Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы формирования нормативной базы государственной службы республики армения 11
Глава 2. Особенности правового регулирования государственной службы республики Армения 56
Глава 3. Сравнительный анализ законов о государ ственной службе российской федерации и республики Армения 104
Заключение 129
Литература 132
Приложения 137
- Методологические основы формирования нормативной базы государственной службы республики армения
- Особенности правового регулирования государственной службы республики Армения
- Сравнительный анализ законов о государ ственной службе российской федерации и республики Армения
Введение к работе
Несмотря на определенные различия в организации и функционировании Республики Армения и Российской Федерации, наши государства, в недалеком прошлом входившие в СССР, сегодня решают во многом общие задачи построения демократического, правового государства. Схожие проблемы постсоветсткого периода становления нового государства и общества предопределяют и схожие пути разрешения аналогичных проблем. Как и в Российской Федерации в Республике Армения большую актуальность приобрела проблема формирования современной государственной службы.
В настоящее время в Республике Армения заложен фундамент института государственной службы, идет процесс ее познания, формирования, отработки многочисленных элементов и взаимосвязей. Важным в правовом отношении шагом в этом направлении стали принятый в Республике Армения в 2001 году закон «О гражданской службе», от 27 декабря 2001 года ЗР-272, а также другие документы в его развитие.
Актуальность данного исследования предопределяется необходимостью дальнейшего развития теоретических основ правового регулирования, а на его основе и практического функционирования государственной службы Республики Армения.
Исследования в области законодательства, обеспечивающего государственную службу в странах с социально ориентированной экономикой и демократическим устройством политической системы, проводятся давно и основательно. Эта работа активизировалась в по следние десятилетия в связи с проведением в разных странах реформ по модернизации государственного аппарата, государственного управления и государственной службы. Примером таких исследований может служить анализ функционирования государственного аппарата Федеративной Республики Германия1.
Вместе с тем, модели современных западных государств не всегда применимы к странам, для которых характерны процессы перехода от авторитарной политической системы к демократической. Существуют и исторические факторы, и национальная специфика. В этой связи вполне объяснимо, что проблемы правового регулирования государственных служб как в Республике Армения, так и в Российской Федерации близки по подходу, замыслу и многим своим параметрам и использование российского опыта особенно важно для Республики Армения.
Методологические и теоретические основы проведенного исследования были заложены в трудах современных авторов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Р.В. Енгибаряна, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, О.Е. Ку-тафина, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсян-ко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.А. Прокошина, Ю.Н. Старилова, Л.И. Турчинова, В.И. Фадеева, Ю.А. Тихомирова и др. Эти исследова тели во многом положили начало научному и практическому осмыс-. лению характера и специфики формирования современной концепции государственной службы.
Анализ существующих проблем в организации и функционирования органов государственной власти ведется на разных уровнях государственных и муниципальных органов, научными центрами, общественными организациями. Значительное место среди этих исследований занимают работы ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, многие из которых легли в основу отправными моментами для настоящей работы2.
Таких исследований в Республике Армения выполнено весьма мало. Многое приходится делать впервые, так как накопленного опыта государственного строительства явно недостаточно. Даже использование научного и практического опыта других стран применительно к условиям Республики Армения встречает большие трудности, вызванные традициями, менталитетом, уровнем подготовки кадров и другими обстоятельствами. Поэтому тема диссертации является для Республики Армения очень актуальной.
Объектом диссертационного исследования является процесс формирования государственной службы Республики Армения, проявление в нем общего и особенного в сравнении с Российской Федерацией.
Предметом исследования выбраны вопросы правового регулирования государственной службы Республики Армения.
Цель исследования заключается в том, чтобы посредством использования зарубежного и прежде всего российского опыта в области государственной службы провести комплексный правовой анализ состояния и процесса правового регулирования государственной службы Республики Армения.
Данная цель конкретизировалась в следующих исследовательских задачах:
определить методологические основы формирования и совешен-стввания законодательства о государственной службе в демократических государствах;
проанализировать опыт правового регулирования государственной службы в европейских странах и возможности его применения в национальной практике Республики Армения;
выявить общность теоретических подходов к формированию государственной службы Российской Федерации и государственной службы Республики Армения;
показать особенности современного правового регулирования государственной службы Республики Армения;
проанализировать структуру и содержание Закона «О гражданской службе» Республики Армения в части правового регулирования государственной службы;
провести сравнительный анализ правового регулирования государственной службы в Республике Армения и государственной службы Российской Федерации;
наметить направления дальнейшего совершенствования законодательства Республики Армения о государственной службе.
В качестве теоретической и методологической базы диссертационного исследования использованы общенаучные методы познания в применении к вопросам правового регулирования государственной службы. Среди них методы: диалектического анализа, сравнительно-правовой, исторической экстраполяции, логико-лингвинистический и другие.
Нормативную основу диссертации составили Конституции Рос Республики Армения и Российской Федерации, законодательство Республики Армения и Российской Федерации, Акты Правительства Рее-публики Армения, законодательные акты о государственной службе ряда стран, иные нормативные правовые акты.
Научная новизна диссертационной работы усматривается в том, что в ней на основе использования зарубежного теоретического и нормативно-правового опыта впервые проведен комплексный анализ состояния, потенциала и практического значения процесса правового регулирования государственной службы Республики Армения, раскрыты особенности и качество этого процесса, обозначены проблемы, которые связаны с практической реализацией законодательных и иных правовых требований.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, содержащие по мнению автора, новизну или элементы новизны.
Действующее законодательство о государственной службе европейских и других стран, содержит много как типичных, так и сугубо национальных положений, его использование требует соблюдения методологических правил рационального соединения всеобщего и особенного, всестороннего учета исторических традиций, культуры и ментальности народов, формирующих конкретное государство;
это - важнейшая предпосылка в формировании нормативной правовой базы государственной службы Республики Армения;
В силу многих обстоятельств наиболее близкой по мировоззрению, теоретическим постулатам, содержанию и структуре правового регулирования государственной службы Республики Армения является модель, разрабатываемая в Российской Федерации; несмотря на ее противоречивость и незавершенность, основные элементы и взаимосвязи этой модели уже нашли отражение в законодательстве Республики Армения, что обусловлено близкими, совпадающими позициями двух государств в области государственно-правового строительства;
Показана специфика правового регулирования государственной службы Республики Армения, в соответствии с которым она определена в рамках общественной службы, к которой наряду с ней относятся: осуществление политики, служба в органах местного самоуправления, гражданская работа в государственных органах и органах местного самоуправления. Государственная служба в свою очередь подразделена на виды: гражданская служба, судебная служба, специальная служба в республиканских исполнительных органах обороны, национальной безопасности, внутренних дел, налоговых, таможенных органов, органов по чрезвычайным ситуациям, а также дипломатическая служба и иная служба, предусмотренная законом;
Основу правового регулирования государственной службы Республики Армения составляет закон Республики Армения от 27 декабря 2001 года (ЗР-272) «О гражданской службе» , которым урегулированы правоотношения лишь в одном виде государственной служ бы - в гражданской службе, под которой подразумевается профессиональная деятельность, которая независимо от изменения политических сил, осуществляется в законодательно установленных государственных органах. Государственная гражданская служба связана главным образом с обеспечением деятельности органов законодательной и исполнительной власти общей компетенции.
Правовой анализ Закона Республики Армения «О гражданской службе» показал, что в нем выделены, юридически описаны и логически согласованы основные подинституты государственной гражданской службы: классификация должностей, порядок из занятия, аттестация, переподготовка и резерв кадров гражданских служащих, их правовое положение и другие, традиционные для современной государственной службы; вместе с тем, ряд норм имеет отсылочный характер, нет пока законодательного регулирования других видов государственной службы - предстоит согласование предполагаемых законов с тем, чтобы государственная служба Республики Армения приобрела целостность, системность и, соответственно, эффективность; важное значение здесь отводится тождеству и согласованности принципов, на которых формируется государственная служба Республики Армения во всех ее видах;
Для дальнейшего развития государственной службы Республики Армения особое значение приобретает опыт и концептуальные положения реформирования государственной службы Российской Федерации; сравнительное исследование показало много точек соприкосновения, особенно в плане придачи государственной службе параметров публичного социально-правового института, обеспечивающего реализацию положений конституций и законодательства в интересах граждан; речь идет о создании корпуса государственных гражданских служащих, способных осуществлять исполнение своих должностей в режиме целесообразности и законности; • Предложения по уточнению, расширению или изменению отдельных положений закона Республики Армения «О гражданской і4Щ Службе», а также теоретические идеи по содержанию других законов и нормативных правовых актов, которые в совокупности призваны поднять уровень властеотношений и государственного управления в Республики Армения.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что осуществленные в нем анализ методологических основ государственной службы, а также критический разбор действую \%" щего законодательства в области государственной службы Республи ки Армения, выводы и предложения по совершенствованию правового поля формируемой в республике общественной службы могут быть использованы при подготовке новых законодательных и иных нормативных правовых актов, в практическом функционировании органов исполнительной власти, а также в преподавании дисциплин государственно-управленческого цикла.
Методологические основы формирования нормативной базы государственной службы республики армения
Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В науке административного права государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства7. При таком подходе к определению государственной службы выделяются с одной стороны, задачи и функции государства, которые должны выполнятся в лице государственными органами и их служащими, а с другой — непосредственно трудовая деятельность людей по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
Государственную службу трактуют и как вид общественно полезной деятельности людей, функционирующей практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией)8.
При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации, в которой она осуществляется.
В условиях СССР служебными отношениями считались отношения, которые складывались на предприятиях, в учреждениях и организациях при выполнении частью их персонала так называемых исполнительно-распорядительных функций. Отсюда и градация: рабочий, колхозник, служащий.9 Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливала установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности служащие в государственных органах отличались от служащих партийного аппарата, предприятия, учреждения, организации, хотя все регулировалось трудовым законодательством.
До принятия закона «Об основах государственной службы» под государственной службой в Российской Федерации понималась любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывался на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету. В последнем случае люди реализуют функции государственных органов10.
Необходимость создания государственной службы Республики Армения в параметрах, принятых во многих странах, была обусловле- на задачами формирования демократического правового государства, в котором бы государственный аппарат (система органов законодательной, исполнительной и судебной власти) надежно обеспечивал бы права и свободы граждан. Нужно было выделить особую категорию людей, подготовить ее в профессиональном плане, придать ей соответствующий правовой статус и направить их усилия на укрепление в стране законности и правопорядка. Проблема новая и сложная.
Государственная служба объединяет лиц — сотрудников органов государственной власти, работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов, которые входят в структуру государственной администрации, понимаемой в данном случае в широком смысле.
Имеющиеся в научной литературе точки зрения показывают, что государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в социальном, правовом и иных аспектах11:в социальном государственная служба рассматривается как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях1 ; в правовом — юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность государственных служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Государственная служба — комплексный правовой институт, со іЩ стоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов; в организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описа ЯІ? ние иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и от ветственность соответствующих работников13.
Государственная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С этой точки зрения возникает проблема в отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т.к. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим. Лица, занимающие высшие государственные должности (Президент, руководители парламента, министры и др.), признаются политиками с соответствующими логическими следствиями. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени, на который избраны на основе Конституции и законодательства.
Особенности правового регулирования государственной службы республики Армения
Основываясь на названной методологической основе была разработана концепция государственной службы Республики Армения, включающая и правовое ее регулирование. В Республике Армения на сегодняшний день существуют законодательные основы, регламентирующие деятельность государственной службы. Конституция Республики Армения провозглашает право гражданам, достигшим 18 лет, участвовать в управлении государством (ст. 27). Основными правовыми актами, в статьях которых определено правовое регулирование для одной из четырех составных государственной службы является закон Республики Армения «О гражданской службе» и закон Республики Армения «О внесении изменений и дополнений в закон Республики Армения «О гражданской службе».37
В законе определяется структура и содержание элементов общественной жизнедеятельности, связанных с государственной службой.
Основные понятия, используемые в законе "О гражданской службе" Республики Армения. В соответствии с законом Республики Армения "О гражданской службе" общественная служба является наиболее широким понятием и представляет собой осуществление полномочий, предоставленных государству законодательством, включающих в себя осуществление политики государственными органами и органами местного самоуправления, государственную службу и службу в органах местного самоуправления, а также гражданскую работу в государственных органах и органах местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления осуществляют политику через лиц, занимающих политические или дискреционные должности, в пределах полномочий, отнесенных к их компетенции законодательством Республики Армения, путем принятия политических решений и координации их исполнения (ст. 1, п.п. 1,2).
В соответствии с положением закона, государственная служба — это профессиональная деятельность по осуществлению государственными органами задач и функций, отнесенных к их компетенции законодательством Республики Армения. Государственная служба включает в себя: гражданскую службу, судебную службу, специальную службу в республиканских исполнительных органах обороны, национальной безопасности, внутренних дел, налоговых, таможенных органах, органах по чрезвычайным ситуациям, а также дипломатическую и иную службу, предусмотренную законами (ст. 1, п.З). Гражданская работа - осуществление государственными органами и органами местного самоуправления через наемных работников отдельных задач и функций, отнесенных к их компетенции Конституцией и законами Республики Армения (ст. 1,п. 5). (См. Приложение 2, рис. I).38
Служба в органах местного самоуправления — профессиональная деятельность по осуществлению органами местного самоуправления задач и функций, отнесенных к их компетенции Конституцией и законами Республики Армения (ст. 1, п. 4).
В соответствии с законом Республики Армения "О гражданской службе" гражданская служба как вид государственной службы определяется как профессиональная деятельность, которая, независимо от изменения соотношения политических сил, ведется в Аппарате Президента Республики Армения, Аппарате Правительства Республики Армения, в аппаратах республиканских исполнительных органов Республики Армения, в аппаратах областных администраций Республики Армения (городской мэрии Еревана, в аппаратах постоянно действующих комиссий, служб, советов, в том числе Совета по гражданской службе), созданных по законам Республики Армения, за исключением Центрального банка с целью осуществления задач и функций, отнесенных к компетенции этих органов законодательством Республики Армения (см. Приложение 2, рис. 2).
Должность гражданской службы — должность, предусмотренная Номенклатурой должностей гражданской службы. В соответствии с законом Республики Армения «О гражданской службе» номенклатура должностей гражданской службы — это перечень всех должностей гражданской службы, утвержденный в установленном законом порядке; гражданский служащий - лицо, занимающее какую-либо должность, предусмотренную Номенклатурой должностей гражданской службы, или находящееся и резерве кадров гражданской службы.
Паспорт должности гражданской службы - утвержденный в установленном законом порядке документ, описывающий предусмотренные законами права и обязанности гражданского служащего, занимающего данную должность, и устанавливающий требования, предъявляемые к гражданскому служащему с точки зрения владения профессиональными познаниями и трудовыми навыками для вступления в данную должность, а также для получения соответствующего классного чина гражданской служб.
Классный чин гражданской службы — критерий квалификации, соответствующий профессиональным познаниям и трудовым навыкам гражданского служащего. Руководитель аппарата — должностное лицо, занимающее одну из следующих должностей: Руководитель Аппарата Президента Республики Армения; Руководитель Аппарата Правительства Республики Армения; руководитель аппарата республиканского исполнительного органа Республики Армения; руководитель аппарата областной администрации (городской мэрии Еревана); руководитель аппарата постоянно действующей комиссии (службы, совета), созданной по закону Республики Армения.
Аттестация гражданских служащих - определение соответствия профессиональных познаний и трудовых навыков гражданских служащих занимаемой ими должности. Переподготовка гражданских служащих — последовательное совершенствование профессиональных познаний и трудовых навыков гражданских служащих. Резерв кадров гражданской службы - совокупность гражданских служащих, не занимающих должностей гражданской службы в установленном законом порядке. Служебное расследование — рассмотрение вопросов, связанных с выполнением гражданским служащим своих обязанностей и с его деятельностью в случаях и порядке, установленных настоящим законом и иными правовыми актами.
Сравнительный анализ законов о государ ственной службе российской федерации и республики Армения
Здесь осуществлена вертикальная структуризация, основанная на федеративном устройстве России. В Республике Армения в основу взято содержание государственной службы, т.е. специфика ее осуществления в разных государственных органах (ст. 1.З.). Это позволило определить видовую структуризацию и более полно представить многообразие содержания государственной службы Республики Армения.
Более исчерпывающе и, как представляется, полно в армянском законе решены вопросы с политическими и дискреционными должностями. Они не только определены (ст. 3.1 «н», 3.1. «о»), но и дан их перечень (ст. 3.2,3.3).
В то же время нельзя не видеть некорректность выражения «при изменении соотношения политических сил». Ведь в Республике Армения замещение политических должностей и связанных с ними дискреционных должностей происходит не при изменении соотношения политических сил, а в строго определенные сроки, которые указаны в Конституции Республики Армения. Например, Президент Республики Армения избирается на пять лет, а одно и тоже лицо не может быть избрано на эту должность более, чем два раза подряд (ст. 50 Конституции Республики Армения). Периодичность перевыборов установлена и для депутатов Национального Собрания (глава 4 Конституции Республики Армения). В соответствии с этим установлены и сроки легислатуры Правительства Республики Армения (глава 5 Конституции Республики Армения). Поэтому более логичным было бы указать, что пребывание на политических и дискреционных должностях связано и ограничено конституционными сроками пребывания на них.
В Российской Федерации данные вопросы решены иначе: вместо политических и дискреционных должностей введены государственные должности категории «А» и категории «Б» (ст. 1,2,3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»), перечень которых остался открытым и может изменяться законами или иными нормативными правовыми актами.
Другие отличия и совпадения имеют более детальный характер и не столь принципиальны.
Главным признаком, выделяющим и определяющим государственную службу, является ее привязанность к государственной должности. Должна быть четкая характеристика того, что обозначается этим понятием. Нельзя, просто ограничиться тем, как сказано в Федеральном законе «О основах государственной службы Российской Федерации»
В п. 1. ст. 1 Федерального зг.кона «Об основах государственной службы Российской Федерации» под государственной должностью понимается «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кру-. гом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Данное определение нельзя признать удачным, поскольку само понятие «должность» в нем не раскрыто. В законе Республики Армения «О гражданской службе» определения государственной (гражданской) должности не дается вообще. Там лишь указывается, что «должность гражданской службы - должность, предусмотренная Номенклатурой должностей гражданской службы» (ст. 3, п. «б»)..
Если строго следовать положениям Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием, взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего. В узком понимании государственный служащий — это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т.е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные функции).
Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательство Российской Федерации данный вопрос не всегда решает ясно и определенно. Однако думается, что статус государственного служащего последний приобретает с момента заключения трудового договора и издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы, т.е. с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим и, соответственно, применения к нему мер ответственности. При проведении конкурса на замещение вакантной должности правовой статус государственный служащий приобретает с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность. В некоторых случаях имеют место и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).
