Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты государственной службы государств-участников СНГ 15
1.1 Понятие и принципы государственной службы в странах СНГ 15
1.2 Правовые основы государственной службы государств-участников СНГ 41
1.3 Основные направления административной реформы и реформы государственной службы государств - участников СНГ 50
Глава 2. Правовые основы статуса государственных служащих государств-участников СНГ 80
2.1 Понятие, виды государственных служащих и основные элементы их правового статуса .л 80
2.2 Права и обязанности государственных служащих государств участников СНГ 97
2.3 Ограничения и гарантии государственных служащих государств-участников СНГ 117
2.4 Ответственность государственных служащих 130
Заключение 142
Список использованных нормативных правовых актов и литературы
- Правовые основы государственной службы государств-участников СНГ
- Основные направления административной реформы и реформы государственной службы государств - участников СНГ
- Права и обязанности государственных служащих государств участников СНГ
- Ответственность государственных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что за последние десять - пятнадцать лет в Российской Федерации и других государствах - участниках СНГ, членом которого является Россия, произошли весьма существенные изменения в сфере правового регулирования отношений на государственной службе.
Результативность реформирования государственной службы существенно зависит от таких факторов, как управляемость этим процессом и собственно самим институтом государственной службы, интенсивность обмена опытом проведения реформ, в ходе которого выявляются общие сложности и проблемы законодательного закрепления производимых преобразований в системе государственного управления, осуществляется поиск новых, более эффективных механизмов организации системы исполнительной власти и взаимодействия ее элементов.
Необходимость обобщения и сравнительно-правового анализа законодательства о государственной службе государств - участников СНГ, а также практики осуществления административной реформы, реформы государственной службы обусловлены тем, что Российская Федерации и иные участники СНГ имеют общие политические и правовые традиции, схожие проблемы в системе организации государственного управления, кадрового обеспечения государственной службы.
Одной из проблем реформирования системы государственного управления является создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами, при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества. Решению данной задачи может способствовать накопленный в странах СНГ опыт правового регулирования и практика применения административных процедур. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.
Состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ разное. Одни находятся на стадии полномасштабных и глубоких преобразований, другие - на этапе завершения или модернизации.
Одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина).
Современный период развития Российской Федерации характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи с чем использование передового зарубежного опыта, как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и реформы государственной службы.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблематика государственной службы привлекает внимание многих современных исследователей, как в Российской Федерации, так и в других странах СНГ. Теоретическую основу настоящей работы составили труды ученых в области конституционного, административного, служебного и смежных отраслей права по вопросам организации и регулирования государственной службы: С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атамакчука, И.Л.Бачило, Е.М.Ашмарина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, Л.К.Воронова, А.А.Гравина, В.Г.Драганова, Г.А.Карташова, С.В.Кивалова, Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, В.А.Прокошина, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, Н.М.Чепурновой и др.
Среди ученых-административистов, разрабатывающих проблематику государственной службы следует выделить работы таких авторов, как Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, А.А.Демин, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилов и др.
Исследованию отдельных вопросов государственной службы и правового статуса государственных служащих посвящены диссертационные исследования Ю.М.Буравлева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, В.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Кудашкина, Ю.М.Кулаковой, С.В.Костроминой, А.В.Куракина, Е.Н.Ламанова, Л.В.Лукьянчиковой, С.П.Минасяна, А.С.Митрахова, Е.Ю.Соломатина, М.М.Сумина, М.С.Шамрая и др.
При написании работы были использованы работы зарубежных авторов, таких как А.Н.Акчурин, Э.Р.Бариев, В.И.Берестень, Ю.П.Битяк, В.В.Богуцкий, В.Н.Гаращук, Б.А.Касымбеков, К.И.Кеник, В.М.Михеев,
Б.А.Мухамеджанов, А.Г.Рзаев, А.Г.Тиковенко, Н.Т.Токтоматов, А.З.Турисбек, З.К.Турисбеков и др.
Несмотря на наличие работ, посвященных тематике государственной службы, круг сравнительно-правовых исследований на примере нормативного материала стран СНГ весьма незначителен. Большая часть исследований, посвященных опыту законодательного регулирования государственной службы в странах СНГ, имеет форму статей, т. е. их объем не позволяет вместить многоплановый и подробный анализ теоретической и практической базы, вырабатываемой годами правотворческой деятельности и научных исследований российских и зарубежных ученых в данной области.
Это порождает необходимость разработки данной проблематики, исходя из приоритетов правового анализа нормативного материала и политико-правовой практики регулирования государственно-служебных отношений. Весьма ощутима потребность в обобщении практики законодательного регулирования исследуемого явления, ее комплексное юридическое рассмотрение.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования организации и функционирования государственной службы в странах СНГ, а также реализации государственными служащими их прав, обязанностей и ответственности.
Предметом исследования выступают правовые нормы, в том числе, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные акты, принятых Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ по вопросам, связанным с правовым регулированием служебных отношений и правового статуса государственных служащих в государствах -участниках СНГ, практика проведения реформ государственного управления и государственной службы на постсоветском пространстве.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном системно-правовом анализе законодательства государств - участников СНГ по вопросам государственной службы, выявлении общих тенденций и особенностей развития в отдельных странах и выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе на основе использования зарубежного опыта проведения реформ государственного управления и государственной службы.
Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
сформулировать понятие, раскрыть основные принципы государственной службы в странах СНГ;
провести сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов СНГ, регулирующих служебные отношения;
определить и исследовать основные элементы, составляющие содержание института правового статуса государственных служащих;
проанализировать круг прав и обязанностей государственных служащих;
охарактеризовать систему ограничений и гарантий государственных служащих;
изучить понятие и основания ответственности государственных служащих стран СНГ, предложить практические меры по повышению служебной дисциплины в органах государственной власти;
разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы: диалектический, логический, системного анализа, историзма, индукции и дедукции, аналогии, так и частнона-учные методы: исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и социологический.
Структурно-функциональный анализ обеспечил изучение государственно-служебных отношений как системы, позволил показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанного института в рамках системы государственного управления.
Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил выявить общие черты и особенности функционирования государственной службы в Российской Федерации и иных государствах - участниках СНГ.
В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы государственного управления и правового регулирования государственной службы стран СНГ. Это позволило сделать ряд теоретических
обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.
Теоретическую основу диссертационного исследования образуют научные идеи отечественных и зарубежных ученых-административистов и исследователей теории и практики реформ государственного управления, а также классические работы по теории государства и права, теории государственного управления, работы специалистов в области административного, служебного, конституционного, трудового права.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: конституции Российской Федерации и иных стран СНГ, акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ, законы указанных государств о государственной службе, в частности, Закон Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в аппарате Национального Собрания Республики Армения», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», Закон Республики Молдова № 443 от 4 мая 1995 г. «О государственной службе», Закон Украины от 16 декабря 1993 г. № 3723-ХН «О государственной службе».
При написании диссертационной работы были изучены законодательные акты, регулирующие отдельные направления административной реформы и реформы государственной службы в странах СНГ (например, Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур», Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией», Закон Киргизской Республики от 1 марта 2004 г. № 16 «Об административных процедурах» и др.), а также подзаконные нормативные правовые акты - указы президентов и постановления правительств стран СНГ (Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата», Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 г. № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан», Указ Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 г. № 1567 «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан», Постановление Кабинета Министров Украины от 31 мая 1995 г. «Об утверждении Порядка нахождения на государственной службе работников патронатной службы членов Правительства Украины (Кабинета Министров)».
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических аспектов правового регулирования государственно-служебных отношений в странах СНГ, анализе правового статуса государственных служащих, а также основных признаков и элементов данного правового института.
В диссертационном исследовании на основе анализа новейшего законодательства о государственной службе стран СНГ выявлены и проанализированы существующие проблемы правового регулирования служебных отношений. В частности, обозначена проблема отсутствия системности в формировании организационных основ государственной службы, которую может обеспечить орган по управлению государственной службой. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представлены в качестве первоочередной задачи в комплексе мер, проводимых на современном этапе реформирования государственной службы Российской Федерации. В диссертации сформулированы предложения и рекомендации к их разрешению.
Дана развернутая характеристика основных направлений административной реформы и реформы государственной службы стран -участников СНГ.
В научный оборот впервые введен ряд нормативных и эмпирических источников.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
1. Характеризуя тенденции в законодательстве о реформировании системы государственного управления и государственной службы стран СНГ, автор сделал вывод о том, что они направлены на:
- обеспечение соответствия норм национального законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права;
совершенствование форм и методов деятельности органов государственной власти (развитие законодательства об административных процедурах);
обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и государственных служащих (антикоррупционное законодательство);
совершенствование имиджа государственного служащего, усиление ответственности за добросовестное исполнение служебных обязанностей
(кодексы чести служащих, регулирование требований к служебному поведению).
Отмечено, что в ряде стран СНГ законодательство о государственной службе развивается опережающими темпами по сравнению с Россией и в большей степени обеспечивает реализацию принципов государственной службы, заложенных в международно-правовых актах СНГ.
-
Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации назван его комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная) и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации).
-
Выделены общие принципы государственной службы, закрепленные в национальном законодательстве государств - участников СНГ, которые в целом соответствует положениям ст. 5 Модельного закона «Об основах государственной службы», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. К их числу отнесены: верховенство конституции и законов; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократизм и гласность; гуманизм и социальная справедливость; внепартийность и светский характер государственной службы, обеспечение преемствования в государственной службе. Также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы правового статуса государственных служащих: добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; защищенность государственного служащего; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих.
Наряду с общими в законах о государственной службе отдельных государств имеются специфические принципы. В частности, в законодательстве Российской Федерации установлен принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, в Республике Азербайджан - принцип поступления граждан на государственную службу на основе конкурса.
В Республике Казахстан в систему принципов включены принципы казахстанского патриотизма; единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.
-
В отличие от Российской Федерации, где орган управления государственной службой до настоящего времени не создан, государства -участники СНГ в процессе осуществления административной реформы подобные органы сформировали достаточно давно. Так, в Республике Казахстан было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, создание которого послужило предпосылкой для проведения единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе Республики. Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой в Украине было образовано Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины. По мнению диссертанта, в рамках существующей в России функциональной специализации органов исполнительной власти наиболее оптимальной организационно-правовой формой органа управления государственной службой является федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.
-
Вывод о том, что одним из приоритетных направлений обеспечения эффективной государственной службы является рациональное использование профессиональных качеств и личностных возможностей государственных служащих. Выход на новый уровень качественный уровень государственной службы невозможен без прогресса кадровой системы, без перехода к более прогрессивным формам и методам кадровой работы, всестороннего научного анализа кадровой ситуации и поиска путей ее оптимизации. Одним из способов решения данной проблемы в государствах-участниках СНГ является реформирование организационной структуры учебных заведений, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации управленческих кадров.
Так, в Республике Казахстан была образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан и Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве Республики Казахстан. В Республике Беларусь функционирует Академия управления при Президенте Республики Беларусь. Данные образовательные учреждения решают не только вопросы учебно-
методического и научного обеспечения профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, но и исключают возможность нерационального использования государственных денежных средств, выделяемых на эти цели.
6. В рамках проводимой в странах СНГ антикоррупционной политики были разработаны правовые акты, регулирующие правила служебной этики (кодексы чести). В которые включены положения, регулирующие отношения, возникающие на государственной службе, выходящие за рамки чисто правовых, и носящие в большей степени морально-этический характер. В то же время, будучи закрепленными данным нормативным актом, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных кодексом чести, государственные служащие в соответствии с законодательством могут привлекаться к ответственности. Кроме того, коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим кодекса и выносить общественное порицание. Таким образом обеспечивается взаимосвязь моральных и правовых норм, и используются не только юридические санкции, но и меры общественного воздействия.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере государственной службы, в практической деятельности законодательных и правоприменительных органов, в процессе преподавания административного, служебного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку государственных служащих.
Апробация результатов диссертационной работы. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Работа
включает в себя введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографический список используемых нормативных правовых источников и литературы.
Правовые основы государственной службы государств-участников СНГ
Рассмотрение государственной службы как правового института административного права и даже отчасти конституционного (государственного) права, акцентирует внимание на ее осуществлении на основе законодательства, т.е. совокупности юридических норм, определяющих правовое положение служащих, их права и обязанности, условия и порядок прохождения ими государственной службы, ограничения и запреты, налагаемые на них, виды их поощрения и ответственности10.
Государственная служба - сложный, комплексный институт. И поэтому вполне оправданны попытки его рассмотрения и анализа в различных аспектах. Как отмечают В.Г.Игнатов, С.О.Майбородова и другие авторы, реализация государственной службы определяется набором правовых норм и предписаний, регламентирующих трудовое поведение чиновников и государственно-административного аппарата; ее интеграцией в социально-политическую структуру общества с целью осуществления контроля над институциональными типами действий; наличием средств и ресурсов, позволяющих успешно выполнять; функции государственного управления. Все это говорит о том, что профессиональная деятельность государственных служащих является сложным социально-правовым институтом11.
На комплексном подходе к определению государственной службы настаивают и ряд других исследователей. По их мнению, государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий государственной власти управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-правовое отношение между государством и і государственными служащими по поводу условии, методов и результатов служения государству и обществу . Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации является его комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная) и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации). Данная система организации государственной службы установлена в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (статьи 2, 4-7)13.
В доктринальных источниках зарубежных стран также дается понятие государственной службы. Так, по мнению специалистов, государственная служба в Украине - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате с целью практического выполнения задач и функций государства и получающих заработную плату из государственных средств.
Понятие государственной службы объединяет главные элементы содержания служебной деятельности: а) государственная служба в Украине -это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате; б) она является частью или одной из сторон организационной деятельности государства; в) эта организационная деятельность направлена на комплектование личного состава государственных органов и других организаций, а также правовое регулирование работы государственных служащих; г) содержание
Наряду с доктринальными толкованием понятия «государственная служба», существует его законодательное определение. Прежде всего, необходимо отметить Модельный закон «Об основах государственной службы», утвержденный Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г.15, в пункте 5 Преамбулы которого установлено, что государственная служба - профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом под государственными должностями государственной службы понимаются должности, учрежденные в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности государственной власти, а также должности, учрежденные государственными органами для обеспечения исполнения их полномочий.
В законах о государственной службе стран СНГ также закреплено понятие государственной службы. Например, в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-1 «О государственной службе»16 государственная служба определена как деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти (ст. 1). государственной службе» установлено следующее определение понятия государственной службы: «совокупность органов публичной власти, а также деятельность лиц, занимающих должности в аппарате этих органов, направленная на реализацию полномочий этих органов в целях развития экономики, культуры, социальной сферы, осуществления внешней политики, охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, защиты прав, свобод и законных интересов граждан».
В Законе Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь» под государственной службой понимается профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов (ст. 2).
Как отмечает судья Конституционного Суда Республики Беларусь К.И.Кеник, государственная служба представляет собой комплексный правовой институт, отношения в ротором имеют неоднородный характер и поэтому регулируются нормами различных отраслей права. Так, отношения по организации государственной службы, содержание государственной службы, ее принципы, уровни, должности, их классификация и реестры регулируются и определяются преимущественно конституционным и административным правом, а отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений, - нормами трудового и пенсионного права .
Основные направления административной реформы и реформы государственной службы государств - участников СНГ
В качестве региональных антикоррупционных мер можно привести действующий в рамках Содружества независимых государств Модельный Закон «О борьбе с коррупцией», который был утвержден Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 3 апреля НС 1999 г. № 13-4 J. Указанный закон направлен на защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, государственных должностных лиц, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности, определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с і коррупцией, а также условия наступления ответственности. А также направлен на расширение демократических начал, гласности и контроля в управлении государством, на укрепление доверия населения к государству и его структурам, стимулирование компетентных специалистов к поступлению 71 См.: Документ ООН. А/58/422. 72 См.: Пресс- релиз ООН UNIS/CP/447. 73 Данные с официального веб-сайта Управления ООН по наркотикам и преступности http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html 74 Федеральный закон от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Собрание законодательства РФ. № 12. Ст. 1231. 75 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1999. № 21. С. 70 - 84. на государственную службу, создание условий для неподкупности государственных должностных лиц.
В рассматриваемом акте определены понятие коррупции, органы, осуществляющие борьбу с коррупцией; установлены основные принципы борьбы с коррупцией, гарантии государственной защиты лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией, меры по предупреждению коррупции, правонарушения, создающие условия для коррупции, и ответственность за них. Также закреплены меры по устранению последствий коррупционных правонарушений.
К числу основных принципов борьбы с коррупцией отнесены следующие: 1) равенства всех перед законом и судом; 2) обеспечения четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней; 3) совершенствования структуры государственного аппарата, кадровой і работы и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц; 4) приоритета защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также социально-экономической, политико-правовой, организационно-управленческой систем государства; 5) признания допустимости ограничений прав и свобод государственных должностных лиц, а также приравненных к ним лиц в случаях, предусмотренных законом; 6) восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правонарушений; 7) обеспечения личной безопасности граждан, оказывающих содействие в борьбе с коррупционными правонарушениями; 8) защиты государством прав и законных интересов государственных должностных лиц и лиц, приравненных к ним, установления этим лицам заработной платы (денежного содержания) и льгот, обеспечивающих указанным лицам и их семьям достойный уровень жизни; 9) недопустимости делегирования полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль за нею; 10) осуществления оперативно-розыскной и иной деятельности в целях выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения коррупционных правонарушений, относящихся к уголовно наказуемым деяниям; а также применения в установленном законом порядке специальных мер финансового контроля в целях недопущения легализации противоправно нажитых денежных средств и иного имущества; 11) установления запрета для государственных должностных лиц и лиц, приравненных к ним, на занятие предпринимательской деятельностью, в том числе на занятие оплачиваемых должностей в органах управления хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, когда занятие такой должности предусмотрено законодательно установленными должностными обязанностями.
Наряду с международными актами в сфере противодействия коррупции действуют национальные меры борьбы с коррупцией. Их перечень установлен, прежде всего, в антикоррупционном законодательстве стран СНГ. Следует отметить, что в большинстве государств СНГ гораздо раньше, чем в России, были приняты соответствующие антикоррупционные законы, например, Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией», Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 года76.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008 г., № 184,2/1514. В антикоррупционных законах стран СНГ, как правило, закреплено нормативное определение понятия «коррупция». Так, в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 года под коррупцией понимают умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей.
Статья 2 Закона Республики Казахстан от 2 июля 1998 года № 267-1 «О борьбе с коррупцией» устанавливает, что под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.
Права и обязанности государственных служащих государств участников СНГ
Исследование правового статуса государственных служащих стран СНГ необходимо начать с анализа основных понятий и категорий, главными из которых являются «государственный служащий», «правовое положение (статус) государственного служащего».
В современной научной литературе толкование термина «государственный служащий» дается в широком и узком смыслах. В широком — это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). В узком понимании государственный служащий - это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т.е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющие на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные функции) .
Представители украинской школы административного права Ю.П.Битяк, В.В.Богуцкий, В.Н.Гаращук также отмечают, что в специальной литературе государственные служащие рассматриваются в широком понимании. В соответствии с ним государственным служащим признается лицо, которое в порядке, установленном правовым актом, занимает должность в государственной организации - органе государственной власти,
Ю.Н.Старилов предлагает анализировать термин «государственный служащий» в трех аспектах: с государственно-, административно-, уголовно-правовой точки зрения. В первом случае государственный служащий — «слуга» государства (его органов), наделенный полномочиями различного характера и значения, призванный осуществлять государственные функции. Во втором — это лицо, обладающее особыми властными, организационно-распорядительными полномочиями. Он является представителем власти, реализующим юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, государственные служащие -особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие - должностные лица - несут ответственность за должностные преступления) .
В Модельном законе «Об основах государственной службы»84 закреплены следующие определения понятий: і государственный служащий - лицо, замещающее оплачиваемую государственную должность государственной службы и в соответствии с законодательством государства осуществляющее должностные обязанности по исполнению полномочий государственных органов; служащий - лицо, замещающее должность, включенную в штатные расписания государственных органов в целях технического исполнения и обеспечения их деятельности; должностное лицо - лицо, наделенное в соответствии с законодательством государства компетенцией по осуществлению функций органов государственной власти или ее структурных единиц; должностное лицо государственной службы - лицо, обладающее собственной компетенцией по реализации вопросов, отнесенных законодательством к ведению государственной г службы органов государственной власти или1 ее структурных единиц.
В, национальном законодательстве государств постсоветского пространства также установлено нормативное толкование понятия «государственный служащий» и близких по значению понятий.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 Трудового кодекса Республики Казахстан «гражданский служащий - лицо, занимающее в установленном законодательством; Республики Казахстан порядке оплачиваемую штатную должность в казенных предприятиях, государственных учреждениях и осуществляющее должностные полномочия в целях реализации их задач и функций: и осуществления, технического обслуживания и обеспечения функционирования государственных
Закон, Украины «О государственной службе» не: дает развернутого понятия государственных служащих, констатируя, что к ним относятся; лица, которые занимают должности в-.- государственных органах ж их аппарате и имеют соответствующие служебные полномочия: Приведенное понятие сужает круг лиц которые относятся к государственным служащим:.
В законодательстве Республики Армения представлена развернутая характеристика как понятия, «государственный;служащий», так и близких по значению категорий, в.частности, в статье 4 Закона Республики Армения от 26 декабря 2002 года № ЗР-472 «О государственной службе: в аппарате Национального Собрания Республики Армения» установлено, что государственный служащий Аппарата - лицо, занимающее какую-либо должность, предусмотренную Номенклатурой; должностей государственной службы в Аппарате; «должность государственной службы в Аппарате» - должность, предусмотренная Номенклатурой должностей государственной службы; «номенклатура должностей государственной службы в Аппарате» перечень всех должностей государственной службы, утвержденный в установленном Законом порядке; «паспорт должности государственной службы в Аппарате» утвержденный в установленном Законом порядке документ, описывающий предусмотренные Законом и иными правовыми актами права и обязанности государственного служащего Аппарата, занимающего данную должность, и устанавливающий требования, предъявляемые к государственному служащему Аппарата с точки зрения владения профессиональными познаниями и практическими способностями для вступления в данную должность, а также для получения соответствующего классного чина государственной службы в Аппарате.
Ответственность государственных служащих
Права служащего, корреспондируемые его обязанностям, составляют важнейший элемент в системе юридических норм, определяющих правовое положение (статус) данного субъекта правоотношений103.
Под правами служащего имеются в виду обусловленные Конституцией Российской Федерации, установленные федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения государственных органов104. По мнению И.Н.Сурманидзе, права государственного гражданского служащего - установленные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе правовые возможности государственного гражданского служащего осуществлять профессиональную служебную деятельность по замещаемой должности государственной гражданской службы105.
Российские авторы отмечаюіг, что права государственных служащих могут быть подразделены на две группы. Первая относится к существу служебной деятельности. Это права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности; продвижение по службе; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу государственных служащих. Это права на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела; требование служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой .
Наряду с правами основополагающим элементом правового положения государственного служащего. являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав і граждан.
Специалисты отмечают, что обязанности государственного гражданского служащего - установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе основной перечень императивных правомерных деяний государственного гражданского служащего по замещаемой должности государственной гражданской службы107.
Обязанности государственного служащего - «основной элемент каждой государственной должности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей»1 , т.е. носят обеспечительный характер. Государство, являясь работодателем, нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей109.
Выполнение обязанностей - главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а, следовательно, и работа всего государственного аппарата. Кроме того, как уже было отмечено, осуществляя надлежащим образом свои обязанности, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан110.
В научной литературе используют различные критерии классификации прав государственных служащих. К примеру, в отношении прав государственных гражданских служащих отдельные авторы выделяют следующие группы: 1) в области труда и отдыха, в том числе право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; медицинское страхование; проведение по заявлению служащего служебной проверки; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; выполнение с предварительным уведомлением представителя нанимателя иной оплачиваемой работы, если это не повлечет за собой конфликт интересов;
