Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Сущность, становление и развитие государственной службы в Российской Федерации 11
§ 1. Государственная служба как элемент системы государственной власти субъекта Российской Федерации
§ 2. Становление и развитие института государственной службы в субъектах России 26
§ 3. Понятие, сущность и содержание государственной службы в субъектах Российской Федерации 54
Глава II. Правовые основы организации государственной службы в субъектах Российской Федерации 83
§ 1. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации и её" субъектах
§2. Правовое положение государственного служащего в субъектах Российской Федерации
§ 3. Реформирование государственной службы как необходимое условие её дальнейшего развития 17
Заключение 198
Литература 206
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последние годы произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в её состав республиками, краями, областями, автономными округами, городами федерального значения качественно изменились характер и объем законотворчества. В результате, субъекты Российской Федерации получили несравненно больше возможностей для участия в формировании различных государственных институтов, в числе которых - институт государственной службы субъектов Российской Федерации.
Государственная служба направлена на обеспечение эффективного функционирования государства, а уровень ее развития прямо сказывается на темпах и результатах реформ во всех сферах государственной и общественной жизни. К сожалению, полноценное становление государственной службы России пока еще не достигнуто. Мало того, уже сегодня предпринимаются меры по ее радикальному реформированию и совершенствованию всей системы госслужбы.
Первоначально она складывалась на федеральном уровне на основе Указов Президента Российской Федерации. В дальнейшем в 1995 году был принят Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"1, поставивший формирующийся институт госслужбы на законодательную основу, закрепивший ее деление на федеральную службу и службу субъектов Федерации и определивший в общих чертах систему управления государственной службой в стране на каждом ее уровне.
На практике субъекты Федерации до сих пор в основном следовали в вопросах правового регулирования и реального формирования собственныых систем государственной службы за соответствующими процессами феде рального уровня, хотя и здесь можно было отметить наличие собственных подходов1. Соответствующие системы госслужбы здесь еще далеки от идеала, а их различия лишь искажают изначально проектировавшееся единство государственной службы в стране.
В свете начавшейся в стране административной реформы, включающей в качестве своей составляющей реформу госслужбы, исследование условий и факторов, обеспечивающих рациональное построение и эффективное функционирование государственной службы субъектов Федерации, является актуальной научной проблемой. Она имеет весомое теоретическое и важное практическое значение для укрепления российской государственности и преодоления множественных недостатков, свойственных современному государственному аппарату.
Приоритетные направления такой реформы теперь определены и закреплены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Его реализация позволит решить практически важнейшую задачу обеспечения единства государственной службы, что в немалой степени затронет субъекты Федерации. Не случайно статья 3 данного Закона, определяя принципы построения системы государственной службы в стране ставит среди них на первое место федерализм, обеспечивающий единство данной системы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Итак, государственная служба субъектов Федерации вместе со всей системой госслужбы России стоит сегодня на пороге достаточно радикальной рефор мы, что и определяет особую актуальность темы диссертационного исследования.
Разработанность темы исследования.
Избранная тема в теоретическом отношении является недостаточно разработанной. При этом, однако, необходимо отметить, что проблемы государственной службы, её законодательного регулирования не были обойдены вниманием отечественных и зарубежных исследователей, которые посвятили им немало работ.
Теорию правового регулирования государственной службы в России разрабатывали видные правоведы. Среди них И.Е. Андреевский, А.В. Безродный, В.А. Евреинов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, O.K. Нотович и другие.
Вопросами теории и практики советской государственной службы в 40-50-е годы активно занимались, к примеру, С.С. Студенкин и Ц.А. Ямпольская Позднее этим проблемам уделяли большое внимание такие исследователи, как В.Г. Вишняков, В.А. Воробьев, А.А. Жданов, Б.М. Лазарев, М.С. Студен-кина, Ю.А. Тихомиров, В.М. Манохин, Н.П. Поборчая, Ю.А. Розенбаум и другие. Надо заметить, что исследованием теоретических основ и различных аспектов современной государственной службы занимаются представители различных отраслей науки. Зарубежное законодательство и теоретические наработки в области государственной службы также стали достоянием отечественной науки и обобщены в работах А.А. Анисимова, Б.С. Крылова, А.В. Оболонского, В.В. Чюбинского и ряда других исследователей проблемы..
Особый акцент на исследование законодательства о госслужбе сделан в работах Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Б.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, A.M. Куренного, А.Ф. Ноздра-чева, Д.М. Овсянко, А.С. Пиголкина, Н.И. Пискотина, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.
По проблемам государственной службы Российской Федерациии защищены ряд диссертаций. Среди них хотелось бы отметить докторские диссертации Д.М. Овсянко и Ю.Н. Старилова, а также кандидатские диссертации А.А. Гришковца, А.В. Шарова и др.
Вместе с тем, проблемы, связанные с государственной службой субъектов Федерации пока еще не вызвали пристального внимания ученых. В условиях административной реформы этот пробел должен быть несомненно восполнен.
С учетом изложенного в качестве объекта исследования определены государственно-служебные отношения в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В свою очередь предмет исследования составляет законодательство субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы и практика его реализации.
Целью диссертационного исследования является выработка предложений и рекомендаций, направленных на реформирование законодательства и повышение эффективности государственной службы субъектов Российской Федерации
Исходя из намеченной цели, сформулированы и решались следующие основные задачи исследования:
проанализировать становление и развитие государственной службы в субъектах Российской Федерации;
раскрыть и по возможности уточнить понятие, сущность и содержание государственной службы в субъектах Российской Федерации;
проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе;
рассмотреть проблемы правового положения государственного служащего в субъектах Российской Федерации;
• наметить основные направления и пути реформирования государственной службы субъектов Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительно-правовой, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, ис-торико-юридический, нормативно-логический, социологические методы познания правовой действительности и др.
Использование указанных методов позволило оценить состояние государственно-служебных отношений в субъектах Федерации, оценить уровень и полноту их правового регулирования, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства и повышении его эффективности в условиях административной реформы.
Теоретическую основу исследования составляют труды учёных -юристов, изучавших проблемы государственной службы и её законодательного регулирования. Комплексность предмета исследования обусловила использование научных трудов не только по административному праву, но и по теории государства и права, конституционному, трудовому, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.
Нормативной базой исследования является действующее федеральное законодательство о государственной службе, состоящее из Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации, других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации в части, касающейся государственной службы. В работе широко использовались Законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации по вопросам госслужбы.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых комплексных исследований, специально посвященным проблемам административно-правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации в условиях развития федерализма и проведения административной реформы в стране.
Определенной степенью научной новизны отличаются авторские выводы и предложения, направленные на совершенствование существующего состояния и дальнейшее реформирование государственной службы в субъектах Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
Вывод о том, что исторически во все периоды российской государственности устойчивыми характеристиками отечественной государственной службы являлись: низкая мобильность государственного аппарата и его закрытость от институтов гражданского общества, высокая степень влияния ментальности россиян на формирование государственной службы, ее нестабильность, правовая и социальная незащищенность государственных служащих.
Вывод о том, что государственная служба в России имеет системную природу. Ее основа регулируется федеральным законодательством, конкретные особенности находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов и лишь конкретная организация государственной службы в рамках имеющегося законодательства может осуществляться субъектами Федерации самостоятельно.
Заключение о том, что государственная служба и государственные служащие являются одной из основных составляющих формирующегося в субъектах Федерации среднего класса и в этом качестве способствуют становлению и развитию институтов гражданского общества.
Положение о том, что непринятие федеральным законодателем законов, предусмотренных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», привело к тому, что в субъектах Федерации на основе принятого ими законодательства сложились собственные разнящиеся между собой и диссонирующие с федеральной системы государственной службы, которые необходимо объединить в ходе предстоящей реформы.
5. Положение о том, что в законодательстве и системах государственной службы субъектов Федерации наличествуют элементы, способствующие развитию центробежных тенденций в федеративном устройстве России, которые возникли из-за нарушения субъектами федерального законодательства и произвольного вторжения в сферу исключительной компетенции Российской Федерации.
4. Положение о том, что предстоящая реформа государственной службы требует:
а) незамедлительной доработки и принятия кодекса государственной службы Российской Федерации, который должен исчерпывающим образом урегулировать общие элементы отдельных звеньев системы государственной службы и определить границы самостоятельности субъектов Федерации в развитии собственных подсистем;
б) разработки и реализации дополнительной специальной федеральной государственной программы реформы государственной службы в стране.
6. Вывод о том, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации реально является органом политического руководства системой государственной службой. Помимо него, необходимо создать специальный федеральный орган исполнительной власти, который в период предстоящей реформы должен обеспечить ее практическое осуществление, а в дальнейшем проводить в жизнь единую политику по развитию и текущему управлению системой государственной службы.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, в которых осуществлен комплексный анализ государственной службы субъектов Федерации, осуществлена оценка уровня ее
развития, выявлены характерные черты и противоречия в сопоставлении требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, в диссертации обоснованы приоритетные направления предстоящей реформы государственной службы, определены правовые и организационные основы ее проведения.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения, полученные автором в диссертации, могут быть использованы в законодательстве и практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов решении текущих проблем организации и правового регулирования государственной службы, а также в ходе ее реформы.
Материалы исследования могут быть полезны в научно-исследовательских работе, а также использоваться в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании публично-правовых и иных дисциплин, в рамках которых изучается проблематика государственной службы. Особую ценность они должны иметь при использовании в ходе подготовки, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертации были изложены автором в выступлениях на заседаниях кафедры прав человека Московского гуманитарного университета, научно-практических конференциях и семинарах Московского гуманитарного университета в 2003 и 2004 годах, на научно-практической конференции в ВИПК МВД России (2003 г.). Отдельные положения работы использованы в учебном процессе (повышении квалификации) и практической деятельности Московской городской и областной коллегий адвокатов, Московского гуманитарного университета, ВИПК МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя 5 параграфов, заключения и списка литературы.
Основные выводы и предложения сформулированы в конце каждого параграфа и обобщены в заключении диссертации.
