Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная служба Российской понятие, основные принципы и правовые основы Федерации :
1.1. Понятие и особенности государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации как предметов правового регулирования
1.2. Основные принципы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов
1.3. Основы правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов
ГЛАВА 2. Правовое регулирование отдельных элементов прохождения государственной гражданской службы субъектами Российской Федерации -
2.1. Конкурс как основной способ замещения вакантных должностей; государственной гражданской службы в субъектах Российской, Федерации
2.2. Аттестация государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации как элемент прохождения государственной. гражданской службы
2.3. Правовые: аспекты проведения квалификационного экзамена
государственных гражданских служащих субъектов Российской
Федерации
2.41 Проблемы, формирования кадрового резерва- в субъектах" Российской Федерации
Заключение
Библиография приложения 140
- Понятие и особенности государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации как предметов правового регулирования
- Основные принципы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов
- Конкурс как основной способ замещения вакантных должностей; государственной гражданской службы в субъектах Российской, Федерации
- Аттестация государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации как элемент прохождения государственной. гражданской службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие современного государства, эффективное функционирование системы государственного управления, формирование целостной системы взаимодействия власти и общества невозможно без совершенствования существующего института государственной гражданской службы. После распада СССР, в ходе осуществляемых преобразований в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки реформирования системы исполнительной власти. Однако изменения проводились как структурно-функциональная корректировка системы исполнительной власти, а не реформирование ее в целом. Именно административная реформа стала практически первым шагом к трансформации вертикали власти современной России.
Одним из направлений административной реформы является повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Среди первоочередных задач административной реформы важное значение придается реформированию государственной службы. При этом особого внимания заслуживает проводимая в регионах работа по совершенствованию нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы.
Выбор темы диссертационного исследования определен значимостью и ролью государственной службы в функционировании государства в целом; именно создание эффективного законодательного обеспечения государственно-служебных отношений в современных условиях должно способствовать формированию адекватного института государственной службы.
Несовершенство правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации отчасти объясняется тем, что в настоящее время идет процесс становления законодательной базы данного института государства. Трансформация государственно-служебных отношений обусловлена также активным процессом формирования в Российской Федерации реальных федеративных отношений. За последние годы принципиально изменилась структура российского законодательства. В рамках проводимой в стране крупномасштабной реформы федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации связаны процессом обновления практически по всем отраслям права. В практике правового регулирования общественных отношений изменения привели к тому, что в законодательстве субъектов Российской Федерации возникли целые отрасли, ранее не являвшиеся предметом регулирования на уровне субъекта Федерации. К таковым прежде всего можно отнести институт государственной службы. Новизна самостоятельного регулирования государственно-служебных отношений подчеркивает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Опыт такого регулирования еще только накапливается, не говоря уже о том, что законотворческая деятельность иногда опережает научное осмысление происходящих в обществе процессов. Для совершенствования законодательства о государственной службе необходимы научные исследования, поэтому роль юридической науки в настоящее время исключительно важна. Ее задача – не идти вдогонку проводимым преобразованиям, а опережать их ход.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью теоретико-правового осмысления института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, анализа его функционирования с целью формирования эффективной государственной гражданской службы в системе государственного управления.
Научная задача диссертационного исследования – установить содержание правового регулирования субъектами Российской Федерации отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.
Исходя из актуальности темы, целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации как предмета ведения субъектов Российской Федерации; выявление коллизий и пробелов современного правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие основные задачи:
– разработать понятийный аппарат, позволяющий определить современную правовую сущность государственной службы и государственной гражданской службы;
– провести анализ системы принципов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– изучить и проанализировать систему нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы;
– разработать и научно обосновать рекомендации по совершенствованию структуры и качества системы нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы;
– рассмотреть коллизии и пробелы правового регулирования законодательством субъектов Российской Федерации отдельных элементов процедуры прохождения государственной гражданской службы;
– разработать теоретические и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования некоторых элементов прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают административно-правовые (государственно-служебные) отношения, возникающие в процессе формирования государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации как механизма эффективного функционирования государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.
Состояние и степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования государственной гражданской службы находятся под пристальным вниманием отечественных ученых, поэтому в качестве общетеоретической базы исследования правового регулирования прохождения государственной службы можно выделить труды, в которых описывается предметная область реформы государственной службы и государственной гражданской службы как правового института, в том числе в сравнительно-правовом плане. Среди исследователей, комплексно изучающих данную правовую тематику, следует отметить И.Л. Бачило, Г.Н. Комкову, М.А. Краснова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, Э.В. Талапину, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, А.И. Турчинова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю. Хаманеву, В.Е. Чиркина, С.Е. Чаннова, М.А. Штатину и др.
Историко-правовой аспект проблемы рассматривается в работах Ю.А. Веденеева, В.Г. Графского, Т.В. Зайцевой, Д.М. Овсянко, В.И. Щепетева и др.
Большой вклад в разработку данной проблематики внесли также Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Е.Г. Крылова, Е.П. Поплавская, Ю.А. Розенбаум, П.П. Сергун, С.С. Студеникин, И.Н. Сурманидзе и др.
Однако системного комплексного исследования в области правового регулирования отдельных вопросов прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации с учетом проводимой в стране реформы государственной гражданской службы до настоящего времени не проведено. Например, И.Н. Сурманидзе в работе «Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации», рассматривая вопросы аттестации, порядка присвоения классных чинов и квалификационных разрядов государственным гражданским служащим и муниципальным служащим, поощрения и мер дисциплинарного воздействия, оставляет без внимания опыт субъектов Российской Федерации в этой сфере. Е.Ю. Соломатин в диссертационном исследовании «Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе» не изучает вопросы правового регулирования формирования кадрового резерва в субъектах Российской Федерации. Е.П. Поплавская и Ю.В. Ростовцева в своих трудах акцентируют внимание на аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, исследование же нормативной правовой базы в области аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации не проводилось. Работа М.М. Сумина «Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области)» посвящена изучению вопросов правового регулирования классных чинов государственных гражданских служащих; государственных гарантий государственных гражданских служащих; видов поощрений и награждений государственных гражданских служащих, однако исследование проведено лишь по одному конкретному региону.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и частно-научных методов познания, позволяющих достаточно полно проанализировать становление государственной службы Российской Федерации. Так, аналитический метод и метод диалектического познания позволили определить государственную гражданскую службу как необходимый и важный элемент структуры государства, который строится на основе принципов, обусловливающих законность, значимость и социальную ценность государственно-служебных отношений. С помощью метода анализа и синтеза исследованы и обобщены материалы судебной практики по делам в области правового регулирования некоторых вопросов прохождения государственной службы. Системно-структурный, сравнительно-правовой и статистический методы способствовали проведению сопоставления законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а также законодательства субъектов Российской Федерации между собой. Это дало возможность выявить основные противоречия и недостатки в области правового регулирования вопросов прохождения государственной гражданской службы и предложить варианты их устранения.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили научные работы по общей теории государства и права, конституционному и административному праву. В ходе написания диссертации важное значение также придавалось анализу нормативных актов и материалам правоприменительной практики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве эмпирического материала в работе использовались официальные статистические данные Правительственной комиссии по проведению административной реформы, а также данные, полученные в рамках участия в работе органов государственной власти по вопросам реализации Программы реформирования государственной службы.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных исследований проблем правового регулирования прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации в целом, а не в отдельно взятых регионах. В работе изучены вопросы правового регулирования субъектами Российской Федерации таких элементов прохождения государственной гражданской службы, как конкурс, аттестация, квалификационный экзамен государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, а также освещены проблемы правового регулирования формирования кадрового резерва в субъектах Российской Федерации.
Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные в современной науке аспекты поставленной проблемы и определить перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере в условиях проведения реформы государственной службы Российской Федерации.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулировано определение государственной службы как части государственной деятельности профессионального характера, направленной на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, носящих государственно-властный характер, осуществляемой лицами, и замещающими должности государственной службы, учреждаемые в государственных органах Федерации и ее субъектов.
2. Обосновано, что государственная служба как необходимый и важный элемент структуры государства строится на основе принципов, обусловливающих значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений. По результатам комплексного анализа различных способов классификации принципов государственной гражданской службы предлагается сгруппировать их следующим образом:
во-первых, общеправовые принципы: законность; приоритет и непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; политическая и религиозная нейтральность;
во-вторых, отраслевые принципы: подконтрольность и подотчетность государственных служащих; единство основных требований, предъявляемых к государственным гражданским служащим; профессионализм и компетентность государственных служащих; ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей; социальная защищенность; запрет государственному служащему участвовать в забастовках;
в-третьих, внутриотраслевые принципы (автором к ним предлагается отнести лишь те принципы, которые являются специфичными для определенного вида государственной службы – гражданской): стабильность государственной гражданской службы; доступность информации о государственной гражданской службе (этот принцип конкретизирует отраслевой принцип гласности в осуществлении государственной службы), взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
3. Проведенный анализ правового регулирования в субъектах Российской Федерации конкурсных процедур позволил сделать вывод о том, что для устранения недостатков, имеющихся в региональном законодательстве, необходимо утвердить следующие процедуры и документы:
а) разработать и утвердить Положение о порядке организации и проведения проверки достоверности сведений, представленных гражданином Российской Федерации для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации;
б) установить процедуру и методику поиска и отбора независимых экспертов, включаемых в состав конкурсных комиссий, либо делегировать полномочия в решении данной проблемы региональным законодателям;
в) скорректировать сроки и порядок проведения конкурсных процедур путем рассмотрения вопроса о возможности объявления конкурса на должность с момента принятия решения об ее учреждении или освобождении, что позволит своевременно комплектовать кадровый состав органов исполнительной власти и уменьшить временную протяженность процедуры проведения конкурсов, являющуюся в настоящее время весьма громоздкой;
г) законодателям субъектов Российской Федерации следует четко регламентировать методику применения оценочных процедур на практике путем разработки и утверждения перечня оценочных процедур применительно к каждой группе должностей.
4. Комплексное изучение проблем, связанных с организацией и проведением аттестации государственных гражданских служащих, позволило сформулировать следующее определение: «Под уважительной причиной неявки государственного гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии следует понимать нахождение гражданского служащего в отпуске; служебной командировке; на выполнении государственных обязанностей, а также в случае временной нетрудоспособности. Все перечисленные случаи неявки должны быть подтверждены соответствующими документами». Это позволит конкретизировать определение уважительных причин неявки на аттестацию.
Данное положение предлагается законодательно закрепить путем внесения соответствующего дополнения в часть 14 статьи 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе.
5. Для решения проблем в области правового регулирования экзаменационных процедур, а также присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов предлагается:
а) с целью установления правовой определенности в части наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации (наименование классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации различно, это вытекает из положений части 12 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») предлагается принять Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дополнив части 5–7 статьи 11 после слов «замещающих должности» словом «федеральной». Часть 11 этой статьи с учетом данных изменений изложить в новой редакции, закрепляющей положение о том, что гражданским служащим, замещающим должности субъекта Российской Федерации, классные чины присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации с учетом положений статьи 11 настоящего Федерального закона;
б) с целью облегчения процедуры порядка присвоения классных чинов государственным гражданским служащим, имеющим классные чины, звания и ранги других видов службы в субъектах Российской Федерации, принять Указ Президента Российской Федерации, устанавливающий соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы;
в) внести следующие изменения в Указ Президента Российской Федерации «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»:
– определить срок, в течение которого представитель нанимателя издает нормативный правовой акт о присвоении классного чина гражданскому служащему, сдавшему экзамен;
– установить порядок определения методов оценки профессиональных и личностных качеств государственных гражданских служащих;
– нормативно закрепить форму, в которой решение о проведении квалификационного экзамена должно доводиться до государственного гражданского служащего (приказ, распоряжение, предупреждение и т.д.).
6. В области правового регулирования процесса формирования кадрового резерва и работы с ним предлагается:
а) к основным принципам формирования кадрового резерва, сформулированным в статье 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», добавить следующие:
– добровольность участия в конкурсе для включения в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной гражданской службы;
– объективность оценки профессиональных качеств государственных гражданских служащих (граждан), результатов их служебной деятельности;
– равноценность условий для профессионального роста гражданских служащих;
– равенство прав и профессиональной реализации гражданских служащих и иных граждан при включении в кадровый резерв;
– гласность в формировании и работе с кадровым резервом;
– актуальность создания кадрового резерва, его способность реально удовлетворить потребность в замещении вакантных должностей государственной гражданской службы.
7. С целью устранения имеющихся противоречий и несогласованности между нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам формирования и работы с кадровым резервом предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данные изменения и дополнения должны определять следующие условия формирования кадрового резерва:
– по результатам конкурса на включение в кадровый резерв в порядке должностного роста (при этом исключить норму части 4 статьи 64 Закона, определяющую, что кадровый резерв формируется в порядке, предусмотренном статьей 22 Закона);
– без проведения конкурса в порядке должностного роста;
– для замещения иной должности гражданской службы (без должностного роста).
– формирование кадрового резерва по результатам конкурса на включение в кадровый резерв осуществляется для замещения должностей в пределах группы должностей, установленной Реестром (дополнив часть 1 статьи 64 Закона данным пунктом);
– формирование кадрового резерва для замещения иной должности гражданской службы (без должностного роста) осуществляется в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 39 Закона.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью и новизной представленных в ней положений. Полученные выводы и сформулированные автором предложения носят не только теоретический, но и прикладной характер и направлены на формирование эффективного законодательного обеспечения государственно-служебных отношений в рамках проводимой в стране реформы государственной службы.
Научно обоснованные предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут учитываться в законотворческой деятельности при разработке правовых актов путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативные правовые акты как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Они также могут быть использованы для дальнейшей научной разработки данной темы в рамках административного и служебного права.
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении спецкурса «Государственная служба», преподавании учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственной службы», а также отдельных тем по административному праву для студентов юридических вузов и слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта, они учитывались при подготовке предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации. Данные предложения были направлены в Департамент по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе; некоторые из них в настоящее время проходят апробацию в органах исполнительной власти Саратовской области.
Материалы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций по административному праву студентам Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского.
Проблемы, рассматриваемые в диссертационном исследовании, докладывались автором на Канадско-российском семинаре 17–18 ноября 2008 г., проведенном на базе Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина; на курсах, организованных 8–2 декабря 2008 г. в рамках сотрудничества Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина и Национального центра территориальной службы под патронатом Посольства Франции в Российской Федерации; на научно-практических конференциях: II Всероссийской студенческой научно-практической конференции (г. Саратов, 10–11 ноября 2008 г., Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина), I Всероссийской научно-практической конференции «Регионы России: проблемы, перспективы, решения» (г. Москва, 10 августа 2009 г., Научно-исследовательский центр «Стратегия»).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии, приложений.
Понятие и особенности государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации как предметов правового регулирования
Слово «служба» в русском языке имеет несколько значений. Издавна в России термин «служба» означал отношения, связь, обязанность, долг, верность, преданность, готовность исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы. Многозначность данного слова отмечает и В.И. Даль в Толковом словаре живого великорусского языка: «Служба - употребление, польза угода, деятельность...
Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным» .
Предполагалось, что служба имеет не только материальное измерение в виде затраченного времени либо произведенных продуктов. Она заключается в духовной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того, в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному идеалу, интересу, делу2. Об этом, например, пишет Г.В. Атаманчук3, рассматривая вопрос о понятии службы. В.М. Манохин4 и Г.Е. Асцатуров определяют понятие «служба» как один из видов социальной общественно полезной деятельности в любом обществе, в любом государстве.
В различных источниках наблюдается множество подходов к вопросу о толковании понятия «государственная служба», она рассматривается и как правовой институт в системе административного права1, и как один из видов деятельности .
Многие авторы используют как широкое, так и узкое толкование термина «государственная служба». Так, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов3 определяют, что в широком смысле служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, в учреждениях, организациях, в узком же смысле служба - это выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти.
В юридическом словаре4 государственная служба трактуется как один из центральных институтов административного права; профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных - органов. Государственная служба включает в себя государственную федеральную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Государственная служба Российской Федерации - важнейший инструмент преобразований в системе государственного управления, в экономике, в социальной сфере. Сложность и неоднозначность происходящих изменений раскрывает многомерный комплексный характер научного анализа системы государственной службы, понимания ее демократической сущности и социальной роли государства. Это позволило большинству ученых трактовать государственную службу «как публичный институт в интересах всех граждан», как систему, призванную «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации»1.
Таким образом, понятие «государственная служба» как достаточно сложный феномен общественного бытия может и должен рассматриваться с различных точек зрения. В зависимости от обстоятельств, сложившихся социальных условий, целевой направленности власти акцент делается на той или иной модели, на той или иной стороне этого явления. Однако в целом в интегрированном виде государственную службу можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод людей, на создание и практическое обеспечение благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни2, то есть как публичный институт в интересах всех граждан. В юридическом смысле государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека. Государственная служба всегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правового опосредования и организации3. В действительности она представляет собой административное и административно-процессуальное право, определяющее порядок осуществления государственной власти, конституции и законов государства в конкретных жизненных ситуациях. Признавая государственную службу административно-правовым " явлением, следует определить, какой же она должна быть, чтобы на самом деле являться институтом реализации права народа на законное ведение государственных дел, которое бы обеспечивало развитие и безопасность общества, прав и свобод граждан Российской Федерации на практике.
Правовое начало государственной службы составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека или общества. В ней много императивного —- должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица; находящегося на государственной службе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие государственной службы от труда, относящегося к частной сфере жизни человека (по крайней мере, в свободном обществе), где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством. Д.С. Канищев определяет государственную службу как особый институт в системе административного права, в рамках которого реализуется профессиональная публично-правовая деятельность лиц, заключивших - административно-правовой контракт с органами государственной власти по замещению ими государственных должностей в этих органах, либо исполнению полномочий или действию от их имени в других органах или организациях в установленном законодательством порядке .
Основные принципы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов
Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она строится на основе принципов, которые обусловливают значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений.
Принцип - руководящее правило, центральное понятие, руководящая идея, основание системы. Он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии, той сферы жизнедеятельности, из- которой абстрагирован. Он отражает строго определенную закономерность в том или ином явлении (в данном случае в государственной службе) . Принципы государственной службы являются той основой, которая позволяет выстроить в законодательстве систему непротиворечивых норм и положений2.
Принципы государственной службы — это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института; эти принципы нормативно закреплены и прослеживаются во всех правовых источниках, регулирующих данную сферу. Например, П.П. Сергун под принципами государственной службы Российской Федерации понимает правовую категорию как основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом1.
Вследствие своего правового характера принципы определяют функционирование и тенденции развития государственной службы, деятельности служащих, обеспечивают постоянство и воспроизведение государственно-служебных отношений, придают обязательность реализации основных целей и задач государственной службы, стимулируют развитие законодательства .
Проблема систематизации принципов государственной службы в целом является одним из актуальных вопросов совершенствования института государственной службы. Необходимость рассмотрения данной проблемы обусловлена непрерывным изменением в законодательстве как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. Нестабильность принципов, государственной службы, включаемых в федеральные законы, свидетельствует 0 нестабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научных публикациях содержатся разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава формулировок принципов государственной службы . Опираясь на труды ученых в области теории государства и права В.В. Лазарева4, Н.И. Матузова, А.В . Малько1, нетрудно выстроить классификацию 32 принципов, в соответствии с которой они подразделяются на общеправовые — единые для всех, межотраслевые — являющиеся базовыми для нескольких отраслей права, и отраслевые - присущие одной отрасли права, где, в свою очередь, выделяется еще одна группа принципов — принципы институтов права, или, как их называют в различных источниках, внутриотраслевые принципы. Следовательно, если распределить принципы государственной службы по этим группам, то общеправовыми можно назвать принципы, закрепленные в Конституции РФ, отраслевыми - принципы государственной службы, а внутриотраслевыми — принципы, которые являются основополагающими для каждого из видов государственной службы2.
Другой подход к классификации принципов государственной службы предлагает один из основоположников служебного права Ю.Н. Старилов, который, опираясь на результаты исследований принципов государственного управления, предложил классифицировать принципы государственной службы на конституционные и организационные3. Исследователь не исключает также возможности классифицировать принципы в зависимости от места, которое они занимают в структуре правового института государственной службы. В соответствии с таким подходом он предложил сгруппировать их в две большие группы - отраслевые и институциональные принципы.
К конституционным принципам Ю.Н. Старилов относит следующие: принцип законности; принцип приоритета и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина; принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти; принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; принцип внепартииности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. Все эти принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.
Организационные принципы государственной службы: принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих; принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; принцип профессионализма и компетенции государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государственной службы; принцип ответственности государственных служащих за исполнение своих обязанностей; принцип стабильности государственной службы; принцип социальной защищенности; принцип запрета государственному служащему участвовать в забастовке .
В.Д. Граждан, рассматривая вопрос классификации принципов, помимо разделения принципов на две большие группы (конституционные и организационные), которые выделяет Ю.Н. Старилов, предлагает добавить еще одну группу — вспомогательные. К вспомогательным .принципам он относит:
- принцип оптимизации государственного управления, который заключается в совершенствовании управляемой и управляющей подсистем;
- принцип разумной управляемости, согласно которому обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей;
Конкурс как основной способ замещения вакантных должностей; государственной гражданской службы в субъектах Российской, Федерации
Прохождение государственной службы представляет собой важнейший элемент института государственной службы, так как на этом временном отрезке и реализуется правовой статус государственного служащего1.
Государственная служба субъектов Российской Федерации выходит сегодня на новый качественный уровень. Ее организация в соответствии с концепцией Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» должна придать дополнительную устойчивость данному социально-правовому институту, обеспечить, приток свежих сил в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и, как следствие, внести дополнительный импульс в процесс развития регионов2.
Пунктом 5 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определено, что прохождение государственной службы включает в себя:
- назначение на должность,
- присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания,
- аттестацию или квалификационный экзамен,
- другие обстоятельства, (события) в соответствии с названным Законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Так, Е.В. Охотский говорит о прохождении государственной службы как об особой социально-правовой системе юридических фактов процессуального характера, включающей органическую совокупность этапов и целенаправленных действий по планированию кадровых процессов, отбору, расстановке, воспитанию и ротации кадров, их профессиональной подготовке и переподготовке, мотивации к карьерному продвижению, контролю и оценке деятельности работников ...
Ученые-административисты Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, СВ. Тихомиров под прохождением гражданской службы понимают изменение служебно-правового положения гражданских служащих в связи с такими юридическими фактами, которые согласно действующему законодательству порождают, изменяют или, прекращают служебные отношения. Прохождение гражданской службы включает в себя перевод и перемещение гражданского служащего, присвоение нового, классного чина, аттестацию, квалификационный экзамен, увольнение: с гражданской; службы, а также другие обстоятельства (события), которыми; в. соответствии с названным Законом, федеральными законами- о видах государственной; службы и иными нормативными правовыми; актами определяется служебно-правовое положение гражданских служащих2.
Однако все эти определения являютсядостаточно громоздкими, поэтому, обобщая, их содержание можно сказать, о том, что прохождение государственной;службыпо своей сути:—этошроцесс реализации гражданскими служащими тех нормативно-правовых требование в соответствии с которыми осуществляются;ихправаи обязанности.
Профессор Б;В;; Лытов выделяет. несколько аспектов прохождения? государственной службы: общественный, организационный; правовой, личностный и технологический. Каждый из аспектов имеет свою специфику, в совокупности же все они представляют процесс прохождения государственной службы:
- общественный аспект отражает социальный смысл и назначение прохождения государственной службы в плане осуществления государственными служащими функций государства и конституционных установлений по защите прав и свобод граждан;
- организационный аспект заключает в себе начала организации прохождения государственной службы;
- правовой аспект имеет своим содержанием правовое обеспечение прохождения государственной службы;
- личностный аспект выражается в возможности реализации служащими в процессе службы своих способностей и получения их адекватной оценки;
- технологический аспект представляет собой набор процедур и операций, обеспечивающих прохождение служащими государственной службы .
Если рассматривать прохождение государственной службы со стороны правового аспекта, то можно утверждать, что в данном случае это будут правовые нормы, которые регулируют вопросы:
- поступления на государственную службу;
- порядок выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей;
- порядок реализации государственными служащими своих прав;
- порядок реализации государственных гарантий государственных служащих;
- порядок проведения аттестации и квалификационного экзамена государственного служащего;
- порядок присвоения и сохранения классных чинов, званий и дипломатических рангов;
- основания и порядок прекращения государственной службы.
Процесс прохождения государственной службы регулируется федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, другими нормативно-правовыми актами. Ими определяются порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, особенности условий службы, порядок проведения аттестации служащих, присвоения классных чинов и многие другие вопросы1.
Рассмотрим некоторые из них более подробно. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что одним из способов занятия должности гражданской службы является конкурс. В ст. 21 и 22 данного Закона, в частности, говорится о том, что на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста. 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям; установленным данным Федеральным законом, а также о том, что поступление гражданина на-. гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, за исключением случаев, которые установлены законодательством, когда конкурс не проводится2.
Конкурс, проводимый с целью замещения вакантных должностей государственной гражданской службы, заключается- в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности гражданской службы .
Аттестация государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации как элемент прохождения государственной. гражданской службы
Одним из существенных элементов процесса прохождения государственной, гражданской службы является аттестация гражданских служащих. Согласно ст. 60 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из основных принципов, на основе которых формируется кадровый состав гражданской службы, является оценка результатов профессиональной служебной деятельности служащих путем проведения аттестации или квалификационного экзамена1.
Следует отметить, что проведение аттестации государственных гражданских служащих позволяет реализовать на практике основные принципы» государственной гражданской службы, рассматриваемые в данной работе, а именно: принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (гражданские служащие также являются гражданами Российской Федерации и при прохождении аттестационных и экзаменационных процедур имеют право на объективную оценку их деятельности);
принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих (реализуется посредствам объективной оценки их профессионального уровня и направления в случае необходимости на курсы повышения квалификации с целью повышения уровня профессионализма);
принцип доступности информации о гражданской службе (реализуется путем создания аттестационных комиссий, в состав которой входят независимые эксперты; результаты работы комиссии могут публиковаться в СМИ).
Законодатель отмечает, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы1. Она призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению, вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих .
Не останавливаясь подробно на проблемах определения понятия аттестации гражданских служащих, отметим лишь, что имеются различные варианты определения этого понятия. Этому вопросу посвящены труды как ученых-административистов, так и представителей науки трудового права:
Ю.Н. Старилова , А.Ф. Ноздрачева , Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского , А.А. Гришковца4, В.И. Курил ова5, В.Н. Скобелкина6, Л. А. Чикановой7 и других авторов. Подробно данный вопрос рассматривается в работе Е.П. Поплавской8. Остановимся на проблеме правового регулирования процедуры проведения аттестации, с которой сталкиваются законодатели субъектов Российской Федерации, о чем в данных работах не говорится.
Итак, с учетом принимаемых нормативных правовых актов на федеральном уровне в рамках проводимой в стране административной реформы можно говорить о том, что регулирование вопросов прохождения государственной гражданской службы осуществляется нормами административного права, это следует из ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данная статья устанавливает, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российское Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной вышеназванным законом9.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а организация аттестации - к ведению субъектов Российской Федерации.
Аттестация федеральных государственных гражданских служащих регулируется нормами Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 48) и Указом Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»1. Вопросы аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации регламентируются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В качестве примера можно привести нормы, регулирующие данный вопрос, которые содержатся в ст. 40 Закона Приморского края от 8 августа 2005 года № 284-КЗ «О государственной гражданской службе Приморского края»2, Распоряжении администрации новосибирской области от 21 марта 2008 года № 75-РА «Об утверждении порядка работы аттестационной комиссии и формы протокола заседания аттестационной комиссии» , Постановлении администрации Тульской области от 15 ноября 2007 года № 567 «Об аттестационных комиссиях для проведения аттестации государственных гражданских служащих органов исполнительной власти и аппарата администрации Тульской области»4 и другие.
Главная- цель аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - совершенствование деятельности региональных органов государственной власти и их подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы. Качественные изменения в системе государственной службы регионов диктуют необходимость совершенствования правовой и организационной основы аттестации государственных гражданских служащих государственных органов субъектов Федерации1. Рассмотрим более подробно основные положения процедуры проведения аттестации государственных гражданских служащих и их нормативное закрепление в актах Российской Федерации и ее субъектов. Приступая к рассмотрению данного вопроса, отметим, что процедуру проведения аттестации принято делить на несколько этапов:
— подготовительный, который включает в себя создание аттестационной комиссии, разработку методики проведения аттестации, утверждение графика проведения аттестации, подготовку материалов к проведению заседания аттестационной комиссии;
