Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема государственной службы в налоговых органах относится к числу тех институтов административного права, интерес к которым особенно усилился в последние годы, когда в России развернулась реформа государственной службы.
В 1992-2002гг. была осуществлена подготовка и приняты нормативные правовые акты в сфере федеральной государственной службы, а также государственной службы субъектов Российской Федерации. Важным этапом этого процесса стало принятие Федерального закона от 31 июля 1995г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»,1 который определил дальнейшее развитие нормативно-правовой базы государственной службы в Российской Федерации. Значение данного Закона состоит в том, что он установил правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации. В нем впервые было закреплено нормативное определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, дано понятие государственного служащего, сформулированы принципы государственной службы.
Следующим этапом реформы государственной службы стало издание Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 133 6 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)».2 Значение данного нормативного правового акта
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
состоит в том, что именно в рамках реализации Федеральной программы был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»,3 в котором была впервые юридически закреплена видовая классификация государственной службы, ее деление на самостоятельные юридически и организационно обособленные виды (государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба).
На основе Федерального закона от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ был принят Федеральный закон от 2 7 июля 2 004г. № 7 9-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».4 Предметом его правового регулирования являются общественные отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации .
Применительно к теме исследования следует отметить, что служба в налоговых органах стала формироваться несколько раньше, чем на общегосударственном уровне. Это было вполне закономерно и обусловлено развитием в России начала 90-х годов XX в. рыночных экономических отношений. Стало принципиально важным обеспечить своевременность наполнения бюджетов всех уровней, в том числе посредством использования государственного принуждения. Так изначально обозначилась специфика роли и места на-
3 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
лотовых органов в структуре органов государственной власти Российской Федерации.
Государственная служба в налоговых органах закономерно предполагает наличие ряда особенностей, отличающих ее от службы в других органах системы исполнительной, а если шире, то и органов государственной власти в целом. Это связано со спецификой деятельности налоговых органов, гражданские служащие которых наделены широкими контрольными полномочиями, имеют право применять меры государственного принуждения, определенным образом вмешиваться в хозяйственную деятельность субъектов рынка и т.д. С одной стороны, это говорит об их смешанном статусе, во многом приближенном к статусу служащих правоохранительных органов, с другой стороны - предъявляет высокие требования к кадровому составу налоговых органов, несет определенный коррупционный риск. Вот почему актуальной является проблема регламентации и практической реализации правового положения (статуса) гражданских служащих налоговых органов.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 2 6 мая 2 005г. «О бюджетной политике в 2006 году»5 отмечено, что «необходимо реализовать ряд мер в области налогового администрирования, позволяющих обеспечить четкую регламентацию полномочий и действий налоговых органов». Добиться этого невозможно без улучшения кадрового потенциала, дальнейшего совершенствования работы с персоналом. Это тем более важно, что по численности налоговые органы стоят на первом месте среди федеральных органов исполнительной
5 См.: Парламентская газета. 2005. 26 мая.
власти. Согласно официальной информации Федеральной службы государственной статистики, общая численность работников, замещающих государственные должности и должности федеральной гражданской службы на начало 2007 года составляет 586 885 человек.6 При этом численность работников территориальных органов Федеральной налоговой службы - 185,5 тыс. человек (т.е. 31,6 % от общей численности)7.
В Федеральном законе от 31 июля 1995г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4) предусматривалось, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах должны были устанавливаться соответствующими федеральными законами. В действующем законодательстве о государственной службе соответствующие положения отсутствуют, что можно оценить как негативный фактор, препятствующий развитию правового регулирования деятельности государственного аппарата. Необходимость исследовать государственную гражданскую службу в налоговых органах, которая имеет значительные особенности, предопределила тему работы.
Степень научной разработанности проблемы. Институт государственной службы уже длительное время продолжает привлекать внимание ведущих отечественных администрати-вистов. Ему посвятили специальные работы такие автори-
Q о
тетные ученые как Г.В.Атаманчук , Д.Н.Бахрах ,
См.: Численность, состав, обучение и оплата труда кадров государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации // Статистический бюллетень. 2007. № 7 (137).
См.: Информационное агентство «Альянс Медиа» . 8 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., Издательство РАГС. 2002.
Бахрах Д.Н. Государственная служба России. М., 2007.
Б.М.Лазарев10, В.М.Манохин11, А. Ф . Ноздрачев12, А.В.Оболонский13 Д .М. Овсянко14, Ю.А. Розенбаум15, Ю.Н.Старилов, А.А. Гришковец16. Безусловно признавая их заслуги, вместе с тем, необходимо отметить, что значительное число обстоятельных теоретических и практических исследований по вопросу регулирования государственной службы не решает основной проблемы - до настоящего времени в обществе и в научных кругах не сложилось единого мнения по вопросу завершенности формирования теоретико-правовой и нормативной базы, определяющей нормальное функционирование государственной службы и четко устанавливающей статус государственных служащих в Российской Федерации.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 7 9-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» носит комплексный характер и включает в себя нормы, регулирующие, по сути, общие вопросы службы в гражданской части государственного аппарата. Необходимо также отметить, что разработаны и приняты законы и иные нормативные правовые акты, раскрывающие принципы функционирования отдельных государственных органов, например, Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре России-ской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Фе-
10 См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. Лекция. М., Академический право
вой университет ИГиП РАН. 1993.
11 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регу
лирование. М., Юристъ. 1997.
12 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государ
ственных служащих. М., Статут. 1999.
13 Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы:
Россия, США, Англия, Австралия. - М., Дело. 2002.
14 Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2005.
15 См.: Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. М., Наука. 1982.
16 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теорети
ко-правовое исследование. Воронеж, 1996.
17 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
дерации»,18 Положение о службе в органах внутренних дел, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1,19 и др. Указанные нормативные акты закрепили правовой статус государственных служащих в определенных звеньях государственного механизма. Если говорить о научном осмыслении государственной службы в отдельных государственных органах (например, в органах внутренних дел, органах внешних сношений и некоторых других), то здесь известны лишь единичные работы20. Что касается государственной службы в налоговых органах, то в той или иной мере её регламентирует Законе РФ от 21 марта 1991г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»,21 Положение о Федеральной налоговой службе»,22 а также в Регламент Федеральной налоговой службы.23 Между тем, до настоящего времени отсутствует единый нормативный правовой акт, закрепляющий особенности государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации, а указанные нормативные акты не способствовали достаточному правовому обеспечению государственной службы в налоговых органах. Нет и специальных теоретических исследований, посвященных государственной гражданской службе в налоговых органах.
18 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
19 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
20 См.: например, Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел
Российской Федерации: состояние и теория развития. Саратов. 1998; Федотов
А. Л. Правовое регулирование дипломатической службы Российской Федерации. Ав
тореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
М. , Международный институт управления МГИМО МИД России. 2002; Шутилин В.Ю.
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации.: административ
но-правовые вопросы деятельности. Автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Воронеж, ВГУ. 2008. С. 19-20.
21 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492.
22 Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004г. № 506 «Об утверждении
Положения о Федеральной налоговой службе» // Собрание законодательства РФ.
2004. № 40. Ст. 3961.
23 Приказ ФНС России от 15 февраля 2007г. № САЭ-3-18/620 «Об утверждении Рег
ламента Федеральной налоговой службы» // Бюллетень нормативных актов феде
ральных органов исполнительной власти. 2007. № 22.
Объект исследования. В качестве объекта исследования в диссертации выступает государственная гражданская служба в налоговых органах Российской Федерации.
Предмет исследования. В качестве предмета исследования в диссертации выступают общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе правового регулирования государственной гражданской службы в налоговых органах, осуществляемого в условиях модернизации государственной службы и проведения в Российской Федерации масштабных мероприятий реформы государственного аппарата.
Цель исследования. Диссертация имеет целью комплексное исследование особенностей и проблем государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации.
Задачи исследования. Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
1. Изучение историко-правовых аспектов государст
венной службы в российских налоговых органах.
Рассмотрение системы налоговых органов и выявление особенностей их компетенции.
Исследование базисных положений реформы государственной службы, проводимой в России, анализ в их свете государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации.
4 . Проведение комплексного изучения правовых основ прохождения государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации и накопленной практики их применения.
Выявление и анализ основных особенностей государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации.
Определение перспектив совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы в налоговых органах в условиях современной модернизации государственного управления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания - формально-догматический, исторического правоведения, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический .
Теоретическая основа. При подготовке диссертации изучена научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, прежде всего по административному и финансовому праву, а также по науке управления.
Подготавливая работу, автор опирался главным образом на идеи и концепции таких отечественных ученых-юристов, как А.Б. Агапов, Е.М. Ашмарина, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.Г. Вишняков, Е.Ю. Грачева, А.А. Гриш-ковец, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, С.Г. Пепеляев, Л.Л. Попов, Ю.А. Розенбаум, Б. В. Российский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Н.Ю. Хаманева, Н.И. Химичева.
Выводы, содержащиеся в диссертации, основаны также на анализе публикаций и выступлений политиков и управленцев-практиков, проводящих в жизнь мероприятия административной реформы и реформы государственной службы
(Г.О. Греф, С.Н. Дубик, В.П. Иванов, А.Б.Карлин, Д.А. Медведев, В.А. Январев и др.).
Научная новизна исследования состоит в том, что особенности государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации впервые комплексно изучены в условиях проведения в России мероприятий административной реформы и реформы государственной службы. Выявлен ряд общих тенденций развития правового регулирования государственной гражданской службы в условиях модернизации государства, показано их преломление, обусловленное спецификой компетенции налоговых органов. В диссертации по-новому осмыслены роль и значение налоговых органов, сформулированы предложения по совершенствованию материально-правовых и процессуально-правовых основ статуса государственного гражданского служащего как в целом, так и налоговых органов в частности. Проведено эмпирическое исследование кадрового потенциала налоговых органов.
Основные положения, выносимые на защиту:
Аргументируется положение о том, что государственная служба в фискальной системе российского государства на протяжении длительного периода ее исторического развития, охватывающего имперский и советский периоды, имела особенности, которые были обусловлены спецификой компетенции налоговых органов и их должностных лиц. В постсоветский период такие особенности не только сохранились, но и получили развитие в процессе становление и развития налоговых органов демократической России.
Доказывается, что специфика компетенции налоговых органов обусловлена тем, что деятельность этих ор-
ганов непосредственно затрагивает интересы налогоплательщиков, а потому предполагает наличие особых прав и обязанностей у государственных гражданских служащих налоговых органов, а также системы контроля за их реализацией .
3. Обосновывается необходимость законодательного определения понятия «особенности государственной гражданской службы» и закрепления де-юре положения о том, что в отдельных государственных органах могут устанавливаться особенности государственной гражданской службы, обусловленные их компетенцией. Предлагается ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 7 9-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дополнить пунктом 3 следующего содержания: «Особенности государственной гражданской службы в отдельных государственных органах, обусловленные спецификой их компетенции, устанавливаются федеральными законами на основании настоящего Федерального закона».
Обосновывается положение о том, что статус государственных гражданских служащих носит смешанный характер, во многом он соответствует статусу государственных служащих правоохранительных органов.
Выдвигается и аргументируется положение о том, что вопросы ответственности граждан, уволившихся из налоговых органов, нуждаются в существенной доработке. В целях решения обозначенной проблемы следует предусмотреть меру воздействия на работодателя, принимающего на работу в нарушение нормы ч.З ст. 17 Федерального закона от 27 июня 2004 г. № 7 9-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лицо, уволенное с
государственной службы. В связи с этим предлагается статью 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ дополнить п. 2, раскрывающим меры ответственности за «нарушение пп. 1 ч.З ст. 17 Федерального закона от 27 июня 2004 г. № 7 9-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Выдвигается и обосновывается предложение о необходимости нормативного закрепления дополнительных ограничений, связанных с прохождением гражданской службы в налоговых органах. В целях его реализации главу 3 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых орга-нах Российской Федерации» следует дополнить статьей 11 «Ограничения, связанные с гражданской службой в налоговых органах», где помимо ограничений, предусмотренных ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 7 9-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», должно быть установлено, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в налоговых органах в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданином: 1. занимающим руководящие должности в банках и иных кредитных организациях; 2. осуществляющим предпринимательскую деятельность в организациях, зарегистрированных в том территориальном налоговом органе, где осуществляет служебную деятельность гражданский служащий.
В целях практической реализации права государственного гражданского служащего налоговых органов на по-
лучение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, предлагается внести в п. 2 ст. 8 6 Налогового кодекса изменение следующего содержания: «Банки обязаны выдавать налоговым органам информацию о наличии счетов в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписки по операциям на счетах организаций (индивидуальных предпринимателей) в соответствии с законодательством Российской Федерации в течение пяти дней со дня получения мотивированного запроса налогового органа. Указанная информация может быть запрошена налоговыми органами в случаях проведения мероприятий налогового контроля в этих организациях (у индивидуальных предпринимателей) и у их контрагентов. Указанная в настоящем пункте информация может быть запрошена налоговым органом, в том числе и после вынесения решения о взыскании налога, а также в случае принятия решений о приостановлении операций или об отмене приостановления операций по счетам организации (индивидуального предпринимателя)».
8. Обосновывается положение о том, что для гражданских служащих налоговых органов должны быть законодательно установлены особенности привлечения к дисциплинарной ответственности. Необходимо ввести в налоговых органах дисциплинарную ответственность в порядке подчиненности, в определенной мере близкую к той, которая предусмотрена для сотрудников органов внутренних дел и таможенных органов. Дисциплинарной властью должен обладать не только представитель нанимателя, но также руководители структурных подразделений налоговых органов до начальника отдела включительно.
Критически оценивается положение Федеральной программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)», предусматривающее создание центров подготовки персонала с приданием им статуса государственных учреждений при каждом региональном налоговом органе (Управление ФНС России по субъекту Российской федерации). Необходимо создать такие центры только в главных городах федеральных округов. Кадры налоговых органов должны получать дополнительное профессиональное образование (повышение квалификации) главным образом в специализированных образовательных учреждениях системы ФНС России (Всероссийская налоговая академия, центры подготовки кадров ФНС России).
Обосновывается тезис о том, что специфика гражданской службы в налоговых органах, обусловленная особенностью их компетенции, формами и методами деятельности, требует систематизации внутриведомственных актов, которые в значительной степени регулируют отношения на гражданской службе в налоговых органах, в единый нормативный правовой акт - Положение о прохождении государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации, утверждаемое указом Президента РФ.
Теоретическая значимость диссертации. Теоретические наработки диссертации в определенной мере обогащают науку административного права, способствуют осмыслению учеными-юристами проблем правового регулирования государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации, и таким образом усиливают теоретическую базу проводимой в России реформы государственной службы, стимулируют дальнейшее исследование форм и ме-
тодов правового регулирования деятельности налоговых органов.
Практическая значимость диссертации. Выводы, полученные в диссертации, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы в налоговых органах Российской Федерации, которое объективно обусловлено динамикой административной реформы и реформы государственной службы, проводимых в России.
Содержащиеся в работе обобщения имеют перспективы быть востребованными в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий в образовательных учреждениях юридического профиля, а также для обучения кадров налоговых органов по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, для подготовки учебных программ и иных учебно-методических материалов по курсам «Административное право», «Финансовое право», «Налоговое право», а также спецкурса «Государственная служба».
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные автором в результате проведенного исследования, прошли апробацию во время обсуждения на заседании сектора административного права Института государства и права РАН, на научно-практической конференции в Институте государства и права РАН «История становления и современное состояние исполнительной власти в России» (сентябрь 2002 года), «круглых столах» и семинарах, в которых диссертант принимал участие, а также в публикациях по теме работы.
