Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственная служба как категория: сущность и базовые составляющие
1. Категория "государственная служба" ,
2. Должность государственной службы
3. Правовой статус гражданского служащего (некоторые актуальные вопросы)
Глава II. Служебный контракт на государственной гражданской службе
1. Контрактные начала на государственной службе
2. Служебный контракт гражданского служащего и трудовой договор работника
3. Правовые и организационные проблемы перехода к внедоговорной форме регулирования отношений на государственной гражданской службе
Глава III. Дисциплинарная ответственность и система поощрений на государственной гражданской службе с. 177-223;
1. Правовое регулирование и практика применения дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе ...
2. Система поощрений на государственной гражданской службе Глава IV. Актуальные проблемы рациональной организации государственной гражданской службы
1. Обучение кадров государственной гражданской службы с. 253 - 284;
2. Кадровый резерв для замещения должностей государственной гражданской службы с. 285 - 310;
3. Система управления государственной службой в России: становление и перспективы развития с. 311 - 344.
Глава V. Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации
1. Концептуальные аспекты реформирования государственной службы в постсоветской России с. 345-384;
2. Менеджерская модель государственной гражданской службы и перспективы ее использования в России с. 385 - 444;
3. Государственная служба и гражданское общество в России: проблемы взаимодействия (на примере государственной гражданской службы) с. 445 -481.
Заключение с. 482 - 489.
Список использованных источников и литературы с. 490 - 539.
- Категория "государственная служба"
- Должность государственной службы
- Контрактные начала на государственной службе
- Правовое регулирование и практика применения дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе
Введение к работе
В экономике России уже произошли необратимые рыночные преобразования. Продолжает совершенствоваться политическая система страны. Между тем, как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2003 года, российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны . Подобное положение объясняется тем, что государственный аппарат по прежнему остается в значительной степени не реформирован, а вследствие этого - малоэффективен. Его позитивный потенциал в полную меру не используется. Для того чтобы превратить государственный аппарата из тормоза в мотор преобразований, требуется масштабная административная реформа, которая призвана модернизировать саму власть, главным образом ее исполнительную ветвь. С этой целью указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению
См.: Гумбольдт В. О границах деятельности государства. - В книге: Гайм Р. Вильгельм фон-Гумбольт. Описание его жизни и характеристика. М., 1899. С. 92. 2 См.: Российская газета. 2003. 17 мая.
административной реформы в 2003-2004 годах» были определены основные приоритеты административной реформы в 2003-2004 годах. Во исполнение данного указа российское правительство образовало Правительственную комиссию по проведению административной реформы и утвердило ее состав . Важным промежуточным итогом мероприятий по проведению административной реформы стало утверждение указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 3146 принципиально обновленной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В целях углубления преобразований указом от 16 июля 2004 г. № 9107 была образована Комиссия при Президенте РФ по совершенствованию государственного управления. Таким образом, можно с уверенностью говорить, что административная реформа вступила в стадию практической реализации.
При всей важности административной реформы нельзя не отметить, что ее назначение состоит в основном в том, чтобы преобразовать формы работы исполнительной власти, не затрагивая существа основ государственного устройства, базирующегося на принципе разделения властей (упорядочение функций, имея ввиду исключение их дублирования между федеральными органами исполнительной власти, организационное разделение функций, четкое разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и др.). Внутреннее содержание деятельности государственных органов административной реформой напрямую затрагиваться не будет. Однако, вспоминая крупного дореволюционного администратора И.М.Страховского, нельзя не отметить, что как бы ни было стройно и целесообразно задумано административное устройство, его деятельность будет зависеть в основном
3 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
4 См.: постановление Правительства РФ «О Правительственной комиссии по проведению
административной реформы» от 31 июля 2003 г. № 451// Собрание законодательства РФ. 2003. №31. Ст.
3150.
" См.: распоряжение Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 1031-р// Собрание законодательства РФ. 2003. №31. Ст. 3165.
См.: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"// Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
7 См.: указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 " О мерах по совершенствованию государственного управления"// Собрание законодательства РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.
от того, какие люди наполнят его учреждения. То или иное административное устройство является только более или менее удобной формой для деятельности управления, а по существу управляют не учреждения, но люди8. Не случайно поэтому, что наряду с административной реформой проводится реформа государственной службы. Именно она призвана повлиять на кадровый состав государственного аппарата, наполнить обновленные в результате административной реформы структуры публичной власти достойными людьми.
Реформа государственной службы началась в России несколько раньше, чем реально стала проводиться административная реформа, и первоначально ее опережала. Только в 2002-2003 годах обе реформы в определенной мере были синхронизированы. В совокупности они позволят провести глобальную модернизацию государственного управления в стране.
В сфере государственной службы преобразования осуществляются на
основе Концепции реформирования системы государственной службы
РФ9, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. В целях обеспечения
реализации положений, содержащихся в Концепции, распоряжением
Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 436-рп10 была образована Комиссия
по вопросам реформирования государственной службы РФ и создана
межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий,
связанных с реформированием государственной службы РФ11. В 2004
году при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования
государственного управления была образована межведомственная группа
по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием
государственной службы. Очевидно, что реформа государственной службы
только тогда будет иметь положительный результат, когда
8 См.: Страховский И.М. Губернское устройство. - СПб., 1913. С. 168.
См.: с полным текстом Концепции можно ознакомиться в приложении к книге А.А.Гришковца Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ. - М., Дело и сервис. 2003. С. 429-458. 10 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 34. Ст. 3502.
См.: первоначальное название межведомственной рабочей группы и ее состав были изменены распоряжением Президента РФ от 11 июля 2003 г. № 351-рп // Собрание законодательства РФ. 2003. № 28. Ст. 2924.
запланированные в рамках нее мероприятия получат достаточное ресурсное обеспечение в виде долгосрочного бюджетного финансирования. С этой целью указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)»12.
Концепция реформирования системы государственной службы РФ
предусматривает проведение широкого спектра мероприятий. Основной
акцент сделан на совершенствование правового регулирования
государственно-служебных отношений. Уже имеются первые, но исключительно важные промежуточные результаты. Прежде всего, действует Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» , который предполагает разработку федеральных законов о видах государственной службы. Наиболее значимый из них применительно к теме диссертации уже принят. Это Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»14.
Государственный аппарат постсоветской России находится в достаточно
сложном положении. Набирают силу негативные тенденции, способные
привести к существенному ухудшению его кадрового состава, что неизбежно
отразится на эффективности работы. Среди этих тенденций можно выделить:
падение по сравнению с советским периодом государственного
строительства престижа государственной службы в обществе по сравнению
с работой в бизнес-структурах; снижение профессионализма
государственных служащих из-за оттока наиболее квалифицированных кадров из государственного аппарата в негосударственный сектор экономики, где уровень материального вознаграждения за труд существенно выше; старение кадров при углубляющемся разрыве поколений, когда в государственном аппарате присутствуют представители
12 См.: указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование
государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)// Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
13 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. №22. Ст. 2063.
14 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
только старших возрастных групп предпенсионного возраста и молодые кадры, которые еще не имеют достаточных управленческих навыков. Тогда как наиболее опытная и работоспособная категория - государственные служащие в возрасте 30-45 лет представлена в государственном аппарате явно недостаточно. Реформа государственной службы нацелена на решение указанных проблем, предотвращение возможных негативных последствий, которые они могут за собой повлечь.
Очевидно, что ни административная реформа, ни реформа государственной службы не имеют реальных шансов на успех, если не будут иметь под собой добротного научного фундамента, базироваться на новейших достижениях современной юридической науки, прежде всего науки административного права. Диссертация нацелена на то, чтобы внести соответствующий вклад в дело построения такого фундамента в части, касающейся государственной гражданской службы.
Настоящее исследование проблем правового регулирования и
организации государственной гражданской службы является первым такого
рода исследованием, которое проводится в новых реалиях, имея в виду,
прежде всего принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации", где
достаточно четко очерчен контур государственной гражданской службы.
Нельзя сказать, что государственная гражданская служба это принципиально
новое для России явление. Как известно, русское дореволюционное
законодательство безоговорочно выделяло среди видов государственной
службы также службу гражданскую. При этом действовал
кодифицированный нормативный правовой акт - Свод уставов о службе гражданской 1832 года15. Выделение такого вида государственной службы как государственная гражданская служба на современном этапе государственного строительства имеет одно принципиальное важное значение: принято концептуальное решение развивать государственную
См.: Свод законов Российской Империи. Книга первая. Том III. - СПб. 1876.
службу, ее гражданскую составляющую как публично-правовой институт. Таким образом, как бы подводится черта в давней дискуссии между административистами и представителями науки трудового права о природе и принадлежности института государственной службы. Выбор законодателя сделан в пользу административистов. Государственная гражданская служба будет регулироваться главным образом специальным административным законодательством, тогда как трудовое законодательство будет применяться субсидиарно. Это дает основания говорить, что постепенно происходит преодоление наследия советского периода государственного строительства, когда, следуя постулатам марксистско-ленинской доктрины, публично-правовая природа института государственной службы отрицалась, а самой службе отказывалось в перспективе развития. Взгляд на государственных служащих осуществлялся через призму трудового законодательства, когда государственные гражданские служащие рассматривались не иначе как обычные наемные работники, занятые в народном хозяйстве (рабочие, инженерно-технический персонал и др.).
Реформа государственной службы в России начала XXI в. призвана окончательно завершить применительно к гражданской службе трансформацию правового положения государственного служащего по схеме: наемный работник с трудо-правовым статусом - наемный работник с трудо-правовым статусом, имеющий особенности правового положения, установленные административным законодательством и обусловленные сферой реализации должностных полномочий, государственный гражданский служащий, имеющий специальный административно-правовой статус.
В диссертации проведено обобщение законодательства, сложившегося в предыдущие годы, а также проанализирована практика его применения в государственных органах. Следует особо подчеркнуть: реформа государственной службы, в том числе правовые и организационные мероприятия по созданию государственной гражданской службы,
проводятся эволюционно, а не революционно, предшествующий опыт не отвергается, но достаточно рационально и взвешенно используется.
В диссертации специально не рассматривалась проблема коррупции в системе государственной службы. Автор полагает, что в постсоветской России не нужен специальный закон о борьбе с коррупцией. Злоупотребления в государственном аппарате существовали и будут существовать всегда. Задача государства состоит в том, чтобы правовыми средствами минимизировать возможные потери от таких злоупотреблений. Очевидно, что если государственная гражданская служба будет организована лучше, а ее правовое регулирование станет более совершенным, то неизбежно сузятся границы коррупционного поля. Злоупотреблять станет не только сложнее, но и опаснее, имея в виду неотвратимость наказания.
Степень разработанности проблемы. Институт государственной
службы относится к числу достаточно хорошо разработанных в юридической
науке. В последнее десятилетие наблюдается заметный всплеск интереса
среди ученых-юристов к проблемам государственной службы. Известны, по
крайней мере, три заслуживающие внимания докторские диссертации16, и
более двух десятков кандидатских17 по проблемам правового
16 См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Диссертация на
соискание ученой степени доктора юридических наук. - М., РАГС. 2000; Овсянко Д.М. Административно-
правовые проблемы государственной службы в РФ. Диссертация в виде научного доклада на соискание
ученой степени доктора юридических наук. - М., МГЮА. 1998; Старилов Ю.Н. Государственная служба в
РФ (теоретико-правовое исследование). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических
наук. - Саратов. СГАП. 1996.
17 См.: например, Бурда Л.Е. Законодательство о государственной службе субъектов РФ. Диссертация на
соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ. 2001; Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования
государственной службы в РФ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -
М., РАУ. 1993; Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и
повышения квалификации государственных служащих. Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. - М., РАГС. 1998; Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров
государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в РФ. Диссертация на соискание
ученой степени кандидата юридических наук. - М., ИГиП РАН. 2003; Колесникова В.И. Административно-
правовые основы аттестации государственных служащих. Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. - М., РАГС. 2001; Новоселова H.B. Обязанности и права государственного
служащего. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Екатеринбург.
УГЮА. 2001; Панова И.В. Продвижение по службе (административно-правовое исследование). Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов. СГАП. 1993; Шаров А.В. Правовые
и организационные проблемы регулирования государственной службы. Диссертация на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. - М., РАГС. 1997 и др.
регулирования государственной службы, подготовленных только учеными-административистами. Кроме того, ряд кандидатских диссертаций по
г 18
данной проблематике защитили представители науки трудового права . Наконец, изданы содержательные монографии19, учебные пособия20, учебные курсы и даже учебник22 по государственной службе. Вместе с тем абсолютное большинство указанных работ были написаны в 90-х годах XX в. В тот период только еще шел поиск путей реформирования государственной службы. Государственная гражданская служба не была юридически и организационно обособлена, ее контуры только намечались. Поэтому прежние исследования были посвящены либо рассмотрению общих проблем государственной службы, либо в них анализировались те виды государственной службы, которые в тот период были юридически обособлены, например, служба в органах внутренних дел23. В данной диссертации специально рассматривается только один из видов государственной службы, а именно государственная гражданская служба. Свою задачу автор видел в том, чтобы в новых правовых и политических реалиях переосмыслить взгляды и научные представления об институте государственной службы, проанализировать Федеральный закон от 26 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
См.: например, Дедкова T.A. Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта РФ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -Томск. ТГУ. 2000; Джиоев С.Х Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., МГЮА. 1997; Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Екатеринбург. УрАГС. 2002; Холодова Е.В. Правовое регулирование труда государственных служащих. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук- М., МГУ. 1995.
19 См.: например, Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы:
институционно-функциональный анализ. - М., Издательство РАГС. 1999; Старилов Ю.Н. Государственная
служба в РФ. - Воронеж. Издательство ВГУ. 1996; Щукина Т.В. Государственная служба в субъектах РФ. -
Липецк. 2001.
20 См.: например, Государственная служба (комплексный подход). Учебное пособие/ Отв. ред.
А.В.Оболонский. - М., Академия народного хозяйства. Дело. 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба
РФ. Издание второе. - М., Юристь. 2002.
21 См.: например, Грищковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ. -
М., Дело и сервис. 2003.
22 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. - М.,
Статут. 1999.
' См.: например, Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел МВД России. - Саратов. СЮИ МВД России. 1998.
Федерации», который пока должным образом не осмыслен учеными-юристами. Наконец, требуется дать научно обоснованные рекомендации для углубления реформы государственной службы. Попытка сделать все это предпринята в диссертации.
Объект исследования. В качестве объекта исследования в диссертации выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и организации государственной службы в Российской Федерации, прежде всего ее гражданской составляющей, а также внутриаппаратные отношения, хотя и не урегулированные в нормах права, но в силу неформализованных аппаратных традиций и обычаев также присутствующие на государственной гражданской службе.
Предмет исследования. В качестве предмета исследования в диссертации выступает научный анализ административно-правового института государственной службы, прежде всего его гражданской составляющей, методов и правовых форм, используемых при регулировании государственно-служебных отношений, практики государственной гражданской службы, сложившейся в государственных органах, роли государственной службы в государстве и путей ее взаимодействия со структурами гражданского общества.
Цель исследования. Целью настоящего исследования является изучение социально-правового института государственной службы, проблем правового регулирования и организации государственной гражданской службы как вида государственной службы в условиях проведения в России административной реформы и реформы государственной службы, направленных на модернизацию государства и создание благоприятных условий для развития гражданского общества.
Задачи исследования. Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
1. Изучение отечественного и зарубежного законодательства о государственной службе, практики его применения в государственных
органах, где осуществляется государственная гражданская служба. Выявление и анализ недостатков Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и формулирование научно-обоснованных практических рекомендаций по их устранению.
Научный анализ воззрений, концепций, доктрин, выработанных в юридической науке, преимущественно в науке административного права, и науке управления, об институте государственной службы.
Постановка и комплексное исследование теоретических проблем социально-правового института государственной службы с учетом особенностей государственной гражданской службы как юридически и организационно обособленного вида государственной службы.
4. Выявление проблем и негативных тенденций, сопутствующих
реформе государственной службы, поиск путей их преодоления
административно-правовыми средствами.
5. Формулирование предложений по созданию модели
государственной гражданской службы, оптимально отвечающей реалиям
современного периода государственного строительства в России, когда
происходит укрепление государства и одновременно предпринимаются
усилия для создания благоприятных условий для развития гражданского
общества, повышения влияния его структур на общественные процессы.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет
комплекс научных методов познания явлений (формально-догматический,
сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического
правоведения и другие), а также относящиеся к теме исследования
юридические, философские, политологические, исторические,
экономические, социологические труды, работы по науке управления.
В процессе подготовки диссертации изучена научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим
наукам (в особенности по административному, конституционному (государственному), трудовому праву), науке управления, менеджменту.
Философско-правовую основу исследования составили идеи и концепции, изложенные в учениях таких мыслителей как Аристорель, Ж.Боден, Боэций, М.Вебер, Г.Гегель, Т.Гоббс, В.Гумбольдт, В.И.Ленин, Д.Локк, Н.Макиавелли, Ш.Монтескьё, Платон.
При подготовке диссертации использовались сочинения русских
дореволюционных ученых-юристов, прежде всего административистов и
государствоведов А.С.Алексеева, Н.Н.Алексеева, Э.Н.Берендтса,
А.Д.Градовского, А.И.Елистратова, В.В.Ивановского, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, Н.В.Муравьева, Б.Н.Чичерина.
Подготавливая работу, автор опирался на положения произведений
отечественных административистов А.Б.Агапова, Ю.С.Адушкина,
Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, В.Г.Вишнякова,
Б.Н.Габричидзе, СД.Князева, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, В.М.Манохина,
А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.М.Овсянко, Л.Л.Попова,
Ю.А.Розенбаума, Л.А.Сергиенко, П.П.Сергуна, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова Н.Ю.Хаманевой, Ц.А.Ямпольской, которые составили теоретический фундамент диссертации.
Параллельно с произведениями административистов в диссертации также анализировались произведения представителей науки трудового права (К.Н.Гусов, С.А.Иванов, С.А.Иванова, А.Ф.Нуртдиновова, В.М.Лебедев, Р.З.Лившиц, В.Н.Толкунова, Л.А.Чиканова, В.Ш.Шайхатдинов).
Провести исследование правового регулирования и организации государственной гражданской службы на должном теоретическом уровне было бы вряд ли возможно без опоры на труды таких отечественных ученых-юристов как А.С.Автономов, С.С.Алексеев, С.В.Боботов, А.И.Бобылев, А.Б.Венгеров, В.Е.Гулиев, Ю.А.Дмитриев, Е.И.Козлова, М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, А.В.Малько, Л.С.Мамут, Н.И.Матузов, Б.Н.Топорнин, В.Е.Четвернин, В.Е.Чиркин, Ю.Л.Шульженко, Т.Я.Хабриева.
Поэтому работы указанных авторов изучались и использовались при подготовке диссертации.
Существенно обогатили теоретические положения диссертации работы таких зарубежных специалистов по административному праву, управлению, менеджменту, как М.Альберт, Г.Бребан, Ж.Ведель, В.Вильсон, М.Гунель, Т.Гэблер, Б.Гурней, Р.Драго, Л.Дюги, М.Мескон, Д.Осборн, П.Пластрик, П.Сальфранк, Е.Старосьцяк, Ф.Тэйлор, Ф.Хедоури, Ж.Шевалье. Наряду с работами ученых-юристов при подготовке диссертации использовались труды и выступления современных российских ученых-экономистов (Я.И.Кузьминов, Л.И.Якобсон, Е.Г.Ясин), принимающих деятельное участие в реализации мероприятий по реформированию государственной службы, проводимых в России.
В диссертации также анализируются выступления, интервью и подготовленные на их основе публикации современных российских политиков, государственных деятелей и администраторов-практиков, причастных к реформированию государственной службы (М.Э.Дмитриев, В.П.Иванов, М.М.Касьянов, В.П.Лукин, Д.А.Медведев, В.Н.Южаков).
Значительное внимание в диссертации уделялось анализу зарубежного опыта правового регулирования и организации государственной службы. Были изучены нормативные правовые акты о государственной службе Великобритании, Германии, США, Франции, стран Балтии.
Научная новизна исследования. В условиях, когда принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», проводится системное реформирование государственной службы и реализуются мероприятия административной реформы, автором впервые комплексно исследованы проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы как самостоятельного, юридически и организационно обособленного вида государственной службы.
В диссертации проведен философско-правовой анализ категории «государственная служба», показана ее сложность, многогранность, нестатичность в условиях реформы государственной службы, связь с другими административно-правовыми категориями.
Впервые исследованы основные положения «менеджерской модели» государственной гражданской службы, суть которой состоит в использовании в государственном аппарате подходов и методов работы с персоналом, принятых в бизнес-структурах. Обосновывается неприемлемость данной модели гражданской службы для России на современном этапе государственного строительства. Выдвигается и обосновывается предложение провести "милитаризацию" государственной гражданской службы, расширив использование императивного метода регулирования государственно-служебных отношений. На его основе должна быть создана государственная гражданская служба переходного периода. Путем формулирования изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предлагается приблизить правовое регулирование государственной гражданской службы к той модели, которая определяется в диссертации как государственная служба переходного периода.
Изучены должность государственной службы и малоисследованные в юридической науке аспекты правового статуса гражданского служащего. Впервые проведен сравнительный анализ изменений, произошедших в классификации должностей после принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Показываются элементы статуса должности государственной службы.
Внесены предложения по дополнению видовой классификация государственной службы, которая установлена Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
Впервые исследованы основные положения контрактной системы,
введенной на государственной гражданской службе Федеральным законом
от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации». Проведен сравнительный анализ служебного
контракта гражданского служащего и трудового договора работника.
Предложен комплекс правовых и организационных мер, направленных на
совершенствование процедуры заключения служебного контракта.
Высказаны предложения о переходе к внедоговорной форме
регулирования отношений на гражданской службе, в основу которой положен административный акт назначения.
В диссертации по-новому осмыслены содержание и значение дисциплинарной ответственности и системы поощрений на государственной гражданской службе, стимулирующий потенциал которых должен стать действенным средством повышения эффективности служебной деятельности гражданского служащего. В свете положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования дисциплинарного производства и поощрительной процедуры на государственной гражданской службе.
На основе положений Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. и Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предложена модель органа по управлению государственной службой (статус, внутренняя структура, компетенция), на который в перспективе будет возложено решение вопросов государственной, в том числе гражданской службы.
Выработаны базисные принципы, на основе которых в правовом демократическом государстве должны строиться взаимоотношения между государственной службой и гражданским обществом. Исследованы наиболее перспективные формы гражданского контроля в сфере государственной
службы, намечены пути их дальнейшего совершенствования. Предложены
правовые и организационные средства, которые способны упорядочить
привлечение структур гражданского общества к контролю за
государственным аппаратом, сделать гражданский контроль более действенным.
Положения, выносимые на защиту:
1. Административно-правовая категория "государственная служба"
имеет глобальное значение для науки административного права. Она
является связующим звеном между административно-правовыми
категориями "исполнительная власть" и "государственное управление".
2. Должность государственной службы есть административно-
бюджетное установление. Ее следует рассматривать прежде всего
как совокупность бюджетных средств, выделяемых: во-
первых, на содержание служебного места, т.е. на то,
чтобы государственный служащий мог реализовывать
должностные полномочия (обеспечение средствами связи,
оргтехникой, транспортом, оплата командировочных
расходов, коммунальные платежи, средства на обучение)
и, во-вторых, на содержание собственно государственного
служащего (материальное обеспечение, медицинское
обслуживание и другие выплаты, идущие на личное
потребление государственным служащим и членами его
семьи) Данные показатели должны рассчитываться отдельно
по каждой из должностей гражданской службы. Общая
численность должностей гражданской службы с учетом их деления на
категории и группы должна ежегодно определяться в федеральном законе "О
федеральном бюджете" и соответствующих законах субъектов РФ. В основу
классификации должностей гражданской службы должна быть положена
цель учреждения должности в широком, а не в узко-функциональном
смысле. Основным способом замещения должностей гражданской службы должен быть конкурс.
3. Видовая классификации государственной службы основывается на
различиях между управлением и охраной как двумя сторонами
управленческой деятельности. Видовую классификацию государственной
службы, установленную в Федеральном законе «О системе государственной
службы Российской Федерации», следует дополнить такими видами
федеральной государственной службы, как «гражданская служба,
альтернативная военной службе (альтернативная гражданская служба)» и
«государственная служба в Центральном Банке РФ (Банке России)».
4. Необходимо нормативно закрепить такие особые правовые
статусы, как «заштатный государственный служащий» и «исполняющий
обязанности государственного служащего».
5. Между служебным контрактом, введенным на государственной
гражданской службе, и трудовым договором работника нет существенных
содержательных различий. Введение контрактной системы на
государственной гражданской службе имеет целью, главным образом,
расширить возможность заключения срочных служебных контрактов, прежде
всего по должностям гражданской службы категории "руководители".
Необходимо закрепить законодательно порядок делегирования
государством-нанимателем своему представителю полномочия заключать
от имени государства служебный контракт. Служебный контракт должен
стать по закону обязательным приложением к управленческому акту
назначения на должность, без которого этот акт является
недействительным. Следует детализировать в законе процедуру
заключения служебного контракта. На современном этапе государственного
строительства в России нужно отказаться от использования договорных
форм регулирования отношений на государственной гражданской службе.
Эти отношения должны опосредоваться односторонним административным
актом назначения на должность гражданской службы.
6. Дисциплинарная ответственность - самостоятельный вид
юридической ответственности государственного гражданского служащего.
Требует законодательного закрепления принцип «охранения достоинства
службы». Данный принцип должен быть положен в основу изменения
подхода к регулированию дисциплинарной ответственности на
государственной гражданской службе. Понятия «должностной проступок» и
«дисциплинарный проступок» имеют существенные содержательные
различия. Перечень дисциплинарных взысканий должен быть дополнен
взысканиями материального (например, вычет из денежного содержания) и
служебного характера (например, понижение в должности или классном
чине). Дисциплинарное взыскание как мера дисциплинарной
ответственности должно налагаться посредством дисциплинарного
производства, которое является специфической разновидностью
административного производства юрисдикционного характера. Это
производство имеет свои принципы, субъекты, сроки, процессуальные
документы. Современному дисциплинарному законодательству не хватает
хорошо разработанной процессуальной части.
7. Меры поощрения - важные факторы, влияющие на эффективность
государственной службы. Принципами применения мер поощрения
являются: 1) принцип личных заслуг; 2) принцип сочетания морального и
материального поощрения; 3) принцип адресности; 4) принцип
обязательности поощрения достойных лиц, удовлетворяющих
установленным основаниям; 5) принцип ответственности должностных лиц,
не поощряющих достойных. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-
ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
необходимо закрепить право гражданского служащего на поощрение.
Данное право является его субъективным правом.
8. На современном этапе государственного строительства в России орган
по управлению государственной службой должен входить в структуру
федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 32 Федерального
конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» руководство данным органом должен
осуществлять Президент РФ. Важнейшее направление деятельности органа
по управлению государственной службой - осуществление
вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и обеспечение его единообразного применения в государственных органах федерального и регионального уровня.
Реформа государственной службы в России хронологически охватывает период с конца 80-х годов XX в. до начала XXI в. Исходя из господствующих идей и представлений, характера мероприятий, проводимых на разных временных отрезках реформы, можно обобщенно выделить четыре ее основных этапа: ^подготовительный (1989-1991 г.г.); 2) начало первых реальных преобразований (1991-1995 г.г.); 3) углубления преобразований (1995 - 2000 г.г.). 4) системное реформирование государственной службы (начиная с 2001 г. по настоящее время).
«Менеджерская модель» государственной гражданской службы состоит во внедрении в государственном аппарате форм и методов работы с персоналом, принятых в бизнес-структурах. На современном этапе государственного строительства в России данная модель не способствует укреплению государства. В условиях, когда проводятся масштабные преобразования в экономике и политической системе, нужна государственная служба переходного периода, построенная на основе централизации и жесткой должностной иерархии. Это потребует расширения применения императивного метода регулирования государственно-служебных отношений на государственной гражданской службе.
Современная Россия является государством формирующегося гражданского общества. Сильное государство и профессиональный государственный аппарат — основные условия, создающие благоприятную среду для развития структур гражданского общества. В основу отношений между государственной службой и гражданским обществом должны быть
положены принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы и принцип служения государству. Важнейшая задача реформы государственной службы - создание правовых и организационных условий для развития гражданского контроля в данной сфере. Формами такого контроля являются: во-первых, привлечение представителей структур гражданского общества к работе коллегиальных образований в сфере государственной службы (конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии, советы по этике); во-вторых, вовлечение представителей структур гражданского общества в экспертно-консультативную деятельность в сфере государственной службы; в-третьих, согласование со структурами гражданского общества решений по кадровым вопросам в системе государственной службы; в-четвертых, создание общественных организаций контроля. Нужны административные процедуры привлечения структур гражданского общества к решению вопросов государственной гражданской службы.
Теоретическое значение результатов исследования. Положения и
выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для
дальнейших теоретических исследований в области правового
регулирования и организации государственной гражданской службы, а также других видов государственной службы.
Разработка теоретических аспектов государственной службы как административно-правового института может служить научной базой для углубленного исследования отдельных проблем, правовых явлений и тенденций, выявленных в ходе работы над диссертацией (например, перспективы использования форм и методов работы с персоналом, принятых в бизнес-структурах, для работы с кадрами государственной службы, необходимость милитаризации государственной гражданской службы в переходный период, проблема взаимодействия государственной службы и гражданского общества и ряд других).
В постсоветский период в науке административного права постепенно происходит процесс переосмысления предмета отрасли. Предпринимаются попытки выработать современную концепцию исполнительной власти, которую невозможно представить без института государственной службы. Выводы и обобщения, полученные в диссертации, вносят вклад в указанный процесс, способствуют развитию теории административного права и теории административного процесса, а также науки управления.
Учитывая особенности института государственной службы, также есть веские основания полагать, что выводы, полученные в диссертации, смогут внесут определенный вклад не только в науку административного права, но и в другие отраслевые юридические науки, прежде всего, науку трудового права и науку конституционного (государственного) права.
Практическое значение результатов исследования. Наряду с теоретическим диссертация имеет практическое значение. В России проводится масштабная реформа государственной службы, в рамках которой реализуется федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)». Она предусматривает совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам государственной службы, проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих. Все эти мероприятия в равной мере относятся к государственной гражданской службе. Процесс нормотворчества не может быть эффективным без всестороннего использования достижений юридической науки. Поэтому выводы, предложения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, имеют перспективы быть востребованными при подготовке нового законодательства о государственной службе.
Также имеются перспективы использования наработок диссертации в локальном нормотворчестве органов государственной власти и их аппаратов, для совершенствования деятельности конкурсных и аттестационных
комиссий, для подготовки гражданских служащих к сдаче
квалификационного экзамена.
Учитывая изменения в законодательстве, объективно возросший в
стране интерес к проблемам государственной службы, можно
прогнозировать востребованность научных результатов, полученных в
диссертации, при подготовке новых учебных программ, иных учебных и
учебно-методических материалов по курсам «Административное право
Российской Федерации» и «Государственное управление», специальным
учебным курсам «Государственная служба» и «Правовое обеспечение
государственной службы», которые изучаются в образовательных
учреждениях, осуществляющих обучение государственных и
муниципальных служащих (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, региональные академии государственной службы, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ и др.), и на юридических факультетах университетов, в высших и средних специальных учебных заведениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Распоряжением Администрации Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 939 автор был включен в состав постоянно действующей экспертной группы по разработке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Теоретические обобщения, полученные в диссертации, нашли отражение в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Идеи диссертанта также были востребованы в Концепции совершенствования кадровой работы в условиях реформирования Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2002 года.
Наиболее важные и значимые теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, отражены в монографии, главах коллективных научных трудов, учебном курсе и учебных пособиях, статьях, опубликованных в научной юридической литературе.
Большинство положений, содержащихся в диссертации, были апробированы на научно-практических конференциях, обсуждались на заседаниях "круглых столов", семинарах, парламентских слушаниях в Государственной Думе, секциях и заседаниях экспертного совета Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, заседаниях экспертных групп. В том числе: в выступлении на парламентских слушаниях "Реформирование государственной службы: задачи и решения", проведенных Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике 11 марта 2003 г.; в выступлении «Государственная служба и гражданское общество» на седьмых «Лазаревских чтениях» в Институте государства и права РАН (2003 г.); в выступлении на франко-российском семинаре "Управление человеческими ресурсами" 28-29 октября 2002 г. в Государственном университете - Высшей школе экономики; в выступлении "Правовые аспекты повышения эффективности государственной службы РФ" на заседании российско-германского "круглого стола" "Проблемы совершенствования законодательства о федеральной государственной службе" 6 февраля 2001 г. в Комитете Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике; в выступлении на заседании "круглого стола" "Вопросы обеспечения прав граждан на равный доступ к государственной службе и продвижение по службе" (ноябрь 1999 г.), проведенного Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; в выступлении (совместно с А.В.Оболонским) 19 сентября 2003 г. на заседании ученого совета Института государства и права РАН.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, прошли
практическую апробацию в учебном процессе в Академии народного
хозяйства при Правительстве РФ, ИПКгосслужбы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Институте государственной службы Государственного университета управления, Российской правовой академии Минюста России, Институте переподготовки и повышения квалификации Государственного университета - Высшей школы экономики. Структура диссертации обусловлена целями, задачами, объемом работы. Исследование состоит из: введения; пяти глав, включающих четырнадцать параграфов; заключения; списка использованных источников и литературы.
Категория "государственная служба"
Для того, чтобы понять содержание категории "государственная служба", прежде всего, необходимо рассмотреть содержание философского понятия "категория", и производного от него понятия "правовая категория", которое сформировалось в юридической науке.
Правовая категория: понятие и содержание. Само понятие "категория" изначально разрабатывалось не в юриспруденции, а в философии, точнее - в логике. Неоспоримая заслуга в его осмыслении принадлежит древнегреческому философу Аристотелю. Исследование категорий Аристотель завершил их систематизацией и классификацией. Философ посвятил этой теме специальный трактат24, который впоследствии неоднократно комментировался . Идеи учения Аристотеля о категориях позднее были востребованы в юриспруденции.
На современном этапе философского осмысления действительности под категориями понимаются наиболее общие и фундаментальные понятия, отражающие существенные, всеобщие свойства и отношения явлений действительности и познания. Категории возникли и развиваются как результат обобщения исторического развития познания и общественной практики . Они служат и могут служить опорным пунктом познания, поскольку отражают существенные стороны и отношения самого объективного мира, сущность явлений и предметов, они могут иметь объективное значение. Категории имеют объективное содержание, ибо они отражают реальный мир с его собственными связями, отношениями, законами . Наконец, любая из категорий нацелена главным образом на организацию процесса познания, выявление одного из узловых моментов этого процесса. Поэтому в категории раскрытие содержания объекта не является самоцелью, а подчинено решению задачи выявления и исследования законов существования конкретной действительности или обширной области этой действительности.
Общефилософское определение понятия "категория" вполне может быть использовано также в юрисприденции, имея в виду, уяснение понятия "правовая категория". Преломление понятия "категория" применительно к праву нашло отражение в отечественной юридической науке. Теоретик права А.М.Васильев определяет правовые категории как предельные по уровню обобщения, фундаментальные абстрактные понятия теории правоведения. По мнению ученого, категории, будучи отражением наиболее существенных свойств и главных связей правовых явлений, представляют собой наиболее глубокие по содержанию и широкие по объему понятия в границах правовой науки . Правовые категории - научные понятия, которые выступают как инструмент научного мышления и служат для отображения объективной сути правовых явлений. Категории права - компоненты правовой нормативной структуры, инструмент правового регулирования . При этом, как справедливо отмечал А.Л.Саккетти, юридические категории есть ни что иное, основные правовые понятия, которые "содержатся в каждом правовом отношении как отношении и без коих вообще невозможна юридическая конструкция, т.е. ясное и точное определение правового состояния" . Именно исходя из такого подхода к понятию "правовая категория" и будет в дальнейшем рассматриваться административно-правовая категория "государственная служба."
Нельзя не признать, что на современном этапе развития юридической науки значительный вклад в общее теоретико-правовое осмысление такого явления как "категория права" внес С.С.Алексеев. В частности, он специально подчеркнул, что в основе правового категориального аппарата лежат такие структурные построения (категории внутренней формы), которые благодаря силе разума и культуры концентрируют в категориях чистого права глубинные ценности жизни . В общем, основные правовые понятия или юридические категории имеют повсеместное и повсевременное значение для всякого правового содержания. Категории чистого права могут иметь различное звучание в зависимости от того, в какой отраслевой юридической науке они получают приложение. Поэтому, каждая отраслевая юридическая наука имеет присущие только ей категории, которые являются не чем иным как отраслевым приложением категорий чистого права, о которых как раз и говорит С.С.Алексеев. Содержание этого приложения в решающей степени обусловлено спецификой предмета и метода правового регулирования, которые присущи любой отрасли права.
Как отмечалось выше, в современной российской юриспруденции наблюдается определенный "всплеск" интереса к проблеме категорий, который, главным образом, связан с исследованием элементов, составляющих предметы отраслевых юридических наук. При этом следует признать, что интерес к проблеме категорий стал возрастать относительно недавно. Думается, что данное обстоятельство в значительной степени объясняется переосмыслением предметов отраслевых юридических наук, в том числе предмета науки административного права, которое наблюдается в России в постсоветский период государственного строительства.
Как известно, категории каждой науки имеют своей целью раскрывать, выражать конкретные связи и отношения изучаемого объекта32. Юридическая наука не является исключением. Ей присущи свои категории. Такие как скажем "государство" или "право". При этом отраслевые юридические науки, в свою очередь, обладают собственными системами категорий, имеющими для них как теоретическое, так и важное практическое значение, поскольку обеспечивают связь с основными правовыми институтами. В этой связи трудно не согласиться с А.С.Автономовым, который, анализируя связь категорий и правовых институтов, справедливо отмечает: категории отраслевых правовых наук служат орудием познания институтов отраслей права, тогда как правовые институты - это те явления бытия, закономерности существования и развития которых находят отражение в правовых категориях . Сказанное в полной мере применимо к административно-правовому институту государственной службы.
Должность государственной службы
Смысл и значение всех государственных установлений определяется идеей должности (officium), выражением которой являются отдельные учреждения71. Поэтому, для института государственной службы особое значение имеет осмысление такого явления как государственная должность, а в более узком смысле должность государственной службы. Вместе с тем, в юридической науке, в общем, справедливо отмечалось, что несмотря на свою юридическую значимость в построении органа государства, государственная должность является производной от таких базисных категорий как "исполнительная власть" и "государственная служба" .
Необходимо отметить, что понятие "государственная должность" оказывается заметно шире понятия "должность государственной службы" и тем более понятия "должность гражданской службы". Вместе с тем, все три понятия тесно и неразрывно связаны друг с другом.
Длительное время дискуссии об определении самого понятия "государственная должность" велись исключительно в рамках юридической науки, т.к. его, пусть самое общее, но нормативно закрепленное определение отсутствовало. Неоспоримая заслуга в деле теоретической разработки понятия государственная должность принадлежит русским дореволюционным государствоведам (прежде всего, А.Д.Градовский и Б.Н Чичерин) и советским административистам, среди них выделяются В.М.Манохин , И.Н.Пахомов и Ю.М.Розенбаум , чьи работы отличались добротным анализом юридической сущности государственной должности.
Нормативно понятие «государственная должность» было впервые закреплено в ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». В нем государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Данное определение в целом нельзя признать удачным и юридически выверенным, т.к. само понятие «должность» так и осталось не раскрытым. Не показана связь государственной должности со структурой и компетенцией государственного органа. Вместе с тем, указанное определение отличалось широтой. Оно, очевидно, не ограничивалось только лишь должностями государственной службы, но вполне применимо ко всей системе органов государственной власти. При этом более узкое относительно понятия "государственная должность" понятие "должность государственной службы" так и не было сформулировано. Казалось бы логично было исправить ситуацию в рамках проведения мероприятий по реформе государственной службы. Однако в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" определение понятия "должность государственной службы" также отсутствует. Данный нормативный правовой акт (ст. 8) лишь классифицировал должности государственной службы исходя из видовой классификации государственной службы. Наряду с должностями военной и правоохранительной службы были выделены должности государственной гражданской службы. Приходится признать, что в главе 2 "Должности гражданской службы" Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" соответствующее определение также не обнаруживается.
Намного более взвешенный подход к определению понятия государственная должность прослеживается в региональном законодательстве о государственной службе. В нормативных правовых актах о государственной службе, принятых в ряде субъектов РФ (например, Кемеровская и Омская области), закреплены самостоятельные оригинальные определения понятия «государственная должность». Так, в ч. 1 ст. 3 Закона Кемеровской области "О государственной службе Кемеровской области" от 13 февраля 1998 года № б-ОЗ76 под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке и содержащаяся за счет средств областного бюджета штатная единица образованного в соответствии с федеральным законом и законодательством Кемеровской области государственного органа, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и иными выплатами, ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Контрактные начала на государственной службе
В специальной литературе, в том числе литературе юридической отмечается, что контракт, то же, что договор . Причем контракт понимается как синоним понятия договор применительно к сфере частного права, т.е. гражданско-правовым и трудовым правоотношениям . Тому есть причины. Дело в том, что сам термин "контракт" пришел из римского права, где он понимался как соглашение, которое являлось источником обязательственного правоотношения, действительного по цивильному праву и защищенного цивильными исками. Понятие контракт зависело от понятия обязательства, которым считалась только связь, значимая в плане цивильного права .
В нашей стране первая попытка закрепить контракты на законодательном уровне, правда, применительно к сфере сугубо трудовых отношений, не связанных с государственной службой, относится к началу 90-х годов XX в. При этом нормативное закрепление термина "контракт" в отечественном законодательстве и последовавшее за ним дальнейшее распространение его в правоприменительной практике совпало с началом преобразований в экономике, переходом от социалистического планового хозяйства к свободному рынку. Впервые данный термин встречается в Законе СССР от 04 июня 1990 г. № 1529-1 "О предприятиях в СССР"160, а затем - в Законе РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности"161. Согласно этим законам контракт представлял собой особый вид трудового договора, заключаемого с руководителями предприятий. В контракте в письменной форме устанавливался срок его действия, определялись права, обязанности и ответственность руководителя перед собственником имущества и трудовым коллективом, условия оплаты его труда и условия освобождения от занимаемой должности162.
Введение контрактов не осталось без внимания в юридической науке. Известна дискуссия между представителями науки трудового права по поводу тождественности понятий "трудовой договор" и "контракт" . В 1992 году полное равенство между ними было установлено законодательно после внесения изменений и дополнений в действовавший тогда Кодекс законов о труде РФ. Тем не менее, отдельные ученые юристы продолжали настаивать на существовании различий между трудовым договором и контрактом. К примеру, А.Д.Зайкин рассматривал контракт не иначе как разновидность, особый вид трудового договора164. Думается, введение наряду с трудовым договором термина "контракт" имело целью пресечь получившее неоправданно широкое распространение на практике контрактов, которые рассматривались обычно как особый вид трудового договора, заключаемого на определенный срок и допускающего условия труда, снижающие уровень социальных гарантий работников, установленный нормативными правовыми актами о труде1 5. Если говорить о контрактах в системе государственной службы, то первоначально они были введены на службе в органах внутренних дел , а несколько позднее законодательно закрепляются контракты о прохождении военной службы167. Их появление было обусловлено начавшимся процессом либерализации режимов милитаризованной государственной службы, который стал набирать обороты после распада СССР под влиянием демократизации всех сфер общественной жизни, происходившей в тот период. До 1992 года комплектование Вооруженных Сил в нашей стране осуществлялось на основании Закона СССР "О всеобщей воинской обязанности" от 12 октября 1976 г. № 1950-VII . Офицерский корпус Советской Армии формировался исходя из того положения, что действительная военная служба офицера должна продолжаться до достижения им предельного возраста, установленного законом для состояния на службе, после чего следовала отставка. Поэтому, данная служба в определенной мере может быть признана пожизненной, имея в виду весьма значительные сроки пребывания на ней. Возможность увольнения с военной службы ранее установленного законом предельного возраста, т.е. досрочно, допускалась, но только в случаях, установленных законодательством. Эти случаи были исчерпывающе перечислены в ст. 63 Закона СССР "О всеобщей воинской обязанности". Среди них можно выделить увольнение в связи с сокращением штатов при невозможности использования на службе, по состоянию здоровья в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии. Как видно, соответствующее решение диктовалось прежде всего интересами государства, которое по той или иной причине было не заинтересовано в дальнейшем прохождении офицером военной службы. Такое увольнение, в общем, было почетным, в основном сохраняло за уволенным льготы, предусмотренные законодательством о статусе военнослужащих того периода. Выйти в отставку ранее установленного законом предельного возраста по собственному желанию, исходя из каких-либо личных обстоятельств, например, желания поменять избранное поприще, овладеть какой-либо гражданской специальностью или нежелания переезжать к новому месту прохождения службы, офицер не мог. Увольнение раньше срока было возможно не иначе как в результате совершения военнослужащим порочащего поступка, дискредитирующего звание офицера или его профессиональной непригодности, т.е. по служебному несоответствию. В этом случае увольнение с военной службы не было почетным, а уволенный терял права на гарантии и льготы. Только в постсоветский период на основании Закона РФ от 17 июля 1992 года № 3324-I169 лица офицерского состава получили право на увольнение с действительной воинской службы по собственному желанию, при условии, что общая продолжительность воинской службы таких лиц на офицерских должностях составляет не менее пяти лет по окончании военного учебного заведения. Данный нормативный правовой акт с полным основанием может быть признан своеобразным предтечей введения контрактной системы на военной службе.
Правовое регулирование и практика применения дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе
В демократическом государстве неизбежно возникает необходимость обеспечить соблюдение установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими действиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных правовых предписаний. Такое положение подрывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных, в том числе государственных гражданских служащих. К сожалению, приходится констатировать, что в постсоветской России, ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что дисциплинарная ответственность -это тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Данное обстоятельство дало ученым-юристам основание еще в середине 60-х годов XX в. признать, что именно дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих . С подобным утверждением трудно не согласиться. Действительно, вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем скажем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть квалифицированы как дисциплинарные проступки. Такое положение диктуется самой динамикой государственно-управленческой деятельности, которой повседневно заняты государственные, в том числе гражданские служащие.
Отличительным признаком дисциплинарной ответственности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вышестоящим государственным органом или должностным лицом, уполномоченным назначать государственного служащего на государственную должность.
Надлежащая служебная дисциплина в государственном аппарате -необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Впервые в отечественной практике регулирование государственно-служебных отношений на государственной гражданской службе она получила нормативное закрепление. Согласно ч 1. ст. 56 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" служебная дисциплина - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами государственного органа и со служебным контрактом. Режим дисциплины предполагает, что каждый государственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своевременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руководителем законные поручения. Глубоко прав был крупный дореволюционный юрист и государственный деятель Н.В.Муравьев когда говорил, что дисциплина заключается в правильном сознании и в неуклонном выполнении служебного долга, а затем и в бдительном охранении того и другого. Сущность этого долга указывается в законах, чувство его подсказывается совестью и преданиями профессиональной и корпоративной чести, внешне же его проявления нуждаются в непрестанном за ними надзоре, из которого вытекает и ответственность нарушителей. Группу лиц называют дисциплинированной лишь тогда, когда всякий из них отчетливо знает свои обязанности и когда за исполнением их имеется строгое наблюдение, а всякое от них отступление влечет за собой и соответствующее взыскание . Таким образом, режим дисциплины предполагает как бы две неразрывно связанные составляющие: с одной стороны, сознательное исполнение государственным служащим его должностных обязанностей, а с другой - обеспечение такового исполнения самим государством.
Особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на гражданской государственной службе. Ситуация не слишком изменилась даже в условиях реформы государственной службы. Такое положение досталось России от советского периода государственного строительства. Как известно в СССР, вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 13 октября 1929 года и, конечно, трудовое законодательство. В настоящее время дисциплинарные отношения на государственной гражданской службе впредь до вступления в силу в полном объеме Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" частично регулируются нормами, содержащимися в ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации» , и нормами законодательства о труде, содержащимися в Главе 30 "Дисциплина труда" Трудового кодекса Российской Федерации. Правда, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 года «Порядок во власти - порядок в стране» предлагалось ввести институт дисциплинарного разбирательства. Однако данная установка главы государства пока не реализована, а соответствующий правовой акт так и не был подготовлен. Также, нельзя не отметить предпринимавшиеся уже в постсоветский период попытки урегулировать дисциплинарную ответственность отдельных должностных лиц в системе государственной службы. Хорошо известен указ Президента РФ от 7 августа 1992 года № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администрации» .
