учет ее исторических традиций и сложившейся правовой системы. В истории России применялись различные государственно-правовые средства борьбы с коррупцией, как собственно правовые, так и организационные, а также были периоды, когда применялся системный подход к борьбе с коррупцией. Выявление условий, способствующих коррупционным правонарушениям, а также анализ исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями на различных этапах эволюции политических и социально-экономических отношений в России позволяет оценить достоинства и недостатки этой борьбы, а также возможность использования соответствующих мер в современных условиях.
Как отмечается многими учеными, современная коррупция представляет собой множество разветвленных структур, которые не только осуществляют противоправную деятельность, но и включаются в международные механизмы теневой экономики. При осуществлении коррупционной деятельности используются разнообразные механизмы: политические, социальные, экономические (подкуп, взятка, материальная выгода и др.), механизмы шантажа и угроз, а также шпионажа и иной
противоправной деятельности, которые в совокупности представляют собой
сложнейшую систему . На современном этапе для коррупции характерна транснациональность и системность. Коррупция не признает национальных границ. Она имеет повсеместное распространение, а масштабы данного явления достигли международного уровня. Она проникла во все сферы деятельности человека: искажает политическую, экономическую и социальную жизнь, усугубляет бедность, разрушает нравственные устои общества.
Перечисленные выше проблемы обусловили актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследованием отношений по противодействию коррупции в советский и в постсоветский период времени уделялось большое внимание в научной литературе. Специальному исследованию проблемы борьбы с коррупцией посвятили свои работы А.И. Алексеев, А.А. Аслаханов, С.А. Алтухов, В.В. Астанин, СЕ. Борисова, О.Н. Ведерникова, Л.Г. Дашкова, В.В. Лунеев, Л.В. Петелина, М.А. Семко, А.Д. Сафронов, Р.В. Скоморохов, А.А. Тирских, Т.А. Хабибулин, В.А. Шабалин, П.А. Шурыгин, П.С. Яни и другие авторы.
Анализ работ показывает, что данная проблема исследовалась ими преимущественно с уголовно-правовой или криминологической точек зрения и, как правило, в связи со взяточничеством .
Новый импульс в сфере противодействия коррупции придало утверждение Президентом Российской Федерации 13 апреля 2010 года Национальной стратегии противодействия коррупции и принятие пакета
4 Долгова А.И. Коррупция и организованная преступность / А.И. Долгова // Вестник Академии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2007. - № 11. - С. 23.
5 См. например: Аслаханов А.А. Проблема квалификации взяточничества. Автореферат диссертации
кандидата юрид. наук. - М.: Академия МВД РФ, 1992; Дашкова Л.Г. Криминологические проблемы
взяточничества. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. - М.: МГЮА, 1996; Петелина Л.В.
Изучение и предупреждение коррупции в правоохранительных органах. Диссертация кандидата юрид. наук.
Омск. ОЮИ МВД РФ, 1998; Семко М.А. Злоупотребление властью или служебным положением из
корыстной заинтересованности. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. - М.: ВЮЗШ МВД
РСФСР, 1991.
6 См.: СЗ РФ. 2010. - № 16. Ст. 1875.
федеральных антикоррупционных законов 2008 года «О противодействии
коррупции» и Национального плана по противодействию коррупции .
Отдельные аспекты борьбы с коррупцией стали предметом исследования И.Н. Барциц, Н.В. Болвы, Е.И. Головановой, М.А. Долговой, A.M. Ломова, Л.З. Мачеладзе, А.В. Куракина, Н.М. Конина, Н.Ю. Хаманевой
и других ученых .
В то же время проблема противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации административно-правовыми средствами в этих научных работах вообще не рассматривалась. Не исследовался как отдельная проблема комплекс правовых и организационных мер по выявлению, предупреждению и пресечению коррупционных проявлений в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.
Таким образом, на наш взгляд, есть потребность и необходимость в дальнейших фундаментальных исследованиях, теоретических разработках, практических рекомендациях раскрывающих сущность, причины и условия, формы и методы коррупционных проявлений в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.
Проявление последствий коррупции происходит во всех сферах государственной и общественной жизни. Понимание данной ситуации подталкивает не только Россию, но и все мировое сообщество к поиску средств по ее сдерживанию. В последние годы многие ученые все чаще затрагивают эту важную теоретическую и практическую проблему (например, Б. Ашавский, Б.В. Волженкин, А.Б. Зеленцов, Г.В. Игнатенко, А.И. Каплунов, А.Г. Корчагин, П.И. Кононов, В.В. Лунеев, СВ. Максимов, В.А. Номоконов, А.В. Наумов, В.Н. Руденкин, Г.А. Сатаров, Ю.А.
7 См.: СЗ РФ. 2008. - № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
8 См.: СЗ РФ. 2010. - № 16. Ст. 1875.
9 См.: Ломов A.M. Административно-правовые аспекты противодействия коррупции в органах внутренних
дел. Диссертация кандидата юрид. наук. Тюмень, ТюмГУ, 2009; Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с
коррупцией в России в XVI - XIX вв. (историко-правовое исследование). Диссертация кандидата
юридических наук. М., 2002.
Тихомиров, В.Ю. Ухов, Т.Я. Хабриева и другие). Однако вопрос об эффективных правовых, организационных, технических методах и формах предупреждения и борьбы с коррупцией, как в рамках отдельных государств, так и в мире в целом по-прежнему остается открытым и актуальным на сегодняшний день .
Цель диссертации состоит в обосновании сущности и содержания административно-правовых мер по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы в Российской Федерации, выявлении проблем, связанных с реализацией их положений на практике, и выработке научно-практических предложений по совершенствованию отечественного антикоррупционного законодательства в этой сфере.
Для реализации этой цели автором поставлены следующие задачи:
раскрыть современные подходы к содержанию и пониманию коррупции в российской административно-правовой науке и законодательстве;
проанализировать антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран о государственной (публичной) службе, и на этой основе выработать предложения по его корректировке;
- рассмотреть основные формы и методы противодействия коррупции
в системе государственной гражданской службы Российской Федерации;
- исследовать зарубежный опыт противодействия коррупции в
гражданской (публичной) службе в целях совершенствования
антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
- изучить влияние институтов гражданского общества на снижение
уровня коррупции в системе государственной гражданской службы России;
10 См.: Шевелевич А.А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы. Диссертация кандидата юридических наук. М.: МГЮА. 2008; Поляков М.М. Административно-правовые способы предупреждения коррупционных правонарушений. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. М: 2009.
- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы мер предупреждения (профилактики) коррупции в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации административно-правовых мер противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.
Предмет исследования составляет отечественное и зарубежное антикоррупционное законодательство, практика его применения, а также научные работы, посвященные проблеме противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы.
Научная новизна исследования определяется прежде всего самой темой диссертации, которая является одной из первых в научной литературе по административному праву, специально посвященной проблеме противодействия коррупционным проявлениям в государственной гражданской службе России и представляющей собой многоаспектное исследование данного негативного социально-правового явления, включающая анализ федерального и регионального законодательства, отечественной и мировой практики и теории административного права в их неразрывной связи.
О научной новизне исследования свидетельствуют основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложено авторское определение понятия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: «Коррупция -это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах».
2. Обоснована малоэффективность норм основных положений
Федерального закона «О противодействии коррупции» из-за его технических
недостатков и содержательных противоречий, исключающих его реальное
применение на практике, и предложены конкретные меры по созданию в
стране диверсифицированного антикоррупционного законодательства.
Разработаны этические стандарты государственной гражданской службы и предложена авторская модель этического кодекса государственного гражданского служащего Российской Федерации, содержащего антикоррупционные стандарты поведения чиновников.
Обоснована необходимость включения института диффомации как распространения правдивых, но порочащих государственного гражданского служащего сведений, в российскую правовую систему.
В целях профилактики и повышения эффективности борьбы с коррупцией в органах государственной власти предложено внести в текст федерального антикоррупционного законодательства декларирование не только доходов, но и расходов чиновников всех уровней и членов их семей.
Методологическую и теоретическую основу исследования образуют
такие принятые в современной юридической науке принципы анализа
социальной действительности, как системность, комплексность,
объективность, при ведущей роли положений диалектико-
материалистической методологии, позволяющей исследовать
рассматриваемые проблемы в диалектике их развития и взаимодействия. При
подготовке диссертации использовались как общенаучные философские
методы познания, так и специальные, выработанные общей теорией права и
наукой административного права. К числу первых относятся
преимущественно логические методы - анализа и синтеза, индукции и
дедукции, а также иные общенаучные методы - исторический, системный. К
числу специальных методов познания, лежащих в основе работы, —
сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-
функциональный .
При написании диссертации использовалась социологическая, политологическая и юридическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов, а также нормативные правовые акты различных уровней: международные, федеральные региональные.
Содержащиеся в работе выводы и предложения опираются на теоретический фундамент, созданный трудами отечественных правоведов прошлого и современных исследователей, среди которых С.С. Алексеев, Ю.Е. Аврутин, А.А. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.Н. Братусь, Н.А. Власенко, А.А. Демин, В.В. Игнатенко, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, В.В. Невинский, А.Ф. Ноздрачев, Л.Е. Лунев, В.М. Манохин, В.И. Майоров, А.В. Оболонский, Л.А. Попов, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, Ю.П. Соловей, Г.А. Туманов, Г.Н. Чеботарев, В.А. Юсупов и другие.
Практическая значимость исследования состоит в том, что
содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть
использованы при разработке проектов федеральных антикоррупционных
законов и аналогичных законов субъектов Российской Федерации в системе
государственной гражданской службы, при осуществлении
антикоррупционной экспертизе регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России и при совершенствовании действующего антикоррупционного законодательства.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе: при проведении семинарских и практических занятий по дисциплине «Административное право Российской Федерации» и спецкурсам «Государственная гражданская служба Российской Федерации», «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», а также при разработке учебно-методических комплексов и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Тюменского государственного университета, где проведено ее рецензирование и
обсуждение. Отдельные положения диссертации нашли отражение в
опубликованных авторских работах и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах (г. Тюмень 2007, 2008, 2009, 2010); г. Екатеринбург (2009); г. Челябинск (2010). Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в шести работах автора, три из которых в реферируемых журналах, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации соответствует логике научного исследования, определена его целями и задачами. Она состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие и сущность коррупции в российской правовой науке и законодательстве
Дошедшие до нас правовые памятники позволяют заключить, что коррупция является «ровесником» человеческой цивилизации и зародилась в период формирования первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III-II тыс. до н.э. В России отсчёт коррупции, упоминание о которой содержится ещё в древних рукописях, видимо следует вести с тех давних времён, когда князья, в целях организации местного самоуправления назначали своих наместников - воевод, не определяя им, их дружине, а также тиунам, доводчикам и праветчикам жалованья, которые сами должны были заботиться о себе, практикуя так называемое «кормление». Летописные источники свидетельствуют, что наибольшее распространение «кормление» поучило в Северной Руси в XIV-XVI в., хотя произвол и злоупотребления носили повсеместный и массовый характер. СМ. Соловьев отмечал, что некоторые города и волости были доведены до опустошения наместниками и волостелями. В последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в современной России, а также положение дел с преступностью, не обходится без упоминания коррупции.12 Однако само понятие «коррупция» не имеет определения в российском законодательстве и подчас используется с разным содержанием.
Этимологически термин «коррупция» (от лат. corruption - упадок, порча) означает продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей, сращивание общественных и государственных органов с организованными структурами преступного мира
Одно из наиболее кратких и емких определений коррупции содержится" в Справочном документе Организации Объединенных Наций «О- международной борьбе с коррупцией»: «...коррупция — это злоупотребление государственной. властью для получения выгоды в личных целях»14.
Сложность и многогранность коррупции обусловили наличие значительного количества ее определений, встречающихся в научной, учебной и общественно-публицистической литературе.
Коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на- выполнение государственных функций, используют своё служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересов.
По мнению Г.А. Сатарова, М.И. Левина, М.Л. Цирик, коррупция начинается тогда, когда цели установленные правом, общественно одобряемые культурными и моральными нормами, подменяются при решении корыстными интересами должностного лица, воплощёнными в конкретных действиях. Поэтому коррупция характеризуется ими как «злоупотребление служебным положением в корыстных целях».
Яркую характеристику коррупции даёт А.И. Кирпичников: «Коррупция — это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъединяет нравственные устои общества. Уровень коррупции — своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому,, как для металла коррозийная усталость, означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости.
По мнению Д. Бейли, коррупция представляет собой злоупотребление властью как результат ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными, а К. Фридрих полагает, что коррупция — это отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет18.
Профессор Лунеев В.В. отмечает, что «коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения, она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают выгоду от незаконной сделки»19.
Коррупция - это совокупность неписаных правил поведения и особой круговой поруки чиновников. К сожалению, коррупция в России проникла во все сферы общественной жизни. В свое время Карл Маркс весьма четко выразил сущность бюрократии, подчеркнув, что она рассматривает государство/ как свою частную собственность.
Как считает А.А. Воротников: «Суть этой проблемы состоит в том, что бюрократия как была, так и остается единственным правящим классом России. По степени- закрытости, отдаленности от народа современный бюрократический аппарат превзошел своих предшественников» . «Это всесильный, замкнутый, круг, действующий по законам иерархии, жесткий механизм І власти, стоящий над законом и волей членов общества»" . В конце концов, эта власть, если с ней« не бороться цивилизованно, превращается в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные интересы, игнорируя общественные .
Концепция и этапы административно-правовой реформы по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации
Борьбас коррупцией - это проблема не только уголовного права; а проблема-общеюридическая, социальная и политическая41. На рубеже 20 — 21 веков в России было передпринято три попытки, инициированные федеральными органами государственной власти, активизировать борьбу с коррупцией с помощью специальных нормативных правовых актов в данной сфере правового регулирования.
Первая - в период 1994-1997 гг. Сложившаяся: в стране криминогенная ситуация- диктовала необходимость принятия- жестких антикоррупционных мер: в 1993 г. было выявлено более 52"тыс. преступлений; в той; или иной мере связанных с коррупционными проявлениями42. Из числа выявленных организованных формирований имели коррупционные связи: в 1993 г. - 801, в 1994 г. - 1037, в 1995 - 85743. В- течение этого периода Государственной/ Думой- и Советом Федерации дважды; принимались, проекты специальных нормативных" правовых, актові -федеральных: законов «О борьбе: с коррупцией» — и они? дважды: отклонялись) Президентом Российской,Федерации44.
Основными причинами неудачи законодательного;; обеспечения борьбы с коррупцией этого периода, на наш взгляд, явились вопросы. не столько правового, сколько? политического характера: К примеру, в- І993 г. бывшим помощником. Президента Российской ФедерацииА. Лифшицем высказано суждение о том, что усиление борьбы с коррупцией способно «привести к потере равновесия в экономике», а потому он «против резких движений в вопросах борьбы с коррупцией»45.
Вторая - в период 2000-2002 гг. В мае 2000 г. проект Закона о борьбе с коррупцией рассматривался в первом чтении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, но не набрал большинства голосов. В сентябре 2002 г. в первом чтении был принят проект Закона о противодействии коррупции, однако дальнейшего движения он не получил. А принятие в этот период нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации46 (далее - УПК РФ) и, в частности, гл. 52 «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц», обусловило резкое снижение в 2002-2003 гг. выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления.
Причину неудачи отмеченного периода в верно оохарактеризовал депутат Государственной Думы В .П. Плигин «коррупция...действительно стала образом жизни в «серой» зоне, которая вынужденно стала зоной выживания экономики, общества, граждан, а в определенной степени и государственных институтов» .
Третий этап - 2007 — по настоящее время. Президентом России Д. А. Медведевым было инициировано внесение пакета проектов антикоррупционных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, тем самым была четко выражена политическая воля. поставить законодательный барьер на пути коррупции. При этом по мнению председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, лидера партии «Справедливая Россия» СМ. Миронова, пакет законов антикоррупционной направленности необходимо увязать с проектами законов-антиреидерской направленности. СМ. Миронов также отмечает, что «...реидерство и коррупция - близнецы-братья. За большинством рейдерских акций стоят коррумпированные чиновники и правоохранители» .
Результаты исследований приводят к выводу о следующих механизмах коррупции в России: а) обоюдовыгодная двусторонняя сделка (50% случаев); б) вымогательство взятки, дополнительного вознаграждения (27-27%); в) инициативный, активный подкуп, в том числе связанный с шантажом, иным психическим и другим воздействием на подкупаемых лиц (23-25% случаев) .
Господство права и верховенство закона предполагают в связи с этим соответствующую правовую организацию самой системы государственной власти. Речь идет о конституционно-правовом, законном учреждении различных государственных органов, определении их компетенции и предметов ведения, места в системе, способов формирования, форм деятельности и т.д. В этом аспекте особо следует отметить» неудачи административной реформы, которая проводилась в России с 2004 году. Данная- административная реформа характеризовалась неэффективностью трехуровневой системы управления, в которой верхний эшелон (министерства) не имел достаточных рычагов (в первую очередь финансовых) влияния и давления на нижние этажи в виде служб и агентств. Еще хуже эта вертикаль работала в направлении снизу вверх. При неповоротливом бюрократическом аппарате дополнительные этапы документирования крайне замедляли прохождение документов50.
Административная- реформа, проводимая в стране, имеет определенно как положительные, так и негативные тенденции формирования антикоррупционного фундамента.
Проведенные исследования показывают, что структура, порожденная. административной реформой, не способствовала излечению главной болезни национальной экономики - ее забюрократизированное. И тому есть яркие примеры. Так за 2005 год, (по данным Росстата), численность российских чиновников возросла сразу на 10,9%. А общее количество работников органов власти всех уровней достигло цифры «застойных» брежневских времен. Причем отдельные ведомства продемонстрировали просто феноменальный рост.
Административная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации за коррупционные правонарушения
При формировании национального плана противодействия коррупции не в полной мере учтены возможности профилактики коррупционных правонарушений, предоставляемые международно-признанными нормами противодействия легализации преступных доходов. Так Конвенцией ООН против коррупции, Конвенцией СЕ об уголовной ответственности за коррупцию на каждое государство - сторону этого международного соглашения, одной из которых является Россия, возлагается обязанность принятия законодательных и других мер, дающих возможность предотвращать любые операции с имуществом, полученным преступным путём, его передачу и распоряжении им. Россия ратифицировала эти Конвенции, однако, законодательно приостановление операций с доходами от преступлений, осуществление особых мер контроля при установлении и поддержании клиентских отношений с лицами, обладающими значительными публичными полномочиями, репатриацию вывезенного за пределы РФ имущества, добытого преступным путём, и др. не закрепила, что находится в явном противоречии с международными установлениями.
В последнее десятилетие международные и региональные экономические организации уделяли большое внимание выработке документов, направленных на борьбу с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.
Директивой ЕЭС «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег» установлено, что государства-члены обеспечат то, что кредитные и финансовые институты воздержатся от совершения трансакций, о которых им известно или в отношении которых имеются подозрения, что они относятся к отмыванию денег, до информирования об этом властей.109 К сожалению, данное положение в России законодательно закреплено только в отношении имущества по фактам финансирования терроризма.
Этот пробел можно было бы устранить путём внесения в пункт 10 статьи 7, статьи 7.1 и 8 Федерального закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма положения о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом при наличии обоснованных подозрений в причастности этих операций к отмыванию доходов, полученных путём совершения коррупционного преступления.
Важной новеллой международно-правового регулирования деятельности по предупреждению легализации доходов от коррупционных преступлений является требование осуществления более жёстких мер контроля при установлении и поддержании финансовыми организациями клиентских отношений с лицами, обладающими-или обладавшими публичными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнёрами.111 Установлено при возникновении клиентских отношений с такими лицами принимать разумные меры для выявления источника благосостояния и денежных средств, а также осуществлять постоянный мониторинг деловых отношений с такими лицами.
Российское законодательство таких норм не содержит, хотя криминологическая ситуация требует этого.
За последние годы коррупционная деятельность российских чиновников приобрела транснациональный характер. Многие из них предпочитают отмывать полученные доходы через оффшорные банки или инвестировать в зарубежную недвижимость. В результате они всё чаще оказываются в поле зрения иностранных правоохранительных служб (по оценке экспертов, около 80% элитной недвижимости в Лондоне приобретено российскими госслужащими). Данное обстоятельство не только дискредитирует Россию на международной арене, но и подрывает доверие к её правоохранительной системе как не способной противостоять разгулу коррупции в стране.
В связи с чем, считаем целесообразным в качестве одного из ключевых решений для борьбы с коррупцией создание спецслужбы, уполномоченной в сфере противодействия коррупции с прямым подчинением Президенту, а также федерального органа исполнительной власти по управлению государственной службой с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией.
Борьба с коррупцией должна отвечать всем требованиям борьбы с преступностью. Общую организацию борьбы с коррупционной преступностью следует базировать на: пз а) постоянном антикоррупционном мониторинге; б) определении стратегии и тактики борьбы с ней, с учётом реальных социально-экономических, политических условий, состояния общественного сознания, правоохранительной системы; в) разработке целевых программ борьбы с коррупцией; г) специализированной подготовке кадров; д) использовании помощи разных институтов гражданского общества (в том числе СМИ; е) систематической оценке результатов работы и корректировки мер.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, регулирующих государственную гражданскую службу Российской Федерации как фактор противодействия коррупции
Важной задачей в противодействии коррупции является снижение (устранение) коррупциогенности нормативных правовых актов. Под коррупциогенностью в данном случае понимается совокупность заложенных в законопроекте возможностей (предпосылок) коррупционного поведения должностного лица при применении будущего закона. Такие возможности позволяют чиновникам впоследствии принимать коррупционные решения, осуществлять коррупционные действия и т.п. Коррупциогенность законопроекта образуют коррупциогенные факторы, к числу которых относятся, в частности, положения законопроекта, создающие (в случае его принятия) условия для коррупционного поведения.
Согласно существующим научным разработкам решение проблемы снижения (устранения) коррупциогенности нормативных правовых актов возможно решить двумя способами: первый связан с общим повышением их качества, а второй - с выделением специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов (целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности, порождают коррупционные риски)142.
Особенного внимания заслуживает методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, разработанная Центром стратегических разработок (далее - Методика) и активно применяемая в настоящее время во многих субъектах Российской Федерации. Так, предложенная в Методике технология антикоррупционной экспертизы предлагает снизить уровень взяткоемкости нормативных правовых актов и их проектов за счет целенаправленного предотвращения появления, выявления и устранения-наиболее часто встречающихся правовых предпосылок коррупции143.
В настоящее время проводится значительное количество научных исследований, посвященных оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность. Показательно, что эти исследования проводятся такими авторитетными научными организациями, как Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Российской Федерации и многими другими.
В то же время для качественной оценки эффективности действующей нормативной правовой базы противодействия общественно опасным посягательствам коррупционной направленности следует провести анализ современных российских законодательных и иных нормативных правовых актов, на основании которого определить основные характеристики коррупционных угроз и факторов коррупциогенности, содержащиеся в правовых нормах .
В целях учета положительного опыты борьбы с коррупцией, накопленного -зарубежными странами, необходимо провести анализ зарубежной-и международной, практики противодействия коррупции при осуществлении нормотворческого процесса, а также определить и обосновать возможность и необходимость применения указанной практики в российских условиях.
Опыт противодействия коррупции в различных государствах показывает, что в состав первоочередных профилактических мер правового характера необходимо включать меры, направленные на выявление дефектов нормативных правовых актов, способствующих возникновению коррупции.
Этот механизм получил правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях.
Международный уровень включает, прежде всего, Конвенцию Организации-Объединенных Наций против коррупции, которая закрепляет стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер- с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Указанный уровень имеет тенденцию к развитию в связи с подключением все большего количества государств, рассматривающих борьбу с коррупцией как-общегосударственный приоритет. Но одной из проблем остается расхождение в. трактовке ключевого понятия - коррупции - у законодателей различных государств, а также у международных организаций, включая Организацию Объединенных Наций и Совет Европы
