Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность института президентства в Российской Федерации и Республике Армения в контексте исполнительной власти
1.1. Становление и развитие института президентства в Российской Федерации и Республике Армения в контексте исполнительной власти 16
1.2. Правовые основы института президентства в сфере исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения 48
Глава 2. Правовое регулирование отношений органов исполнительной власти и Президента в Российской Федерации и Республике Армения
2.1. Полномочия Президента по назначению Председателя Правительства Российской Федерации и Премьер-министра Республики Армения 76
2.2. Правовые основы определения системы и структуры органов исполнительной власти Президентом в Российской Федерации и Республике Армения 96
2.3. Ответственность Правительства перед Президентом в Российской Федерации и Республике Армения 128
Глава 3. Организационно-правовые отношения органов исполнительной власти и Президента в Российской Федерации и Республике Армения
3.1. Кадровые отношения Президента и должностных лиц органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения 143
3.2. Организационные и контрольные отношения Президента и органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения 151
Заключение 164
Список использованной литературы 170
Приложение 205
- Становление и развитие института президентства в Российской Федерации и Республике Армения в контексте исполнительной власти
- Полномочия Президента по назначению Председателя Правительства Российской Федерации и Премьер-министра Республики Армения
- Ответственность Правительства перед Президентом в Российской Федерации и Республике Армения
- Организационные и контрольные отношения Президента и органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. За последние двадцать лет произошли существенные изменения в системе государственного управления в странах, ранее входивших в состав Союза Советских Социалистических Республик. Практически во всех из них был учрежден институт президентства. Однако его место в механизме организации государственной власти, объем полномочий и принципы взаимоотношений с системой органов исполнительной власти различны, что во многом является отражением соотношения политических сил, исторических традиций, правовой культуры и ментальносте народов этих государств.
В настоящее время процесс формирования государственности в них не закончен и находится в развитии. Идет поиск наиболее приемлемых, отвечающих демократическим устоям, форм правления и государственного строительства, форм и принципов построения отношений различных институтов государственной власти. В первую очередь, это относится к исполнительной власти, от эффективности функционирования которой во многом зависит уровень благосостояния народов, проживающих на их территории, экономические и политические институциональные характеристики государства в международных отношениях.
В этой связи сравнительно-правовое исследование соотношения системы исполнительной власти и института президентства в Российской Федерации и Республике Армения представляется достаточно актуальным и имеющим теоретическое и практическое значение.
Сравнительно-правовое исследование отношений между структурами исполнительной власти и Президентом в Российской Федерации и Республики Армения позволяют выделить общие черты и особенности в организации и функционировании сложившихся в них систем исполнительной власти, форм и методов влияния на них Президента, его отношения с исполнительной властью.
Следует отметить, что роль глав государств Российской Федерации и Республики Армения ассоциируется также с такими проблемами, как нарушение принципа разделения властей, конституционной экспансией исполнительной власти, ограничением независимости и самостоятельности Правительства как высшего органа исполнительной власти. Тогда как без повышения эффективности исполнительной власти, а также предоставле-
ния ей автономии трудно представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач, стоящих перед государством.
Актуальность проведения научного анализа отношений Президента и Правительства Российской Федерации обусловлена также определенным историческим этапом в функционировании институтов президентства и исполнительной власти, уникальным с точки зрения того, что пост Председателя Правительства Российской Федерации занимает бывший глава государства, возглавляющий политическую партию, которая имеет абсолютное большинство депутатов в нижней палате парламента. Это создает условия для определенной автономии исполнительной власти.
Исследование административно-правовых аспектов в отношениях исполнительной власти и института президентства на примере Российской Федерации и Республики Армения направлено на решение теоретических и практических задач выработки оптимальной модели, обеспечивающей эффективное функционирование механизма исполнительной власти в условиях разделения властей и наличия поста единоличного главы государства. Теоретического обоснования требует определение места и роли института президентства в сфере исполнительной власти. Решение этих вопросов затрагивают вопросы объема полномочий президентов двух государств, определения пределов их вмешательства в сферу исполнительной власти в условиях, когда президент не возглавляет ее.
Приходится констатировать, что административно-правовые аспекты соотношения институтов исполнительной власти и президентства не получили достаточного рассмотрения в юридической литературе Российской Федерации и Республики Армения. Они не подвергались системному комплексному анализу в контексте функционального и организационного аспектов отношений между президентом и правительством, в том числе, после конституционных изменений 2005 года в Республике Армении. Это требует проведения сравнительно-правового анализа изменений в механизме разделения властей в Республике Армения, новых правовых основ отношений Президента и Правительства, уяснения сущности конституционных новелл и осмысления практики их реализации.
Административно-правовое сравнительное исследование отношений институтов исполнительной власти и президентства Российской Федерации и Республики Армения позволяет выявить закономерности, сходства и отличия в их становлении и развитии, раскрыть преимущества и недостат-
ки в механизме организации государственной власти в условиях республиканской формы правления.
Проведение сравнительно-правового анализа позволяет выработать предложения по совершенствованию механизма сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс отношений между правительственной и «президентской» властями, способствующими реализации демократических основ устройства государственной власти в целом.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую ос
нову диссертационного исследования составили труды российских и ар
мянских исследователен, а также зарубежных правоведов, посвященные
различным аспектам функционирования исполнительной власти, ее систе
мы и структуры и институту президентства, административно-правовым
основам государственного управления, таких как: С.А. Авакьян,
А.С. Автономов, А.Ш. Арутюнян, А.П.Алехин, P.P. Асланян,
Г.В. Атаманчук, А.С. Алексеев, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, В.Г. Вишняков, Д.С. Выголовский, Н.Н. Ворошилов, К.Е. Глушко, Д.С. Габричидзе, Н.Г. Гончаров, Г.В. Дегтев, Ж.Д. Джангирян, Р.А. Ехян, Г. Еллинек, В.Д. Зорькин, А.В. Зуйков, В.А. Зимин, А.Н. Игнатюк, А.И. Ковлер, Н.М. Колосова, М.А. Краснов, А.Д. Керимов, И.П. Кененова, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, М. Лесаж, X. Линц, Л. Лоуренс, В.О. Лучин, Б.М. Лазарев, Ф.Ф. Мартене, А.Н. Мещеряков, Н.М. Миронов, А.А. Мишин, Т.С. Николе, Р.К. Надеев, СЕ. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, И. В. Осипян, А.В. Оболонский, Н.Ж. Паносян, В.С.Пронина, И.Р. Рабаданова, Б.В. Российский, Б.А. Страшун, А. Стефан, В.Н. Суворов, Л.В. Сморгунов, Ю.Н. Старилов, А.А, Степанова, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.Д. Хутинаев, Г.М. Хачатрян, С. Холмс, Н.Ю. Хаманева. В. А. Четверний, В.Е. Чиркин, Н.М.Чепурнова, А.И. Черкасов, И.Г. Шаблинский, Г.А. Шмавонян, М.С. Шугарт.
При исследовании были также использованы диссертационные работы, в которых рассмотрены отдельные аспекты организации и функционирования исполнительной власти и института президентства, таких авторов, как: А.Ш. Арутюнян, Д.С. Выголовский, СВ. Гордиенко, Г.В. Дегтев, С. А. Дмитриев, В .И. Каинов, В.Н. Медведев, А.Н. Писарев, В.Н. Суворов, И.Д. Хутинаев, B.C. Чепиков, А.С. Чесноков.
Цель и задачи исследования. Целью работы .является комплексный, системный анализ правоотношений, складывающихся между Президентом
и структурами исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения; выявление роли места президента в механизме функционирования исполнительной власти в условиях разделения властей, анализ общих черт и форм взаимодействия данных институтов государственной власти.
Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
-дать характеристику сущности института президентства в Российской Федерации и Республике Армения;
-раскрыть правовые основы отношений и связей президента и органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения;
-проанализировать основания и виды ответственности Правительства перед Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Армения;
-выявить организационно-правовую связь исполнительной власти и Президента Российской Федерации и Республики Армении;
-определить формы влияния президента на формирование кадрового состава органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения;
-показать организационное и контрольное влияние президента на структуры исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения;
-на основе сравнительно-правового анализа выработать рекомендации совершенствования законодательства, регулирующего отношения президента и структур исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения.
Объект исследования. Объектом исследование являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования исполнительной власти в ее связи с институтом президентства в Российской Федерации и Республике Армения на основе принципа разделения властей как основы организации государственной власти.
Предмет исследования составляют административно-правовые и организационно функциональные аспекты взаимоотношения института президентства и структур исполнительной власти, система нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и функционирование испол-
нительной власти, пределы и формы воздействия на нее Президента в Российской Федерации и Республике Армения.
Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.
Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил выявить общие черты и особенности функционирования институтов государственной власти в Российской Федерации и Республике Армения. При этом сравнительно-правовой метод был дополнен конкретно-историческим, что способствовало выявлению основных тенденций развития институтов президентства и исполнительной власти в России и Армении в конкретных исторических условиях, раскрыть динамику становления и развития.
Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий. При рассмотрении вопросов о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего систему организации и функционирования высших органов государственной власти Российской Федерации и Республики Армения, в целях ликвидации выявленных проблем и коллизий, совершенствования законодательства, применялся теоретико-прогностический метод.
Нормативную основу исследования составили конституции Российской Федерации и Республики Армения, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, законы Республики Армения, указы президентов Российской Федерации и Республики Армения, подзаконные нормативные акты и материалы судебной и правоприменительной практики.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований отношений институтов исполнительной власти и президентства в Российской Федерации и Республике Армения, проведенных через призму административного права на основе сравнительно-правового метода. Раскрыты правовые основы реализации полномочий Президента Армении в сфере исполнительной
власти после изменения положений Конституции Республики Армения 2005 года.
Путем сравнительного анализа законодательства двух государств выявлены сформировавшиеся модели отношений президента и системы исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения, их особенности, преимущества и недостатки. Научной новизной обладают теоретические выводы о месте и роли Президента в системе исполнительной власти в механизме разделения властей, а также предложения по оптимизации модели отношений между этими публично-правыми институтами, авторская периодизация становления института президентства в контексте отношений с исполнительной властью.
Научной новизной обладают основные положения, выносимые на защиту:
1. Проведена авторская периодизация становления и развития института президентства в Российской Федерации и Республике Армения.
В становлении института президентства в Республике Армения в контексте отношений с исполнительной властью выделены три этапа:
первый этап - учреждение и становление института президентства, формально не возглавляющего исполнительную власть, но de-facto и de-jure имеющего сильные рычаги воздействия на Правительство (1991 -1995 гг.);
второй этап - наделение Президента Армении обширными полномочиями в сфере исполнительной власти и в системе государственного управления (1995 - 2005 гг.);
третий этап - ослабление роли Президента в системе государственного управления, возрастание роли Национального Собрания и de-jure приобретение Правительством Армении автономии от Президента на основе изменений и дополнений в Конституцию Республику Армении 2005 г., (2005 г. - по настоящее время).
В становлении института президентства в Российской Федерации в контексте отношений с исполнительной властью выделены четыре этапа:
первый этап - разработка целостной концепции «президентских полномочий» (1990 - 1991 гг.);
второй этап - выработка оптимальной модели отношений института президентства с исполнительной властью и их закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. (1991-1993 гг.);
третий этап - конкретизация президентских полномочий в сфере исполнительной власти и закрепление их в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (1997 - 2003 гг.);
- четвертый этап - расширение полномочий Президента в сфере исполнительной власти de-jure и de-facto (2003 г. - по настоящее время.)
2. Обоснована взаимосвязь институтов президента и президентства.
Институт президента является институциональной, а президентства функ
циональной характеристикой единого сложного политико-правового яв
ления, имеющего комплексный системный характер. Выявлено их соотно
шение как общего и частного политико-правового явления.
Институт президентства характеризуется как более широкое понятие. Он включает правовые нормы, составляющие институт президента, определяющие его институциональные характеристики, устанавливающие виды и объем государственно-властных полномочий, его место в механизме государства, и нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации государственно-властных полномочий президента, в том числе, учреждаемыми им органами нормы, определяющие регламенты и процедуры их деятельности.
-
Предложена авторская классификация принципов соотношения институтов президентства и Правительства Российской Федерации и Республики Армении, в их числе: верховенства Конституции и законности, патриотизма, приоритета прав и свод человека и гражданина, координации и субординации, автономности, целесообразности, гласности, результатне ности, подконтрольности.
-
Предложена концепция Закона «О Правительстве Республики Армения», согласно которой министры, заместители Премьер-министра, руководители служб и агентств, должны назначаться Национальным Собранием большинством голосов от общего числа депутатов, по представлению Премьер-министра. Закон должен быть комплексным нормативно-правовым актом, в котором следует детализировать и интерпретировать конституционные положения, установить институциональные характеристики Правительства Республики Армения, его состав, порядок формирования, структуру, полномочия, принципы и формы отношений с Президентом и Парламентом Республики Армения, формы и методы реализации его полномочий.
-
Обоснована необходимость законодательного установления видов нормативных правовых актов органов исполнительной власти, пределы полномочий президента и порядок его правотворчества, процедуры принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, принимаемых президентом и органами исполнительной власти. С учетом законотворческого опыта и практики реализации Закона Республики Армения «О правовых актах» принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», определить в нем юридическую природу, место и роль указов Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
-
Обоснована необходимость принятия закона «О Президенте Республики Армения», конкретизирующего конституционно установленные институциональные характеристики Президента Республики Армения как высшего должностного лица государства, устанавливающего его место и роль в отношениях с органами исполнительной власти и иными органами государственной власти, систематизирующего его полномочия в целом и в сфере исполнительной власти, формы их реализации.
-
Аргументирован вывод, что в Конституции Российской Федерации и Республики Армении не установлены субъекты, наделенные полномочиями по утверждению системы органов исполнительной власти. Отмечено, что нестабильность системы органов исполнительной власти остается одним из главных препятствий эффективности их работы. В этой связи предложено в Российской Федерации и Республике Армения принять закон «Об органах исполнительной власти». Закон должен установить систему и структуру органов исполнительной власти, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, конкретизировать полномочия президента, парламента и правительства по установлению системы и структуры органов исполнительной власти. Законодательно следует установить, что система органов исполнительной власти должна состоять из трех видов: министерство, выполняющее нормотворческие функции, агентство, выполняющее организационно-хозяйственные функции, служба, выполняющая контрольно-надзорные функции. Службы должны обладать автономностью и находиться непосредственно в подведомственности Правительства.
Принятие данного закона позволит обеспечить преемственность и стабильность в государственном управлении и деятельности органов исполнительной власти, создаст устойчивую правовую основу формирования
системы органов исполнительной власти на законодательно установленных демократических началах.
-
Для обеспечения автономии Премьер-министра Республики Армении предложено конкретизировать положения Конституции Республики Армения о порядке назначения Премьер-министра Республики и внести изменения в статью 55 Конституции Республики Армения. Закрепить, что назначение Премьер-министра производится 2/3 от общего числа депутатов Национального Собрания Республики Армении по представлению Президента, одна и та же кандидатура не может предлагаться Президентом более двух раз.
-
Современная правовая доктрина в Российской Федерации и Республики Армения исходит из того, что Правительство несет полную ответственность за результаты функционирования системы исполнительной власти, тогда как Президент осуществляет непосредственное руководство вооруженными силами, силовыми министерствами и службами, обладает нормотворческнми, исполнительно-распорядительными, контрольными и кадровыми полномочиями в сфере исполнительной власти. При этом он не несет никакой ответственности за состояние дел в руководимых и подконтрольных ему сферах функционирования исполнительной власти.
В этой связи в целях реализации принципа разделения властей и с учетом сложившегося мирового опыта построения отношений между высшими органами государственной власти при республиканской форме правления необходимо, чтобы Правительство Республики Армения стало ответственным перед парламентом, а не перед Президентом. Необходимо введение института правовой ответственности Президента за проводимую им политику и принимаемые решения в подведомственных ему сферах и органах исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения диссертации, предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего институты президентства и исполнительной власти, существенно дополнили имеющиеся научные разработки в Российской Федерации и в Республике Армения.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований по проблемам организации и функционирования системы исполнительной власти и института президентства в России и Армении.
Разработка теоретических аспектов соотношения институтов исполнительной власти и президентства в Российской Федерации и Республике Армения может служить научной базой для углубленного исследования отдельных проблем, правовых явлений и тенденций, выявленных в ходе работы над диссертацией (например, таких, как ответственность президента за выполнение им полномочий и принятие решений в сфере исполнительной власти и ряда других). Рекомендации по внесению изменений, дополнений, принятию законодательных актов, могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения, устанавливающих правовые основы реформирования исполнительной власти, модели отношений между институтами президентства и правительства.
Выводы, полученные в диссертации, вносят существенный вклад в отраслевые науки, прежде всего, в науку административного права Российской Федерации и Республики Армения.
Материалы диссертации могут применяться при преподавании таких учебных дисциплин, как «Административное право», «Конституционное право», «Конституционное право зарубежных стран», «Международное административное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на 10 всероссийских, региональных и межвузовских научно-теоретических и научно-практических конференциях, а также нашли отражение в опубликованных работах автора общим объемом 6,4 п.л.
Материалы диссертации использовались при проведении занятий по курсу «Административное право», «Конституционное право», при проведении спецкурса «Правовые основы государственной и муниципальной службы» в виде авторских тематических лекций в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ).
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Становление и развитие института президентства в Российской Федерации и Республике Армения в контексте исполнительной власти
Общественно-политические и правовые явления в своем развитии и становлении проходят ряд последовательных и взаимосвязанных этапов, исследование которых способствует процессу их познания и выявления их сущностных характеристик. При «поиске демократизации и инноваций в области организации и деятельности государственной власти - власти исполнительной - заглянуть в историю научного анализа весьма полезно», -справедливо отмечает И. Л. Бачило1.
Определение понятия, основных элементов содержания исследуемого феномена составляет основу любого объекта познания, поскольку отражает его внутреннюю сущность, различные стороны, признаки, проявления".
Следует отметить на наличие в научной литературе различных подходов и точек зрения,на определение понятия институт президента. Разброс мнений определяется как различиями в критериях определения понятия института президента с точки зрения его политического и правового содержания. В этой связи обоснованно отмечается, что общепризнанного определения института президентства в настоящее время нет3. При этом в исследованиях применяются практически как равнозначные понятия дефиниции института президентства или институт президента. Представляется, что с точки зрения функциональной характеристики роли президента в механизме исполнительной власти обоснованным является замечание А. Ш. Арутюнян, что нет принципиальной разницы между этими двумя понятиями . Такой вывод основан на этимологии дефиниции, согласно которой термин «президентства» происходит от латинского, Praesidens, что означает «сидящий впереди»".
В тоже время И. Д. Хутинаев при определении понятия «институт президентства» рассматривает его в более широком его значении, применительно к институтам социального управления и раскрывает его содержание через понятие «социальных институтов», в пределах, которых вычленяются институты различных видов, в том числе и правовые3.
Публично-правовую характеристику данному институту дает Б. П. Елисеев, он определяет институт президента как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти . Следует отметить, что в юридической литературе понятие «президент» проецируется1 на понятие «институт президента», который определяется как совокупность государственно-правовых норм, регулирующих формирование и функционирование «президентской власти»5.
Институт президента характеризуется как система конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания, замещения и отстранения от должности6.
Однако с точки зрения институциональной характеристики этих двух применяемых в научной литературе правовых институтов едва ли обоснованно применение к ним аналогии. Как представляется, Ж. Д. Джангирян обоснованно отмечает, что институт президентства имеет сложную структуру, характеризируется системой норм и процедур, направленных на решение конкретных государственных, политических задач1. Представляется, что такой подход конкретизирует институциональную сущность и содержание понятий «института президента» и «института президентства».
Институционально президент это должностное лицо государства, занимающее определенное место в механизме организации государственной власти, обладающее определенным объемом государственно-властных полномочий, тогда как в содержание института «президентства» могут быть включены нормы, регламентирующие механизмы реализации полномочий президента. К таковым могут быть отнесены деятельность администрации Президента, его полномочных представителей, порядок их функционирования и ряд других норм регламентирующих отдельные процедуры вспомогательного, обеспечительного характера.
Своеобразно, во многом точки зрения народной ментальносте дает определение президентству М. А. Краснов, по его мнению, институт президентства - это только внешне есть результат исторической инерции, но в глубинном смысле он, как и абсолютная монархия, воплощает неосознанное реципирование идеи «отцовства»".
Безусловно, эти два правовых института взаимосвязаны, институт президента является институциональной, а президентства функциональной характеристикой единого сложного политико-правового явления, имеющего комплексный системный характер. Едва ли обоснованно противопоставление данных институтов, поскольку они соотносятся как общее и частное явления находящиеся во взаимосвязи. Институт президента является институциональной, а президентства функциональной характеристикой единого сложного политико-правового явления, имеющего комплексный системный характер и недопустимость противопоставления данных институтов.
Институт президентства может быть охарактеризован как более широкое понятие. Он включает правовые нормы, составляющие институт президента, определяющие его институциональные характеристики, устанавливающие виды и объем государственно-властных полномочий, его место в механизме государства, и нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации государственно-властных полномочий президента, в том числе учреждаемыми им органами и нормы, определяющие регламенты и процедуры их деятельности.
С понятием института президента тесно связано понятие института главы государства. В научных исследованиях института главы государства делаются выводы о том, что он не был отброшен современной цивилизацией, несмотря на радикальные изменения принципов организации власти, что общество нуждается в нем. Институт президентства существует в 130 - 1401 странах мира, и он имманентен любой государственности, так как есть социальная потребность. Она проявляется в том что, государство должно иметь символ единства, представляющий интересы как внутри страны, так и на международном уровне, защитника интересов, отдельных граждан, «отца» государственности, несущего персональную ответственность за то, что происходит в стране. При этом М. Н. Марченко, справедливо отмечает, что спектр проблем, касающихся политико-правового статуса института президентства весьма широк и разнообразен". А по мнению Р. Саква, институт президентской власти окреп настолько, что стал влиять на все аспекты общественной и политической- жизни страны и является доминирующей властной структурой в том смысле, что она оказывается в центре всей системы государственных и политических институтов и стремится подчинить их своему влиянию1.
В России идея учреждения поста президента выдвигалась еще дореволюционными учеными-юристами, однако, по их мнению, президент должен был подчиняться закону и его полномочия носить ограниченный характер".
Представляется, что глава государства должен учитывать те начала, о которых в своё время писали Платон и Щ. Монтескье, связывая исполнение должностных обязанностей с любовью к республике, добродетельностью и самоотверженностью4.
В современный период, как справедливо отмечает о проблеме института президентства С. А. Авакьян, он, скорее всего, претендует на то, чтобы стать в России одним из вечных5.
Полномочия Президента по назначению Председателя Правительства Российской Федерации и Премьер-министра Республики Армения
Первый и, пожалуй, главный этап в формировании Правительства в Российской Федерации и Республики Армения - это назначение Председателя Правительства в России и Премьер-министра в Армении. Оно, несомненно, имеет большое политическое значение и судьбоносно для развития каждой страны. При этом основной Закон Российской Федерации не регламентирует порядок действий Президента по выбору кандидатуры на пост Председателя Правительства. В Республике Армения законодательство вообще не конкретизирует порядок назначения Премьер-министра (за исключением фрагментарных конституционных норм)1.
Председатель Правительства России? — лицо в государственной иерархии, обладающее полномочиями временно исполнять обязанности Президента во всех случаях, когда он не в состоянии это делать сам, обладающее значительной властью, политическим авторитетом и достаточно большим объемом самостоятельных полномочий в Правительстве РФ и в управлении страной. В то время как в Армении, в случае вакантности должности Президента Республики, до вступления в должность вновь избранного, обязанности Президента Республики исполняет Председатель Национального Собрания, а если это невозможно, то только, тогда — Премьер-министр. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации — фактически прерогатива главы государства.
В Армении Президент назначает Премьер-министром лицо, пользующееся доверием большинства депутатов на основании распределения депутатских мест в Национальном Собрании, после консультаций с депутатскими фракциями . Для обычного читателя, вышеизложенная конституционная норма Армении выглядит красиво и патетически, но как справедливо указывает М. А. Краснов: «На практике осуществление публично-властных полномочий нужна не красота и патетика, а четкое правовое указание»".
В этой связи далеко не бесспорной представляется позиция А. Ш. Арутюняна, согласно которой Правительство Республики Армения фактически формируется на основе позиции парламентского большинства, и Президент играет пассивную роль. Так как при поддержке Президента парламентским большинством, последний де-факто становится центральной фигурой и фактическим главой Правительства, а если нет, то центральной фигурой становится Премьер-министр. То есть все зависит от расстановки политических сил в парламенте, доминантная роль которой в реалиях Армении, очевидна3.
Безусловно, конституционная норма Армении, регламентирующая порядок наделения полномочиями Премьер-министра выступает- на первый взгляд заметным проявлением «сдержек и противовесов» в отношениях между Национальным Собранием и Президентом Республики Армения, а также между Национальным Собранием и Правительством. Однако, учитывая реальности политической конъюнкты в современной Армении и то, что de-facto квалифицированное большинство депутатов в Национальном Собрании Армении представляют Республиканскую Партию Армении, председателем которой является ныне действующий Президент Армении Серж Саргсян, а также их единомышленники от партии Процветающая Армения, вывод напрашивается один - в Армении Президент играет ключевую и, во многом, исключительную роль в назначении Премьер-министра.
При этом возникает закономерный вопрос: не в одностороннем ли порядке Президент Армении назначает Премьер-министра в условиях политических реалий Армении, когда Президент возглавляет партию, которая доминирует в Национальном Собрании РА как первая по величине фракция (от общего числа - 131 депутат — 64 - от фракции Республиканская партия Армения)1. Оценивая работу парламента Армении, необходимо отметить, что на сегодняшний день он работает как «фабрика по производству нужных или безвредных для Президента инструментов (политического давления)»". В настоящий период Президент Армении сформулировал правительство, состоящее из его однопартийцев-чиновников.
Анализ ситуации в современной Республике Армения, дает основания для выводов о том, что демократия с её сдержками-противовесами, контрольными и согласительными процедурами, реальными политическими консультациями, уважением оппонентов, гарантиями прав меньшинства3 не существует. Если признать ее наличие, то только на тех принципах, которые установлены Президентом и только для- его окружения с ментальными особенностями Армении.
На практике в 2008 г. Премьер-министр Армении был- утвержден на заседании Совета правящей Республиканской партии» Армении (РПА), председателем которой, как было сказано, является Президент Армении, что недопустимо и ставит под сомнение реальное участие и влияние Национального Собрания- РА как главного сдерживающего института демократии в Армении. Правительство Республики Армения фактически подчинено Президенту и формально не представляет партию или партийную коалицию, обладающую большинством в парламенте. Парламентское большинство в Армении — это, прежде всего большинство, избранное в поддержку президентской политики, а последнее поддерживает Премьер-министра, лишь как представителя Президента, а не как самостоятельного субъекта возглавляющего одну из важнейших ветвей государственной власти. В нынешней ситуации, как справедливо отмечает А. Ш. Арутюнян, Президент Республики Армения - лидер парламентского большинства и имеет достаточную власть, чтобы «раздавить» Премьер-министра, осмелившегося вступить с ним в конфликт . Хотя при ином раскладе политических сил в Парламенте Армении, когда большинство депутатов сумеет проявить меньшую зависимость от Президента, или же в Парламенте будет проправительственное большинство, то опирающийся на него Премьер-министр сможет изменить сложившуюся практику.
Отсутствие главного индикатора демократии — политической, партийной конкуренции в Парламенте Армении, да и в целом в государстве, ставит под угрозу функционирование институтов гражданского общества, реализацию принципа разделение властей, политические свободы.
Таким образом, детальный анализ пункта 4 статьи 55 Конституции Армении показывает, что Президент назначает Премьер-министра Правительства, консультируясь с депутатскими фракциями, в то время, как кандидат в премьер-министры должен пользоваться доверием большинства депутатов, а если это невозможно, пользоваться доверием у наибольшего числа депутатов, хотя на практике это не обязывает Президента поступить в соответствии с мнением фракций . Представляется, что данное требование также имеет несколько формальный характер, не конкретизировано, что означает термин «пользуется доверием». Это может пониматься как доверие, основанное на дружеских началах? Не ясна ситуация, когда кандидат не пользуется доверием, какие это влечет последствия? Полагается, что если лицо и не пользуется доверием парламентариев, то Президент согласно конституционной норме вправе назначить того, кого он считает нужным, так как конституционные нормы, обязывающие его действовать иначе, отсутствуют. На наш взгляд, данное положение следует сформулировать более реально, исключая легальную возможность у Президента формировать исполнительную власть в одностороннем порядке. Здесь полагается, что есть два выхода из этой ситуации, первый — это устранить Президента от процедуры формирования Правительства вообще, либо отредактировать действующую Конституционную норму реально (о чем будет сказано в конце параграфа).
Иной точки зрения придерживается Р. X. Акопян. Он считает, что Президент Армении не обладает исключительным правом формирования правительства, это является ошибочным выводом, он не соответствует современному положению исполнительной власти, порядку ее формирования. Прерогатива Президента в отношении Правительства и государственного аппарата в целом очевидна.
Иначе дело обстоит в Российской Федерации. Нынешняя Конституция РФ закрепляет за Президентом России доминирующее положение по назначению Председателя Правительства.
При сопоставлении положений, с учетом которых назначаются главы правительства двух государств, то бесспорен тот факт, что de-jure более сильные рычаги по назначению Председателя Правительства имеет Президент России.
Ответственность Правительства перед Президентом в Российской Федерации и Республике Армения
Важнейший аспект взаимоотношений исполнительной власти и глав государств — это ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц перед Президентом. «Отношения Президента с Правительством напоминают отношения сюзерена с вассалом, причем «вассал» поставлен такое положение, когда он вынужден еще и отвечать по долгам своего сюзерена» - справедливо отмечают М. А. Краснов и И. Г. Шаблинский . Действительно, в Армении и России исполнительная власть отвечает за всё, и даже за то, что относится к компетенции глав государств, в то время как главы двух государств не несут никакой ответственности за текущую исполнительно-распорядительную политику.
В нашей ситуации в первую очередь ответственность (позитивная) — это осознание собственного долга глав правительств и глав государств перед государством и обществом1, а также ответственность как стимулятор общественных отношений в интересах общества и граждан".
Между тем, М. А. Краснов отмечает: «Ответственность государства (в лице его институтов) — давнишняя идея либеральной доктрины, представляющий собой один из философских столбов правового государства, но в своем классическом виде она отражает несколько ограниченное представление о демократическом устройстве общества и его потенциале самоорганизуемого организма» .
В политической лексике в реалиях двух государств термин «ответственность» употребляется очень часто . А. П. Чирков указывает, что ответственность - это явление, которое объективно существует как обязательное проявление упорядоченности общественных отношений, оно отражает объективную необходимость согласования поведения субъектов социального общения5. Благодаря институту ответственности власти, в. обществе будут стабильные демократические институты, при этом найдется баланс между государственной властью несвободной личностью .
Необходимым условием закономерности управления является ответственность «правительственной власти», ведь Правительство является одним из главных потенциальных субъектов юридических деликтов . В этой связи возникает вопрос, когда эта власть в Российской Федерации и Республике Армения «принадлежит» всецело главам государств, которые безответственны, то перед кем правительство должно нести ответственность? Представляется, что Правительство должно нести ответственность только перед народом, а точнее перед представительным органом. В настоящее время Россия и Армения нуждаются в сильной и ответственной единоличной власти, которую лучшей степени может обеспечить Президент.
Очевидно одно, что без института ответственности любая власть в силу субъективных обстоятельств склонна к девиантности, а тем более правительство, деятельность которого напрямую связана с жизнедеятельностью граждан. Все это может привести неэффективным методам решения политических и других государственных проблем.
Ответственность показывает степень реальной зависимости Правительства и всей исполнительной власти от глав двух государств, отражает основополагающие взаимосвязи между ними, является эффективным методом- воздействия главы государства на исполнительную власть, на управление страной. В Российской Федерации-и Республике Армения в связи с политической ответственностью Правительства встает вопрос о его самостоятельности в осуществлении внутренней и внешней политики1.
Недостатком ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с изменениями от 29 января 2010г. № 1-ФКЗ, устанавливающим в статье 3 ответственность среди основных принципов деятельности Правительства РФ, является отсутствие механизма ее применения. Коллегиальность решений Правительства обусловливает фактическую коллективную безответственность лиц, принимающих решения. Чтобы реально действовал принцип ответственности, необходимо обеспечить существенную автономию текущей деятельности Правительства от прямого влияния Президента, то есть создать механизм взаимоотношений Правительства и Президента.
Существенным недостатком правового регулирования является то, что ответственность органов исполнительной власти Армении и России перед главами государств прямо не указана в конституциях обоих государств. В Республике Армения она проявляется в пункте 4 статей 55, 84 Конституции Армении, а также в регламенте Национального Собрания Армении (ст. 106 п. 5 и ст. 107), посвященном ответственности Правительства РА перед Президентом РА и Национальным Собранием1.
В Конституции Российской Федерации институт ответственности Правительства перед Президентом проявляется в пункте «в» статьи 83, части 2 статей 117 и 35 ФКЗ «О Правительстве РФ», посвященных ответственности Правительства РФ перед Президентом РФ и Государственной Думой. Суть этих положений заключается в том, что Президенты вправе принимать решения об отставке Правительства Армении и России, что, по мнению Ж. И. Овсепян, является одной из весомых причин доминирования Президента в механизме разделения властей".
Вызывает интерес закон Республики Армения «О формировании и отставке Правительства Армении» , согласно которому в случае отставки Правительства Армении Президент в двадцатидневный срок в одностороннем порядке назначает Премьер-министра. Так, в соответствии со статьей 1 данного закона, Правительство считается сформированным, если назначены все его члены, т.е. Президент самостоятельно назначает и членов Правительства и Премьер-министра, что дает нам основание говорить о нарушении ст. 55 п.4 Конституции Армении4.
Между тем, в Армении право принимать решение об отставке Правительства имеет только Президент страны, но исключительно Парламент (Национальное Собрание) принимает постановление о выражении недоверия большинством голосов от общего числа депутатов. Хотя, согласно Конституции Армении, Президент имеет право без постановления Парламента принимать решение об отставке Правительства в следующих случаях: в день первого заседания вновь избранного Парламента (Национального Собрания); при вступлении Президента Республики в свою должность; в день подачи Премьер-министром прошения об отставке или образования вакансии должности Премьер-министра. Проект постановления о выражении недоверия Правительству может быть внесен Президентом Республики или не менее чем одной третью от общего числа депутатов, что предусмотрено Конституцией страны, а также Премьер-министром, в соответствии с законом «О формировании и отставке Правительства РА». В случае неодобрения Национальным Собранием программы Правительства, Премьер-министр представляет Президенту Республики Армения заявление об отставке Правительства1, отсюда вытекает право Президента принимать отставку или распустить Парламент, если последний не одобрил программу Правительства дважды подряд в течение двух месяцев. В период военного и чрезвычайного положения проект такого постановления вноситься не может.
В этой связи представляется целесообразным конкретизировать и установить четкие основания для выражения недоверия Правительству Республики Армения. Такими основаниями могут служить:
- неисполнение бюджета;
- неудовлетворительная оценка отчета о ходе выполнения правительственной программы;
- пользующееся доверием большинства депутатов, а если это невозможно, лицо, пользующееся доверием у наибольшего числа депутатов. Президент Республики назначает Премьер-министра в десятидневный срок после принятия отставки Правительства. Правительство формируется в двадцатидневный срок после назначения Премьер-министра.
- серьезные нарушения и злоупотребления при выполнении правительственной программы.
Следует отметить, что после отставки Правительства или сложения им своих полномочий, связано и конституционное положение о временном продолжении работы прежнего Правительства. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции РФ, в случае отставки или сложения полномочий Правительства Российской Федерации, по поручению главы государства Российской Федерации, Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства.
Аналогичная норма содержится и в Конституции Армении, согласно которой Правительство и члены Правительства продолжают исполнение своих обязанностей до формирования нового Правительства после принятия Президентом Республики отставки Правительства1.
Организационные и контрольные отношения Президента и органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения
Важным организационным, аспектом4 взаимоотношений Президента и органов исполнительной власти является их руководство деятельностью органами исполнительной власти, воздействие на работу Правительства и принимаемые им решения. Эффективность функционирования современной системы исполнительной власти, ее роль и значение в решении социальных и политических вопросов руководства обществом и государством во многом предопределено оптимальностью взаимодействия института президентства с исполнительной властью. Обоснованно указывается в литературе, что все уровни власти должны постоянно искать и учитывать баланс взаимоотношений1.
В. Н. Суворов отмечает, что нельзя не согласиться с тем, что многое зависит от личности президента и его авторитета, будет ли он реально руководить деятельностью правительства или останется лишь верховным арбитром между властями .
Представляется необходимым выяснить административно-правовой законодательный базис такого руководства. Конституция России и Армении содержат необходимые предписания, но они носят базовый характер. Более детально данное положение в Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными? законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуацийи-ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению г Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет полномочия Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и Председателя Совета Безопасности Российской Федерации. Между тем, важно отметить, что в первой редакции ФКЗ «О Правительстве РФ» говорилось о том, что Президент направляет деятельность этих органов, в последующем термин «направляет» был заменен на «руководит».
Представляется, что у Президента Российской Федерации при таком широком объеме организационных полномочий не всегда есть время и возможность осуществлять руководство над силовыми структурами, а равно нет и специального государственного органа, который мог бы обеспечить надлежащий контроль над их деятельностью. Более того, Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в части первой статьи 32 ФКЗ «О Правительстве РФ». Так, в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы Президент России может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит. В этой связи, следует признать обоснованной позицию М. А. Краснова и, И. Г. Шаблинского, которые отмечают, что впервые в нашей законодательной практике появилась норма, разрешающая Президенту Российской Федерации фактически не соблюдать некоторые нормы законов,и своим же указом изменять действующие законы, но только в подведомственных ему областях, что нарушает принципы правовой государственности .
По этому поводу Л. А. Окуньков отмечает, что «все это, в конечном счете, может привести к ослаблению коллегиального начала в работе Правительства и к бесконтрольности «силовых ведомств». Прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества»".
Представляется бесспорным факт того, что в этих сферах государственного управления Президент Российской Федерации руководит и деятельностью самого Правительства, вправе принимать обязательные для последнего нормативные и иные акты, давать указания и поручения, осуществлять контроль, предписывать ему и руководителям соответствующих министерств и ведомств, принятие необходимых решений. Таким образом, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» легализовал двойное подчинение ряда важнейших органов исполнительной власти, как Президенту, так и Правительству страны, так как последнее осуществляет исполнительную власть: по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и другим.
В то же время вызывает интерес тот факт, что законодатель Республики Армения не закрепляет за Президентом прямое руководство некоторыми органами исполнительной власти (силовыми структурами и Министерством иностранных дел). В Конституции Армении всего лишь установлено, что Президент Республики Армения координирует деятельность государственных органов в области обороны, а Правительство Республики Армения обеспечивает оборону, национальную безопасность и осуществление внешней» политики Республики.
Анализ Конституции Республики Армения и иных нормативно-правовых актов свидетельствует, что Президент Армении не осуществляет прямое руководство силовыми структурами, хотя он формирует Совет Национальной Безопасности и председательствует в нем, а также является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами.
В тоже время de-facto силовые структуры в сфере исполнительной власти в Республике Армения подчинены Президенту, это требует законодательного закрепления и решения вопроса о политической и юридической ответственности Президента Армении. Как обоснованно отмечается при анализе статуса Президента, что он за положение дел в управлении ни политической, ни юридической ответственности не несет . Конституция Армении и другие нормативно-правовые акты не закрепляют за Президентом прямое руководство силовыми структурами органов исполнительной власти, так как из содержания пункта 7 статьи 55 Конституции Армении следует, что Президент осуществляет только общее руководство внешней политикой.
Вместе с тем пункт «б» статьи 83 Конституции. РФ предоставляет Президенту Российской Федерации право председательствовать на заседаниях Правительства, а статья 31 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» предоставляет Президенту России право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ, то есть ему фактически дано право исполнять обязанности Председателя Правительства. Интерес вызывает то, что в законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства, а также не- уточняется. Следовательно, как справедливо отмечает А. Н. Мещеряков, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством, также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента". Все это- свидетельствует о том, что Конституция,Российской Федерации устанавливает достаточно большой объем полномочий Президенту Российской Федерации по руководству органами исполнительной власти, при отсутствии его ответственности за это.
Аналогичное положение содержится в законодательстве Армении, но не в основном законе, а в указе Президента РА3, согласно которому Президент Армении вправе созывать заседание Правительства по вопросам, касающимся компетенции Министерства иностранных дел, обороны и национальной безопасности, а проекты правовых актов, которые затрагивают вопросы в области иностранных дел, обороны и национальной безопасности Армении, должны быть первоначально рассмотрены администрацией Президента, с учетом мнения Совета Национальной Безопасности , который свою очередь формируется Президентом Армении, и он же председательствует в нем".
Представляется целесообразным с учетом опыта Армении установить в России положения, согласно которым Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства по вопросам, касающимся компетенции силовых ведомств и дополнить пункт «б» статьи 83 Конституции РФ перечнем вопросов, при рассмотрении которых Президент РФ сможет председательствовать на заседаниях Правительства РФ.
Из изложенного следует вывод, что в Республике Армения и Российской Федерации намечается дуализм полномочий (дублирование) в сфере исполнительной власти между Президентом и Правительством, что может привести к параличу государственного механизма.
