Содержание к диссертации
Введение
Глава I Административно-правовой статус органов государственной социальной службы
1.1 Теоретические аспекты государственной социальной службы 11
1.2 Понятие и элементы статуса органов государственной социальной службы 37
1.3 Правовое регулирование статуса органов государственной социальной службы 59
Глава II Основные направления совершенствования административно-правового регулирования деятельности органов государственной социальной службы
2.1 Компетенция органов государственной социальной службы: реализация полномочий на основе социальной стандартизации 85
2.2 Оптимизация структуры органов государственной социальной службы 116
2.3 Ответственность органов государственной социальной службы 140
Заключение 166
Библиографический список использованной литературы 171
Приложения
- Теоретические аспекты государственной социальной службы
- Понятие и элементы статуса органов государственной социальной службы
- Компетенция органов государственной социальной службы: реализация полномочий на основе социальной стандартизации
- Оптимизация структуры органов государственной социальной службы
Введение к работе
1 Распоряжение Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р "О Плане действий Правительства
Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы" (с
изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 22 января, 3 марта, 12 марта, 12, 13 апреля, 18 апреля, 14 июля 2001 г.) //СЗ
РФ. 2000. №33. Ст.3414; 2001. №2. Ст.206; №7. Ст.661; №13. Ст.1278; №12. Ст.1119; №16. Ст.1616; №17.
Ст. 1746; Ст. 1756; Ст. 1764; №32. Ст.3340.
2 Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р "О программе социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)" //СЗ РФ. 2001. №31.
Ст.3295.
доходов населения по-прежнему остается одной из наиболее актуальных задач. В 1999 году по сравнению с 1998 годом численность населения Российской Федерации с денежными доходами ниже прожиточного минимума увеличилась почти на 8,8 млн. человек и составила 43,8 млн. человек (29,9 процентов всего состава населения), в 2000 году поднялась до 34,7% и составила 50,5 млн. человек.1 Основные факторы бедности определяются низким уровнем оплаты труда, пенсий, стипендий, пособий, а также растущей безработицей, в частности, минимальный размер пенсии по старости составляет 30% от прожиточного минимума, размер ежемесячного пособия на ребенка - 5%, размер минимальной стипендии - 8%, пособие по безработице - 8% от прожиточного минимума.2
Политика борьбы с бедностью должна носить комплексный характер, необходимо остановить рост социальной бедности, охватывающей социально уязвимые слои населения, а также экономической бедности граждан, не способных из-за низкого уровня заработной платы, безработицы обеспечить необходимый уровень благосостояния. Несмотря на увеличение расходов на реализацию основных направлений социальной политики, финансовых средств для предусмотренных действующим законодательством социальных обязательств недостаточно, поэтому наиболее острой проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.3
Последовательное осуществление политики, базирующейся на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях, предполагает переход к перераспределению социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при сокращении значительного числа льгот. Вместе с тем,
1 См.: Байгереев М. Бедность и политика адресной социальной помощи малоимущим семьям //Человек и
труд.2001.№1.С42.
2 См.: Римашевская Н.М. Стратегии социальной защиты населения России//Народонаселение. 2001. №1.
С.8.
3 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной
политики на 2001 год и на среднесрочную перспективу» //Российская газета. 2000. 3 июня.
достигнуть устойчивого развития экономики и общества, сформировать сильное и эффективное государство возможно только на основе социальной консолидации, при условии, если реальным приоритетом развития государства станет социально значимая цель - обеспечение благополучия, безопасности и достойной жизни граждан Российской Федерации.1 Реализация социальной политики должна быть направлена на последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, качественного образования, медицинского и социального обслуживания.
Проблемы, связанные с жизнеобеспечением многообразны и требуют для своего разрешения целенаправленных, скоординированных усилий государственных институтов. Реформирование системы социальной защиты требует поиска новых подходов к созданию эффективных форм деятельности органов, реализующих социальную политику государства. В процессе трансформации сложившихся отношений в системе социальной защиты населения развитие государственной социальной службы является наиболее приоритетным направлением, требующим нового теоретического осмысления сущности государственной социальной службы, а также поиска инновационных управленческих методов обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной социальной службы на всех уровнях управления социальными процессами. Переход на новые принципы организации системы социальной защиты усиливает необходимость принятия действенной правовой основы функционирования государственных органов, обеспечивающих предоставление социальных услуг населению. Российская Федерация провозглашена социальным государством, проводящим политику, направленную на создание условий, обеспечивающих
Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001г. № 910-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)" //СЗ РФ. 2001. №31. Ст.3295.
достойную жизнь и свободное развитие человека (ст.7).1 Достижение целей социального государство возможно в условиях создания и эффективного функционирования органов государственной социальной службы, реализующих социальную политику государства и обеспечивающих активное участие граждан в создании и поддержании своего экономического благополучия.
Состояние научной разработанности темы. Исторические аспекты зарождения социальной деятельности Российского государства исследовались в трудах Е. Герье, Е.Д. Максимова, СМ. Соловьева и других авторов, анализу государственной службы посвящены труды Д.Н. Бахраха, В.А. Воробьева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.Н. Пахомова, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н. Старилова и других ученых, анализу проблем правового регулирования социальной защиты населения посвящены работы Р.И. Ивановой, В.Ш. Шайхатдинова, В.П. Юдина и других. Вместе с тем, изменившиеся социально-экономические условия, накопленный практический опыт реформирования государственной службы, определяют необходимость комплексного теоретического исследования государственной социальной службы, проблем определения и нормативного закрепления правового статуса органов государственной социальной службы в Российской Федерации.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в сфере деятельности государства по реализации социальной политики, направленные на повышение уровня жизни населения, компенсацию, возникающих социальных рисков, обеспечения доступности основных социальных услуг.
Предметом исследования являются формы и методы функционирования государственной социальной службы, а также административно-правовой статус органов государственной социальной службы в Российской Федерации.
1 Конституция РФ. М., 1993.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования является выявление сущности государственной социальной службы, анализ правовых и организационных проблем деятельности органов государственной социальной службы, а также разработка концептуальных предложений по совершенствованию правовых форм и методов деятельности государственной социальной службы в Российской Федерации в условиях создания социального правового государства.
В соответствии с целями в диссертационном исследовании ставились следующие задачи:
-изучить отечественный и зарубежный опыт становления и развития государственной социальной службы;
-исследовать сущность государственной социальной службы;
-исследовать административно-правовой статус органов
государственной социальной службы;
-выявить проблемы правового регулирования деятельности органов государственной социальной службы и внести предложения по их преодолению;
-изучить наиболее эффективные формы реализации компетенции органов государственной социальной службы на основе социальной стандартизации;
-проанализировать систему и структуру органов государственной социальной службы;
-внести предложения по совершенствованию механизма ответственности органов государственной социальной службы.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу исследования составили работы В.Б. Аверьянова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Б.Т. Базылева, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, И.А. Галагана, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, Н.И. Матузова, В.П. Новоселова, Г.И. Петрова,
И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгина, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и других авторов.
При подготовке диссертации имело место применение комплекса методов научного познания: диалектического, исторического, системного, частно-научных методов - формально-юридического, логического, а также специальных методов - сравнительно-правового, социологического, методов статистического и выборочного наблюдения, анкетного и экспертного опроса.
Автором обобщена и проанализирована практика организации и функционирования государственной социальной службы в 20 субъектах Российской Федерации, проведено анкетирование 200 служащих органов государственной социальной службы Тюменской области, а также граждан, обратившихся за оказанием социальных услуг.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в работе предпринята попытка всестороннего исследования понятия и сущности государственной социальной службы Российской Федерации в новых социально-экономических условиях, правовых и организационных проблем деятельности органов государственной социальной службы, выработаны рекомендаций по совершенствованию законодательства о государственной социальной службе.
Научную новизну исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1 .Государственная социальная служба - правовой институт,
включающий совокупность правовых норм, регулирующих
профессиональную деятельность государственных служащих,
обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов по социальной поддержке, оказанию адресной социальной помощи, а также предоставлению медицинских, психологических, правовых, педагогических, информационных, бытовых услуг, временного приюта, проведению
социальной адаптации граждан, реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасной ситуации, а также по профилактике конфликтов и жестокого обращения в семье.
2.Административно-правовой статус органов государственной социальной службы - предусмотренная правовыми нормами в пределах административной правосубъектности совокупность прав и обязанностей органов государственной социальной службы, а также ответственность государственных служащих в случает неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных обязанностей по предоставлению социальных услуг.
3.Компетенция органов государственной социальной службы представляет совокупность полномочий по осуществлению управленческих функций в сфере социальной защиты населения.
4.Реализация компетенции органами государственной социальной службы должна осуществляться в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами Российской Федерации, предусматривающими совокупность гарантированных государством бесплатных и общедоступных социальных услуг, обеспечивающих в соответствии с установленными законодательством социальными гарантиями удовлетворение основных потребностей населения.
5.Система государственных минимальных социальных стандартов должна включать минимальные стандарты социального обслуживания, устанавливающие единые требования к объему, порядку и условиям, качеству и контролю за предоставлением социальных услуг, а также предусматривающие виды социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан.
6.В целях расширения перечня объектов социальной стандартизации представляется необходимым принятие территориальных стандартов социального обслуживания в субъектах Российской Федерации.
7. Доктринальная модель закона субъекта Российской Федерации «О статусе органов государственной социальной службы в субъекте Российской Федерации».
Теоретическое и практическое значение диссертации состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего совершенствования государственной социальной службы, призванной обеспечить реализацию основных социальных гарантий, а также в разработке практических рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной социальной службе.
Результаты исследования могут быть использованы при проведении учебных занятий по предмету «Административное право».
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях и выступлениях автора на российско-германском симпозиуме «Германское и европейское трудовое право» (Тюмень, 1999 г.), а также на региональных научно-практических конференциях (Тюмень, 2000 - 2001 гг). Материалы диссертационного исследования используются автором при проведении учебных занятий со студентами Тюменского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка литературы, приложений.
Теоретические аспекты государственной социальной службы
Ухудшение социально-экономической ситуации привело к значительному увеличению лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в социальной защите. Безработица, миграция, маргинализация населения обусловили рост лиц с ограниченными возможностями, а также социальную дезадаптацию детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, асоциальное поведение родителей, жестокое обращение с детьми, появление категории «социальных детей-сирот», воспитывающихся в неблагополучных семьях.
Происходящие изменения в социальной сфере негативно отражаются на возможностях формирования стабильной экономической основы государства. Необходимо формирование такой модели соотношения экономических стимулов и социальных гарантий, при которой была бы обеспечена социальная защищенность человека. В природе рынка социальная защищенность человека просто не заложена, чтобы обеспечить подобную защищенность, ее нужно ввести извне. В этом одно из важнейших направлений деятельности государства как средства сохранения стабильности общества.1 Существенная дифференциация доходов населения по-прежнему остается одной из наиболее актуальных задач. Бедность как результат экономического неравенства присутствует в любой экономической системе, различаются лишь ее формы и масштабы в зависимости использования смягчающих социальных регуляторов. (Приложение )
Политика борьбы с бедностью должна носить комплексный характер, позволяющий остановить рост социальной бедности, охватывающей социально уязвимые слои населения, а также экономической бедности граждан, неспособных из-за низкого уровня заработной платы, безработицы обеспечить достаточный уровень благосостояния. Последовательное осуществление политики, базирующейся на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях, предполагает переход к перераспределению социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при сокращении значительного числа льгот. Реализация социальной политики должна быть направлена на последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ. Так, исследуя социальную политику, В.Ш. Шайхатдинов определяет ее как целенаправленное воздействие государства, органов местного самоуправления, общественных организаций и предприятий на существующую систему общественных отношений с целью улучшения быта и труда широких слоев населения.1 Отношения по обеспечению достойного уровня жизни граждан являются наиболее значимыми, в связи с чем, предлагается рассматривать социальную политику как совокупность принципов, решений, действий государственных органов и других организаций, направленных на обеспечение оптимального функционирования и развития социальных общностей и отдельных индивидов, их социальную защищенность в кризисные периоды жизни.
Практической деятельностью по реализации основных направлений социальной политики является социальная защита населения. По мнению В.Ш. Шайхатдинова, социальная защита населения представляет систему общественных отношений по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения. В социальную защиту входит деятельность государства, органов местного самоуправления, общественных организаций, предприятий по созданию благоприятной для человека окружающей природной среды, охране материнства и детства, оказанию помощи семье, охране здоровья граждан, профессиональной подготовке и обеспечению занятости граждан, охране труда, регулированию права собственности, материальному обеспечению и обслуживанию нетрудоспособных граждан и других нуждающихся в социальной защите.1 По мнению В.П. Юдина, система социальной защиты складывается как механизм для регулирования социальных отношений между работающими, социальными группами населения и государством, проявляющихся в экономической, социальной, культурной и других областях общественной жизни. М.Ю. Федорова отмечает, что социальную защиту можно расценивать как защиту от социально неблагоприятных обстоятельств, как способ предупреждения и форму компенсации и минимизации их последствий, как систему мер, предпринимаемых как на уровне взаимодействия человека и общества (государства), так и на уровне взаимодействия человека и социальной группы, организации и коллектива.3
Рассматривая социальную защиту как деятельность государства и его органов, направленную на обеспечение необходимого уровня жизнедеятельности граждан, необходимо отметить, что современное состояние системы защиты от социальных рисков, обострение кризисных явлений, значительное ухудшение социального здоровья общества, рост детской безнадзорности, социального сиротства, инвалидности обуславливают необходимость создания компенсаторных механизмов, способных обеспечить социальную безопасность общества. В сложившихся условиях представляется актуальным проведение теоретических исследований профессиональной социальной деятельности, направленной на минимизацию социальных проблем общества.
Понятие и элементы статуса органов государственной социальной службы
Социальная служба многофункциональна и представляет собой определенную систему, элементы которой адекватно отражают основные сферы жизнедеятельности граждан. Повышением эффективности социального обслуживания населения вызвана необходимость осуществления комплексного анализа административно-правового статуса органов государственной социальной службы. Исследование административно-правового статуса, являющегося одной из наиболее сложных юридических конструкций, позволит определить назначение органов социальной службы, место в системе органов государственного управления, привести статус органов государственной социальной службы в соответствие с конституционными статусами граждан, участниками системы социального обслуживания, а также выявить и детально изучить теоретические и прикладные проблемы определения и нормативного закрепления статуса органов государственной социальной службы. Серьезного внимания заслуживает осмысление структуры статуса органов государственной социальной службы, основных элементов, а также проблем реализации правового статуса, что позволит научно обосновать необходимость нормативного закрепления административно-правового статуса органов государственной социальной службы.
Единство государственной социальной службы Российской Федерации обеспечивается установленной системой органов государственной службы и определенными едиными задачами, что осуществляется посредством системного урегулирования и согласования статусов органов государственной социальной службы, последовательностью взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов системы государственной социальной службы. Состояние развития органов государственной социальной службы в Российской Федерации, деятельность которых непосредственно связана с осуществлением социального обслуживания населения, свидетельствует об отсутствии теоретического обоснования сущности и содержания социальной службы, что не позволяет адекватно оценивать потребности граждан в социальных услугах.
Так, в соответствии с Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" одним из элементов системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов является государственный сектор социального обслуживания, в который входят органы государственного управления социальным обслуживанием Российской Федерации, органы управления социальным обслуживанием субъектов Российской Федерации, а также учреждения социального обслуживания, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии с федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в РФ" государственная система социальных служб - система, состоящая как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания , являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отсутствие единых подходов федерального законодателя к регулированию процесса создания государственной социальной службы оказало свое негативное влияние и на региональное законодательство. Так, в Законе Кабардино-Балкарской Республики от 17 декабря 1996 года "О социальном обслуживании населения в Кабардино-Балкарской Республики" государственная система социальных служб - система, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью Кабардино-Балкарской Республики и находящихся в ведении органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.1 В Законе Республики Коми от 7 апреля 1997 года "О социальном обслуживании населения Республики Коми" к государственному сектору социального обслуживания относятся государственные предприятия и учреждения социального обслуживания, являющиеся государственной собственностью и находящиеся в ведении органов государственной власти Республики Коми, а также республиканские органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят организация и осуществление социального обслуживания.2 В Законе Республики Башкортостан от 7 июля 1997 года "О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан" государственная система социальных служб -система, состоящая как из государственных организаций социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных организаций социального обслуживания, являющихся собственностью Республики Башкортостан и находящихся в ведении органов государственной власти Республики Башкортостан.3
Компетенция органов государственной социальной службы: реализация полномочий на основе социальной стандартизации
Одним из необходимых условий совершенствования административно-правового регулирования деятельности органов государственной социальной службы является определение и четкое закрепление компетенции. Органы государственной социальной службы должны осуществлять свою деятельность в пределах компетенции строго определенной рамками закона. При этом необходимо учитывать, что компетенция как правовое явление анализируется с различных позиций. В юридической литературе компетенция государственного органа рассматривается как совокупность прав и обязанностей.1 Н.Г. Александров под компетенцией органа государства понимал круг дел отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера.2 По мнению К.Ф. Шеремета понятие компетенции должно охватывать, прежде всего, сферы деятельности (и объекты), а затем непосредственно права и обязанности по отношению к ним.3 Рассматривая компетенцию органа управления, Б.М. Лазарев, писал, что компетенция государственного орган представляет собой систему его полномочий - прав и обязанностей, носящих внешневластный характер.
Д.Н. Бахрах указывает, что компетенция состоит из властных полномочий относительно определенных предметов ведения, первый элемент права и обязанности, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе право издавать определенные акты, второй элемент компетенции - подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.1
В юридической литературе наряду с правами и обязанностями в компетенцию органов государства включают и поставленные задачи.2 Учитывая, что компетенция включает в себя властные возможности предоставлять права и устанавливать обязанности для других лиц, разрешать споры и применять меры принуждения, осуществлять надзор и контроль, в круг составляющих компетенции предложено включать и возложенные на орган функции, круг подведомственных вопросов, территорию деятельности.3
Вместе с тем, необходимо отметить, что единый подход к соотношению понятий "компетенция", "полномочия", "предметы ведения" отсутствует.4 По мнению С.Л. Сергевнина термины "полномочия" и "компетенция" в принципе являются синонимами, но понятие "полномочия" чаще всего используется применительно к территориальным (региональным образованиям), "компетенция" — применительно к государственным органам.5 Н.А. Сыродоев пишет: "Конституция РФ не определяет, что следует понимать под термином "полномочия". Однако нужно учесть, что в некоторых ее статьях применен близкий к упомянутому термин "властные полномочия". Это позволяет предположить, что под термином "полномочия" имеется в виду не только право издавать акты прямого властвования, устанавливать и применять принуждение, но и совершать любые другие официальные государственные действия. Термин "предметы ведения", применяемый в Конституции Российской Федерации, очень многозначен, Конституция РФ "молчаливо предполагает", что к "предметам ведения" автоматически относятся и все полномочия, входящие в компетенцию соответствующего уровня".1
Основным содержанием компетенции являются права и обязанности, так как свои функции и задачи органы реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Рассматривая содержание понятия "полномочия", одни авторы отмечают, что каждый орган действует от имени государства, наделен властными полномочиями, осуществляемыми на основе законов и иных правовых актов, и издает обязательные для исполнения правовые акты.2 Для другого подхода характерно то или иное признание полномочий органов как составной части их компетенции либо функций.3
Определить меру юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности) органов и должностных лиц возможно, определив соотношение прав и обязанностей. Б.М. Лазарев, рассматривая соотношение прав и обязанностей "разводит" их, права органа - это его обязанности перед государством. Вместе с тем, тот факт, что права органов выступают обычно как "права-обязанности", не означает, что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции органа. В научной литературе высказано мнение, что право и обязанность органа в рамках компетенции не совпадают по объему и сохраняют относительно самостоятельный характер.
Оптимизация структуры органов государственной социальной службы
Структура органов государственной социальной службы во многом определяет эффективность деятельности, именно поэтому выбранная организационная форма может как способствовать, так и препятствовать осуществлению деятельности. Четкая регламентация структуры органов государственной социальной службы позволяет не только правильно распределить возложенные задачи, определить особенности компетенции, но и обеспечить результативность взаимодействия органов государственной социальной службы с органами управления, как по горизонтали, так и по вертикали, усилить требовательность и ответственность за выполнение поставленных задач. Обращение к структурным аспектам органов государственной социальной службы в условиях усложнения управления имеет своей целью, прежде всего, обеспечение взаимодействия органов государственной социальной службы с исполнительными органами государственной власти, общественными объединениями, а также другими организациями, осуществляющими деятельность в сфере социальной защиты населения.
Рассмотрение структуры органов государственной социальной службы невозможно без общетеоретического определения структуры. В простейшем случае под структурой понимается совокупность элементов системы и организация взаимосвязей между ними. В структуре выделяется два компонента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними, система рассматривается как нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупности организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое.1
Д.Н. Бахрах отмечает, что структура - это строение и внутренняя форма организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между элементами. Структура представляет, во-первых, деление целого на организационно обособленные единицы и, во-вторых, сеть управленческих связей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Организационную структуру можно рассматривать и как структуру целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и как систему организационных связей в нем.2
Г.В. Атаманчук предлагает рассматривать организационную структуру как особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе.
Пронина B.C. определяет структуру как внутреннее строение, характеризующее устройство, сложение того или иного объекта, при этом она указывает на отсутствие единого толкования терминологии "система органов" и "структура органов", поэтому считает необходимым определить понятие "система" в широком смысле как порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает определенные требования дисциплинарного характера, используется при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений. В научной литературе для строгой идентификации специфических особенностей понятия "организационных структур аппарата управления" предлагается использование термина "управляющие структуры", а для обозначения структурного устройства объектов управления - "управляемые структуры"." И.Л. Бачило отмечает, что организационная структура в общепринятом значении относится к одному органу управления, а "управляющая организационная структура" позволяет комплексно отразить совокупность субъектов управления, участвующих в воздействии на один объект. Управляющие структуры включают систему государственных и общественных органов с их внутренними структурами, процесс функционирования этих органов, социальные нормативы (цели), социальные механизмы. Таким образом, управляющие структуры представлены, прежде всего, образующими их состав структурными единицами, общая структура аппарата управления характеризуется множеством его локальных структур. Поэтому, как управляющие структуры можно рассматривать самостоятельные органы управления, состоящие из структурных подразделений, а также структурные подразделения органов, состоящие из более мелких образований и отдельных должностей.
