Особенности и основные направления совершенствования правового регулирования дипломатической службы в Российской Федерации Занко, Тигран Антонович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Особенности правового регулирования служебных отношений в сфере дипломатической деятельности 3

1.1. Административно-правовой статус дипломатической службы в контексте правового обеспечения федеральной государственной гражданской службы... 17

1.2. Задачи дипломатической службы в механизме реализации внешней политики Российской Федерации 32

1.3. Отличительные характеристики законодательного и внутриведомственного нормативного правового регулирования дипломатической службы 53

Глава 2. Основные направления совершенствования правового регулирования процесса организации и прохождения дипломатической службы 68

2.1. Сравнительно-правовой анализ особенностей правового статуса дипломатических работников 68

2.2. Совершенствование правового регулирования прохождения дипломатической службы 98

2.3. Оптимизация правового регулирования ротации дипломатических работников 131

2.4. Модернизация системы повышения профессионального уровня кадров дипломатической службы 140

Заключение 163

Список использованных нормативных правовых актов и литературы 169

• Задачи дипломатической службы в механизме реализации внешней политики Российской Федерации
• Отличительные характеристики законодательного и внутриведомственного нормативного правового регулирования дипломатической службы
• Совершенствование правового регулирования прохождения дипломатической службы
• Модернизация системы повышения профессионального уровня кадров дипломатической службы

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется, в первую очередь, необходимостью повышения эффективности правового регулирования организации и прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. Развитие системы государственной службы Российской Федерации диктует необходимость совершенствования положений российского законодательства, регламентирующего дипломатическую службу, в том числе, с использованием современной зарубежной практики.

В результате принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» была создана законодательная основа для дальнейшего эффективного функционирования и развития дипломатической службы. Появление указанного Федерального закона привело к существенному обновлению правовых основ дипломатической службы, сформированных преимущественно подзаконными нормативными правовыми актами, изданными в начале 90-х гг. XX века, и в связи с этим, по многим позициям не соответствующим современным подходам к правовому регулированию государственной (в т.ч. дипломатической) службы.

Актуальность исследования также связана с настоятельной потребностью более глубокого осмысления сущности дипломатической службы и ее значения в системе государственного управления, внесения научно-обоснованных изменений в законодательство о государственной гражданской службе, реализации более совершенных форм правового регулирования профессиональной дипломатической деятельности, в том числе, с точки зрения определения и законодательного закрепления правового статуса сотрудников дипломатической службы, включая совершенствование системы гарантий, запретов и ограничений, а также специфики прохождения дипломатической службы.

Как следствие, исследование вопросов совершенствования правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы приобрело в настоящее время особую значимость, имеет как теоретическое, так и практическое значение для эффективного функционирования системы государственной службы, а также осуществления управления внешнеполитической деятельностью и международным сотрудничеством.

Степень научной разработанности темы. Дипломатическая служба пока не стала предметом всестороннего научного административно-правового исследования. В отечественной юридической науке полновесного исследования проблем дипломатической службы с позиций административно-правовой теории до настоящего времени почти не проводилось. Исключениями здесь являются работы А. В. Торкунова, А. Л. Федотова.

Административно-теоретические аспекты дипломатической службы в части организации, правового регулирования и функционирования государственной службы нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов: Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, А. Г. Гуриновича, Е. Ю. Киреевой, Л. М. Колодкина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, В. А. Прокошина, Ю. Н. Старилова.

При этом системный анализ на рассматриваемом направлении в контексте значительного обновления законодательства о дипломатической службе не осуществлялся, следовательно, на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований, связанных с правовым регулированием организации и прохождения дипломатической службы.

Учитывая изложенное, необходимость исследования проблем, касающихся правового регулирования дипломатической службы, представляется очевидной.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, которые складываются в процессе организации и прохождения дипломатической службы как подвида государственной гражданской службы Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают нормы как российского, так и зарубежного законодательства, устанавливающие правовой режим дипломатической службы и регулирующие служебную деятельность сотрудников дипломатической службы; положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам, а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.

Цель диссертационного исследования заключается в определении особенностей правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы в Российской Федерации и основных направлений её совершенствования.

Данная цель определила необходимость решения следующих задач диссертационного исследования:

изучить подходы отечественных, а также зарубежных ученых-юристов к правовому регулированию дипломатической службы, выявить специфику её принципов, задач и функций, рассматривая дипломатическую службу как особый юридический институт административного права;

оценить современное состояние правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы, выявить недостатки в правовом регулировании дипломатической службы, сформулировать предложения и разработать рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, регламентирующего процесс организации и прохождения дипломатической службы;

исследовать административно-правовую природу и административно- процессуальные формы дипломатической службы как института процессуального права, включая порядок отбора на дипломатическую службу, назначения на должность, установления испытания, присвоения классных чинов и дипломатических рангов, проведения аттестационных мероприятий, освобождения от замещаемой должности и расторжения служебного контракта;

провести сравнительно-правовое исследование правовых статусов работников дипломатической службы в Российский Федерации и в странах ближнего и дальнего зарубежья;

обосновать, что одним из приоритетных направлений развития дипломатической службы и укрепления ее кадрового состава является модернизация системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников дипломатической службы;

проанализировать возможные перспективы дальнейшего развития законодательства о дипломатической службе.

Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, применимые к исследованию правовых отношений в сфере дипломатии и дипломатической службы. Их использование позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет применения системно- структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также метода описания понятий и терминов, методов анализа, толкования, классификации.

Метод системного анализа применялся при исследовании механизма выработки и реализации внешнеполитических решений. Сравнительно - правовой метод исследования позволил при изучении отдельных элементов правового статуса сотрудников дипломатической службы, особенностей организации и прохождения дипломатической службы проанализировать состояние рассматриваемых отношений в иностранных государствах и в Российской Федерации. Метод лексико-грамматического анализа использовался при анализе различных подходов к понятиям «дипломатия», «дипломатическая служба», «дипломатическая деятельность», «внешняя политика».

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практических работников, связанные с проблемами государственной гражданской службы и дипломатической деятельности, в которых немало места отведено изложению содержания правовых форм их регулирования. Постепенно сформировались достаточно известные по теоретическим и методологическим ориентациям научные школы истории международных отношений и дипломатии, дипломатического и консульского права, административного права.

В этой связи следует назвать исследования ученых-юристов дореволюционного периода: И. Е. Андреевского, В. П. Безобразова,

1. 1. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Н. К. Нелидова, Б. Н. Чичерина; советского периода: В. А. Воробьева, А. Е. Лунева, И. Н. Пахомова, Ю. А. Петрова, Н. П. Поборчей, С. С. Студеникина, Ц. А. Ямпольской; современного периода: Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишнякова, А. А. Гришковца, Р. В. Енгибаряна, Н. М. Казанцева, Е. Г. Крыловой, В. М. Манохина, Г. В. Мальцева, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой. Труды названных ученых послужили исходной теоретико-административной основой и настоящего диссертационного исследования.

   Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами становления на различных этапах формирования российской государственности института государственной гражданской службы затрагивали в той или иной мере в своих исследованиях историки государства, государственного управления и права: К. В. Гусев, Ю. С. Васютин,

   1. 2. И. Маршев, В. П. Мельников, Р. Г. Пихоя, Ю. К. Краснов; истории российской дипломатии и дипломатической службы: В. И. Долгов, Ю. В. Дубинин, Т. В. Зонова, А. В. Илышев, Г. Л. Кессельбреннер, Н. С. Леонов, П. Ф. Лядов, И. А. Мелихов, В. И. Попов, О. П. Селянинов, В. П. Терехов, А. В. Торкунов, А. Л. Федотов. Среди зарубежных исследователей дипломатии и дипломатической службы можно выделить Г. Вильсона, Г. Никольсона, Ф. Кальера.

      Автором учтен также тот научный вклад, который внесен в изучение дипломатической службы с позиций философского, исторического, политологического и социологического подходов, который отражён в работах А. Г. Барабашева, В. Д. Граждана, Е. В. Охотского, В. Л. Романова, А. И. Турчинова, В. Н. Южакова, Л. И. Якобсона и других.

      Нормативную правовую базу исследования составляют:

      1. 1. 1. законодательство Российской Федерации, прежде всего - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», а также иные федеральные законы Российской Федерации;

            2. источники международного права - Венские конвенции о дипломатических сношениях (1961 г.), о консульских сношениях (1963 г.), о праве международных договоров (1969 г.);

            3. законы иностранных государств о дипломатической службе - Азербайджана, 2001 г.; Армении, 2001 г.; Аргентины, 1975 г.; Бразилии, 2006 г.; Грузии, 2007 г.; Казахстана, 2002 г.; Киргизии, 2002 г.; Латвии, 1995 г.; Литвы, 1998 г.; Мексики, 2002 г.; Монголии, 2000 г.; Польши, 2001 г.; США, 1980 г.; ФРГ, 1990 г.; Таджикистана, 2002 г.; Туркменистана, 2000 г.; Украины, 2001 г.; Филиппин, 1991 г.; Эстонии, 2006 г.;

            4. подзаконные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, касающиеся как общих вопросов государственной службы (например, Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»), так и дипломатической службы (например, Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами» и др.), а также вопросов организации и функционирования системы МИД России;

            5. подзаконные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения дипломатической службы (например,

            Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011г. № 438 «О порядке предоставления дополнительных гарантий сотрудникам дипломатической службы, работающим в иностранных государствах со сложной общественно-политической обстановкой и в государствах, которые находятся в условиях чрезвычайного положения или в состоянии вооруженного конфликта» и др.);

            6) подзаконные нормативные правовые акты Министерства иностранных дел Российской Федерации.

            Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации архивные материалы, статистические данные, результаты социологических исследований, материалы и наблюдения, полученные диссертантом во время работы в МГИМО(У) МИД России, Министерстве иностранных дел Российской Федерации, в том числе при работе с архивными материалами в Группе приказов Управления делами (Департамента) МИД России, а также в библиотеке Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

            Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней в рамках специального исследования на основе изучения законодательства и управленческо-правовой практики осуществлена комплексная теоретико- прикладная разработка проблемы правового регулирования организации и прохождения государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации.

            В исследовании изучены подходы к правовому регулированию дипломатической службы, выявлена специфика её принципов, задач и функций, проведено сравнительно-правовое исследование элементов правового статуса сотрудников дипломатической службы, а также особенностей прохождения дипломатической службы. В работе выработаны рекомендации, предложения по совершенствованию правового регулирования процесса организации и прохождения дипломатической службы.

            В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:

            1. Установлены отличительные особенности правового регулирования и организации дипломатической службы, позволяющие говорить о возможности её выделения в самостоятельный вид государственной службы. Среди особенностей выделены: условия прохождения дипломатической службы; отличия правового статуса дипломатических работников (в части установления дополнительных обязанностей, запретов, ограничений и государственных гарантий); процедуры конкурсного отбора и предъявляемых квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам (в том числе профессиональное знание международного права, международных отношений, иностранного законодательства, иностранных языков и наличие навыков ведения деловых переговоров и бесед с представителями иностранных государств и международных организаций, публичного выступления по проблемам внутренней и внешней политики, двусторонних отношений перед иностранной аудиторией); наличие особой должностной структуры и практика присвоения дипломатических рангов; специфика структуры материального обеспечения.

            1. 1. 5. 1. На основе сравнительно-правового анализа сформулированы принципы дипломатической службы: законность, отстаивание и последовательное воплощение национальных интересов, патриотизм и ответственность перед страной и народом, политический нейтралитет, открытость, честность, нравственность, преданность, системность, профессионализм и конструктивный прагматизм.

                     2. Выявлено, что представленные в нормативных правовых актах и научной литературе определения дипломатической службы, дипломатии и внешнеполитической деятельности, далеко не всегда отличаются достаточной точностью. Явно просматривается не только их смешение, но и прямое их отождествление. Доказывается, что такой подход не совсем корректен. Указанными понятиями обозначаются три разных по объему, предмету и методам правового регулирования явления.

                     3. Установлено, что в российском законодательстве, в отличие от законодательства многих зарубежных государств, не находит закрепления категория задач, причём как в отношении государственной службы в целом, так и дипломатической службы в частности. На основе сравнительно-правового анализа сформулированы задачи дипломатической службы: реализация внешнеполитического курса и международных инициатив; обеспечение дипломатическими средствами и методами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности страны, её политических, торгово- экономических и иных интересов во взаимоотношениях с другими государствами и на международной арене; разработка и представление на рассмотрение главы государства предложений по развитию основных направлений внешней политики; защита прав, интересов, граждан и юридических лиц страны за рубежом; осуществление дипломатических и консульских сношений страны с иностранными государствами и международными организациями; анализ политического и экономического положения в мире, тенденций развития международных отношений, внешней и внутренней политики иностранных государств, деятельности международных организаций; обеспечение государственных органов страны информацией, необходимой для осуществления внешней и внутренней политики; координация деятельности других соответствующих органов исполнительной власти в целях обеспечения осуществления единой политической линии страны; способствование защите международного мира и безопасности дипломатическими методами и средствами; обеспечение государственного протокола страны; реализация дипломатическими и методами усилий страны по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности; содействие осуществлению экономической и социальной политики; осуществление суверенных прав страны в международных отношениях; создание благоприятного образа страны за рубежом; соблюдение и последовательное развитие международного права.

                     4. Установлено, что функции непосредственно дипломатической службы не нашли своего закрепления в законодательстве Российской Федерации. Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что зачастую под близкими формулировками скрываются функции и собственно дипломатической службы (Германия, Грузия, Туркменистан, Таджикистан, США), и функции органов дипломатической службы (Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Молдова), т.е. идёт отождествление понятий дипломатической службы как процесса и как компетентного органа государства.

                     5. Предложены меры по уточнению норм действующего законодательства и совершенствованию правоприменительной практики в системе федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации:

                     обоснована необходимость принятия федерального закона «О дипломатической службе Российской Федерации» с учётом выделения дипломатической службы в особый вид государственной службы, поскольку совокупность действующих нормативных правовых актов о дипломатической службе не образует целостной системы правового регулирования дипломатической службы;

                     сформулирован вывод о необходимости законодательного регулирования статуса Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и Постоянного представителя (постоянного представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве), статус которых на данный момент урегулирован на подзаконном уровне указами Президента Российской Федерации, в отличие от других лиц, замещающих государственные должности;

                     представлено обоснование дополнения Таблицы соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, введенной Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 г. в качестве приложения к Указу Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113, разделом «дипломатические ранги», что позволит соотнести дипломатические ранги в первую очередь с классными чинами федеральной государственной гражданской службы, и разработан проект такой обновленной Таблицы;

                     предложены меры по приведению в соответствие требований Служебного распорядка МИД России положениям федерального законодательства о государственной гражданской службе в части установления полного перечня обязанностей дипломатических работников, и устранения отличий в формулировках оснований досрочного прекращения работы в загранучреждениях;

                     указано на несоответствие перечня уважительных причин для отказа от направления на работу в загранучреждение (п. 7 проекта приказа МИД России «Об утверждении Положения о ротации дипломатических работников») положениям, установленным ч. 8 ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

                     1. Сделан вывод, что для дипломатической службы свойственна практика чередования замещения должностей государственной гражданской службы при нахождении в центральном аппарате и загранучреждениях с замещением государственных должностей Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации в иностранном государстве или Постоянного представителя (постоянный представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) при назначении на соответствующие должности.

                     2. Установлено, что в законодательстве зарубежных стран существенно отличается подход к составу лиц, на которых распространяются гарантии при нахождении в загранкомандировке: наиболее распространено предоставление социальных гарантий дипломатическим работникам, находящимся в заграничной командировке, реже - административно- техническому персоналу загранучреждения. При этом далеко не всегда в законодательстве о дипломатической службе закладывается правовой механизм предоставления социальных гарантий и поддержки супруги(а) дипломатического работника. Несмотря на то, что по сути на супруга(у) дипломатического работника распространяются многие обязанности и ограничения, связанные с дипломатической службой и нахождением в стране пребывания. В связи с этим сформулирован вывод о необходимости законодательного регулирования статуса членов семьи сотрудника дипломатической службы и предоставлении им соответствующих гарантий.

                     3. Проведено исследование законодательства иностранных государств, закрепляющего процедуру принесения присяги, которая является обязательной для признания лица дипломатом. Поскольку присяга имеет не только правовое, но и морально-нравственное значение, предложено введение в Российской Федерации процедуры присяги дипломатических работников, что позволит повысить их личную ответственность.

                     4. Установлено, что при правовом регулировании дипломатических рангов в зарубежных странах предусмотрены их различные, хотя и содержательно близкие наименования, а также сроки пребывания в рангах; законодательство Российской Федерации о дипломатической службе не предусматривает процедуры лишения дипломатического ранга, в отличие от законодательства зарубежных стран, в котором такая мера применяется при увольнении из системы МИД за нарушение закона или служебной дисциплины.

                     Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности - при совершенствовании законодательства, регулирующего полномочия МИД России во внешнеполитической сфере, при разработке нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы в целом и дипломатической службы, в частности.

                     Обоснованные в исследовании категории и понятия расширяют теоретико-правовое и содержательное понимание института государственной гражданской службы. Выявленные особенности становления, развития, функционирования, правового регулирования и кадрового обеспечения дипломатической службы позволяют учесть их в дальнейших научных исследованиях.

                     Достоверность результатов исследования подкрепляется объективным научным анализом отечественного опыта организации и правового регулирования дипломатической службы, а также иностранного опыта и данных изучения зарубежных аналогов правовых институтов и механизмов правового регулирования государственно-служебных отношений в сфере внешнеполитической и административно-управленческой деятельности.

                     Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административное право зарубежных стран», «Система государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба», «Дипломатическое и консульское право».

                     Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и права Международного института управления ФБГОУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации». Основные научные результаты исследования отражены в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

                     Отдельные результаты исследования нашли применение в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по курсам: «Административное право», «Система государственного и муниципального управления», «Дипломатическое и консульское право».

                     Ряд положений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях: VII Конвент Российской ассоциации международных исследований «Внешнеполитические ресурсы модернизации: возможности и пределы международного контекста», 28-29 сентября 2012 г., Москва, МГИМО(У) МИД России; Научно-практический семинар «Актуальные проблемы обеспечения законности в системе государственного управления», 18 декабря 2012 г., Москва, МПСУ; научная конференция «Национальные интересы России: развитие права и государства», 25 апреля 2013 г., Москва, МГИМО(У) МИД России.

                     Структура диссертации определена содержанием темы, поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделённых на 7 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

                     Задачи дипломатической службы в механизме реализации внешней политики Российской Федерации

                     В современной юридической науке сложилось достаточно устойчивое представление о государственной службе как особом виде профессиональной служебной деятельности по практическому обеспечению реализации государственных функций и осуществлению должностных полномочий работниками, замещающими должности государственной службы в аппаратах государственных органов и получающими за свой труд вознаграждение из средств государственного бюджета . Направленность государственной службы - практическое осуществление целей, задач и функций государства, защита прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение общественных интересов на основе конституционных принципов и норм действующего законодательства .

                     В большинстве стран Запада (Германия, Великобритания, Испания, Канада, Франция, США) и в ряде стран, сформировавшихся после распада СССР и социалистической системы, государственную службу обозначают понятиями «публичная служба» или «гражданская служба», трактуют в широком смысле как службу, связанную с исполнением публичных функций как в органах государственного управления, так и в негосударственных учреждениях. Под категорию государственно-служебных подпадает вся совокупность управленческих отношений на выборных и назначаемых должностях, субъектами которых являются занятые в органах государственной власти, местного самоуправления, администрациях государственных предприятий, организаций и учреждений работники, труд которых, как отмечено выше, оплачивается из средств государственного бюджета и бюджетов местного самоуправления . В узком смысле понятием «государственная служба» обозначается система трудовых (служебных) общественных отношений, субъектами которых являются граждане, замещающие должности государственной службы исключительно в аппаратах государственных органов.

                     В Австралии, например, в соответствии с Законом 1999 г государственная служба включает служащих департаментов федерального правительства, федеральной системы судов, а также некоторых государственных агентств, за исключением сотрудников секретной разведывательной службы. По состоянию на июнь 2012 г. на государственной службе Австралии находилось 168 580 служащих, а в структурах Министерства иностранных дел и торговли - 3253 .

                     В Канаде, в соответствии с Законом о трудовых отношениях на государственной службе , она предусмотрена в министерствах, агентствах, а также в ряде государственных комиссий и советов. По состоянию на 31 марта 2012 г. на государственной службе Канады находилось 278 092 человек .

                     В Великобритании всех государственных служащих можно объединить под понятием «служащие общественного (публичного) сектора». При этом именно гражданскими служащими являются работники департаментов (министерств) и иных ведомств, а сама гражданская служба подразделяется на внутреннюю и внешнюю (дипломатическую). По состоянию на 31 марта 2010 г. на гражданской службе состояло 527 484 человека .

                     В ФРГ понятие «государственная служба» охватывает с функциональной точки зрения все виды деятельности по выполнению публичных задач. Реализуются государственно-служебные полномочия не только профессиональными государственными служащими (чиновниками), но всеми служащими, занятыми и в аппарате управления, и работниками предприятий бюджетного сектора. В силу федеративного устройства система государственной службы Германии делится на федеральную государственную службу, службу на уровне земель, службу на уровне муниципальных образований . По состоянию на октябрь 2011 г. на всех уровнях государственной службы Германии было занято 4.6 млн служащих, при этом собственно на гражданской службе находилось

                     В США под государственными служащими понимаются должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанные с реализацией государственно-властных полномочий, а также работники по найму (в том числе преподаватели государственных учебных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» (government employee) или «служащим общественного сектора» (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в американской литературе термины «гражданская служба» (civil service), «публичная служба» (public service), «правительственная служба» (government service) зачастую носят характер »2 синонимов . По состоянию на декабрь 2011 г. на гражданской службе США состояло порядка 2,79 млн служащих . Система организации государственной службы достаточно сложная и требует к себе самого пристального, в том числе с точки зрения правового регулирования, внимания. Именно этим объясняется, что во многих странах созданы специальные органы по управлению государственной службой: в Великобритании - Управление по делам Кабинета министров и Казначейство, Испании - Министерство государственной администрации, Высший совет по государственной службе и Координационная комиссия по государственной службе, Канаде - Казначейский совет и Комиссия по вопросам государственной службы, Китае - Министерство кадров Государственного Совета КНР, Польше - Консультационно-совещательный совет гражданской службы, США - Служба управления персоналом, Совет по вопросам «системы заслуг», Специальная комиссия по рассмотрению жалоб, ФРГ - Федеральный комитет по кадрам, Японии - Палата по делам персонала и Счетно-аудиторская палата . В России такого органа пока нет, хотя законодательство предполагает его наличие. В настоящее время полномочия такого органа осуществляет Департамент развития государственной службы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации .

                     Отличительные характеристики законодательного и внутриведомственного нормативного правового регулирования дипломатической службы

                     Также указами Президента России утверждены Положения о консульском учреждении , постоянном представительстве при международной организации , о Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество).

                     Однако необходимо отметить недостаточную степень правового регулирования положения лиц, замещающих государственные должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации94 . Так, государственные должности Российской Федерации в соответствии с ч. 1) ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, т.е. правовой статус лица замещающего государственную должность урегулирован на законодательном уровне.

                     В результате научного анализа нормативного определения понятия «государственной должности» и действующего законодательства установлено, что статус лиц, замещающих государственные должности, доложен быть урегулирован на законодательном уровне (например, членов Правительства Российской Федерации ; членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ; судей и т.д.), в отличие от статуса Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве), статус которых урегулирован на подзаконном уровне указами Президента Российской Федерации. Таким образом, можно говорить о необходимости законодательного регулирования статуса рассматриваемых государственных должностей и принятия соответствующего федерального закона, либо включении положений о Чрезвычайном и Полномочном После и Постоянном представителе в законодательство о дипломатической службе.

                     Среди нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих деятельность МИД России, а также прохождение дипломатической службы, необходимо выделить:

                     Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1995 г. № 1029 «Вопросы финансового и материального положения Министерства иностранных дел Российской Федерации», призванное принципиально улучшить материальное и социальное положение сотрудников дипломатической службы.

                     Постановление Правительства Российской Федерации от 03 июня 2011 г. №438 «О порядке предоставления дополнительных гарантий сотрудникам дипломатической службы, работающим в иностранных государствах со сложной общественно-политической обстановкой и в государствах, которые находятся в условиях чрезвычайного положения или в состоянии вооруженного конфликта», которым утвержден Перечень государств со сложной общественно-политической обстановкой и Перечень государств, которые находятся в условиях чрезвычайного положения или вооружённого конфликта.

                     Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 167 «О порядке выплаты и размере компенсации расходов сотрудника дипломатической службы, работающего в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации, представительстве Российской Федерации при международной (межгосударственной, межправительственной) организации, на оплату обучения проживающих совместно с ним несовершеннолетних детей школьного возраста», устанавливает, что финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих в связи с реализацией Постановления, осуществляется за счет бюджетных ассигнований, предусматриваемых Министерству иностранных дел Российской Федерации в федеральном бюджете на соответствующий год на содержание и обеспечение деятельности зарубежного аппарата.

                     Постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2011 г. №310 «О социальных гарантиях лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации в иностранном государстве и Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве)».

                     Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование вопросов государственной службы, можно особо выделить Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в структуре которого находится Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы. В соответствии с Положением о Департаменте, утверждённом Приказом Минздравсоцразвития России № 221 от 21 марта 2011 г., к ведению Департамента относятся вопросы выработки государственной политики и совершенствования нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации в сфере формирования кадрового состава гражданской службы и противодействия коррупции; институционального развития гражданской службы и системы государственного управления; дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Российской Федерации; прохождения гражданской службы.

                     Министерство иностранных дел Российской Федерации наделено правом самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его деятельности, обязательные для исполнения другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями, независимо от их организационноправовой формы и ведомственной подчиненности, при осуществлении ими в пределах своей компетенции международных контактов.

                     Подзаконные нормативно-правовые акты МИД России по вопросам дипломатической службы можно условно разделить на несколько групп: связанные с социальным обеспечением сотрудников МИД России; их обучением, аттестацией; со служебным распорядком; с противодействием коррупции в системе Министерства.

                     Совершенствование правового регулирования прохождения дипломатической службы

                     При сравнительно-правовом анализе практики регулирования дипломатическим рангов в зарубежном законодательстве были выявлены следующие особенности:

                     Азербайджан. Для первого секретаря второго и первого класса, советника второго класса срок пребывания в дипломатическом ранге - 3 года.

                     В сроки пребывания сотрудников дипломатической службы в дипломатических рангах входят, помимо собственно работы в органах системы МИД и международных организациях, работа в органах иностранных дел бывшего СССР и союзных республик, срок научной и педагогической деятельности в высших учебных заведениях и научных учреждениях МИД, срок дополнительного образования, проводимого по направлению МИД, срок обучения лиц, направленных МИД в соответствующие учебные заведения, аспирантуру (докторантуру).

                     В случае, если сотрудник дипломатической службы будет признан виновным в совершении деяний, влекущих за собой ответственность согласно законодательству Азербайджанской Республики или государства пребывания, он может быть понижен в ранге или лишен ранга (ст. 10,11 Закона Азербайджанской Республики от 8 июня 2001 г. № 137-ПГ «О дипломатической службе» ).

                     Армения. Законодательством Республики Армения предусмотрено разделение дипломатических рангов на высшие (Чрезвычайный и Полномочный Посол, Чрезвычайный и Полномочный Посланник 1 и 2 класса) и остальные дипломатические ранги. Причем в перечне дипломатических рангов отсутствует разделение на ранги второго секретаря на 1 и 2 классы. Отличаются и сроки нахождения в дипломатических рангах: - атташе, третий секретарь и второй секретарь - 3 года; первый секретарь 1 и 2 класса, советник 1 и 2 класса - 2 года. Высшие дипломатические ранги присваиваются пожизненно, иные дипломатические ранги сохраняются при уходе на пенсию из системы МИД. При увольнении по основаниям утраты гражданства, при повторном применении в течение года дисциплинарных взысканий, при признании вследствие аттестации несоответствующим замещаемой должности, нарушении запретов, связанных с прохождением дипломатической службы; при осуждении к лишению свободы, признании недееспособным или ограниченно недееспособным, лишении в судебном порядка права занимать должности дипломатической службы лицо лишается дипломатического ранга.

                     Аналогичная практика правового регулирования применяется и в Республике Казахстан. Молдова. Законодательством Республики Молдова предусмотрено присвоение несколько иных по названию дипломатических рангов - атташе, третий секретарь, второй секретарь, первый секретарь, советник, министр- посланник, посол. И в отличие от правил, действующих в рассмотренных странах, в Республике Молдова установлен срок нахождения в ранге советника - 4 года, необходимый для присвоения ранга министра-посланника. Законодательством Республики Молдова также предусматривается процедура понижения или лишения дипломатического ранга.

                     Литва. В Литве существует достаточно интересная практика: по представлению Президента, Председателя Парламента или Премьер-министра срочный контракт о дипломатической службе может быть заключен с лицом, задействованным в сфере международных отношений по линии соответствующего ведомства. Таким образом, лицо, работая в администрации Президента, аппарате Парламента или Премьер-министра, становится дипломатическим служащим, при этом получая заработную плату по месту постоянной работы, соблюдая обязательные требования, распространяющиеся на дипломатических работников, за исключением требований ротации. Но после окончания действия срочного контракта лицо лишается присвоенного ему дипломатического ранга, за исключением рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного Посланника и Полномочного Министра .

                     Таким образом, в результате исследования установлено, что при правовом регулировании дипломатических рангов в зарубежных странах предусмотрены их различные, хотя и содержательно близкие наименования, а также сроки пребывания в рангах; законодательство Российской Федерации о дипломатической службе не предусматривает процедуры лишения дипломатического ранга, в отличие от законодательства зарубежных стран, в котором такая мера применяется при увольнении из системы МИД за нарушение закона или трудовой дисциплины. Регламентация деятельности сотрудников дипломатической службы. Профессиональная деятельность сотрудника дипломатической службы осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым МИД России и являющимся частью его административного регламента.

                     В должностной регламент включаются квалификационные требования; должностные обязанности; перечень вопросов, по которым сотрудник дипломатической службы вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие решения либо участвовать в их подготовке, а также сроки и процедуры подготовки таких решений; порядок служебного взаимодействия сотрудника дипломатической службы с другими сотрудниками этого и иных органов; перечень предоставляемых государственных услуг; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности сотрудника дипломатической службы.

                     В МИД России действует Приказ от 29 марта 2007 г. №4418 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими...» , в том числе предусматривающий профессиональное знание сотрудниками дипломатической службы международного права, международных отношений, иностранного законодательства, иностранных языков и наличие у них навыков ведения деловых переговоров и бесед с представителями иностранных государств и международных организаций, публичного выступления по проблемам внутренней и внешней политики, двусторонних отношений перед иностранной аудиторией.

                     Модернизация системы повышения профессионального уровня кадров дипломатической службы

                     Бланкетно-отсылочный характер ст. 60 (п. 4) Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ориентирует на то, что решение конкретных вопросов резерва осуществляется в соответствии с нормами ведомственных подзаконных актов. Например, приказами МИД России от 4 августа 1998 г. №9140 и от 6 июля 1994 г. №3521, которыми были соответственно утверждены Положение о кадровом резерве МИД России и Положение о ротации дипломатических кадров.

                     Цель кадрового резерва может быть сформулирована следующим образом: поиск, отбор и целенаправленная подготовка специалистов для замещения ответственных вакантных должностей гражданской службы (прежде всего категории руководителей), психологическая и профессиональная их подготовка к работе в соответствии с новым правовым статусом и новыми квалификационными требованиями, с учетом возможного профессиональнодолжностного роста.

                     Приоритеты тоже понятны: стимулирование профессиональной активности и ее качества, разрушение замкнутости номенклатуры (кадры в условиях демократии - это не закрытая элитная каста), привлечение кадров из внешней среды, содействие карьерному росту. Принадлежность к резерву - важнейшее основание для направления служащего на учебу по программе профессиональной переподготовки, курсы повышения квалификации, стажировку.

                     Резерв, если заниматься этим надлежащим образом, позволяет оперативно замещать вакантные должности, при всей сменяемости поддерживать стабильность кадрового состава. С его помощью в условиях ограниченного времени обеспечивается: а) непрерывность, преемственность и устойчивость управления персоналом; б) своевременность, прозрачность и конкурентность принятия кадровых решений; в) сохранение, накопление, приращение и систематизация положительного профессионального опыта государственно-служебной деятельности; г) динамичное развитие профессиональной среды государственной службы, нейтрализация условий, провоцирующих бюрократические злоупотребления и коррупционные проявления; д) сокращение периода адаптации работника после назначении на новую должность.

                     Если так понимается стратегическая предназначенность кадрового резерва, то можно согласиться с авторами, которые основными функциями кадрового резерва считают развитие, регулирование, стабилизацию и непрерывность деятельности государственного аппарата .

                     Реальная работа с резервом организуется на основе единого плана, основными элементами которого являются определение потребности в кадрах с учетом коэффициента резервирования, формирование и постоянное совершенствование требований к кандидатам в резерв с учетом нормативно установленных квалификационных требований по всем категориям и группам должностей дипломатической службы, предварительный отбор и формирование списка включаемых в резерв. А далее - теоретическое обучение через магистратуру, систему дополнительного профессионального образования, кратковременных курсов и стажировок. В том числе на основе государственного заказа и методом самообразования. Приоритетные направления научнотеоретической подготовки в содержательном отношении традиционные - международное публичное и частное право, международные отношения, регионоведение, государственное управление, экономика и финансы, иностранные языки.

                     Подготовка резерва проводится по трем направлениям. Первое направление - резерв на выдвижение. В соответствии с предложениями аттестационных и конкурсных комиссий, рекомендациями руководителей структурных подразделений, результатами анализа биографий в Департаменте кадров МИД России составляются списки резерва на выдвижение из расчета 2-3 претендента на одну должность. Формируется резерв не вообще по Министерству, а только на те должности, освобождение которых предвидится в ближайшие годы, с разбивкой по подразделениям, категориям и группам должностей. В число перспективных включаются только те специалисты, которые действительно проявляют здоровую заинтересованность в служебном росте, не склонны к карьеризму, продолжают свое образование, физически здоровы.

                     Служащие, зачисленные в кадровый резерв, пользуются определенными льготами и преимуществами. Они в первую очередь направляются на обучение, обладают первоочередным правом на внеконкурсное выдвижение на более высокую должность, на исполнение функций по вышестоящей должности на время отсутствия работника, ее занимающего, в период отпуска, командировки или болезни. Они чаще привлекаются в рабочие группы и комиссии, их задействуют на переговорах, встречах, в других мероприятиях мониторингового или экстренного порядка.

                     Второе направление - дипломаты, служащие оперативно-дипломатического состава, консульские работники, прибывшие из длительной загранкомандировки. На период решения вопроса об их будущем служебном статусе они зачисляются в резерв Министерства, направляются на учебу в Дипломатическую академию и т.д. Работники, включенные в такой резерв, сохраняют право на получение очередных дипломатических рангов в установленном порядке по возвращении на работу в МИД России и, естественно, не теряют право участвовать в конкурсах на замещение открывшихся вакантных должностей.

                     Третье направление - кадровый резерв, в который зачисляются дипломатические и консульские работники, увольняющиеся из МИД России в связи с переводом на работу в Администрацию Президента Российской Федерации, аппараты палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и другие федеральные государственные органы. Есть среди резервистов и те, которые направлены на преподавательскую или научноисследовательскую работу в подведомственные МИД России учреждения.

                     Многолетний опыт работы с резервом кадров дипломатической службы свидетельствует, что это достаточно эффективная форма работы с кадрами. Резерв является основным источником замещения вакантных должностей и одной из самых эффективных форм отбора, проверки и воспитания перспективных сотрудников.

                     Накопленный опыт работы с резервом позволяет выявить также немало проблемных вопросов. В обобщенной форме их с соответствующими выводами представил профессор Е.В. Охотский . Это: - формализм - списки составлены, положения и инструкции написаны, отчеты поступают, а кадровые решения принимаются по старинке - выдвижения из резерва единичны или заранее однозначно предполагаемые; - кампанейщина - работа с резервом ограничивается красивой риторикой и громкой агитацией, а на самом же деле кадровые назначения носят стихийный, нередко с грубыми нарушения установленных правил характер; - субъективизм - нарушение сроков пребывания в резерве, установление неоправданных льгот и привилегий для одних и возведение непреодолимых преград для других, то есть когда резерв превращается в одну из ординарных форм карьерной поддержки нужных людей; - легковесное отношение к стратегическому планированию кадровых процессов - отсутствие такого планирования не позволяет должным образом организовать систему отбора, оценки и ротации государственных служащих, выстроить более качественную работу с резервом;

                     Похожие диссертации на Особенности и основные направления совершенствования правового регулирования дипломатической службы в Российской Федерации

                     

                     Совершенствование правового регулирования гражданской и правоохранительной службы в таможенных органах Российской ФедерацииМирошниченко, Яна Вадимовна

                     

                     Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской ФедерацииКасумов Атабек Магомедович

                     

                     Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации : на примере Московской областиСумин Михаил Михайлович

                     

                     Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской ФедерацииШиенкова Анна Сергеевна

                     

                     Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской ФедерацииГарячук, Игорь Николаевич

                     

                     Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Российской ФедерацииКостромина Светлана Викторовна

                     

                     Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации Гришковец Алексей Алексеевич

                     

                     Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской ФедерацииСтрельников Владилен Владимирович

                     

                     Административно-правовое регулирование информационного обеспечения в системе государственной гражданской службы Российской ФедерацииКулешов, Георгий Николаевич

                     

                     Правовое регулирование прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской ФедерацииПозднякова, Елена Васильевна