Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальное содержание кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
1. Сущность и место кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: понятие, виды, содержание концепции 29
2. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как элемент государственного управления: значение, структура и функции 63
3. Виды субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 76
4. Принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 98
5. Правовой статус кадровой службы как ведущего субъекта кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 116
6. Кадры как объект кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 138
7. Органы по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации: особенности правового статуса и компетенции 151
ГЛАВА 2. Методология кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов российской федерации
1. Формы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 161
2. Методы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 178
3. Механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: понятие и стадии 189
4. Программно-целевой метод кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 198
ГЛАВА 3. Нормативно-правовое обеспечение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
1. Формирование законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы 224
2. Система современного законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 233
3. Роль правового мониторинга законодательства субъекта Российской Федерации в совершенствовании кадровой политики в системе государственной гражданской службы 268
4. Антикоррупционные стандарты в системе государственной гражданской службы 285
5. Конфликт интересов на государственной гражданской службе 300
ГЛАВА 4. Организационно-правовое обеспечение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
1. Виды кадровых процедур и технологий, применяемых в системе государ
ственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 322
2. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как способ обеспечения кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 382
3. Кадровый мониторинг в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 393
4. Кадровый резерв в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 401
5. Мотивация и стимулирование деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации 411
ГЛАВА 5. Современное состояние и направления развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
1. Планирование карьеры государственного гражданского служащего 431
2. Оценка профессиональной служебной деятельности в системе государст венной гражданской службы субъектов Российской Федерации 440
3. Методика оценки профессиональной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации 463
4. Возможности применения инновационных форм управления кадровым составом в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 483
5. Влияние модернизации государственного управления на кадровую политику в системе государственной гражданской службы субъектов
Российской Федерации 493
6. Современное состояние кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 508
Заключение 523
Список нормативных правовых актов и специалъной
Литературы 554
- Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как элемент государственного управления: значение, структура и функции
- Методы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
- Система современного законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
- Возможности применения инновационных форм управления кадровым составом в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Кадровая политика в последнее время рассматривалась, как правило, в социологической науке. Юридическая наука, в частности административное право, в меньшей степени исследует основы кадровой политики и процессы ее реализации в условиях модернизации государственного управления. С точки зрения определения институционализации и системности данного правового явления выработка и развитие кадровой политики в системе государственной гражданской службы – проблема достаточно новая, а потому малоисследованная, тем более в субъекте Российской Федерации. С учетом трансформации законодательства о государственной гражданской службе и современного понимания совершенствования основ кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации требуется комплексный теоретический и практический анализ данной политики и особенностей ее осуществления как государственной деятельности. Кадровая политика в системе гражданской службы субъектов Российской Федерации формируется в целостный, самостоятельный институт административного права и особое направление административно-правовой науки. Она оказывает серьезнейшее влияние на содержание института государственной службы и выражается в обновлении правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в контексте воздействия на кадровый состав органов государственной власти.
Раскрытие сущности интегрированной (синергетической) концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации является насущной необходимостью. Каждая сфера научного знания противопоставляет собственные научные категории аналогичным категориям другой сферы науки, поэтому происходит борьба концепций и методологий в разработке понятийно-категориального аппарата кадровой политики. В любом случае, это позволяет совершенствовать знания каждой научной отрасли и способствует выработке новых научных подходов, новых точек отсчета в формировании научных категорий. Объединение научных знаний – основа построения концепции кадровой политики. В единстве и многообразии научного исследования кадровая политика обретает целостность и выступает как институт юридической науки. Множественность категорий кадровой политики ведет к ее усложнению, не создавая стройной системы: ведь сложное не всегда означает эффективное. В настоящее время невозможно оперировать устоявшимся понятийным аппаратом кадровой политики, так как постоянно меняется система управления, меняется общество и, следовательно, становятся иными понятия, их содержание и обозначение. Перед юридической наукой стоит приоритетная цель – выработать базисную основу кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Для этого необходим выход за пределы устоявшихся и переход к новым понятиям, к будущей системе государственного управления, основанной на балансе социальных интересов и принципах «прозрачности» и «обратной связи».
С учетом изложенного, требуется разработка современной научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы, которая бы соответствовала требованиям правового государства, демократическим принципам, политическим, экономическим и социальным реалиям. Немаловажным значением в научной концепции должно стать воплощение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в правовых нормах и практической деятельности органов государственной власти. Качественно иные подходы к формированию кадровой политики требуют создания собственной методологии, включая понятийный аппарат, обновление нормативно-правовых и организационных основ государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы исследования. Начиная с 70-х годов XX столетия, в административной науке наблюдался всплеск научного интереса к отдельным проблемам кадровой политики. Это было связано с разработкой положений, относящихся к кадрам органов государственной власти. Термин «кадры» выступал объединяющим началом в обозначении кадрового состава органов государственной власти и представлялся как кадры государственного аппарата, управленческие кадры, кадры в системе управления. В научных исследованиях того времени анализировались в основном моральные и иные требования, предъявляемые к государственным служащим, их профессиональной и иной подготовке; этика поведения государственных служащих; вопросы деятельности аппарата управления. Далее появились научные работы, касающиеся административно-правового регулирования и оценки труда государственных служащих как одного из направлений кадровой политики. Значительный вклад в развитие положений кадровой политики был внесен Б.Д. Лебиным, М.Н. Перфильевым в книге «Кадры управления в СССР». Несмотря на глубокое проникновение идеологических норм в содержание монографии, некоторые из поднятых авторами вопросов остаются актуальными и нерешенными до сих пор, например, относительно перечня требований, предъявляемых к государственным служащим. В 1979 году была опубликована статья Ю.А. Розенбаума, раскрывающая в целом понятие, содержание и принципы кадровой политики в книге «Конституция СССР и правовые проблемы современности. Руководство народным хозяйством».
Кадровая политика в советский период представлялась как одна из отраслей общей политики КПСС, призванная обеспечить руководящую роль партии в социалистическом обществе. Идеология, установленная КПСС, была неразрывно связана с кадровой политикой, пронизывала все происходящие в органах государственной власти кадровые процессы. Политизация правовой регламентации всех направлений работы с кадрами привела в последующем к их «исчезновению» из научного кругозора административистов. Позднее (в советское время) активно исследовались отдельные проблемы кадровой политики в области формирования управленческих кадров, системы работы с ними в условиях перестройки, проверке деловых качеств, правовой регламентации управленческого труда, в частности подбора, ранжирования и оценки кадров. В 1980-х годах стала актуальной проблема, затрагивающая особенности статуса руководителя как одного из субъектов, реализующих кадровую политику. Книга В.А. Яцкова «Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы» стала фактически завершающим исследованием кадровой политики советского периода. Отметим, что ведущими учеными-юристами в этой области административно-правовой науки 1970–1980-х годов являются И.Д. Бачило, Б.М. Лазарев, А.В. Оболонский, М.И. Пискотин, В.Д. Попков, В.И. Ремнев, Ю.А. Розенбаум, Л.А. Сергиенко, Ю.А. Тихомиров.
Современный период развития юридической науки обозначился научными трудами, в которых проводится исследование основ государственной службы, ее формирование, развитие и организация; оформление соответствующей системы законодательства и др. Категории «кадры», «кадровая политика» практически исчезли из научного оборота административной науки. Интерес к кадровой политике в системе государственной гражданской службы как основополагающему фактору совершенствования всей системы государственной службы был несколько утрачен. Проблемы разработки и регламентации организации работы с кадрами были «переданы» представителям социологической науки и науки государственного управления. Особенности правового регулирования подобных вопросов (понятийного аппарата кадровой политики, кадровых процедур и технологий, принципов и методов работы с кадрами, разработки и эффективной реализации целевых программ развития государственной гражданской службы, мотивации и оценки деятельности государственных служащих и другие) были несправедливо «забыты» административно-правовой наукой. Только лишь в последнее время стали появляться работы, посвященные кадровой политике в системе государственной гражданской службы. Следует отметить наиболее комплексное исследование в области кадровой политики – монография В.В. Черепанова «Основы государственной службы и кадровой политики» (2007 г.). Другие монографические исследования, в которых рассматриваются отдельные аспекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы, представлены достаточно развернуто и объемно (Юпитов А.В., Бекасов О.Б., Пономарева В.С. «Отбор кадрового состава государственной гражданской службы: современные механизмы, принципы и процедуры» (2004 г.), Пресняков М.В «Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливости» (2007 г.), а также диссертационные работы).
В научных трудах, посвященных исследованию различных направлений реализации государственной гражданской службы и законодательства о ней, авторами ставятся важные частные вопросы кадровой политики (И.Н. Барциц, А.А. Гришковец, В.А. Козбаненко, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаннов). Активно разрабатываются проблемы мониторинга правовой системы (И.Л Бачило, Д.Б. Горохов, Ю.А. Тихомиров), антикоррупционного анализа правовых актов (Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Н. Южаков), кадровых технологий в системе государственной гражданской службы (Ю.В.Ростовцева, В.В. Лобанов, Е.В. Масленникова, Л.Н. Татаринова), эффективности действия нормативных правовых актов (В.В. Денисенко). Между тем до настоящего времени отсутствует единая научная концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, которая бы сочеталась с реальным положением дел в обществе, с действующим законодательством Российской Федерации. Имеющиеся многочисленные научные работы, монографии, учебные пособия, главы в учебниках, научные статьи по вопросам кадровой политики и государственной гражданской службы не решили всех важнейших вопросов выработки современной научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и построения эффективной, результативной и объективной кадровой политики.
Объектом исследования стали общественные отношения (преимущественно правовые), складывающиеся и изменяющиеся с целью формирования основных направлений кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также формирующиеся непосредственно в рамках законодательства о государственной гражданской службе.
Предметом исследования выступают:
– нормативные правовые акты, определяющие структуру и содержание кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– доктринальные теории отечественных правоведов, раскрывающие суть и функционально-целевое назначение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– юридическая практика в области реализации положений о системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включая кадровую политику;
– система субъектов кадровой политики на региональном уровне, осуществляющих ее разработку и внедрение.
Цели и задачи исследования. Основными целями настоящей работы являются:
– комплексное исследование сущности кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в нескольких аспектах: 1) сложного социально-правового и политического явления, 2) неотъемлемого элемента государственного управления в субъекте Российской Федерации, 3) комплексной работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;
– разработка новой научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих исследовательских задач:
– установить место и значение кадровой политики в системе административного права;
– выработать структуру и обозначить содержание научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– определить теоретико-методологические и правовые особенности формирования и развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в современных условиях модернизации государственного управления;
– раскрыть понятия: «кадровая политика субъекта Российской Федерации», «кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», «кадровая политика как комплексная система работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации», «кадры», «кадровый мониторинг», «интегрированная (синергетическая) концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», «методы и механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», «кадровая процедура» и др.;
– выявить и исследовать такие важнейшие элементы кадровой политики, как принципы, функции, субъекты и объекты, формы и методы кадровой политики, структура механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– установить характеристики, содержание и структуру оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации как кадровой процедуры, а также разработать основы методики оценки данной деятельности исходя из объема, сложности, комплексности и характера выполняемой функциональной нагрузки;
– раскрыть особенности правого положения субъектов и объектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, использования кадровых технологий при организации и проведении кадровых процедур;
– показать значение некоторых нормативных правовых актов и роль правового мониторинга, кадрового мониторинга в процессе разработки и внедрения положений кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– выработать предложения по совершенствованию законодательства и практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области разработки и внедрения кадровой политики в системе государственной гражданской службы.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные методы (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Применение автором многопрофильной методики позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно разработки и внедрения концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Теоретическая база диссертационного исследования. В ходе исследования автором использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному, административному, уголовному праву. Анализировалась политологическая (А.Ю. Мельвиль), социологическая (М. Вебер, П.А. Сельцовский, Н.Г. Скворцов, А.И. Турчинов и др.), философская литература, а также научные публикации по вопросам истории России (В. Ключевский), теории государства и права (А.Б. Венгеров, А.Н. Головисткова, Ю.А. Дмитриев, А.А. Иванов, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, Т.Н. Радько), теории управления (Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, В.Г. Игнатов, В.А. Сулемов и др.), теории управления персоналом и организацией (В.Р. Веснин, А. Кибанов и др.). Проанализировано законодательство, посвященное государственной гражданской службе, административной, гражданской, дисциплинарной ответственности и процессуальным аспектам разрешения споров, связанных с деятельностью государственных гражданских служащих.
Многие проблемы правового регулирования государственно-служебной деятельности, анализируемые в диссертации, увязаны с использованием работ целого ряда отечественных и зарубежных авторов. Некоторые вопросы освещались в трудах дореволюционных ученых-административистов: А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского. Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются автором с использованием научных исследований ученых-правоведов современности: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, П.А. Астафичева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Н. Барцица, К.С. Бельского, Н.А. Богдановой, Ю.М. Буравлева, В.В. Венгерова, А.А. Гришковца, А.В. Гусева, А.А. Демина, В.В. Денисенко, Н.М. Добрынина, И.И. Евтихеева, В.В. Еремяна, В.П. Иванова, Д.С. Измайлова, О.В. Казаченковой, Л.А. Калининой, В.А. Козбаненко, Л.М. Колодкина, Н.М. Конина, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, Б.Д. Лебина, Э.Г. Липатова, В.Н. Лопатина, А.Е. Лунева, Б.М. Магомедова, А.В. Малько, В.М. Манохина, В.П. Миронова, А.Н. Митина, А.Ф. Ноздрачева, Е.В. Охотского, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, А.Е. Паршестника, Ю.Н. Полетаева, В.В. Полянского, В.Д. Попкова, Л.Л. Попова, М.В. Преснякова, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Россинского, В.А. Рудковского, Л.А. Сергиенко, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникиной, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомирова, А. Турчинова, В.И. Фадеева, Э.А. Фокина, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова, В.В. Черепанова, Л.А. Чикановой, В.Ш. Шайхатдинова, А. Шарова, Е.С. Шугриной, В.А. Юсупова, В.А. Яцкова и др.
По тематике, затрагивающей отдельные аспекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук представителями науки административного права: А.М. Артемьев (2008), А.А. Гришковец (2004), В.А. Козбаненко (2003), Е.Г. Крылова (2009), Р.Д. Курбанов (2010); теории и истории государства и права – Х.Х. Лойт (1998), В.А. Рудковский (2009). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических и административно-правовых положений о государственной гражданской службе и правовой политике, следует констатировать отсутствие четко выработанной единой научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Все изложенное выше свидетельствует о необходимости разработки принципиально новой кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации с учетом правовых достижений новых научных концепций, которые используются в условиях модернизации государственного управления в России.
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования представлена значительным числом нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации, а также ненормативных актов государственного управления. В работе использованы отдельные положения международно-правовых актов.
Эмпирическая основа диссертационного исследования. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа и иных субъектов Российской Федерации (аналитические данные кадровых служб, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о кадровой ситуации и кадровой деятельности). Это обуславливает достоверность диссертационного исследования, которая выполнена на практическом материале субъектов Российской Федерации по состоянию на январь–февраль 2011 года. Использовались правовые акты различных судов судебной системы Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, интернет-ресурсы.
Научная и практическая новизна исследования состоит в том, что в нем, исходя из положений административного права, применен комплексный, системный и институциональный подход к изучению теоретических, методологических, практических проблем в области правового и организационного регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами:
во-первых, рассматриваются теоретико-методологические и правовые особенности формирования и развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в современных условиях модернизации государственного управления в системе новой организации исполнительной власти и публичного управления в России;
во-вторых, раскрывается кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации с учетом новых реалий, таких как коррупция, административное регламентирование государственных функций, реформирование государственной гражданской службы;
в-третьих, определяются приоритетные направления, юридико-ценностные ориентации и функции интегрированной (синергетической) концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как целостного правового явления, исходя из характеристик статики и динамики процесса формирования и организации профессиональной служебной деятельности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство о государственной гражданской службе, включая кадровую политику, с целью достижения максимальной эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта Российской Федерации, а также внедрения этих положений в работу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
I. Доказывается автором необходимость формирования института административно-правового регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Приводятся аргументы, согласно которым кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации проявляется в рамках организационно-управленческого права, включая управленческий процесс (установление управленческих процедур – кадровых процедур) в общей части административного права. Данный правовой институт в административном праве является сложным и комплексным.
II. Предложена авторская характеристика научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (далее – концепции), как интегрированной (синергетической); сформулировано ее понятие. Это – система идей и практических рекомендаций, объединяющая развитие теоретических и организационных аспектов гражданской службы субъектов Российской Федерации в процессе разработки и внедрения кадровых процедур, форм, принципов и методов кадровой деятельности, отражающая взаимодействие различных отраслей науки и юридической практики. Обозначены базовые элементы концепции. С авторской точки зрения, она включает в себя: 1) понятийный аппарат концепции кадровой политики; 2) цель и задачи концепции кадровой политики; 3) уровни концепции кадровой политики; 4) функции концепции кадровой политики; 5) приоритетные направления и юридико-ценностные ориентации кадровой политики; 6) структуру кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (принципы, методы, формы, механизм, объект и др.). Обосновывается необходимость разработки и внедрения данной концепции:
во-первых, феноменология кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации заключается в том, что создание кадровой политики, определение ее параметров, степени обязательности к исполнению определяется исключительно органами исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Это теоретико-практическая проблема, состоящая в «самопорождении» и «саморегуляции» кадровой политики внутренней средой государственного управления при минимальном участии в этом процессе внешней среды;
во-вторых, научная концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации будет способствовать созданию государством механизмов информационного обмена (обратной связи) с помощью интеграции усилий внешней среды – институтов гражданского общества и субъектов кадровой политики в ходе разработки и внедрения ее основ;
в-третьих, научная концепция кадровой политики очерчивает правовые контуры управленческой деятельности субъектов кадровой политики и способствует возникновению новых правоотношений в кадровой сфере, отчасти модернизации системы государственного управления в целом;
в-четвертых, концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации условно делится автором на три уровня: 1) теоретико-правовой, 2) уровень стратегического планирования и прогнозирования, 3) процессуально-правовой. Теоретико-правовой уровень раскрывает сущность кадровой политики как определенной системы управления, входящей в структуру государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Уровень стратегического планирования и прогнозирования определяет создание структурного единства в управлении кадрами в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Процессуально-правовой уровень предполагает внедрение механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
в-пятых, концепция формулирует приоритетные направления и юридико-ценностные ориентации кадровой политики, влияющие на дальнейшее развитие модели законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, соответствующих правоотношений, управленческой деятельности субъектов кадровой политики, стандартов в кадровой политике. Это предполагает: разработку и внедрение стратегических основ по развитию и оптимизации кадров и кадрового потенциала органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сформулированных в виде юридических принципов, методов, форм, механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; системность, научную и правовую обоснованность, объективность деятельности высших должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленной на формирование эффективного правового регулирования работы с кадрами, кадровым потенциалом органов государственной власти и кадровой деятельности; трансформацию модели законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, включая систему административного законодательства в целом; воздействие на содержание понятийно-категориального аппарата административного права; расширение круга и возможностей применения административных процедур (кадровых процедур) в процессе работы с кадрами в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; видоизменение системы органов управления государственной гражданской службой, включая изменение компетенции и структуры кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
III. Разработаны функции концепции кадровой политики: 1) осуществить идентификацию соответствующего сегмента общественных отношений, подлежащих правовой регламентации, а также субъектов и объекта кадровой политики в целях юридического установления объема их компетенции и характера воздействия на идентифицированные общественные отношения; 2) сформулировать юридические ценностные ориентации кадровой политики, которые необходимо воплощать в реалии нормативно-правового регулирования установленного сегмента правоотношений; 3) провести мониторинг кадровой ситуации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и выявить проблемы, замедляющие процесс модернизации кадрового состава органов государственной власти; 4) установить приоритетные и модифицировать существующие направления кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и сформировать их будущую модель; 5) определить цели, задачи, принципы, методы и формы кадровой политики; 6) уточнить механизм кадровой политики на уровне правового регулирования, комплексные мероприятия которого направлены на совершенствование кадров, кадрового потенциала и кадровой ситуации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации; 7) описать стадии, включающие этапы осуществления управленческой деятельности по работе с кадрами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на которых реализуются юридико-ценностные ориентации кадровой политики; 8) скорректировать или сформулировать кадровые процедуры и кадровые технологии, необходимые для достижения цели и задач кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
IV. Конкретизировано и разъяснено содержание понятийного аппарата концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Предложены авторские понятия: кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления; кадровой политики как комплексной системы работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления представлена через понятие «кадры». Это – воздействие на кадры и кадровый потенциал в системе государственной гражданской службы, преследующее цель эффективного их развития, оказываемое субъектами кадровой политики в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности органов государственной власти. Данное воздействие характеризуется следующими признаками: стратегической определенностью, научной обоснованностью, целенаправленностью, систематичностью, интегрируемостью в правовую материю с учетом модификации сущности государственного управления, определенным периодом действия.
Кадровая политика как комплексная система работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации понимается как:
– совокупность объективно необходимых мероприятий, проводимых органами государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении кадров и кадрового потенциала в целях его формирования, развития и совершенствования;
– система официально установленных направлений работы с кадрами в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых специально уполномоченными субъектами.
V. Представлены понятие и признаки термина «кадры в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», их классификация, задачи. Кадры – это объект кадровой политики, включающий в себя: коллектив гражданских служащих и работников, не являющихся гражданскими служащими органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также лиц, находящихся в кадровом резерве, призванных реализовывать функции и задачи государственного управления. Признаками правового явления «кадры» являются: целостность и системность, целевой характер взаимосвязи с органом государственной власти, включенность в функции, реализуемые государством в различных отраслях государственного управления, статичность и динамика. Кадры проклассифицированы диссертантом по: виду управления, уровням организации государственного управления, организационно-правовой форме, отраслям государственного управления, сфере компетенции, функционально-правовому признаку принадлежности к организации, половозрастному составу.
VI. Приведены доказательства того, что структура кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации включает в себя: принципы, функции кадровой политики, субъекты и объекты кадровой политики, формы и методы кадровой политики, механизм кадровой политики. Кадровая политика обладает определенной целью и реализует задачи в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
VII. Предлагается классифицировать принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации на три вида:
– базовые принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации предназначены для всей сферы кадровой политики в системе государственной гражданской службы, включая федеральный уровень, ввиду их важности и ценностно-правовой значимости для правового регулирования кадровой политики;
– специальные принципы применяются для достижения конкретно-определенных задач кадровой политики или ограничены в сфере реализации (например, особенности территориального устройства субъекта Российской Федерации) и предназначены для конкретизации достижения задач кадровой политики именно в субъекте Российской Федерации;
– профессиональные принципы используются для претворения в жизнь задач кадровой политики, требующих от субъектов кадровой политики специальных теоретических знаний и практических навыков, применяющихся исключительно в системе государственной гражданской службы.
VIII. Изложено понятие функций кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и обозначены их виды. Функции кадровой политики – это направления деятельности субъектов кадровой политики по позитивному формированию структуры и содержания кадров и кадрового потенциала органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его функционирования в системе государственного управления.
IX. Раскрыто понятие методов кадровой политики как определенных способов и средств управленческого воздействия на кадры и кадровый потенциал органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью их оценки, прогнозирования, планирования, учета, ротации, а также регулирования кадровой ситуации, кадровых процедур и процессов, охватывающих кадровую деятельность. Представлена их классификация с учетом региональной специфики, включая дифференциацию специальных методов кадровой политики по уровню их воздействия на развитие кадровых процессов.
X. Определено, что в качестве правовых форм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации выступают: 1) законы; 2) иные нормативные правовые акты: нормативные правовые акты высшего должностного лица; нормативные правовые акты органов государственной власти, включая административные регламенты, унифицирующие кадровые процедуры и регулирующие кадровую работу; административные акты представителя нанимателя, административные акты органа по управлению государственной гражданской службой.
Аргументирован и доказан вывод о том, что в субъектах Российской Федерации уверенно и необратимо идет процесс формирования части законодательства о кадровой политике в системе государственной гражданской службы в рамках законодательства о государственной гражданской службе. При этом использование термина «законодательство о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы» вполне обоснованно. Автором предлагается система законодательных актов и система подзаконных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы и перечень актов, не носящих нормативный характер. Название главы 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предлагается сформулировать в следующем виде «Формирование кадрового состава гражданской службы и основы кадровой политики», а также дополнить законы субъектов Российской Федерации подобной главой.
XI. Исследование форм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации показало, что ее особой правовой формой выступает программа развития государственной гражданской службы. Анализ программ развития государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации позволил выявить ряд недостатков, которые препятствуют эффективной разработке и внедрению кадровой политики в субъектах Российской Федерации, делают ее результаты формальными и «не прозрачными» для институтов гражданского общества. Автором предлагается оптимальная модель целевой программы развития государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации, включающая в себя:
– паспорт программы;
– разделы: нормативно-правового обеспечения развития государственной гражданской службы; развития системы управления государственной гражданской службой; разработки, внедрения и обеспечения кадровой политики в системе государственной гражданской службы; развития механизмов стимулирования и мотивации деятельности гражданских служащих; формирования эффективного взаимодействия институтов гражданского общества и института гражданской службы; внедрения антикоррупционных механизмов в системе государственной гражданской службы; о механизме реализации целевой программы. В целях улучшения применения программно-целевого метода кадровой политики в субъектах Российской Федерации необходимо: обозначать конкретные мероприятия; детализировать целевые индикаторы реализации программы и формы их проверки; закреплять механизм реализации программы; использовать научные подходы в разработке и внедрении программы; планировать научно-методическую базу реализации программы; конкретизировать формы ожидаемых результатов и сроков исполнения (указание числа и месяца); планировать инновационные формы кадровой работы; закрепить в законе субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе обязательность представления информации о ходе реализации программы на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти.
XII. Обосновано и трансформировано понятие механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, представлена его структура и классификация организационно-кадровых мероприятий, которые он объединяет. Выявлены стадии механизма кадровой политики как динамичного вида управленческой деятельности, подлежащие правовой регламентации (аналогичные стадиям кадровой политики): 1) правового мониторинга кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации: действующего законодательства о государственной гражданской службе и сопутствующего нормативного правового сопровождения; мониторинга кадровой ситуации в органе государственной власти; 2) формирования кадров и кадрового потенциала в органе государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) организационного обеспечения кадровой работы в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; 4) планирования карьеры государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; 5) оценки эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; 6) совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы, в зависимости от отзывов населения о деятельности органов государственной власти.
XIII. Доказана необходимость существования нескольких вариантов структуры кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из оптимального объема компетенции, распределения полномочий между структурными подразделениями и сотрудниками. Автором предлагается расширить компетенцию кадровой службы следующими полномочиями (до создания органов по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации): 1) правового мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе; 2) кадрового мониторинга; 3) бенчмаркинга результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих; 4) координации размещения информации о доходах, имуществе и имущественных обязательствах гражданского служащего и членов его семьи на официальном сайте (портале) органа исполнительной власти.
XIV. Аргументировано использование в качестве правовой категории термина «кадровый мониторинг» – это мониторинг кадровой ситуации и кадров органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Он включает в себя: анализ кадрового состава государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации по категориям, группам должностей, классным чинам, образованию, возрасту, полу и стажу гражданской службы; анализ динамики изменения штатной численности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, ее особенностей; анализ укомплектованности штатов и причин наличия вакантных должностей государственной гражданской службы в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и составление прогнозных планов отбора, ротации и движения кадров.
XV. Модифицировано понятие должностного регламента гражданского служащего субъекта Российской Федерации – это индивидуализированный административный, локальный нормативный акт, содержащий общие и специальные требования, предъявляемые к условиям, качеству и процедурам управленческой деятельности гражданского служащего на определенной должности в органе государственной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию содержания должностных регламентов государственных гражданских служащих.
XVI. Рекомендовано дополнить в качестве обязательной превентивной меры по предупреждению конфликта интересов в российское законодательство следующую меру: публичное раскрытие информации о должностях государственной гражданской службы, подвергающихся коррупционным рискам. Включить в Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также в законы субъектов Российской Федерации статью следующего содержания: «Статья 2. Публичное раскрытие информации о направлениях деятельности органов государственной власти и должностях государственной гражданской службы, подвергающихся коррупционным рискам.
Органы государственной власти обязаны размещать информацию о коррупционно опасных направлениях деятельности органа государственной власти и перечне должностей государственной гражданской службы, связанных с коррупционными рисками, на официальных сайтах (порталах) органов государственной власти».
XVII. Предложена Методика оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта Российской Федерации, построенная на классификации государственных гражданских служащих на определенные виды, исходя из объема, сложности, комплексности и характера выполняемой функциональной нагрузки, где показатели итогов служебной деятельности варьируются в зависимости от категории и группы замещаемой должности. Рассмотрены четыре вида гражданских служащих, выполняющих определенную функциональную нагрузку: 1) государственные гражданские служащие, предоставляющие государственные услуги; 2) государственные гражданские служащие, реализующие исполнительские полномочия; 3) государственные гражданские служащие, выполняющие контрольно-надзорные полномочия; 4) руководители, и, соответственно, четыре вида функциональной нагрузки. Дана их подробная характеристика.
XVIII. Разработаны показатели результативности для каждого вида функциональной нагрузки. Для государственных гражданских служащих, предоставляющих государственные услуги, основными показателями результативности должны выступать: объем предоставляемых услуг; их качество; объем денежных средств, поступающих от оказания конкретной государственной услуги в бюджет субъекта Российской Федерации, либо их экономии, а также показатель эффективности – коэффициент объема предоставляемых услуг. Для гражданских служащих, выполняющих контрольно-надзорные полномочия, основными оценками деятельности являются: объем выполняемый действий и принимаемых решений, выносимых предписаний; отсутствие жалоб на незаконные действия либо бездействие государственных гражданских служащих; отсутствие судебных решений о привлечении к ответственности государственного гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей; отсутствие приказов руководителей о применении дисциплинарного взыскания в отношении служащего, неправомерно применившего свои должностные полномочия; объем денежных средств, поступающих от исполнения конкретной государственной функции в бюджет субъекта Российской Федерации, либо их экономии. Для служащих, реализующих исполнительские полномочия, основными показателями результативности выступают: объем выполненной работы в пределах установленной нормы для определенного вида деятельности (составление отчетов, справок, печатных документов); отсутствие приказа руководителя о применении дисциплинарного взыскания; высокий процент выполнения ежедневных, еженедельных заданий руководителя; низкий процент переделанных либо не исполненных поручений. А также коэффициент эффективности – коэффициент оценки служебной деятельности по выполнению заданий руководителя.
XIX. Раскрыто содержание кадровой процедуры оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (цель, задачи и результаты). Разработана структура данной кадровой процедуры, включающая в себя следующие стадии: разработки показателей результативности профессиональной служебной деятельности; разработки показателей эффективности профессиональной служебной деятельности; разработки показателей эффективности принятия, исполнения и обеспечения исполнения управленческих и иных решений; организации проведения оценки; вынесения решения по результатам оценки профессиональной служебной деятельности. Предлагается дополнить статьей 65 «Оценка профессиональной служебной деятельности гражданских служащих» главу 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и аналогичными статьями законы субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, предусматривающие процедуру оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.
XX. Предлагается изменить и расширить виды ответственности в нормативных правовых актах, касающихся привлечения к ответственности за некачественное оказание государственных услуг, включив в их число следующие формы: публичное извинение, публичная отчетность.
XXI. Рекомендовано внести изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с отменой присвоения очередных классных чинов по результатам сдачи квалификационного экзамена: 1) при возникновении сомнения в целесообразности присвоения очередного классного чина более высокого класса, автоматически исходя из стажа замещения должности гражданской службы; 2) если есть спорные моменты при определении преимущественного права оставления на работе при сокращении численности (штата). Дополнить пунктом 5 часть 15 статьи 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «…15. По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: …5) соответствует замещаемой должности гражданской службы с присвоением очередного классного чина более высокого класса (в рамках одной группы должностей государственной гражданской службы)». Дополнить часть 5 статьи 48 следующим содержанием «…внеочередная аттестация гражданского служащего обязательно проводится после принятия в установленном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в органе государственной власти».
XXII. Доказана необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в виде статьи 47.1 «Кадровые процедуры в системе государственной гражданской службы» с указанием «открытого» перечня кадровых процедур и их наименований. Предложено, что к перечню кадровых процедур относятся: конкурс, аттестация, квалификационный экзамен, комплектование резерва кадров в органе государственной власти субъекта Российской Федерации, подготовка, переподготовка, повышение квалификации гражданских служащих; оценка профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих; обеспечение должностного роста ; разработка кадровой стратегии (концепции) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации творчески, непредубежденно и не формально их реализовывать. К кадровым технологиям автором отнесены, например, определение показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения решают важные научные задачи, заключающиеся: в развитии системы научных представлений о кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (принципы, методы, функции, субъекты и объекты, формы и др.) и выработке ее концепции; в конкретизации и дополнении представлений о кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как институте административно-правовой науки.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании, выделении особо важных проблем, касающихся: систематизации законодательства о государственной гражданской службе, включая кадровую политику, с учетом необходимости разработки и внедрения нормативных положений, регулирующих основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и методики ее проведения; совершенствования организационно-правового обеспечения кадровой политики, включая мотивацию и стимулирование деятельности государственной гражданских служащих субъектов Российской Федерации, виды и структуру кадровых процедур, должностных регламентов; планирования карьеры государственных гражданских служащих и внедрения инновационных форм управления кадровым составом, а также в выработке предложений и рекомендаций по их разрешению.
Положения настоящего исследования могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания ряда специальных учебных курсов: «Административное право», «Конституционное право», «Теория государственного управления», «Правовое регулирование государственной службы» и др. Предложения, рекомендации могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, включая кадровую политику.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в более 70 публикациях, в том числе 20 публикациях в научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ, 4 монографиях.
Полученные исследовательские результаты докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 2000–2011 годах: V Международная научно-практическая конференция «Россия в глобальных экономических и социокультурных процессах» (Липецк, 25 мая 2011 года); Международная научно-практическая конференция «Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии» (Воронеж, 1–2 июня 2011 года); Международная научно-практическая конференция «60 лет Всеобщей Декларации прав человека 1948 года и современные проблемы административного права» (Париж, 2008 год); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменения» (г. Липецк–Тамбов, 2010); Международная научно-практическая конференция «Российское общество на стадии модернизации: состояние, проблемы, перспективы» (Липецк, 20 мая 2010 года); Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 45-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14–15 ноября 2003 года); Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14–15 ноября 2008 года); Международная научно-практическая конференция «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики (Липецк, 2008 год), Общероссийская научно-практическая конференция «Правовая реформа в России: итоги и перспективы» (Москва, 18–19 декабря 2001 года), проводимая РАЮН и РСЮ; Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы борьбы с преступностью» (Воронеж, 2006); Всероссийская научно-практическая конференция «История становления и современное состояние единой системы исполнительной власти в России» (Москва, 16 сентября 2002 года), проводимая Институтом государства и права РАН, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Росархивом; «Лазаревские чтения», проводимые Институтом государства и права РАН (2001–2005 годы); Всероссийская научно-практическая конференция «Историко-философское наследие Г.В. Плеханова и современности», посвященная 150-летию со дня рождения Г.В. Плеханова (Липецк, 2006 год); Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», проводимая Советом Федерации – Министерством юстиции РФ (Санкт-Петербург, 24–26 июня 2010 года); Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 2007–2010 годы); Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы» (Воронеж, 27 мая 2010 года) и другие.
Результаты исследования были использованы при разработке спецкурса «Правовое регулирование государственной службы», глав учебника «Общее административное право (Воронеж, 2007 год)», комментария к закону Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов» (Липецк, 2010 год), правовых экспертиз проектов уставов Липецкой области и города Липецка (2007–2009 годы), областной целевой программы «Совершенствование государственной гражданской службы Липецкой области (2009–2013 годы)».
Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, пяти глав, включающих двадцать семь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и специальной литературы и приложений. Приложения к данной работе помогают обосновать новизну предложений, высказанных автором, а также иллюстрируют анализ действующего законодательства о государственной гражданской службе, включая кадровую политику субъектов Российской Федерации и практику его применения.
Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как элемент государственного управления: значение, структура и функции
Существование государства и общества не представляется без существования и упоминания о политике. Масс-медиа с завидным постоянством и систематичностью представляют разнообразные материалы о политике, анализируют ее, делают определенные заявления на этот счет. Не остается в стороне и научная общественность. Политологи, социологи, правоведы и философы исследуют внутреннюю структуру политики, ее значение и роль в деятельности государства. Категория политики - одна из самых сложных для объяснения и понимания, потому что трудности в ее истолковании связаны, прежде всего, с многозначностью этого явления общественной жизни . Дискуссии по поводу политики остаются актуальными до сих пор.
Политика (греч. politike - искусство управления государством) подразумевает деятельность индивидов и социальных групп, связанную с отношениями по поводу завоевания, удержания и использования власти с целью реализации своих интересов2. Следовательно, политика - это управление, то есть властное воздействие определенных субъектов на устройство общества и государства. В системе государственного управления также естъ место политике. Еще М. Вебер определял политику как стремление к участию во власти или оказание влияния на распределение власти, будь то между государством или внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает . Таким образом, политика трактовалась им в качестве руководства государством или оказания влияния на государственное управление4.
В сфере различных отраслей государственного управления на современном этапе формируется политика: кадровая, образовательная, инновационная, про мышленная и т.п. Рассматривая проблемные теоретические вопросы формирования и совершенствования политики, автором исследования будут использоваться термины «государственная политика» и «политика». Являясь высшим уровнем государственного управления, политика в любой его сфере будет носить государственный характер. Политика неразрывно связана с органами государственной власти, которые интегрируют ее появление в правовом поле, выбирают название ее правовой формы (нормативного правового акта), собственными силами формируют соответствующую систему нормативных правовых актов, в определенных случаях принуждают к исполнению ее основных положений.
Государственная политика - это явление, порождаемое внешней средой, которая включает в себя и органы государственной власти, и органы местного самоуправления, и коммерческие организации, и собственно человека. Политика формируется за счет внешних проявлений волеизъявления индивидуумов, социальных общностей, государственного аппарата в целях достижения и обеспечения определенными ресурсами (духовными, экономическими, социальными, властными и Т.П.). Реагирование органов государственной власти в лице государства как основного субъекта государственного управления на мнения, предложения, рекомендации институтов гражданского общества в итоге выражается в разработке или оформлении основ государственной политики в соответствующей сфере государственного управления.
Государственная политика во многом предопределяет содержание и технологию государственного управления, однако она понимается по-разному, что связано с соотношением и различием между государством и обществом1. Представим подходы к определению государственной политики, имеющиеся в научной и учебной литературе по философии, социологии и политологии; - как деятельностъ государства, обеспечивающаяся системой органов государственной власти ; - как сущность государства, представляющая собой совокупность целей, задач и средств, практически реализуемых государством ; - как общественный вид деятельности ; - как специфическая профессиональная деятельность, пронизывающая всю общественную жизнь ; - как участие в делах государства, управление государством, определение задач, содержания и форм функционирования государства ; - как участие в формулировании, выражении и представлении индивидуальных и групповых интересов .
Исследование государственной политики входит в круг научных интересов теории государства и права. Здесь также нет единого мнения относительно категории политики в праве. Политика и право, как правило, дистанцируются друг от друга. Несмотря на это, встречаются эффективный инструмент, с помощью которого решаются многие вопросы, особо значимые для государства4. Признается взаимодействие и взаимозависимость указанных общественных явлений: права и политики. Считается, что от политической конъюнктуры зависит полнота правового регулирования общественных отношений в некоторых случаях, а правовое регулирование зачастую становится политическим регулированием . В связи с этим обобщим подходы к сущности политики в теории права: - как динамическое состояние властвования ; - как правовое полномочие государства властвовать, создавая объективное право и управляя (применяя) им в целях и нуждах государственного союза ; - как элемент политической системы, представляющий собой особую сферу жизнедеятельности общества, связанную с отношениями между классами и социальными группами по поводу власти ; - как способность и возможность государства оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью права ; - как правовую политикуутверждения о том, что право является особой формой государственной политики. Оно -
В современной научной литературе по праву доказывается существование правовой политики, объясняется ее назначение, специфика и принципы. Правовая политика рассматривается учеными как особое направление теоретико-правовых, отраслевых и иных исследований, объектом которых выступает правовая политика и ее разновидности (конституционная, уголовная, гражданская и пр.) . А.В. Маль-ко в развитие указанных представлений раскрывает содержание научной категории - конституционная политика, «как научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны» . Признается учеными и тот факт, что политические отнощения могут составлять предмет таких отраслей российского права, как административное право . Таким образом, предопределяется возможность исследования с правовой точки зрения отраслевой политики, включая кадровую политику в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Административное право, в предмет которого входят непосредственно внутриорганизационные (управленческие) аспекты деятельности органов исполнительной власти, фрагментарно касается вопросов регулирования государственной политики в системе государственного управления. Данная проблема остается малоисследованной в теории административного права. Однозначных подходов к месту и роли государственной политики в сфере административно-правового регулирования тоже нет. Указанный факт вполне объясним сложностью и многозначностью категории политики, тем более ее проявлениями и спецификой регламентации в праве.
Методы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
Субъекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации одновременно образуют некую систему и в то же время самостоятельны в осуществлении закрепленных за ними полномочий. Говорить об объективном существовании системы субъектов кадровой политики было бы преждевременным. В настоящее время она представляет собой абстрактную ее видимость. Определяется правовой статус каждого субъекта кадровой политики в отдельности. Система характеризуется таким формальным признаком, как наличие ее правовой регламентации в нормативных документах. До сих пор указанный формальный признак в отношении системы субъектов кадровой политики не закреплен. Официальное нормативное признание самой системы субъектов кадровой политики отсутствует и с точки зрения принятия в официальном порядке, и с точки зрения существования исключительно для «видимости».
Система является совокупностью связанных друг с другом элементов, находящихся в закономерной последовательности, расположении и связи. Создание стройной системы субъектов кадровой политики - это рубикон процесса реализации кадровой политики. Установление обязательной взаимной поддержки и ответственности между субъектами кадровой политики отсутствует. Именно субсидиарный характер взаимоотношений субъектов кадровой политики и должен формировать системность взаимосвязей.
Системность требует также единообразного, стереотипного поведения всех субъектов кадровой политики. Использование стандартных условий в деятельности субъектов кадровой политики на всех ее уровнях позволяет следовать унифицированным правилам. Типовые правила, порядок осуществления кадровых процедур препятствуют стихийному воспроизводству кадров в системе государственной гражданской службы, способствуют социальной и правовой защите государственных гражданских служащих от субъективизма усмотрения руководителей при ротации кадров.
Результатом применения унифицированных требований к реализации кадровой политики и является справедливая оценка профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, равенство доступа к поступлению на гражданскую службу, выполнение права государственного служащего на должностной рост, планирование карьеры, формирование кадрового резерва.
Самостоятельность субъектов кадровой политики выражается в разработке и внедрении нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и кадровой политике в систему государственной гражданской службы, в осуществлении властных полномочий по вопросам кадровой работы внутри соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в совершенствовании кадровой ситуации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, управлении их кадровым составом. Субъекты кадровой политики, устанавливая творческий и оригинальный характер кадровой работы, способствуют ее развитию. Творческий подход к осуществлению кадровой политики в настоящее время, как правило, минимален. Кадровые службы медленно воспринимают и не торопятся применять новые, прогрессивные способы воздействия на кадры и кадровый потенциал, что значительно снижает эффективность проведения реформы государственной гражданской службы и государственного управления в целом.
Взаимодействие полярных свойств - самостоятельности и подчиненности, присущих субъектам кадровой политики, совершенствует внутреннее содержание кадровой политики, ее методы и формы. Сочетание системного и творческого подходов при реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации позволит сформировать целостное, закономерно определенное, эффективно действующее управление кадрами. Воплощение идеи открытости системы субъектов кадровой политики будет способствовать возникновению мультипликационного эффекта улучшения кадрового состава в органах государственной власти. Закрытые системы порождают самоуничтожение.
Для субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы характерно наличие следующих признаков: - множественности субъектов кадровой политики (многосубъектность); - совпадения субъектов государственного управления и субъектов кадровой политики; - самостоятельности и системности. Они пока частично выражены в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; - закрытость. В большей степени система субъектов кадровой политики закрыта и от самих гражданских служащих, и от гражданского общества; - сочетания новаторства и стагнации; - вариативность правового закрепления видов субъектов кадровой полити ки.
Учет условий реальной действительности, ясное их понимание при осуществлении кадровой политики в системе государственной гражданской службы станет одним из факторов, определяющих ее целесообразность и эффективность. Рассмотрим подробнее признаки: совпадение субъектов государственного управления и субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, множественность субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Совпадение субъектов государственного управления и субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, особенно в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обусловлено тем, что в законодательстве субъектов Российской Федерации четко не определены органы, осуществляющие кадровую политику.
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье 16 определяет, что на уровне субъектов Российской Федерации система управления государственной службой должна создаваться в двух целях: 1) координации деятельности органов государственной власти при решении следующих вопросов: - поступления на государственную службу; - формирования кадрового резерва; - прохождения и прекращения государственной службы; - использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы; - подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих; 2) осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в органах государственной власти нормативных правовых актов о государственной граждан ской службе.
В настоящее время самостоятельные органы по управлению государственной гражданской службой не созданы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В итоге, субъекты системы государственного управления, субъекты системы управления гражданской государственной службой субъектов Российской Федерации и субъекты кадровой политики на уровне субъектов Российской Федерации совпадают.
Множественностъ субъектов кадровой политики предопределена отсутствием четких позиций законодателя относителъно статуса органа по управлению государственной гражданской службой, фрагментарностъю правового регулирования кадровой политики (нет официалъной Концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы) и разрозненностъю закрепления функций кадровой политики за болъшим количеством органов государственной власти и должностных лиц.
Следовательно, разработкой и внедрением кадровой политики занимаются и глава субъекта Российской Федерации, и все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с проведением модернизации государственного управления Российской Федерации серьезным образом изменилась система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значительно «разросшаяся» система органов исполнительной влаети субъекта Роесийской Федерации определила расширение состава субъектов кадровой политики. Бывшие крупные структурные подразделения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации преобразовались в самостоятельные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в Липецкой области). Управления, комитеты, департаменты администрации Липецкой области в настоящее время преобразованы в органы исполнительной власти Липецкой области. В каждом органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации созданы кадровые службы, которые реализуют определенные направления кадровой политики. Модернизация государственного управления оказала влияние и на качественные характеристики субъектов кадровой политики.
Система современного законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
Принятие управленческих решений относительно кадрового состава органов государственной власти субъектов Российской Федерации и управление их кадровой деятельностью требуют определенных приемов, которые способствуют улучшению организации кадровых процедур и процессов. Процесс реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы непосредственно определяется тем, что деятельность исполнительной власти заключается большей частью в осуществлении административного управления . О методах осуществления кадровой политики в системе государственной гражданской службы в научной литературе упоминается редко. Как правило, методы кадровой политики не рассматриваются в качестве основного элемента концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы. В.В. Черепанов вскользь упоминает о методах правового регулирования кадровых процессов и отношений, под которыми понимает способы воздействия на них юридических норм, деля эти методы на императивные и диспозитивные . Следует отметить понятие «метод», данное ТА. Крутиковой. По ее мнению, метод по отношению к управлению кадрами означает совокупность определенных приемов, типических подходов воздействия и влияния на кадровый состав в целях достижения конкретных результатов .
Отметим авторское понятие методов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и их классификацию. Беря за основу лингвистическое толкование слова «метод» - прием, способ или образ действия , предложим его интерпретацию, с нашей точки зрения, проецирующую суть развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Ведь методологические процедуры представляют собой поиск, определение ориентиров . Таким образом, методы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - это определенные споеобы и средства управленческого воздействия на кадры и кадро вый потенциал органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью их оценки, прогнозирования, планирования, учета, ротации, а также регулирования кадровой ситуации, кадровых процедур и процессов, охватывающих кадровую деятельность. Методы кадровой политики не должны носить механистический и формальный характер. Формализм распространения методов кадровой политики не дает положительных результатов в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Обязательностъ применения методов кадровой политики в процессе кадровой деятельности объясняется дополнительно тем, что все гражданские служащие без исключения должны испытать ее регулирующее воздействие. Реализация кадровой политики в системе государственной гражданской службы - это ее «проживание» каждым государственным служащим, каждым руководителем и, особенно, кадровой службой. «Безжизненная» информация о кадровых процессах и кадрах, то есть оставленная без внимания, без внедрения становится просто инструментом статистики. Только методы кадровой политики способны превратить ее в мощный потенциал, с помощью которого будут развиваться органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Приемы и способы оказания управленческого воздействия на кадры (методы кадровой политики) вырабатываются субъектами кадровой политики. Взаимодействие политической, экономической, правовой систем оказывает влияние на методологию государственного управления, а, следовательно, и на методы, подлежащие применению кадровой политикой в системе государственной гражданской службы. Объединение знаний науки управления персоналом, экономической науки о способах воздействия на объекты управления и предметную деятельность органов исполнительной власти позволяет применять по аналогии необходимые методы.
Специфичность методов, применяемых субъектами кадровой политики, обусловлена, как правило, необходимостью использования интуитивных методов прогнозирования. Процесс прогнозирования является предопределяющим в кадровой политике, поэтому применение формализованных методов прогнозирования в системе управления кадрами и кадровым потенциалом государственной гражданской службы возможно отчасти . Некоторые подобные приемы закрепляются в законодательстве, хотя на современном этапе его развития методы кадровой политики, как правило, не подвергаются правовой регламентации.
К общеизвестным методам прогнозирования относятся; - индивидуальной экспертной оценки (интервьюирование экспертов, анкетирование экспертов); - коллективной экспертной оценки (анкетирование представителей социальных групп, методы «комиссий», методы «мозгового штурма»); - аналитических документов . В социологии применяется метод контент-анализа нормативных правовых документов на предмет прогнозирования социальных последствий проводимых реформ, оценки эффективности социальной инновационной деятельности органов государственной власти и определения индикаторов коррутщиогенности управленческих решений властных структур . В науке об управлении персоналом существует огромное количество методов, особенно методов оценки результатов деятельности сотрудников4: - количественные методы: оценки результатов деятельности, «глубинного интервью», групповые фокусированные интервью, мини-опросы, экзамен, деловая игра; - качественные методы: заданной балльной оценки, свободной балльной оценки, система графического профиля; - комбинированные методы: тестирование, фотографии рабочего дня, ранжирования сотрудников по ограниченному набору факторов оценки, щкалирования, альтернативного ранжирования, попарного сравнивания, метод анкет, оценки «360 градусов».
Возможности применения инновационных форм управления кадровым составом в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
В отраслевых органах исполнительной власти Курской области встречается главная группа должностей категории «руководители» - начальник управления (в департаменте), заместитель начальника управления (в департаменте), начальник отдела (в составе отраслевого органа), заместитель начальника отдела (в составе отраслевого органа). Отсутствует в Реестре ведущая группа должностей гражданской службы категории «руководители». Всего наименований должностей гражданской службы категории «руководители» в Реестре должностей государственной гражданской службы Курской области - 33. Наименований должностей гражданской службы категории «помощники (советники)» - 12 (приложение 1, табл. 1).
Унифицированы только наименования должностей гражданской службы категорий: «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Должности гражданской службы категории «специалисты», включают в себя: 1) ведущую группу (главный консультант, ведущий консультант, консультант); 2) старшую группу (главный специалист - эксперт, ведущий специалист - эксперт, епециалист - эксперт). Отсутствует в данной категории должностей гражданской службы высшая группа. Главная группа очень редко включается в перечень должностей категории «специалисты». Она встречается в иных органах государственной власти Курской области, кроме органов исполнительной власти. Наименование должности гражданской службы категории «специалисты» главной группы - это начальник отдела. Думается, что все-таки отдел является структурным подразделением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому целесообразно должность начальника отдела перенести в категорию «руководители» ведущей группы.
Категория должностей «обеспечивающие специалисты» включает: 1) ведущую группу (ведущий специалист 1 разряда, ведущий специалист 2 разряда, ведущий специалист 3 разряда), 2) старшую группу (старший специалист 1 разряда, старший специалист 2 разряда, старший специалист 3 разряда), 3) младшую груп пу (специалист 1 разряда, специалист 2 разряда, специалист 3 разряда). Отсутствует в данной категории должностей гражданской службы главная группа. Младшая группа должностей гражданской службы встречается только в отраслевых органах исполнительной власти Курской области, государственных инспекциях Курской области (приложение 1, табл. 2). В администрации Курской области младшая группа должностей гражданской службы не предусмотрена. Должность специалиста 3 разряда встречается исключительно в отраслевых органах исполнительной власти Курской области, государственных инспекциях Курской области, управлении судебного департамента Курской области. В иных органах государственной власти Курской области данная должность, входящая в младшую группу должностей, отсутствует. Следовательно, в органах государственной власти Курской области количество сотрудников в возрасте до 30 лет будет минимальным. Рассмотрим количественное соотношение наименований должностей гражданской службы Курской области в рамках существующих категорий должноетей: 1) категория «руководители» - 33, 2) категория «помощники (советники) - 12, 3) категория «специалисты» - 6, 4) категория «обеспечивающие специалисты» - 9. Исходя из представленных цифр, можно предположить, что наиболее многочиеленными в органах государственной власти Курской области должны быть категории - «руководители» и «обеспечивающие специалисты».
Реестр должностей гражданской службы Воронежской области. Он принят в форме приложения к закону Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области» от 30 мая 2005 года. Должности государственной гражданской службы Воронежской области распределяются по следующим исполнительным органам государственной власти: правительство Воронежской области, исполнительные органы государственной власти Воронежской области, территориальный отдел исполнительного органа государственной власти Воронежской области, территориальный орган исполнительного органа государственной власти Воронежской области, представительство Воронежской области при федеральных органах государственной власти Российской Федерации (приложение 1, табл. 4).
В Воронежской области помимо территориального органа исполнительного органа государственной власти появляется еще и территориальный отдел исполнительного органа государственной власти Воронежской области. Разнообразие и множество исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации обуславливает заметное увеличение количества должностей граждан ской службы и их наименований. Отметим, что в Реестре должностей гражданской службы Воронежской области приведен обширный перечень наименований должностей как категории «руководители», так и категории «специалисты», «обеспечивающие специалисты» (приложение 1, табл. 3). Причем, унификация наименований должностей гражданской службы в рамках каждой категории и группы отсутствует.
В правительстве Воронежской области к главной группе должностей категории «специалисты» относятся: начальник отдела, заместитель начальника отдела, главный советник, советник. В главную группу данной категории должностей включаются: главный консультант, консультант. В исполнительном органе государственной власти Воронежской области должность заместителя начальника отдела входит уже в ведущую группу должностей категории «специалисты». В разных исполнительных органах государственной власти Воронежской области одноименные категории должностей гражданской службы могут содержать в себе совершенно разные по наименованиям должности. Например, в отраслевом органе исполнительной власти Воронежской области к ведущей группе должностей категории «специалисты» относятся: заместитель начальника отдела, ведущий советник, советник, инспектор, ведущий консультант, консультант. В правительстве Воронежской области: главный консультант, консультант.
Названия должностей не корреспондируют с названиями категорий должностей. Чем отличаются должности консультанта и главного консультанта, относящиеся к ведущей группе должностей категории «специалисты» от должности консультанта заместителя председателя правительства Воронежской области, входящей в ведущую группу должностей категории «помощники (советники»)? Или должность помощника губернатора области отличается от главного референта губернатора, либо должность референта губернатора от консультанта губернатора области? Все указанные должности гражданской службы относятся к одной категории должностей - «помощники (советники)». Названия должностей также мало соответствуют названиям групп должностей. Например, к младшей группе должностей относится должность старшего специалиста. Аналогичная ситуация происходит и с другими категориями должностей. Так, в правительстве Воронежской области категория «обеспечивающие специалисты» старшей группы должностей включает должности ведущего специалиста, ведущего специалиста 1 разряда, ведущего специалиста 2 разряда. В исполнительном органе государственной власти Воронежской области ведущая группа должностей этой же категории состоит из должностей ведущего специалиста 2 разряда, старшего специалиста 1 разряда, старшего специалиста 2 разряда, старшего специалиста 3 разряда.
Соответственно, возникает вопрос: «Какими соображениями руководствовались законодатели Воронежской области, формируя реестр должностей гражданской службы таким образом?». С одной стороны, у гражданских служащих появляется дополнительная возможность карьерного роста. Ротация кадрового состава из одного исполнительного органа в другой, замещение аналогичной должности гражданской службы в рамках одной категории, но разных групп, присвоения более высокого классного чина при фактическом сохранении круга должностных обязанностей. Данный способ повышения по службе, к сожалению, будет возможен для ограниченного круга должностей: начальник отдела, консультант, ведущий специалист 2 разряда. В большей части это относится к категории должностей «специалисты». В свою очередь, создается путаница в названиях должностей и распределении их по органам государственной власти, категориям и группам. Отсутствие стройной логической последовательности в разделении должностей по категориям, группам и другим признакам определяет то, что одна и та же категория должностей в разных органах власти может включать себя неодинаковое количество должностей и совершенно разные их названия. Одноименные же должности будут разноситься по разным группам в рамках одной категории должностей гражданской службы.
