Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы законотворчества субъекта Российской Федерации в сфере государственной службы . 15
1.1. Государственная служба как публично-правовой институт . 15
1.2. Федеральное законодательство о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы . 30
1.3. Предметы регулирования государственной службы законодательством субъекта Российской Федерации. 49
Глава 2. Законодательное регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации . 76
2.1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в системе законодательства о государственной службе . 76
2.2. Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе . 93
2.3. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные отношения в сфере государственной службы. 122
Заключение. 144
Библиографический список. 152
- Государственная служба как публично-правовой институт
- Федеральное законодательство о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы
- Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в системе законодательства о государственной службе
- Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе
Введение к работе
Актуальность исследования.
Провозглашенный Конституцией Российской Федерации в 1993 году федерализм, основанный на государственной целостности России, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии субъектов Федерации, стал импульсом для развития законотворчества не только в целом в России, но и в её субъектах.
За последние годы качественно изменились характер и объем законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в её состав республиками, краями, областями, автономными округами, городами федерального значения. В результате, субъекты Российской Федерации получили несравненно больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы, в том числе, по вопросам, которые ранее не были предметом регулирования на их уровне. К таковым относится институт государственной службы субъектов Российской Федерации.
Роль законотворчества субъектов Федерации постоянного возрастает. Оно направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение реформ, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему власти и управления, устанавливать и охранять права и свободы человека и гражданина. Ведь развитие федерализма возможно лишь тогда, когда члены Федерации имеют широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере законотворчества, и активно их используют.
"Мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности составных частей Федерации. За последние пять лет ими принято уже несколько сотен законов"1.
Процесс формирования законодательства субъектов Федерации, основанный на принципах, установленных Конституцией Российской Федерации (законности - статьи 4, 15; федерализма - статья 5; разделения власти - статья 10) идет сложно и противоречиво, сталкиваясь с различными проблемами. Основной из них можно назвать несоответствие законодательства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и действующим федеральным законам. Несмотря на большую работу по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством, проделанную органами государственной власти в 2000 году, существенным недостатком законодательства субъектов Федерации по-прежнему пока остается расхождение его некоторых положений с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами или прямое противоречие им. Этим подрывается стабильность и единство правового регулирования, так необходимого в современных условиях.
Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики) на 2001 год в качестве первой задачи назвал "определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции" , которое должно осуществляться федеральными законами. В связи с этим исключительно важной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих.
Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с другой - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения. От того, как в федеративном государстве разграничены по существу предметы ведения и полномочия, зависит роль, которую играет государство в жизни общества.
Высказанная еще в XVIII веке мысль Жан-Жака Руссо о том, что лишь сильное государство обеспечивает свободу своим гражданам, приобретает особую актуальность в нашем реформируемом обществе, которое решительно требует от государства выполнения им своих функций. Функции государства осуществляет государственный аппарат, как определенным образом организованная совокупность служащих. Эти люди состоят на службе у государства, поэтому являются государственными служащими.
Таким образом, государственная служба призвана обеспечить и гарантировать реализацию задач и функций государственных органов и государства в целом. Она учреждается государственной властью, и производна от неё. По данным Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в настоящее время в Российской Федерации около 1 миллиона 130 тысяч россиян имеют статус государственных служащих, из них свыше 400 тысяч человек -федеральные госслужащие, остальные состоят на государственной и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации1.
Государственная служба - важнейший инструмент государства. Поэтому на всем пространстве России государственная служба должна быть в высшей степени организационно отлажена, а для этого, в первую очередь, законодательно обеспечена.
Базовой основой для развития законодательства о государственной службе должна стать Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Проект такой концепции уже разработан. В целях обеспечения реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 № 436-рп образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, создана межведомственная рабочая группа. Названным органам поручены подготовка и рассмотрение проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе.1 Подготовка указанных документов, несомненно, будет способствовать и совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе.
В связи с изложенным, возрастает актуальность исследования как самой государственной службы, так и форм её правового регулирования, среди которых главной, бесспорно, является закон. "Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе".
Государственная служба в Российской Федерации регулируется различными нормативными правовыми актами. Среди них ведущее место должны занимать федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Федерации.
В настоящее время весьма противоречивы правовые основы государственной службы, установление которых осуществляет Российская Федерация. Наблюдается также и опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, что является, в ряде случаев, причиной правовых коллизий его с нормами федерального законодательства.
Законы о государственной службе приняты практически во всех субъектах Федерации. Но, как правило, их отдельные положения противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, имеют недостатки. Все это сдерживает реформирование государственной службы Российской Федерации, а также развитие этого важнейшего института административного права.
Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места государственной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих её, принятых на федеральном и региональном уровнях.
Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведенные автором, создали основу для разработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования как самой государственной службы, так и сложного и многогранного процесса её организации и функционирования.
Разработанность темы исследования.
Избранная тема в теоретическом отношении является недостаточно разработанной. При этом необходимо отметить, что проблемы государственной службы и её законодательного регулирования не были обойдены вниманием исследователей. Изучению государственной службы, её роли в государственном механизме посвящено значительное число работ как российских так и зарубежных ученых.
Зарубежная теоретическая мысль относительно государственной службы воплощена в трудах Макса Вебера, Ролана Драго и других ученых.
Теорию правового регулирования государственной службы в России разрабатывали крупные ученые в области юриспруденции И.Е Андреевский, А.В. Безродный, В.А. Евреинов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, O.K. Нотович и другие.
Вопросами теории и практики советской государственной службы в 40 - 50-е годы активно занимались: С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская; позднее - В.А. Воробьев, А.А. Жданов, Б.М. Лазарев, М.С. Студеникина, Ю.А.Тихомиров, В.М.Манохин, Н.П.Поборчая, Ю.А.Розенбаум и другие. Существенный вклад в развитие теории организации государственной службы внес В.Г. Вишняков.
Исследованием теоретических основ и различных аспектов современной государственной службы занимаются ученые различных научных специальностей. Зарубежное законодательство и опыт его применения обобщены в работах А.А. Анисимова, Б.С. Крылова, А.В. Оболонского, В.В. Чубинского.
Роль закона в правовом регулировании государственно-служебных отношений подвергалась глубокому анализу в монографиях и публикациях Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.И., А.М.Куренного, Матирко, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, П.П. Сергуна, Ю.Н.Старилова, Ю.А. Тихомирова.
По проблемам государственной службы Российской Федерации защитили докторские диссертации Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, кандидатские диссертации - А.А. Гришковец, А.В. Шаров и другие.
Весьма полезными для подготовки диссертации стали научные положения о роли закона в правовом регулировании общественных отношений, в целом, сформулированные в разное время в трудах С.С. Алексеева, С.А. Боголюбова, А.С. Пиголкина, С.А. Пяткиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, Ц.А. Ямпольской и других.
Вместе с тем, пока не вызвали пристального внимания ученых проблемы, связанные с участием в формировании законодательства о государственной службе Российской Федерации субъектов Федерации. Между тем, такая потребность существует и она вызвана рядом объективных причин. Целью процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации является построение единой системы государственной службы, функционирующей на новых принципах федерализма.
В условиях федеративного устройства России каждый из 89 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) имеет свои органы государственной власти, самостоятельно организует свою государственную службу, определяет формы и методы её существования. С учетом федеративных начал организации государственной власти сформировались два вида единой государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации. В связи с этим остро встали вопросы разграничения компетенции в сфере регулирования государственной службы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, юридических оснований регулирования государственной службы законодательством субъектов Российской Федерации.
С учетом изложенного в качестве объекта исследования избрана государственная служба субъекта Федерации, как составная часть государственной службы Российской Федерации, и направление её правового регулирования.
Непосредственный предмет исследования составляют особенности законодательства субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы и факторы, влияющие на него.
Цели и задачи исследования.
Основная цель диссертационного исследования - постановка и разрешение ряда теоретических и практических проблем правового регулирования и организации государственной службы в субъектах Российской Федерации.
Исходя из намеченной цели, сформулированы и решались следующие исследовательские задачи:
• рассмотреть государственную службу, как публично-правовой институт;
• выяснить конституционные основы законодательного регулирования государственной службы на уровне Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
• показать процесс становления и развития законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации;
• представить структуру законодательства субъекта Российской Федерации о государственной службе;
• провести сравнительно - правовой анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе;
• выявить недостатки действующего законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, причины их порождающие, и определить пути их устранения;
• предложить практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной службе на уровне Российской Федерации и её субъектов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Использование указанных методов в процессе изучения правовых явлений позволило оценить состояние общественных отношений в сфере государственной службы, определить степень адекватности их правового регулирования, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства и повышении его эффективности.
Теоретическую основу исследования составляют труды учёных -юристов, изучавших проблемы государственной службы и её законодательного регулирования. Комплексность предмета исследования обусловила использование научных трудов не только по административному праву, но и конституционному, трудовому, теории государства и права, другим отраслям права.
Нормативной базой исследования является действующее законодательство о государственной службе, состоящее из Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также из конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Автор основывает свои суждения и выводы на анализе положений конституций, уставов, законов о государственной службе субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа (республик Алтай, Бурятия, Хакасия, Тыва, Алтайского и Красноярского краев, Иркутской, Кемеровской, Омской, Томской, Читинской областей, Агинского-Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Усть-Ордынского, Эвенкийского автономных округов) и других. Дан исчерпывающий анализ нормативной базы государственной службы Новосибирской области.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы и степенью её разработанности. Диссертация является комплексным исследованием, специально посвященным проблемам правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации в условиях развития федерализма и возрождения гражданского общества в России.
Учитчсчя, что процесс реформирования государственной службы не закончен, а законодательство о ней не лишено недостатков, автором рассматриваются актуальные вопросы, связанные с правовым регулированием организации государственной службы субъектов Российской Федерации и её функционирования.
Осмысление научных трудов, законов и других нормативных актов в рамках предмета исследования с использованием научных методов познания позволило представить на защиту ряд выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на развитие и совершенствование законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
• теоретически обоснована зависимость государственной службы Российской Федерации от государственного устройства России и системы органов государственной власти;
• определено место государственной службы субъектов Российской Федерации и законодательства о ней в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• выявлена особенность правового регулирования государственной службы субъектами Российской Федерации - ярко выраженный разрешительный характер;
• организация государственной службы в субъектах Федерации отнесена к предметам ведения субъектов Российской Федерации (вопросы финансирования государственной службы, поощрений и гарантий государственных служащих, порядок ведения их личных дел и другие).
• показано наличие нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов при формировании законодательства субъектов Федерации в сфере государственной службы, проведен анализ причин и условий, способствующих этому;
• выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства по регламентации института государственной службы;
• обоснована необходимость создания в России единой, взаимоувязанной системы законодательства о государственной службе, включающей в качестве составных частей федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенного общими принципами и обеспечивающего полноту регулирования, отсутствие в нем пробелов и противоречий.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов диссертационного исследования, выводов и предложений в законодательной практике органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в решении актуальных проблем организации и правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют научное значение для развития административного, а также конституционного права, могут быть использованы в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по административному праву и другим юридическим дисциплинам, в разработке пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались автором в процессе подготовки нормативных правовых актов Новосибирской области о государственной службе, документах о государственной службе, отражены в научных статьях и выступлениях.
Основные положения диссертации, выводы и предложения получили одобрение на заседании Отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Материалы исследования использовались автором в сообщениях и выступлениях на заседаниях Постоянно Действующего Совещания руководителей органов государственной власти Новосибирской области и Совета по вопросам государственной службы Новосибирской области.
Материалы диссертационного исследования применяются автором в учебном процессе и лекционной деятельности.
Структура диссертации включает введение, две главы (шесть параграфов), заключение, перечень законов о государственной службе субъектов Российской Федерации, список федеральных нормативных правовых актов и использованной научной литературы.
Государственная служба как публично-правовой институт
Последнее десятилетие XX века в России ознаменовано кардинальными переменами в её государственном устройстве. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а народ -носителем суверенитета и единственным источником власти.
Фактически только в начале 90-х годов, после распада СССР, начато строительство новой российской государственности. Переход от унитаризма к федерализму остро поставил вопросы о совершенствовании организации всей системы государственной власти, формировании нового федеративного законодательства, в том числе и о государственной службе. Именно на этом этапе развития Российского государства возрастает роль и значение государственной службы как правового инструмента, призванного обеспечить реализацию функций государства.
Служба, как вид человеческой деятельности, зарождалась и развивалась вместе с человеческим обществом и явилась следствием разделения труда. В качестве одного из критериев разделения человеческого общества на социальные группы (классы, прослойки и пр.) в науке, в том числе и юридической, называют объект человеческой деятельности,1 т.е. то, на что направлено воздействие человека, его труд.
В зависимости от объекта трудового воздействия выделяют рабочих, т.е. лиц, воздействующих на объекты природы (как правило, неживой) в их первозданном или обработанном виде; крестьян (их также называют аграриями, фермерами и пр.), т.е. лиц, воздействующих на объекты живой природы; и служащих, т.е. лиц, воздействующих в процессе труда на других лиц. В процессе труда служащий воздействует на человека, конкретную личность, заранее известную, причем воздействует прямо и непосредственно. Это воздействие преследует определенные цели, носящие общественно-полезный характер.
С развитием человеческого общества усложнялось само содержание службы, выделялись различные её виды. С появлением и развитием государства в самостоятельный вид выделялась государственная служба, т.е. деятельность, состоящая в практическом осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности.
Государственная служба является одним из главных институтов государства. "Государственная служба как специализированная сфера деятельности государственных служащих, механизм реализации политической воли господствующего класса возникает вместе с государством как имманентно присущий ему элемент".2 Общеизвестно, что государство возникает только тогда, когда общество достигло определенного уровня экономического развития, который позволяет содержать государственный аппарат, систему органов, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством цели и задачи. Государственная служба образуется на базе государственного аппарата, но не сводится к нему. Она рассматривается как способ организации аппарата и как сфера деятельности специализированного отряда людей, государственных служащих. Именно они решают задачи, стоящие перед государством. В любой системе управления люди управляют людьми. Без управленческого персонала аппарат был бы безжизненной структурой, совокупностью абстрактных правовых статусов различных его звеньев.1 Отсюда понятно, какое огромное значение имеет государственная служба. Любое государство создаёт её как надежный инструмент своей политики.
Являясь социальным институтом, государственная служба тесно связана с правом. Она только тогда выполняет социальную функцию, когда строится на правовой основе, состоящей из норм публичного права. Поэтому особый интерес представляет исторический анализ правового развития института государственной службы, изучение его комплексной правовой природы.
История государственной службы свидетельствует о зависимости её природы от характера государства, организации государственной власти. Эта зависимость показана М.Вебером, который выделил три типа легитимного господства: рациональный, патриархальный, харизматический. Рациональный тип господства был характерен тогда для таких стран как США, Англия, Франция. В этих государствах управление общими делами осуществлялось профессиональными чиновниками, руководствовавшимися принципом верховенства закона. Патриархальный тип политического господства, характерный для феодальных стран, отличен тем, что аппарат управления формируется на основе личной преданности. Верность государю или господину служит основанием для продвижения по службе.
Федеральное законодательство о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы
В период реформирования государственной службы в Российской Федерации со всей остротой встали вопросы об обновлении и развитии законодательства о ней, отвечающего потребностям времени. Без их решения нельзя обеспечить никаких серьезных преобразований, успешно осуществлять строительство правового государства.
Понятие "законодательство" не однозначно в теории права. В результате того, что долгие годы в теории существовало широкое понятие законодательства, часто оно трактуется как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов.
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию правовым государством, отсюда ведущая роль закона, который должен регулировать наиболее важные общественные отношения. В связи с этим представляется наиболее правильной точка зрения Ю.А. Тихомирова о том, что следует отказаться от широкой трактовки законодательства и рассматривать его в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов.1 Позднее им приводится следующее определение: "Законодательство в узком, точном смысле слова - это структурированная, упорядоченная система законов". Такой же точки зрения придерживается и автор настоящего исследования.
Решение вопроса, связанного с определением понятия законодательства представляется сложным и в теоретическом и в практическом плане. Сегодня, к сожалению, пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться этим понятием в самом узком смысле. И само такое использование пока сложно, поскольку во многих законах оно используется в широком смысле.
Не является исключением и Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Статья 4 названного закона установила систему законодательства о государственной службе, указав, что она состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Этот закон рассматривает законодательство в самом широком смысле слова, трактуя его как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов (указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и т.д.).
С таким подходом приходится мириться, так как в сфере государственной службы ощущается нехватка законов. Непосредственно в названном Федеральном законе содержится 42 отсылки к федеральным законам, которые не приняты до настоящего времени. Вместе с тем следует отметить, что такое положение может носить лишь временный характер.
Исходя из положений статьи 15 Конституции Российской Федерации, российское законодательство представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации. Можно сказать, что единая система законодательства структурирована на два уровня. "Система законодательства непосредственно отражает национально-государственное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство".
"В условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Но эти уровни законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается прежде всего в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий"1. Однако в российской правовой теории и практике появилось мнение, что в нашей стране существует не только два уровня государственной власти, но и два независимых друг от друга уровня законодательства. "Это представление вряд ли правильно, поскольку оно может создать превратное впечатление, что наряду с законами в полном смысле этого слова, т.е. наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня. К ним относятся законы субъектов Федерации, содержание которых всегда предопределяется федеральными законами и которые поэтому не столь обязательны для исполнения как законы федерального уровня. Тем самым практически создается опасная основа для отрицания принципа обязательности исполнения каждой правовой нормы, изданной уполномоченным на то органом".
Изложенное в очередной раз подтверждает то, что законодательство о государственной службе, как и сама государственная служба, должны базироваться на конституционных основах современной российской государственности.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в системе законодательства о государственной службе
Законодательство субъекта Российской Федерации о государственной службе - органическая часть системы законодательства Российской Федерации, представляющая собой относительно самостоятельную совокупность законов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предмету совместного ведения, призванных урегулировать государственно-служебные отношения на территории субъекта Федерации с учетом комплекса местных территориальных, исторических, национальных и социальных условий.
Конституцией Российской Федерации (статья 5) установлено, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации занимают важное место в правовой системе нашей страны. Именно они, наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, составляют юридическую основу всего законодательства субъектов Российской Федерации.
Конституции республик закрепляют обычно основные элементы республики как государства - население, устройство власти, территория, государственные языки и символы. В этом заключается одно из отличий республиканских конституций от уставов других субъектов Российской Федерации. Не являются исключением конституции республик Алтай, Бурятия, Тыва и Хакасия.
Вместе с тем, для большинства субъектов Российской Федерации основным конституционным актом служит устав и его не случайно называют своего рода конституцией. 2
Устав субъекта Федерации - это основной закон края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов.
Сибирский федеральный округ, в числе других семи округов, образован Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 , состоит из 16 субъектов Российской Федерации двух типов: республик и автономных округов, образованных по национально-территориальному признаку, и краев и областей, образованных по территориальному признаку. Из них 4 субъекта Российской Федерации (республики Алтай, Бурятия, Тыва и Хакасия) имеют конституции, остальные (Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области, Агинский-Бурятский, Усть-Ордынский Бурятский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа) - уставы.
Некоторыми конституциями и уставами субъектов Российской Федерации разграничиваются предметы ведения между Российской Федерацией и её субъектами. При этом, большинство субъектов Российской Федерации, устанавливая в своих основных законах предметы совместного ведения, продублировали положения статьи 72 Конституции Российской Федерации, в которой не упоминается, как уже было отмечено, ни о законодательстве по вопросам государственной службы, ни о государственной службе субъекта Российской Федерации.
Отдельные конституции и уставы субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа содержат положения, устанавливающие, так называемые, предметы своего "исключительного ведения" (статья 5 Устава Иркутской области, статья 4 Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) или просто предметы ведения республики, края, области или округа. Основные законы только трех субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа (Республика Тыва, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ) таких положений не содержат.
Субъекты Российской Федерации, установившие собственные предметы ведения, отнесли к ним и государственную службу ( статья 63 Конституции Республики Бурятия, статья 60 Конституции Республики Хакасия, статья 14 Устава Красноярского края, статья 28 Устава Омской области, статья 18 Устава Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, статья 9 Устава Эвенкийского автономного округа). Аналогичные положения содержат статья 7 Устава Саратовской области, статья 22 Устава Корякского автономного округа, статья 22 Устава Чукотского автономного округа, статья 15 Устава Пензенской области, и другие).
В ведении Ульяновской области находится не сама государственная служба, а "вопросы государственной службы Ульяновской области" (статья 12 Устава Ульяновской области), в ведении Томской области -"правовое регулирование государственной и муниципальной службы в области" (статья 13 Устава Томской области), а к ведению Республики Алтай относится "регулирование государственной и муниципальной службы" (статья 81 Конституции Республики Алтай). Следует отметить, что Конституция Республики Алтай и Устав Томской области дают слишком широкое определение предмета ведения, не соответствующее закрепленному в статье 2 Федерального Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Это может быть расценено, как нарушение конституционных положений и вмешательство в предметы ведения Российской Федерации.
Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе
Следующую ступень в правовой системе субъектов Российской Федерации после учредительных правовых актов занимают законы - акты законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Без них невозможно формирование правового государства. Закон выступает как главное средство осуществления компетенции субъектов Федерации.
Закон субъекта Российской Федерации - нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.
Основания принятия законов субъектов Федерации, как указывалось выше, определены, с одной стороны, в конституциях и уставах (по предметам ведения субъектов Российской Федерации), с другой стороны - в федеральных законах (по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов). Это вопросы той части совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации, которая отнесена к ведению последних.
Государственная служба субъектов Российской Федерации, являясь предметом совместного ведения, должна регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.
Иллюстрацией такого положения может служить статья 4 Закона Новосибирской области "О государственной службе Новосибирской области", устанавливающая, что правовое регулирование государственной службы Новосибирской области осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом Новосибирской области, но и названным законом, а также принятыми на их основе иными нормативными правовыми актами Новосибирской области. Аналогично вопрос о регулировании государственной службы субъектов Федерации решен в законах республик Алтай, Бурятия, Томской, Кемеровской областей, и других субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа.
Таким образом, несмотря на то, что конституции и уставы отдельных субъектов Российской Федерации содержат положения об отнесении государственной службы субъектов Федерации к их ведению, в законах, напротив, подтверждается тот факт, что государственная служба субъектов Федерации признается предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Законом Республики Тыва "О государственной службе" (статья 4), напротив, установлено, что "законодательство Республики Тыва о государственной службе состоит из Конституции Республики Тыва, Российской Федерации, федерального закона, настоящего закона и иных нормативных правовых актов Республики Тыва, Российской Федерации". Этим нарушен принцип верховенства федерального закона над законом субъекта Федерации по предметам совместного ведения
Законом Республики Бурятия "О государственной службе" (статья 4) допускается правовое регулирование отдельных видов государственной службы в республике законодательными актами Республики Бурятия, что противоречит Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Оценки законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации в научной и учебно-практической литературе даются самые разнообразные.
По мнению Ю.А.Тихомирова в законах субъектов Федерации о государственной службе "бесспорно удачно проведена регламентация прав, обязанностей, поощрений и ответственности государственных служащих, но вряд ли оправданны подчас чрезмерные льготы для них".
А.Ф.Ноздрачев указывает, что проблема субъектов в сфере регулирования государственной службы в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им функции. Прежде всего, это такие вопросы: финансирование государственной службы, установление квалификационных требований к должности, порядок ведения личных дел, реестр государственных служащих, их поощрения, гарантии для них, материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих, управление государственной службой.1
В целом же законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы развивается весьма динамично. На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов РФ, принят Федеральный Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", их деятельность по предметам совместного ведения более целенаправленна, конкретна и нередко опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы в законодательстве в регионах ощущаются острее, они более существенно сказываются на деятельности органов власти, на степени взаимодействия Федерации и её субъектов. Все это заставляет их принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах отнесенных к предмету совместного ведения с Российской Федерацией.
