Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты государственной службы субъектов Российской Федерации 12
1. Понятие государственной гражданской службы субъектов Федерации, ее место и роль в системе публичной службы 12
2. Принципы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 28
3. Система правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации 58
Глава 2. Организационно-правовое обеспечение государственной гражданской службы: региональный аспект 103
1. Правовое регулирование кадровых процедур в субъектах Российской Федерации 103
2. Организация кадровой работы, управление государственной службой в субъектах Российской Федерации 130
3. Кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы 160
Заключение 173
Список использованных нормативных правовых актов и литературы
- Понятие государственной гражданской службы субъектов Федерации, ее место и роль в системе публичной службы
- Принципы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
- Правовое регулирование кадровых процедур в субъектах Российской Федерации
- Организация кадровой работы, управление государственной службой в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена активными процессами реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, составляющей одно из направлений административной реформы. Федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»1 предусмотрено формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание механизмов управления государственной службой; внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
Выработка теоретических основ реформирования государственной службы в субъектах Российской Федерации обусловлена также тем, что результативность проводимых в России реформ напрямую зависит от эффективности функционирования в них системы органов государственной власти.
Наличие двух уровней государственной гражданской службы требует двух уровней их правовой регламентации: федерального и субъектов Федерации. Основой законотворчества субъектов Российской Федерации являются положения Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который закрепил распределение полномочий между федеральным центром и субъектами в сфере государственной гражданской службы.
Процесс формирования нормативной базы государственной гражданской службы ставит проблемы корректировки законодательства субъектов Российской Федерации с учетом положений новых федеральных нормативных правовых актов. Ввиду пробельности федерального законодательства по ряду вопро-
Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2009. №11. Ст. 1277.
сов (управление государственной гражданской службой, утверждение Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе) субъекты Российской Федерации осуществляют опережающее законодательное регулирование, тогда как регламентация указанных вопросов зачастую находится вне их компетенции.
В современной России в рамках административной реформы остро стоит проблема повышения эффективности функционирования института государственной службы. Среди задач, определенных для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», указана разработка и утверждение программ развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы.
Данные обстоятельства предопределили необходимость подготовки на уровне субъектов Российской Федерации ряда нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы, связанным с формированием резерва управленческих кадров, использованием современных образовательных и кадровых технологий, совершенствованием системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и другим. Все это обусловило необходимость системного исследования норм действующего федерального законодательства и законодательных актов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, анализа теоретических разработок с целью поиска путей совершенствования системы организации и управления государственной гражданской службой, повышения ее эффективности и результативности деятельности гражданских служащих.
Степень разработанности проблемы. Правовые аспекты исследуемой темы в контексте выработки направлений развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов в разные периоды российской государст-
венности.
В дореволюционной России исследованием вопросов государственной службы занимались такие известные юристы, как А.Д.Градовский, В.В.Ивановский, Н.М.Коркунов, Н.К.Нелидов, О.Эйхельман и др.
В основу диссертационного исследования положены концептуальные
идеи конституционного и административного права, разработанные в трудах
С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило,
Д.Н.Бахраха, С.В.Бошно, В.Г.Вишнякова, А.А.Гришковца, А.Г.Гуриновича,
А.С.Дугенца, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкина, И.В.Котел евской,
Ю.К.Краснова, Е.Г.Крыловой, А.В.Кудашкина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошина, Ю.Н.Старилова, Н.Г.Салищевой, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, Ю.Н.Щербакова и др.
Автором использовались работы по проблематике государственной службы
смежных отраслей научных знаний: политологии, социологии, управлению
А.Н.Аверина, В.В.Воробьева, В.Д.Граждана, В.П.Мельникова,
В.С.Нечипоренко, Е.В.Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и других.
Отдельные аспекты института государственной гражданской службы, в
том числе, в субъектах Российской Федерации стали предметом диссертацион
ных исследований К.Л-А.Ахмадова, Ю.М.Буравлева, М.Б.Добробаба,
Н.М.Казанцева, Ю.М.Кулаковой, А.В.Куракина, Е.Н.Ламанова,
Л.В.Лукьянчиковой, С.П.Минасяна, А.С.Митрахова, Е.Ю.Соломатина, М.М.Сумина, М.С.Шамрая и ряда других авторов.
Вместе с тем комплексных исследований правового регулирования кадрового обеспечения государственной службы в субъектах Российской Федерации, в том числе проблем формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе, вопросов управления службой субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы и нового этапа реформы государственной службы в юридической литературе проводилось не достаточно.
Объектом исследования являются организационно-управленческие и правовые отношения, складывающиеся в процессе становления и развития кад-
б рового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Предмет настоящего исследования составляют процессы развития системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Федерации в условиях административной реформы и российское законодательство в данной сфере.
Цель диссертационного исследования — разработка теоретических и методологических положений, определяющих тенденции и направления совершенствования системы кадрового обеспечения государственной гражданской службы, формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:
анализа основных доктринальных и правовых подходов к определению понятия государственной гражданской службы субъектов Федерации, выявление ее места и роли в системе публичной службы;
классификации принципов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, выявление общего и особенного в их реализации в отдельных субъектах Федерации;
анализа системы правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
исследования механизма правового регулирования кадровых процедур и практики реализации правовых норм в субъектах Российской Федерации;
определения основных направлений организации кадровой работы в субъектах Российской Федерации, анализ сложившихся моделей управления государственной гражданской службой;
выявления проблем и перспектив формирования кадрового резерва государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
- разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Методологической основой исследования является диалектико-ма-териалистический метод познания правовых и социально-управленческих процессов. В работе использован системный подход, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов общественного развития, а также специальные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-функциональный анализ и другие методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы правового регулирования и управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации. Это позволило сделать ряд теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права, проблем административной реформы и реформы государственной службы.
В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области административного, конституционного, муниципального права. Также в диссертации использованы труды дореволюционных и современных авторов по проблемам развития института государственной службы, ее кадровому обеспечению.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, за-
коны и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании теоретико-практических положений, механизмов, новых подходов к проблемам формирования стратегии развития государственной гражданской службы, совершенствования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, кадровой политике, осуществляемой в регионах.
Положения, содержащие элементы новизны, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
На основе анализа доктринальных подходов автор обозначил 3 основные направления исследования понятия государственной службы в трудах дореволюционных авторов. Первое, представленное в работах Н.М.Коркунова, А.Д.Градовского, развивалось в русле нормативистской концепции, в соответствии с которой государственная служба рассматривалась как некое правоотношение. Второе направление, достаточно близкое предыдущему, развивалось под влиянием договорной теории (В.В.Ивановский), где государственная служба трактовалась как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего»2. Третье, наиболее приближенное к современному, - характеризует государственную службу с организационных аспектов (О.Эйхельман, Н.К.Нелидов).
В условиях формирования системы государственной службы, предполагающей двухуровневую организацию государственной гражданской службы в рамках единого правового пространства Российской Федерации, обоснована нецелесообразность закрепления принципов государственной гражданской службы в законодательстве субъектов Российской Федерации. Поскольку система принципов как базовых, основополагающих начал организации государст-
2 Ивановский В.В. Русское государственное право Ч. 1 Верховная власть и ее органы. - Казань, 1896. С. 578
венной службы должна быть унифицирована и закрепляться на федеральном уровне.
3. Сделан вывод о том, что опережающее правовое регулирование отношений на государственной службе на уровне субъектов Российской Федерации обусловлено пробелами в федеральном законодательстве, в том числе отсутствием норм: о соотношении классных чинов федеральной государственной службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 11, 49); о порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (ст. 10, 12 Федерального закона № 79-ФЗ); об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности (ст. 24, ст. 50) и некоторых других.
Выявлены практические проблемы, связанные с реализацией законодательства о государственной гражданской службе в субъекте Российской Федерации, среди которых: проблемы применения статей о классных чинах гражданской службы, о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы по конкурсу, об отношениях, связанных с гражданской службой при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, об общих основаниях прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, об оплате труда гражданского служащего.
Для реализации задач кадровой политики в сфере государственной службы автор обосновывает преимущества системы объединенного управления государственной гражданской и муниципальной службами (например, Совет по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области; Управление государственной и муниципальной службы Московской области и Совет по вопросам государственной граждан-
ской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области), поскольку данная система имеет ряд преимуществ, прежде всего, финансового характера, так как осуществляется общее финансирование из бюджета субъекта Федерации мероприятий по развитию и кадровому обеспечению государственной и муниципальной служб. Единому органу управления службами не требуется каких-либо согласований при решении вопросов об эффективном распределении и использовании кадровых ресурсов, а также при разработке и осуществлении региональных программ развития государственной гражданской и муниципальной служб.
6. Отмечено недостаточное правовое обеспечение, прежде всего, на федеральном уровне, формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе. В этой связи обоснована необходимость принятия нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, в которых должна быть четко определена структура кадрового резерва, порядок его формирования, основные критерии и методы подбора кандидатур, формы и методы подготовки лиц, включенных в кадровых резерв, его использования и обновления, обязанности должностных лиц, ответственных за работу с кадровым резервом.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Материалы диссертационной работы могут использоваться в нормотворческой работе по вопросам организации и функционирования гражданской службы как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания отдельных тем по дисциплине «Административное право Российской Федерации», «Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации». Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации руководителей органов исполнительной власти, а также государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспе-
11 чения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений развития института государственной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение, список нормативно-правовых источников и литературы.
Понятие государственной гражданской службы субъектов Федерации, ее место и роль в системе публичной службы
Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Исследованием вопросов организации государственной службы занимались ученые еще в дореволюционной России. И один из самых важных вопросов был вопрос об определении понятия государственной службы. При этом можно выделить несколько основных подходов к определению указанной дефиниции среди российских государствоведов. Первый из них был в русле нормативистской концепции, в соответствии с которой государственная служба рассматривалась как некое правоотношение.
Так, по мнению А.Д.Градовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»3.
Н.М.Коркунов, развивая идеи А.Д.Градовского, характеризовал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчиненности и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»4. Содержание служебного отношения составляли обязанности и права служащих. Всего насчитывалось три вида обязанностей: 1) исполнение должности (с усердием, прилежно и согласно с существующими законами); 2) верность и подчинение монарху и начальству; 3) соблюдение достоинства власти и во внеслужебной деятельности. Главным правом государственного служащего являлось «осуществление предоставленной им доли государственной власти», а все остальные права предоставлялись служащим как средство обеспечения для них возможности надлежащего осуществления их главного права5. Н.М.Коркунов подчеркивал, что публично-правовая теория государственной службы (т. е. понимание службы как своеобразного публично-правового отношения) сменила частноправовую теорию в начале XIX в. Ранее же господствовало воззрение, в соответствии с которым государственная служба воспринималась как частноправовое обязательство.
Второе направление развивалось под влиянием договорной теории. В частности, В.В.Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего»6.
Третий подход, наиболее тяготеющий к современной трактовке понятия «государственная служба», характеризует ее с организационных аспектов. Так, О.Эйхельман определял государственную службу как «исполнение лицом по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»7.
Практически приблизился к современному пониманию данного института Н.Нелидов, который отмечал, что под государственной службой в техническом значении слова почти все новейшие писатели понимают такого рода деятельность, которая отправляется лицом для достижения определенных общественных целей по особенному назначению, исходящему непосредственно, или через посредство другого лица, от субъекта высшей государственной власти8.
В советский период проблематика государственной службы была не столь популярна. По мнению одного из известных отечественных администра-тивистов Б.М.Лазарева, отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании государственной службы. Они писали лишь о том, «как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах»9.
Для советской модели государственной службы было характерно, что она находилась в русле политики, государственные служащие были наемными работниками у руководителей государственных органов.
Как отмечает Ю.А.Тихомиров, в годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции10.
Т.Г.Архипова по этому поводу отмечает: «думается, принять закон о государственной службе, а с ним дать и определение этого понятия было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров»11.
В советское время считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения12. В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия13. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата14.
В современной науке административного права наметилось несколько тенденций к исследованию института государственной службы. Как отмечает А.П.Коренев, государственная служба трактуется в широком и узком смысле. Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. В узком смысле под государственной службой понимается выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (в государственном аппарате)15.
Практически аналогичным образом определяют термин «государственная служба» А.П.Алехин и Ю.М.Козлов. Понимание государственной службы в широком смысле сводят к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах16.
Принципы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
Специалисты в области служебного права отмечают, что категория «принцип государственной службы» отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу доктрины государственной службы. Принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций42.
По мнению Ю.Н.Старилова, термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового инсти-тута .
Ю.Н.Щербаков подчеркивает: «категория принцип государственной службы» отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу доктрины государственной службы. Принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций44.
Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован45. Принципами признаются основополагающие идеи, исходные положения формирования, развития и функционирования права, помогающие раскрыть его сущность.
Сущность принципов государственной службы отражает общие закономерности организации публичного управления, традиции, нормы нравственности и права. Принципы учитывают сложившиеся в обществе основы разделения труда и организации управления, а также сочетание коллегиальности и единоначалия в системе государственного управления46. Значимость принципов состоит в том, что в них выражаются сущность, основное содержание, характерные свойства государственной службы, направление реализации ее целей и функций47.
По мнению авторов комментария к Федеральному закону № 79-ФЗ под ред. В.А.Козбаненко, нормы-принципы этого закона исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации, которые принимаются по вопросам, относящимся к предмету регулирования гражданской службы. Поэтому данные принципы выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации гражданской службы в Российской Федерации, должны учитываться законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативных правовых актов о гражданской службе.
Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны проводить в жизнь эти принципы. Гражданские служащие должны руководствоваться ими в своей профессиональной служебной деятельности48.
Системный анализ принципов государственной гражданской службы должен предполагать: во-первых, определение понятия принципов государственной службы; во-вторых их классификацию; в-третьих, законодательное закрепление этих принципов; и в-четвертых, анализ содержания принципов государственной службы.
Современный законодатель не дает определения принципам государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы. В отношении доктринальных подходов к определению понятия «принципы государственной службы», существует довольно значительное число авторских определений. Так, например, под принципами государственной службы В.М.Манохин понимает требования, которые: 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; 2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы49.
Ю.Н.Старилов предлагает следующее определение: «Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы50.
Принципы гражданской службы, по мнению Баранник Т.В., можно определить как основополагающие, ключевые моменты, закрепленные в нормативном порядке, которые определяют всю систему государственной гражданской службы, обусловливают ее дальнейшее развитие31. Эти принципы определены в федеральном законодательстве, в ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Значение принципов государственной службы состоит в следующем: 1. Они объективно отражают сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы.
2. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т.е. они отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.
3. Принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.
Правовое регулирование кадровых процедур в субъектах Российской Федерации
Задача кадрового обновления современной государственной гражданской службы не может быть успешно решена без разработки и внедрения в практику управления персоналом специальных технологий, в основу которых заложен «человеческий фактор», как сложнейший феномен социальной практики. К данным технологиям относятся: прогнозные, диагностические, индивидуальные (технологии личностного развития) и кадровые технологии. Практика показывает, что грамотное и научно-обоснованное применение кадровых технологий существенно улучшает качественные показатели работы с персоналом, и, что особенно важно, обеспечивает государственным гражданским служащим более устойчивое положение в изменяющихся социальных структурах и конкурентоспособность как профессионалов.
Кадровые технологии, являясь связующим звеном между теорией и методологией, с одной стороны, и практикой с другой стороны, обеспечивают научно обоснованный выбор оптимальных способов воздействия субъектов управления на персонал с целью решения различных практических задач в соответствии с законом.
Основу механизмов, способствующих повышению эффективности деятельности гражданских служащих субъектов Федерации, должны составить современные кадровые технологии, среди которых можно отметить такие как: - назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса; - содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе; - формирование и использование кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы; - оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена; - ротация служащих и другие. В рамках настоящего диссертационного исследования подробнее остановимся на анализе таких кадровых процедур, как конкурс, аттестация государственных гражданских служащих, квалификационный экзамен. Конкурс
В научной литературе существуют различные подходы к определению конкурса. Для ряда исследователей конкурс представляется как одно из направлений кадрового менеджмента, процесс оценивания кандидатов на замещение вакантных должностей с помощью соответствующего инструментария143. Другие авторы отождествляют конкурс с определенным порядком замещения должностей; соревнованием, имеющим целью выявление лучших участников144. Третья группа исследователей акцентирует внимание на конкурсе как на способе возникновения трудовых отношений между организацией и работником145. Суммируя можно сказать, что конкурс как кадровая технология представляет собой способ решения задачи кадрового обеспечения вакансий в организации, социальный механизм соединения профессиональных возможностей человека с условиями и средствами их реализации.
Наличие профессиональных способностей (знаний, умений, навыков и опыта) служит лишь одной из предпосылок проведения конкурса. В современной практике, как правило, существуют и другие условия организации конкурсных процедур: - наличие вакантных должностей с четко определенными профессиональными и квалификационными требованиями; - правовая регламентации процедуры конкурсного замещения вакантных должностей в виде комплекса локальных нормативных актов; - позитивная мотивация претендентов на занятие вакантных мест (карьерный рост); - необходимые материально-технические ресурсы; - наличие адаптационных механизмов приспособления работника к новому, иногда более высокому профессиональному статусу и социально психологической коммуникации. Конкурсные процедуры проводятся с целью организационных изменений и повышения открытости системы управления персоналом организации. Основные задачи конкурса сводятся к следующим: - повышение объективности кадрового решения при занятии вакантной должности; - привлечение большего количества кандидатов и выявление лучшего; - внедрение новых технологий кадровой работы; - сбор персональной информации и создание банка данных для кадрового планирования.
Эффективность конкурсного отбора зависит от того, насколько ясно в организации определены принципы как обобщенные основные правила, важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает ее результативность. Принципы реализации конкурсных процедур тесно связаны с общей системой принципов управления персоналом организации. К важнейшим принципам конкурса относятся следующие: законность и равный доступ; открытость и прозрачность проведения; объективность и справедливость при принятии кадровых решений; информированность; состязательность и ряд других.
Нормативные основания для проведения конкурса определены ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Этот принцип замещения государственных должностей рассматривается как средство обеспечения равного доступа к государственной службе, гарантия от предвзятости и необъективности. Проведение конкурса предполагает равный доступ к информации о замещаемых должностях и квалификационных требованиях по ним. Эта информация должна быть общедоступной. Процедура конкурса требует беспристрастной оценки результатов конкурсных испытаний на основе объективных критериев, применяемых ко всем без ограничения кандидатам.
Конкурсный порядок поступления на государственную службу всех видов, включая государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливается федеральными законами о видах государственной службы и иными федеральными нормативными правовыми актами.
Организация кадровой работы, управление государственной службой в субъектах Российской Федерации
В научной литературе по проблемам государственной службы последних лет значительное место уделяется вопросам кадрового обеспечения государственной гражданской службы и анализу направлений кадровой политики российского государства.
По мнению специалистов, разработка и реализация Стратегии развития России до 2020 г.166 невозможны без существенных изменений в механизме кадровой политики в системе государственной службы. Качество государственного аппарата столь низкое, что его улучшение косметическими мерами весьма проблематично . В.В.Путин в своем выступлении на заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 г. дал государственному аппарату следующую характеристику: «...сегодняшний государственный аппарат является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой, не мотивированной на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие» .
Прежде чем рассмотреть обозначенные вопросы, необходимо определить основные базовые понятия, такие как кадровая политики, кадровая работа, управление кадрами.
Государственная кадровая политика - это выражающая волю народа стратегия формирования, развития и рационального использования кадров, всех трудовых ресурсов страны; это политический курс работы с кадрами на общегосударственном уровне. В структурно-функциональном плане - это система фициально признанных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности осударства по регулированию кадровых процессов и отношении .
Формирование государственной кадровой политики — сложный, противоречивый, многогранный процесс. Он может быть результативным при соблюдении целого ряда требований и включает в себя последовательное осуществление научно-исследовательских, организационно-управленческих и законодательных действий. При этом важно определить основные, связанные между собой этапы ее формирования: анализ кадровой ситуации и прогноз ее изменений на как ближайшую, так и на отдаленную перспективу; разработка концептуальных основ государственной кадровой политики и определение ее содержания, целей, приоритетов и принципов; формирование целевых федеральных, региональных и ведомственных кадровых программ (подготовка и формирование кадров государственного управления, кадровое обеспечение отдельных сфер экономической, социальной и духовной жизни); разработка и утверждение планов решения текущих кадровых проблем (организационных, профессиологических, материально-финансовых и др.); овладение новыми методами управления ерсоналом и трудовыми ресурсами в целом .
Реформа механизма кадровой политики в системе государственной службы может быть успешной лишь в том случае, если она будет комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Качественно изменить кадровую ситуацию в системе государственной службы можно не за счет «смены состава игроков», а за счет «изменения правил игры». В этой связи инновации в кадровом механизме государственной службы должны носить системный характер171.
В защищенных в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» диссертационных исследованиях последних лет значительное место уделяется проблемам инноваций на государственной службе. В частности, А.С.Митрахов предлагает следующее толкование понятия «инновационное развитие»: «здесь речь идет о комплексном процессе создания, распространения и использования новых качеств гражданских служащих, т.е. о нововведениях, имеющих практическую направленность в области научных исследований, развития институтов профессионализма и компетентности гражданских служащих, их нового управленческого мышления, современных знаний в области профессиональной деятельности».
Понятие «новое управленческое мышление гражданских служащих» охватывает активную политику обновления их качеств, необходимость мыслить и подходить к делу с позиций рационализма и эффективности, сбалансированности текущих и стратегических интересов. Нужен в этом деле поворот от технократического отношения к исполнению компетенций, возложенных обязанностей по должностям гражданской службы в сторону наполнения их инициативным, творческим, гуманистическим и созидательным началом. Необходим переход к иному, отрицающему традиционные рутинные методы управления, к обновленному типу аналитического восприятия и осмысления перспектив развития общества, к выработке инновационных решений и новой организации их исполнения172.
Как отмечает Е.Н.Ламанов, задачи преодоления архаичности кадровых служб, инертности значительной части чиновничества, сдерживающей развитие инноваций в нашей стране, невозможно решить без региональной инновационной стратегии заданного развития, базирующегося на использовании человеческого капитала, интеллектуальных ресурсов и высоких информационных технологий. Именно этот процесс должен стать важнейшим фактором ускорения служебно-правовых трансформаций под воздействием стратегии развития Рос-сии до 2020 года , равно как и региональной стратегии страны. Деятельность субъектов Федерации, обладающих солидным инновационным потенциалом, в действительности не характеризуется пока существенным профессиональным остом служащих, их ответственностью за внедрение инноваций в свою рабо-ту.
Стратегия инновационного развития системы государственной гражданской службы рассматривается в двух аспектах: а) как целенаправленная деятельность по установлению приоритетов перспективного развития государственной гражданской службы субъекта Федерации, их достижению посредством прогрессивных и нестандартных управленческих решений; б) как общегосударственная стратегия, ориентированная на использование инновационных ресурсов государственной службы в целом.
Е.Н.Ламановым обоснована нормативно-правовая процедура разработки инновационного регионального управления по результатам, характерной особенностью которой являются:
- применение функционального моделирования, а также методики ролевого принятия управленческих решений посредством методов синтеза инновационных стратегических альтернатив развития государственной и муниципальной служб, оптимизации и технологизации системы регионального развития правления по результатам.
