Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих 18
1. Понятие, структура, цели и задачи аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих 18
2. Элементный состав процедуры аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих 33
Глава II. Правовое регулирование порядка присвоения, сохранения и лишения классных чинов государственных гражданских служащих и квалификационных разрядов муниципальных служащих 79
1. Классные чины государственных гражданских служащих и квалификационные разряды муниципальных служащих: понятия и сравнительная характеристика 79
2. Элементный состав систем классных чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и муниципальных служащих 92
3. Правовое регулирование процедуры присвоения, сохранения и лишения классных чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и муниципальных служащих 105
Глава III. Правовое регулирование порядка применения мер поощрения (поощрительных санкций) и дисциплинарных мер (дисцигшинарных санкций) к государственным гражданским и муниципальным служащим 127
1, Понятие поощрений (поощрительных санкций) государственных гражданских и муниципальных служащих 127
2. Виды мер поощрения (поощрительных санкций) государственных гражданских и муниципальных служащих 134
3. Основания и порядок применения мер поощрения (поощрительных санкций) к государственным гражданским и муниципальным служащим 155
4. Понятие ответственности государственных гражданских и муниципальных служащих 170
5- Основания и порядок применения дисциплинарных мер (дисциплинарных санкций) к государственным гражданским и муниципальным служащим 182
Заключение 201
Список использованной литературы., 207
Приложения 238
- Понятие, структура, цели и задачи аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих
- Элементный состав процедуры аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих
- Классные чины государственных гражданских служащих и квалификационные разряды муниципальных служащих: понятия и сравнительная характеристика
- Понятие поощрений (поощрительных санкций) государственных гражданских и муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Сформировавшиеся в Российской Федерации в период с 1993 по 2003 гг. институты государственной и муниципальной службы претерпевают в настоящее время существенные изменения.
Происходящие перемены напрямую отразятся на значительном по численности кадровом составе государственных гражданских и муниципальных служащих1, а также на условиях прохождения государственной гражданской и муниципальной службы и карьерном продвижении государственных гражданских и муниципальных служащих.
Форсированное преобразование уже сформировавшегося
законодательства о государственной службе и самой системы государственной службы, а также начинающаяся перестройка законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе неизбежно приведут и уже привели к возникновению значительного числа пробелов и противоречий в правовом регулировании порядка прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы. С указанными выше процессами и связан выбор темы диссертационного исследования.
Важность темы диссертационного исследования определяется также необходимостью построения оптимальной модели прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы,
За период с 1991 по 1995 год численность чиновников в Российской Федерации увеличилась в 1,5 раза и составила 1025 тыс. человек (См,: Розенбаум Ю. Экспансия аппарата. Почему растут ряды и зарплата чиновников? // Независимая газета. - 1997. -8 мая). К концу 1999 - начату 2000 года общая численность государственных и муниципальных служащих составляла 1134 тыс. человек. Численность федеральных государственных служащих составляла 523 тыс, человек (47,1%). государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих 594 тыс. человек (52,9%). В среднем на тысячу жителей приходилось 8 государственных н муниципальных служащих (См.: Салатинов В.Б, Российская бюрократия в зеркале статистики // Полптия. - № 3. - С. 95). Сходные статистические данные представляют и иные исследования, по данным В.Гимпельсона на начало 2001 года численность государственных и муниципальных служащих составляла 1140,6 тыс. человек (См.: Ггшпельсон В. Численность и состав российской бюрократии // Вопросы экономики. -2002,- №11. "С. 96).
5 обеспечивающей баланс интересов государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, - с одной стороны, и государственными и муниципальными органами - с другой.
Проведенный анализ нормативной правовой базы, регулирующей отношения по поводу прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, а также изучение деятельности государственных и муниципальных органов, позволяют сделать вывод о том, что действующий в данной сфере правовой механизм требует совершенствования, т.к. не обеспечивает, во-первых, эффективного карьерного продвижения государственных гражданских и муниципальных служащих; во-вторых, их должной правовой защиты служащих.
Научное исследование и практическое решение проблемы совершенствования правовых и организационных основ основных элементов прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в силу ее многоаспектное представляет известную сложность, что предполагает в теоретико-методологическом плане сочетание теоретических и прикладных аспектов исследования, установление значения и места комплексной проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы в структуре иных проблем институтов государственной гражданской и муниципальной службы.
Прохождение государственной гражданской и муниципальной службы представляет собой весьма значительные по объему правовые институты и, разумеется, в рамках одного диссертационного исследования их невозможно полностью осветить. Поэтому в настоящем исследовании анализируются лишь наиболее важные, с нашей точки зрения, элементы прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы, такие как аттестация, квалификационный экзамен, присвоение классных чинов и квалификационных разрядов, применение мер поощрения (поощрительных санкций) и ответственности (дисциплинарных санкций). Поступление на государственную гражданскую или муниципальную службу, а так же
увольнение с государственной гражданской или муниципальной службы, с нашей точки зрения, не являются элементами прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, а потому оставлены за рамками настоящего исследования. Вопросы денежного содержания государственных гражданских и муниципальных служащих, переподготовки, формирования кадрового резерва, статусного положения служащего так же вынесены за рамки настоящего исследования, так как представляют собой отдельные темы научного изучения.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования* В современной науке административного права Российской Федерации и сложившейся практике наблюдается явная недооценка значения и роли вопросов прохождения государственной гражданской службы и особенно муниципальной службы. Большинство исследований посвящено общим вопросам служебной деятельности, а число работ, содержащих частные вопросы порядка прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы, незначительно.
Однако проводимые в настоящее время административная реформа, реформа местного самоуправления, реформа государственной службы и реформа муниципальной службы, принятие значительного числа нормативных правовых актов, посвященных государственной гражданской службе (в первую очередь Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ»), повысили интерес в научном мире к правовым и организационным проблемам правового регулирования вопросов прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы.
Существенный вклад в разработку исследуемых в работе проблем внесли такие известные правоведы, как: А-П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.Д. Лебин, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В, Поляков, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров, Л.Е. Шепелев, заложившие теоретические основы в понимании
7 места и роли институтов государственной службы и муниципальной службы в системе административного права.
Среди трудов, посвященных частным проблемам правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, следует отметить работы таких авторов, как Б.Т. Базылев, В-М- Баранов, В-А. Глозман, Н.А- Духно, В.А, Евреинов, В-С. Жеребин, В.И. Ивакин, A3. Куракин, В.И. Курилов, ПИ. Лазор, Б.Д. Лебин, Д.АЛипинский, СТ. Максименко, А.В. Малько, XT. Мелешко, В.М- Михайлов, Л.А. Морозова, Ф.П Негру, В.П. Соляник, В.А. Тархов, АЛЖиров, Н.С. Уржинская, М.Д. Шаргородский,
Отсутствие научных трудов, комплексно и во взаимосвязи рассматривающих проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы, а также наличие пробелов в правовом регулировании указанных вопросов, делают актуальной изучаемую тематику. Поэтому научное исследование, направленное на разработку ключевых административно-правовых проблем прохождения государственной гражданской службы и муниципальной службы, в их единстве и взаимосвязи, безусловно, имеет научный и практический интерес.
Цель диссертации заключается в проведении комплексного исследования правовых и организационных основ порядка прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации, Это позволит более полно и точно охарактеризовать ключевые элементы прохождения государственной гражданской и муниципальной службы: аттестацию государственных гражданских и муниципальных служащих, присвоение классных чинов и квалификационных разрядов, поощрение (поощрительные санкции) и ответственность (дисциплинарные санкции) государственных гражданских и муниципальных служащих. Сравнительный анализ рассматриваемых элементов институтов государственной гражданской и муниципальной службы, выявление
8 проблемных моментов и пробелов в законодательстве Российской Федерации (а также в законодательстве субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления) по исследуемым проблемам даст возможность разработать рекомендации по их устранению.
Исходя из поставленной цели, в ходе диссертационного исследования ставились и решались следующие задачи:
- рассмотреть ключевые понятия прохождения государственной
гражданской и муниципальной службы; аттестация, классные чины,
квалификационные разряды, поощрения (поощрительные санкции) и
ответственность (дисциплинарные санкции) на государственной гражданской
и муниципальной службе;
- провести сравнительный анализ рассматриваемых понятий как в
государственной гражданской, так и в муниципальной службе;
- обосновать, что ключевые понятия и элементы двух видов служебной
деятельности - государственной гражданской и муниципальной — имеют
общую правовую природу;
- изучить ключевые аспекты государственной гражданской и
муниципальной службы в историческом аспекте;
исследовать процедурные вопросы рассматриваемых элементов прохождения государственной гражданской и муниципальной службы;
обосновать необходимость использования таких элементов как аттестация, квалификационный экзамен, классные чины, квалификационные разряды, поощрения (поощрительные санкции) и ответственность (дисциплинарные санкции) в качестве важнейших инструментов кадровой и карьерной политики государственных и муниципальных органов;
проанализировать в этой части действующее законодательство Российской Федерации на предмет выявления недостатков и пробелов, с целью выработки рекомендаций по их устранению.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения государственной
9 гражданской и муниципальной службы по поводу проведения аттестации, присвоения классных чинов или квалификационных разрядов, применения мер поощрения (поощрительных санкций) или ответственности (дисциплинарных санкций) между государственным или муниципальным органом, с одной стороны, и государственным гражданским или муниципальным служащим - с другой (служебные отношения).
Предмет исследования представляют правовые, теоретические и практические вопросы прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные методы познания и научного исследования, включая общенаучные методы исследования; анализа (системный, социологический и др,), частноправовые (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.), философские методы (метод диалектики и его категории: форма и содержание, причина и следствие, единичное и общее и др.).
Кроме того, в процессе исследования применялись приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, позволявшие трактовать и интерпретировать правовые понятия и формулировки.
Проблема правового регулирования вопросов прохождения государственной гражданской и муниципальной службы является комплексной, что предопределило обращение к широкому кругу правовой литературы, а именно: по теории государства и права, конституционному, административному, трудовому, муниципальному праву, а также к исторической, статистической и социологической литературе, связанной с объектом и предметом диссертационного исследования.
Информационной базой исследования послужили федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации (на примере Москвы Кировской и Ленинградской областей), регулирующие вопросы прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, а также акты органов местного самоуправления (на примере актов
10 органов местного самоуправления муниципального образования «город Киров»), правоприменительная практика государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Кировской области).
Кроме того, при написании работы широко использовалась правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научные труды отечественных ученых-административистов, материалы периодической печати, статистические данные по государственным гражданским и муниципальным служащим.
Эмпирическую базу исследования представили статистические данные о состоянии и динамике кадрового состава федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих.
Научная новизна диссертационной работы. Настоящая работа является одним из первых административно-правовых исследований, в рамках которого комплексно рассматриваются базовые элементы прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.
В науке административного права настоящее диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток рассмотреть прохождение государственной гражданской и муниципальной службы в единстве и взаимосвязи. На данной основе высказан ряд новых и важных в плане практики применения положений и выводов, касающихся правовых и организационных вопросов порядка регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, а также существующей практики в государственных и муниципальных органах, позволили сформулировать ряд выводов и рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных аспектов порядка прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.
Наиболее важными из числа выносимых на защиту положений диссертационного исследования, обусловливающих научную новизну работы, являются следующие.
1. Сравнительный анализ действующего законодательства о
государственной гражданской службе и муниципальной службе
(на федеральном уровне, уровне субъекта Российской Федерации и
муниципалитета) показал;
а) идентичность базовых положений законодательного регулирования
прохождения государственной гражданской службы как на федеральном
уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации и муниципальной
службы;
б) преимущественное построение законодательства о муниципальной
службе на основе законодательства о государственной службе, что говорит о
родственности этих видов служебной деятельности и об искусственности, и
об искусственности их разделения.
Предлагается единое (общее) понятие аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих как законодательно установленной процедуры оценки государственных гражданских и муниципальных служащих, применяемой в целях установления соответствия государственных гражданских и муниципальных служащих замещаемым должностям, а также определения необходимости их для государственного или муниципального органа, не способствующей прямому (непосредственному) карьерно-должностному продвижению.
Изучение нормативного регулирования аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих позволяет выделить три основных элемента ее состава:
а) объект - результаты служебной деятельности государственного
гражданского и муниципального служащего;
б) субъект — аттестационные комиссии государственного или
муниципального органов;
12 в) процедура, включающая четыре этапа аттестации: подготовительный; непосредственное проведение; принятие решения по результатам; разрешение спорных ситуаций.
4. Предлагается законодательно закрепить право государственного
гражданского и муниципального служащего на представление
самостоятельного, альтернативного отчета в аттестационную комиссию о
проделанной работе за период, предшествующий аттестации.
Соответствующие дополнения и изменения необходимо внести в: п. 2 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; в ст. ст. 12 и 15 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г, № ПО.
Аналогичным образом соответствующие изменения и дополнения предлагается внести и в нормативные правовые акты, регулирующие аттестацию муниципальных служащих, в субъектах Российской Федерации.
5. Предлагается по-новому сформулировать единое понятие
чинопроизводства на государственной гражданской и муниципальной службе
и определить его как процедуру присвоения, сохранения и лишения классных
чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и
муниципальных служащих,
6. Анализ законодательства о классных чинах государственных
гражданских служащих и квалификационных разрядах муниципальных
служащих позволяет рассматривать их определения как идентичные понятия
по следующим основаниям:
а) единство принципов построения систем классных чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и муниципальных служащих;
б) подчиненность классных чинов и квалификационных разрядов
замещаемым должностям государственной гражданской и муниципальной
службы;
в) обозначение одной и той же правовой категории - звания
государственных гражданских и муниципальных служащих;
г) характеристика наличия у государственных гражданских и
муниципальных служащих, имеющих классные чины и квалификационные
разряды, дополнительных преимуществ;
д) единство порядка присвоения и сохранения классных чинов
государственных гражданских и муниципальных служащих.
Необходима законодательная замена понятия «квалификационный разряд», действующего в настоящее время в институте муниципальной службы, на понятие «классный чин», действующего в институте государственной гражданской службы, что приведет к уточнению правовых категорий в института муниципальной службы, а также унификации основных понятий и категорий родственных видов служебной деятельности: государственной гражданской и муниципальной.
Предлагается установить единую процедуру присвоения, сохранения и лишения государственных гражданских и муниципальных служащих классных чинов и квалификационных разрядов, состоящую из следующих элементов:
а) представление государственного гражданского или муниципального
служащего к присвоению классного чина или квалификационного разряда;
б) проведение аттестации или государственного квалификационного
экзамена;
в) решение особых вопросов, связанных с присвоением классного чина
или квалификационного разряда без сдачи государственным гражданским
или муниципальным служащим квалификационного экзамена или
проведения аттестации;
г) собственно присвоение классного чина или квалификационного
разряда компетентным должностным лицом;
д) решение организационных вопросов, связанных с присвоением
классного чина или квалификационного разряда, — внесение
соответствующих записей о присвоении чина или разряда в личное дело и
трудовую книжку государственного гражданского или муниципального
служащего;
е) решение финансовых вопросов - начисление и выплата
государственному гражданскому или муниципальному служащему надбавки
за классный чин или квалификационный разряд;
ж) решение спорных вопросов, связанных с присвоением классного
чина или квалификационного разряда;
з) решение вопросов, связанных с сохранением присвоенного
классного чина или квалификационного разряда;
и) решение особых вопросов, связанных с лишением государственного гражданского или муниципального служащего классного чина или квалификационного разряда.
9. Необходимо законодательное закрепление возможности лишения квалификационных разрядов муниципальных служащих исключительно в судебном порядке за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, что предполагает изъятие из ведения муниципальных органов права лишать служащих чина в рамках дисциплинарного производства. Соответствующие дополнения предлагается внести в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»,
10, Предлагается законодательное установление специальных почетных званий, подчеркивающих принадлежность к государственной гражданской службе или муниципальной службе: «Заслуженный государственный гражданский служащий» («Заслуженный работник
15 государственной гражданской службы»), «Заслуженный муниципальный служащий» («Заслуженный работник муниципальной службы»).
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Научная значимость работы заключается в том, что она способствует наполнению институтов государственной гражданской и муниципальной службы новым содержанием в части проблем, касающихся прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, а также обоснованию необходимости дальнейшего совершенствования правового и организационного обеспечения указанных институтов.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы при написании учебной литературы, в научно-исследовательской работе, в ходе анализа актуальных проблем административного права, в учебном процессе как по специализированным курсам, посвященным государственной гражданской и муниципальной службе, так и по курсу «Административное право Российской Федерации».
Выводы и положения диссертации могут быть применены в разработке научно-методических и учебных пособий, рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных гражданских и муниципальных служащих, а также в практической работе государственных гражданских и муниципальных служащих, особенно служащих таких подразделений государственных или муниципальных органов, как управления государственной гражданской службы и кадров и управления муниципальной службы и кадров.
Предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных органов государственной власти Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Рекомендации, связанные с практикой применения положений о порядке прохождения государственной гражданской и муниципальной службы, могут иметь значение для
дальнейшего совершенствования законодательства в данных областях служебной деятельности,
В научно-исследовательской сфере основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета, было одобрено и рекомендовано к защите.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту, нашли отражение в публикациях и выступлениях на следующих научно-практических конференциях; научно-практической конференции «Совершенствование управленческих отношений региона» (Киров, 28 апреля
2004 г.), на III межрегиональной научно-практической конференции (Киров,
15 октября 2004 г.), межрегиональной научно-практической конференции
«Молодежь и социально-экономические проблемы региона» (Киров, март
2005 г.), на II Межрегиональной научно-практической конференции
«Российское право: история, современность и перспективы» (Киров, 13-14
апреля 2005 г.), межрегиональной научно-практической конференции
«Интегративный подход к воспитанию гражданственности в системе
непрерывного образования» (Киров, 21 -22 апреля 2005 г.), научно-
практической конференции «Актуальные вопросы юриспруденции и
юридического образования в современных условиях» (Нижний Новгород,
май 2005 г.).
Материалы диссертационного исследования используются при проведении учебных занятий по административному и служебному праву в Вятском государственном гуманитарном университете, Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов (Кировский
17 филиал), Волго-вятской академии государственной службы (Кировский филиал).
Кроме того, результаты диссертационного исследования внедрены в практику работы администрации муниципального образования «город Киров». По теме диссертационного исследования опубликовано 12 научных статей общим объемом 5,1 печатных листа.
Структура диссертационного исследования. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, три главы, содержащие 10 параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения-
Понятие, структура, цели и задачи аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих
Аттестация и присвоение классных чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и муниципальных служащих выступают краеугольным камнем в построении карьеры служащего и определения необходимости его дальнейшего нахождения на службе. Существенные изменения, происходящие в институтах государственной и муниципальной службы в результате проводимых административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления, заставляют несколько по-иному подойти к рассмотрению, а главное, взаимосвязи и взаимовлиянию двух указанных понятий. В настоящее время существует значительное число определений понятия аттестация, в том числе и в нормативных правовых актах, приведем лишь некоторые из них. Так? Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от латинского attestation — свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику \ Юридический энциклопедический словарь понимает под аттестацией «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности»2. Большая советская энциклопедия характеризует аттестацию как «определение квалификации, уровня знаний работника или учащегося, отзыв 0 его способностях, деловых и иных качествах- В ряде ведомств и организаций аттестация требуется для присвоения лицу определенного разряда, звания, ранга» .
Толковый словарь терминов и понятий дает определение аттестации как процессу оценивания соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки.
Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе .
В.Ф. Халипов определяет аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристику служащего4,
В.И. Курилов рассматривал аттестацию в узком и широком смысле: так, в узком смысле аттестация - это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии, в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме; в широком — это определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности5.
Аттестация анализировалась В.И, Куриловым как составная часть трудового права1. С выдвинутой В.И. Куриловым двойственной трактовкой аттестации (в узком и широком смысле) не согласна Х.Т. Мелешко, отмечая, что «предлагаемое В.И. Куриловым двойственное толкование аттестации может вызвать нежелательные последствия в правоприменительной деятельности. Правила присвоения очередных квалификационных званий относятся к определению квалификации, но они не могут быть механически применены к аттестации кадров, В этой связи, на наш взгляд, верно рассматривать аттестацию рабочих и служащих как частный случай определения их квалификации. Да и вообще конструкция, базирующаяся на «широком» и «узком» толковании, несет в себе неопределенность и, как следствие этого -угрозу ошибок в применении правовых норм»2.
АЛ, Жиров характеризовал аттестацию как установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионального и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров3.
Ряд авторов рассматривает периодическую аттестацию как постоянный процесс выявления наиболее компетентных и высококвалифицированных работников, выдвижение их на работу, соответствующую способностям4, А также как определение уровня профессиональной подготовки и духовно-нравственного соответствия государственных служащих требованиям занимаемой должности, квалификации выполняемой ими работы (функций), как процедуру, направленную на улучшение качественного состава кадров, рост служебной и трудовой активности, предприимчивости, повышение ответственности работников всех уровней за порученное дело1.
А.Г. Хныкин понимает под аттестацией периодическую комплексную проверку уровня деловых, личностных, а также соответствие моральных качеств работника его должности и выполняемой работе .
Ф.ІХ Негру отмечал, что аттестация — это проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, т.е. его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе .
Д.М, Овсянко определял аттестацию как процедуру, способствующую совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда4.
Д.Н, Бахрах аналогично В.И, Курилову выдвинул двойственную трактовку аттестации, выделив: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих .
Элементный состав процедуры аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих
Проблема элементного состава аттестации по настоящее время является дискуссионной- Назовем лишь некоторые труды, в которых указанная проблема освещается наиболее детально1.
Несомненно, одним из базовых элементов аттестации является объект. Проблема состоит в том, что именно следует понимать под объектом аттестации, а именно: либо самих государственных гражданских или муниципальных служащих, а если быть точнее, их личностные, профессиональные, деловые качества; либо результаты служебной деятельности государственных гражданских или муниципальных служащих.
Оценка служащего по первому основанию характеризуется исключительным субъективизмом, т,к. члены аттестационной комиссии не могут (да и не должны) настолько глубоко знать личностные и профессиональные характеристики служащего, дабы по ним судить о служащем. Характеристика служащего, подготавливаемая начальником структурного подразделения государственного или муниципального органа, увы, в большинстве случаев не может полностью отразить личностно-профессиональную характеристику служащего. Впрочем, если оценка профессиональных и деловых качеств служащего этична и, в большинстве своем, возможна, то сказать тоже самое об оценке личностных качествах служащего нельзя. При этом большинство существующих на данный момент нормативных правовых актов об аттестации указывают на оценку личностных качеств, в частности, ст. 13 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № ПО \ ст, 8 Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Минтруда России от 12 октября 1992 г, № 232, ст. 11, 12 Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 700 3. Стоит заметить, что» например, Закон Кировской области 5 октября 2001 г. № 13-30 «Об аттестации государственных служащих государственной службы Кировской области» не упоминает об оценке личностных качеств служащего, что более соответствует современным тенденциям развития государственной гражданской и муниципальной службы. Государственный или муниципальный орган не должны интересовать личные качества служащего, точнее, речь о них должна идти лишь на этапе поступления гражданина на государственную гражданскую или муниципальную службу, обсуждение же личных качеств, тем более на аттестационной комиссии, является не только не этичным, но и может рассматриваться как вмешательство в личную жизнь служащего,
Куда более объективным является оценка государственного гражданского или муниципального служащего по результатам профессиональной (служебной) деятельности. Так как характер труда служащих носит непроизводственный характер, оценка результатов может производиться либо по количеству подготовленных документов, либо по числу организованных и успешно выполненных мероприятий. Проблема состоит в том, что если количество подготовленных служащим документов и поддается учету, то объективных методик, характеризующих успешность выполнения того или иного задания или мероприятия, не существует. Организация деятельности государственного или муниципального органа отличается тем, что выполнение конкретного задания, порученного служащему, далеко не всегда может зависеть от него самого, от тех усилий, которые он прилагает на его выполнение. Зависимость одного структурного подразделения государственного или муниципального органа от иных, зачастую сводит на нет все попытки указанного подразделения самостоятельно решить тот или иной вопрос- Таким образом, даже, если служащий блестяще выполнит ту часть задания, которая зависит от него, конечный результат, который, как уже отмечалось, складывается из деятельности многих подразделений, может быть далеко не впечатляющим. Увы, но законодательство никак не учитывает данный факт. Следовательно, мы также не можем утверждать, что оценка результатов труда государственного гражданского или муниципального служащего аттестационной комиссией будет носить объективный характер.
Таким образом, можно утверждать, что ни один из двух указанных критериев оценки государственных гражданских или муниципальных служащих при аттестации не может являться объективным. Более того, как утверждают некоторые исследователи, «получение абсолютно объективной оценки служащих является настолько сложным, в том числе нередко и дорогостоящим процессом, что теряет свою эффективность. Установление нового порядка аттестации (аттестационной оценки) представляется весьма актуальным, особенно в вопросе, кто должен производить эту оценку»1.
Согласно действующему законодательству, аттестации подлежат все государственные гражданские или муниципальные служащие, замещающие соответствующие должности более одного года, за исключением: а) замещающих должность соответствующей группы менее одного года; б) достигших предельного возраста, установленного для замещения соответствующей должности; в) беременных женщин, а также женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком; г) в течение года с момента присвоения классного чина или квалификационного разряда, назначения на должность по конкурсу и (или) сдачи квалификационного экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки1.
П. 3 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» указывает среди категорий служащих, не подлежащих аттестации: гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, заключившими с государственным органом срочный служебный контракт.
Стоит заметить, что ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды государственно-служебной деятельности, отмечают также и иные категории служащих, не подлежащих аттестации. Так, Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов РФ, утвержденного Приказом Таможенного комитета РФ от 29 октября 2003 г. № 1215 , выделяет также следующие категории: а) находящиеся в распоряжении начальника таможенного органа в связи с проведением организационно-штатных мероприятий; б) прикомандированные к органам государственной власти РФ и организациям (не подлежат аттестации только на период командирования).
Следующим элементом аттестации является субъект. Субъектом аттестации выступает аттестационная комиссия, т.е. группа лиц, уполномоченных государственным или муниципальным органом на проведение аттестации и, соответственно, наделенная правом оценки личностных, деловых и профессиональных качеств государственного гражданского или муниципального служащего, а также результатов его служебной деятельности.
Классные чины государственных гражданских служащих и квалификационные разряды муниципальных служащих: понятия и сравнительная характеристика
Пожалуй, никакой вид человеческой деятельности не придает столь большого значения чинам и званиям как государственная гражданская или муниципальная служба. Именно чины и связанные с ними властные полномочия и материальные блага и являются тем стержнем, на который опирается карьера служащего. Чин интересен служащему не только как абстрактное звание, хотя психологическая составляющая данного понятия тоже сильна, а, в первую очередь, как звание, дающее определенные полномочия, льготы и привилегии, а также соответствующие денежные надбавки к должностному окладу.
Со вступлением в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» более не существует единообразных систем квалификационных разрядов служащих: так, если на муниципальной службе по-прежнему действует система квалификационных разрядов, то на государственной гражданской — система классных чинов. Сравнительный анализ указанных систем классных чинов государственных гражданских служащих (а также действовавших квалификационных разрядов государственных служащих) и квалификационных разрядов муниципальных служащих позволит определить, насколько существенными стали различия между ними, если таковые вообще имеются.
Начнем с определения правового понятия «чин», как наиболее ранней правовой категории, используемой в государственной службе.
Так, согласно данным энциклопедического словаря Брокгауза — Ефрона: «Чин — это звание, в постепенной последовательности присваиваемое лицам, проходящим государственную службу и сообщающее им определенные права и преимущества»1.
В.И. Даль определял чин как степень жалованного служебного значения, достоинства, класс2.
Толковый словарь русского языка под редакцией СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дает следующее определение чина: «У военных и гражданских служащих: служебный разряд (класс)»3.
П.Я. Черных в своем историко-этимологическом словаре современного русского языка определил чин как «звание, присваиваемое государственным служащим и военным в соответствии с «табелью о рангах»4.
Большая советская энциклопедия трактует чин как «служебный разряд военных и гражданских служащих, с которым связаны определенные должностные права и обязанности» .
Энциклопедический словарь характеризует чин как «служебный военный и гражданский разряд, с которым связаны определенные права и обязанности служащих» .
По высказыванию Астольфа де Кюстина, чин есть «гальванизирующая сила, видимость жизни тел и умов, это страсть, что переживет любую другую. Чин - это нация, разделенная на полки, это военное положение, на которое переведено все общество. О милости повышения в чине никогда не просят, но домогаются ее всегда... Петр привил лихорадку тщеславия всему своему народу, дабы сделать его податливее и править им по собственному смотрению... Из подобного общественного устройства происходит столь мощная лихорадка зависти, столь неодолимый зуд честолюбия...»1.
По замечанию В.А. Евреинова, «чин давал право на замещение должностей государственной службы, а также на совокупность прав, без которых человеку, хоть несколько развитому и образованному, невыносимо было жить в обществе» .
Рассмотренные определения позволяют выделить следующие особенности чина. 1. Это звание, наделяющее служащего определенными полномочиями, привилегиями и ответственностью. 2. Именно чин, а не замещаемая должность должен определять статус служащего. 3. Чин в своей сущности очень близок к понятию класс, разряд. Действующее федеральное законодательство о государственной гражданской службе, в первую очередь Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»3, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ», а также Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным гражданским государственным служащим, утвержденное Указом Президента РФ от I февраля 2005 г. № ИЗ4, не содержат четкого определения классного чина. Однако законодательство субъектов РФ, в частности Положение о порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим города Москвы, утвержденное Указом мэра города Москвы от 17 февраля 2005 г. № 10-УМ1, отмечает, что классный чин указывает на соответствие уровня профессиональной подготовки гражданского служащего квалификационным требованиям замещаемой должности гражданской государственной службы.
Стоит заметить, что и до вступления в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» понятие классный чин использовалось в ряде нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих вопросы государственной службы, в частности, в законодательстве о государственной службе города Москвы , Ленинградской области , а также в некоторых специализированных нормативных правовых актах, регулирующих прохождение отдельных видов государственной службы, в частности службы в органах прокуратуры4, Министерстве РФ по налогам и сборам5.
Понятие поощрений (поощрительных санкций) государственных гражданских и муниципальных служащих
Поощрения1 государственных гражданских и муниципальных служащих являются третьим базовым элементом прохождения государственной гражданской и муниципальной службы и построения карьеры. Придерживаясь принятой схемы построения работы, поощрения и ответственность также будут рассмотрены единым блоком для государственной гражданской и муниципальной службы.
Один из специфических видов поощрений государственных гражданских и муниципальных служащих - присвоение классных чинов и квалификационных разрядов - уже был рассмотрен в предыдущей главе настоящего исследования.
Поощрения на государственной гражданской и муниципальной службе представляют собой один из инструментов удержания и закрепления наиболее профессиональных служащих , Труд государственных гражданских и муниципальных служащих является далеко не самым высоко оплачиваемым, интересным и развивающим, поэтому на первое место в служебной деятельности выходят: система карьерного продвижения (основными элементами которой выступают: аттестация, квалификационный экзамен, повышение в чинах и разрядах, должностях) и система дополнительных (помимо заработной платы) поощрений.
Поощрение как комплексное явление состоит из двух составляющих: моральная составляющая (нематериальное воздействие); материальная составляющая (денежное либо иное вещественное воздействие).
Толковый словарь русского языка под редакцией СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дает следующее определение поощрения1: L «Содействием, сочувствием, наградой одобрить что-нибудь, возбудить желание сделать что-нибудь»; 2. «Вознаграждение, награда».
Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» (п, 1 ст. 55) гласит, что к государственным гражданским служащим за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются различные виды поощрений и награждений2. Указанная формулировка Закона в общих чертах повторяет формулировку ранее действовавшего Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» (ст. 13) указывавшего, что за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения.
П. 1 ст. 28 Федерального Закона «О службе в таможенных органах РФ» указывает, что за добросовестное исполнение должностных обязанностей к сотрудникам таможенных органов могут применяться поощрения.
Дисциплинарный устав таможенной службы РФ (ст. 11) указывает, что поощрение является важным средством воспитания сотрудников и укрепления служебной дисциплины в таможенных органах.
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (п. 1 ст. 46.6) устанавливает, что за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности к служащим органов прокуратуры могут применяться поощрения.
Идентичные определения поощрений содержит и законодательство о муниципальной службе. В частности, ст. 17 Закона Кировской области от 26 сентября 1997 г. № 19-30 «О муниципальной службе Кировской области»1.
Комплексное справочное издание о государственной службе определяет, что поощрение представляет собой положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, публичное признание заслуг, отличий и успехов в служебной деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение .
Таким образом, поощрения государственных гражданских и муниципальных служащих представляет собой следующее. 1. Это положительные санкции, применяемые к государственным гражданским или муниципальным служащим по определенным, установленным нормативными правовыми актами основаниям, 2- Это санкции, налагаемые на государственного гражданского или муниципального служащего: либо за безупречное исполнение должностных обязанностей, либо за достижение выдающихся результатов в служебной деятельности, либо за выполнение особо важных и сложных заданий для государственного или муниципального органа, 3. Поощрения (поощрительные санкции) подчеркивают позитивное отношение государственного или муниципального органа к государственному гражданскому или муниципальному служащему 4. Это средство позитивного воздействия на государственного гражданского или муниципального служащего с целью побудить его к достижению еще больших результатов в служебной деятельности. 5, Это один из инструментов удержания на государственной гражданской и муниципальной службе кадров, тж. в денежном выражении поощрение в ряде случаев представляет значительную долю общего денежного содержания государственного гражданского или муниципального служащего 6, Поощрения (поощрительные санкции) предоставляют государственному гражданскому или муниципальному служащему при соответствующем поведении и исполнении должностных обязанностей возможность получить те или иные блага (материальные или нематериальные), которые предполагает конкретная поощрительная санкция. 7. Как инструмент позитивного стимулирования, поощрения (поощрительные санкции) для реализации зачастую требует значительных финансовых затрат (точно так же, как и применение негативных санкций). 8, Нормы, регулирующие поощрения (поощрительные санкции), предоставляют государственным гражданским или муниципальным служащим, замещающим различные должности государственной гражданской или муниципальной службы и имеющим различные классные чины, или квалификационные разряды, равные возможности в получении благ (материальных или не материальных), предусмотренных той или иной поощрительной санкцией.
