Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная служба в россии и служба в органах внутренних дел: становление и правовые основы функционирования 16
1 И стор и ко-п разовой анализ становления и развития государственной службы в России 16
2 Государственная служба в Российской Федерации сущность, понятие, система 33
3 Правоохранительная служба в органах внутренних дел задачи, социальная сущность, специфика функционирования 50
Глава 2. Содержание и структура правового института прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел 64
I Законодательные и подзаконные нормативные правовые акты о государственной службе,
регулирующие прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации 64
2 Организационно-правовые принципы прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел 89
Глава 3. Правовое регулирование и организация работы с резервом кадров на выдвижение в органах внутренних дел 108
1 Формирование и подготовка резерва руководящих кадров на выдвижение как приоритетное направление в системе работы с кадрам в органах внутренних дел 108
2 Правовые основы формирования резерва кадров в органах внутренних дел ! 16
3 Организация работы по формированию резерва кадров на выдвижение и меры повышения ее эффективности в современных условиях 130
Глава 4. Правовое регулирования прекращение служебных правоотношений с кадрами органов внутренних дел 154
1 Понятие, содержание и социальное значение правового института прекращения службы в органах внутренних дел 154
2 Основные направления совершенствования правовой и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, увольняющихся со службы 195
3 Совершенствование правового регулирования института прекращения службы в органах внутренних дел и специфика защиты прав и законных интересов сотрудников, проходивших службу в особых условиях 212
Глава 5. Методологические проблемы исследования эффективности кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел 228
1 Методологические основы изучения кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел 228
2 Системный метод в моделировании кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел 238
3 Опыт организации государственной службы в зарубежных странах и перспективы его использования по повышению эффективности службы в органах внутренних дел Российской Федерации 254
4 Методология оценки эффективности кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел Российской Федерации 275
Заключение 291
- Государственная служба в Российской Федерации сущность, понятие, система
- Организационно-правовые принципы прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел
- Организация работы по формированию резерва кадров на выдвижение и меры повышения ее эффективности в современных условиях
- Совершенствование правового регулирования института прекращения службы в органах внутренних дел и специфика защиты прав и законных интересов сотрудников, проходивших службу в особых условиях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Происходящие в
Российской Федерации процессы изменений социального, экономического, политического, правового и иного характера затронули институты государственной власти. В условиях административной реформы правовое регулирование государственной службы является одним из приоритетных направлений правовой политики, государственного строительства, связи государственного аппарата с населением, повышения престижа и авторитета государственных служащих. На государственную службу возлагается реализация основных направлений деятельности государства: поддержание внутренней и внешней безопасности страны, развитие экономики, организация работы различных государственных институтов, ответственных за благополучие общества и государства в целом. В силу этого необходимо признать, что государственный служащий и государственный аппарат с их реальной деятельностью определяют тактику и стратегию, возможности и перспективы развития государства. Общество напрямую заинтересовано в прочном и надежном институте государственной службы, поскольку благодаря нему разрешаются сложные проблемы его взаимодействия с государством.
Принятые законодательные акты, регулирующие систему государственной службы в Российской Федерации, являются логическим следствием активно осуществляемых в течение последних лет мероприятий по реформированию правовых основ деятельности указанного социально-правового института. Тем не менее, в концепции реформирования государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. было констатировано, что в России отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Целью реформирования системы государственной службы России является повышение эффективности государственной службы и оптимизация за-
трат на содержание государственного аппарата, дальнейшее развитие ее ресурсного обеспечения, что должно способствовать безусловному выполнению государственной службой задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права по вопросам обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, так как в современный период развития российского общества требуется не только значительное повышение роли государства и права, но и расширение участия личности в решении государственных и общественных дел.
Правоохранительная служба в органах внутренних дел является видом федеральной государственной службы России, которая осуществляется в виде профессиональной служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Служащие правоохранительной службы органов внутренних дел осуществляют государственную службу специального характера, отличающуюся по многим признакам, которые находят свое проявление в процессе реализации функций правоохранительных органов.
Вопросы государственной службы в Российской Федерации, в том числе службы в органах внутренних дел, в разное время находились в поле зрения ученых и практиков. Однако диалектика социально-экономического и политического развития нашей страны диктует необходимость глубокого исследования широкого круга проблем, относящихся к функционированию института правоохранительной службы в органах внутренних дел в связи с изменением законодательства, регулирующего государственную службу в Российской Федерации, а также с предстоящим реформированием государственной правоохранительной службы. Такой подход позволит обеспечить осмысление проблем организационно-правового обеспечения прохождения правоохранительной службы персоналом органов внутренних дел, тем более, что в силу неопределенного правового положения сотрудника органа внутренних дел, кадровый
его корпус не только не полностью адаптировался к новым социально-экономическим условиям, но и во многом утратил профессионализм в силу ухудшения качественного состава кадров органов внутренних дел. В значительной степени на это повлияло падение престижа службы, смена социальных ценностей, утрата авторитета и поддержки правоохранительной деятельности со стороны населения.
Выявление проблем, тенденций, факторов, влияющих на организацию и правовое регулирование правоохранительной службы сотрудников органов внутренних дел, - актуальное и значимое направление научного исследования, целью которого является разработка предложений по совершенствованию законодательства и организации прохождения службы личным составом органов внутренних дел.
Цель настоящей работы состоит в комплексном анализе организационных и правовых проблем прохождения правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел; в разработке на этой основе методологии оценки эффективности кадрового обеспечения и выработке предложений по совершенствованию законодательства, а также форм и методов управленческой деятельности в указанной сфере.
В соответствии с этой целью диссертантом решались следующие задачи:
провести анализ становления и развития государственной службы в России;
охарактеризовать государственную службу Российской Федерации в настоящее время, определить ее социальную сущность;
выявить специфические особенности правоохранительной службы в органах внутренних дел;
исследовать содержание и структуру правового института прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел;
проанализировать правовое регулирование и организацию работы с резервом кадров на выдвижение в органах внутренних дел, также прекращения служебных правоотношений кадрами органов внутренних дел;
определить методологические проблемы исследования эффективности кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел;
показать роль и место системного метода в моделировании кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел;
изучить опыт организации государственной службы в зарубежных странах и определить перспективы его использования в деле повышения эффективности службы в органах внутренних дел;
исследовать методологию оценки эффективности кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающаяся в процессе правового регулирования и организации правоохранительной службы в системе органов внутренних дел Российской Федерации.
В качестве предмета диссертационного исследования выступает социально-правовой институт правоохранительной службы в органах внутренних дел как элемент системы служебного права в России и других государствах в методологическом, организационном, правовом и историческом аспектах.
Методологическую основу диссертации образует комплекс научных методов познания явлений социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности (системный и конкретно-исторический, сравнительно-исторический, статистический и др.). Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы в изучении процессов, протекающих в правоохранительной службе в системе органов внутренних дел.
7 Теоретической основой диссертационного исследования являются
труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов, представителей педагогической и психологической науки. Для формулирования научных положений и выводов диссертант опирался на фундаментальные труды ученых-юристов современной государственной службы: П.В. Артамонова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.А. Воробьева, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Ста-рилова, Ц.А. Ямпольской и др.; специалистов в области управления персоналом и прохождения службы в органах внутренних дел: Ю.Е. Аврутина, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.Н. Бойко, Н.В. Бугеля, А.П. Герасимова, П.П. Глущенко, С.Ф. Зыбина, Л.М. Колодкина, Х.Х. Лойта, СП. Ломтева, В.В. Лысенко, И.Н. Пахомова, Е.Д. Проценко, А.Н. Роши, В.П. Сальникова, П.П. Сергуна, Ю.П. Соловей, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и др.; специалистов в сфере педагогики и психологии: Б.Г. Ананьева, СИ. Архангельского, И.С. Батракова, В.П. Беспалько, Б.С. Гершунского, В.В. Давыдова, А.Т. Иваницкого, Н.В. Кузмина, А.Н. Леонтьева, В.Ю. Рыбникова, В.Я. Слепова, В.И. Хальзова, В.А. Якунина.
Эмпирическая база исследования включает:
а) результаты исследований проведенного соискателем на протяжении
ряда лет анкетирования сотрудников органов внутренних дел МВД Республики
Ингушетия, МВД Республики Дагестан, ГУВД Москвы, УВД Ярославской об
ласти, слушателей Академии управления МВД России и Нальчикского филиа
ла Санкт-Петербургского университета МВД России;
б) изучение и анализ статистических данных о кадровом составе, состоя
нии законности, дисциплины и результатах оперативно-служебной деятельно
сти МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;
в) изучение и анализ законодательных и ведомственных нормативных
правовых актов, регламентирующих служебные отношения личного состава
органов внутренних дел Российской Федерации;
г) материалы судебной практики в Республике Ингушетия, относящиеся
к рассматриваемой проблематике.
Научная новизна работы определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Диссертация представляет собой комплексное системное исследование историко-правовых и организационно-правовых домина-тов, формирующих содержание и порядок функционирования механизма правоохранительной службы в системе органов внутренних дел. Впервые в юридической литературе на стыке знаний в областях философии, теории права и государства, административного права и теории организации предпринята попытка моделирования процессов кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел. Научная новизна исследования определяется также авторскими решениями в сфере кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел. Одновременно с этим соискатель вносит предложения о структуре и содержании закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». На защиту выносятся следующие выводы и положения: 1. Современный российский государственный аппарат нельзя рассматривать в отрыве от предшествующих этапов генезиса российской государственности. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика -она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в прошлом веке социально-политических изменений. Тем не менее, представляется, что в развитии российской государственной службы наметились две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта, с другой стороны, наблюдается инертность и консерватизм в формировании желаемой модели государственной службы, поскольку достичь ее реально посредством только нормативного регулирования не представляется возможным. Сле-
довательно, решить задачу по совершенствованию государственной службы, которая должна обеспечить в нынешних условиях должное функционирование государства, возможно только на основе глубоко продуманных, системных, координированных реформ с учетом духовного и психологического состояния населения и его исторических традиций и многонационального менталитета.
Приоритетным направлением реформирования государственной службы является совершенствование работы с резервом кадров на выдвижение. Резерв кадров на выдвижение - это группа специально отобранных и утвержденных в установленном порядке лиц из числа наиболее перспективных, компетентных, инициативных, высококвалифицированных сотрудников, обладающих организаторскими способностями и, которые после обучения и проверки, а также соответствующей целенаправленной стажировки, могут назначаться на руководящие должности и осуществлять служебные обязанности в органах внутренних дел с большим объемом функций.
Основной целью формирования резерва кадров на выдвижение является обеспечение выполнения оперативно-служебных задач путем своевременного замещения руководящими кадрами вакантных должностей в органах внутренних дел и их структурных подразделениях. Работа с резервом кадров на выдвижение, укрепление и развитие профессиональной подготовки сотрудников, включенных в состав резерва кадров, изменение мотиваций и содержания их служебной деятельности является решающим фактором повышения эффективности управления системой органов внутренних дел, обеспечения результативности служебно-боевой и оперативно-служебной деятельности. Вся эта работа должна быть направлена на достижение стратегической цели кадровой политики - формирование высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса органов внутренних дел, способного эффективно решать задачи, поставленные перед министерством внутренних дел, обществом и государством. Работа с резервом, являясь элементом целостной системы работы с кадрами органов внутренних дел, представляет собой опре-
деленным образом организованную целенаправленную деятельность. Она включает в себя цели, принципы, структуру и элементы (формирование и организация работы с резервом) процедуры, обеспечивающие и регулирующие эту деятельность, оценку эффективности и результативность.
Служба в органах внутренних дел в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля, граждане вправе знать, как и по каким правилам она работает, а также иметь доступ к необходимым им нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения вопросов, затрагивающих их интересы. Это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а при необходимости, судебной практикой и в целом является необходимым элементом публичной службы. Только такая открытость, помимо всего прочего, обеспечивает престиж и авторитет службы в органах внутренних дел в глазах общества. В настоящее время государственная служба, в том числе и в органах внутренних дел, остается информационно закрытой от общества, не имеет механизмов обеспечения прозрачности службы в органах внутренних дел.
В целях совершенствования организации работы кадровых аппаратов органов внутренних дел субъектов Федерации по увольнению сотрудников из числа лиц рядового и младшего начальствующего состава подразделений, непосредственно подчиненных МВД, ГУВД, УВД, со службы необходимо передать решение этих вопросов руководителю кадрового аппарата - заместителю министра, начальника ГУВД, УВД субъекта Федерации. Такая передача полномочий соответствует нормам приказа МВД Российской Федерации № 1120 от 20 ноября 2002 года «Об организационных вопросах и структурном построении аппаратов подразделений и организаций системы органов внутренних дел Российской Федерации», которым разрешено делегировать часть своих полномочий заместителям.
Исходя из зарубежного опыта организации правоохранительной службы в органах охраны правопорядка считаем, что в функции материально-
технического обеспечения и создания условий для функционирования основных подразделений органов внутренних дел следует передать другим управленческим структурам. При материальном стимулировании труда сотрудников следует исходить не только из денежного содержания сотрудника органов внутренних дел, но и от результатов выполнения ими задач по охране правопорядка и борьбы с преступностью, что позволит сформировать гибкую систему материального стимулирования деятельности сотрудников органов внутренних дел, шире использовать зарубежный опыт по организации конкурсного отбора кадров органов внутренних дел. При этом вопросы материального стимулирования должны осуществляться с учетом образования, опыта работы, уровня профессионализма, служебной эффективности, а также на основе экзамена на профессиональную пригодность.
7. Основные критерии эффективности кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел должны заключаться: в степени соответствия направления, содержания и результатов деятельности сотрудников органов внутренних дел тем требованиям, которые определены должностным регламентом и правовым статусом сотрудника; в законности решений и действий соответствующих организационных структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является основной предпосылкой эффективности управления; в реальности влияния кадрового обеспечения службы в органах внутренних дел на процессы, протекающие во внешней среде; в наличии в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей; в характере и объеме взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, в демократизме деятельности; в правдивости и целесообразности информации о процессах, протекающих в коллективах органов внутренних дел; в нравственном влиянии служебной деятельности личного состава на «внешнюю» среду, поскольку управление обладает большими как позитивными, так и негативными возможностями, формирующими правосознание и правомерную деятельность в конфликтных ситуациях.
8. В концепцию проекта Закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» считаем целесообразным включить следующие положения:
правоохранительную службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как нечто самостоятельное, абсолютно автономное от государственной службы Российской Федерации. Поэтому проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» должен основываться на нормах Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, регламентирующих государственную службу;
проект Федерального закона призван регулировать те государственно-служебные правоотношения, в которые вступают сотрудники органов внутренних дел с государством, его органами, организациями и другими субъектами в связи исполнением служебных обязанностей;
круг общественных отношений, регулируемый проектом Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», распространяется на все государственно-служебные правоотношения, складывающиеся в органах внутренних дел всех уровней;
являясь базовым нормативным правовым актом, Федеральный закон, оставляет довольно обширную сферу для ведомственного правового регулирования. В частности, Министром внутренних дел Российской Федерации на основании федерального закона должны издаваться документы по вопросам испытания при поступлении на службу, заключения контракта, проведения аттестации, организации работы с кадровым резервом, организации профессиональной подготовки;
преемственность - обязательное условие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». Нормы, содержащиеся в нем, должны основываться на исторически сложившихся традициях службы в органах;
важным элементом содержания Федерального закона должны стать государственные гарантии социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел;
в Федеральном законе «О правоохранительной службе Российской Федерации» необходимо отразить ряд положений, в том числе понятие органов внутренних дел и службы в них, понятие должности и должностного лица органов внутренних дел, систему принципов службы в органах внутренних дел, правовой статус служащего, порядок прохождения службы, формирование кадрового состава, финансирование и программы развития правоохранительной службы, государственного надзора и контроля за соблюдением служебного законодательства.
9. Правоохранительная служба прежде всего характеризуется своей способностью влиять на процессы, протекающие во внешней среде деятельности органов внутренних дел. Кроме того, следует иметь в виду, что целью внутреннего управления правоохранительной службы в органах внутренних является обеспечение их к выполнению задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Это значит, что содержание внутриорганизационных целей предопределяется внешними целями. Следовательно, методологической основой определения эффективности службы в органах внутренних дел является одновременное рассмотрение ее общей связи со всеми сферами общественной жизни и учет таких особенностей социального развития, которые проявляются как специфические закономерности развития внешней среды. При этом условия внешней среды оказывают влияние на функционирование органов внутренних дел. Такой подход основывается на положении о том, что методология познания - явление интегральное и представляющее собой не простое суммирование теоретико-мировоззренческих концепций, принципов, методов и средств познания, а рассмотрение и учет всей совокупности взаимосвязанных социальных факторов.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием организационных и правовых вопросов формирования и функционирования правоохранительной службы в органах внутренних дел, соотнесенных с механизмами реализации Концепции реформирования системы государственной службы и кадровой политики МВД.
Исследуемые в работе концептуальные проблемы правового регулирования института правоохранительной службы в органах внутренних дел как составной части государственной службы в Российской Федерации, анализ коллизионных проблем правоохранительной практики являются фундаментальными в современной юридической науке, а их новое теоретическое осмысление представляет собой новое перспективное научное направление, возникшее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права, теории управления в сфере обеспечения правопорядка.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем содержатся конкретные, научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательной и научно-методической базы кадрового обеспечения органов внутренних дел, внедрения научно обоснованных методик работы с резервом кадров на выдвижение и по прекращению правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по совершенствованию кадрового обеспечения органов внутренних дел.
Содержащиеся работе предложения и выводы могут быть использованы на практике территориальными подразделениями органов внутренних дел в процессе организации правоохранительной службы, в образовательных учреждениях при преподавании таких дисциплин, как «История органов внутренних дел», «Административное право», «Административная деятельность органов
внутренних дел», «Управление в органах внутренних дел», «Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные положения, рекомендации и выводы исследования отражены в опубликованных научных работах диссертанта. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России и используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты исследования автора получили апробацию на: международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, май 1998 г.); научно-практической конференции «Проблемы развития отраслевой науки в системе МВД» (Москва, январь 2000 г.); научно-практической конференции «Правовые отношения и правоприменительная деятельность на Северном Кавказе» (Нальчик, апрель 2000 г.); региональной научно-практической конференции «Политико-правовая культура и духовность» (Ростов, май 2001 г.); международной конференции «Защита прав человека на Северном Кавказе» (Кисловодск, август 2005 г.).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, пять глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключение и список литературы.
Государственная служба в Российской Федерации сущность, понятие, система
Основным источником, регулирующим отношения в сфере государственной службы, а именно - организацию и правовое положение государственных служащих, условия и порядок их работы, права и виды поощрений, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п., является Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года №58 ФЗ. В частности, им закреплено, что «Правовое регулирование и организация государственной правоохранительной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации» .
Указанное положение свидетельствует о наличии двух уровней системы государственной службы. Характерно и то, что в Конституции Российской Федерации установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации1. Одновременно с этим предусмотрено и совместное ведение2. Это свидетельствует о том, что в Конституции РФ не четко зафиксирована система государственной службы, что отчасти, по всей видимости, следует объяснить тем, что Конституция - это основной закон, и в ней оговорены вопросы, касающиеся государственной службы извне, т.е. в более широком смысле. При этом следует иметь в виду и то, что государственная служба представляет собой важный феномен в системе государственной и общественной жизни, который подлежит конституционному регулированию и отражает не только современные отношения, но и предусматривает основы для ее последующего развития3.
Приступая непосредственно к анализу федерального законодательства, отметим, что оно, по нашему мнению, включает в себя акты нескольких уровней. Тем не менее, базовым является Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации», который определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе систему управления государственной службой России. Другими словами, указанный закон регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри. Кроме того, он устанавливает общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы и, тем самым, позволяет устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия, т. е на его основе должны быть комплексно решены вопросы формирования, функционирования и взаимодействия различных видов государственной службы на уровне как федеральных органов, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Тем не менее, исходя из практики и результативности деятельности государственных служащих, следует со всей очевидностью признать, что названные законы не в полной мере обеспечивают защиту прав и законных интересов человека и гражданина от произвола центрального и местного чиновничества, бюрократизма, коррупции. К сожалению, несовершенна и практика подбора кадров - многих чиновников подбирают по принципу личной преданности. В этой связи уместно также вспомнить содержание некоторых положений Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной по поручению Президента Российской Федерации от 15 августа 2001г.№Пр-1496.
Нам представляется, что указанная Концепция не только включает в себя политические положения о приведении системы государственной службы и технологии деятельности государственных служащих в соответствие с имеющимися социально-экономическими условиями, но и представляет собой модель правового регулирования государственной службы, поскольку ею определены основные правовые формы действующего законодательства о государственной службе.
Концепция впервые констатирует, что в Российской Федерации отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, что обусловлено следующими основными обстоятельствами:
а) действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе внутренне противоречиво, поскольку правовые основы различных видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу;
Организационно-правовые принципы прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел
Словарь иностранных слов определяет «принцип» (от лат. principium) как основное, исходное положение какой-нибудь теории, науки и т.д., как убеждение взгляд на вещи и в качестве основной особенности в устройстве чего-либо1. В общем, под принципом обычно понимают основные исходные положения, теории, мировоззрения, политики, науки2. Видится, что принципы - это исторические категории, выработанные на протяжении длительного развития общества и государства. В этом смысле они являются элементом человеческой культуры, ценностями идеологического порядка, таких как разделение властей, правовое государство, гражданское общество, равенство, независимость и дис-позитивность субъектов гражданского общества.
Профессор Зиновьев А.В. считает, что под принципами следует понимать основополагающие начала, идеи, охраняемые и защищаемые государством и положенные в основу осуществления прав, свобод и обязанностей человека и гражданина . Это значит, что принципы в правовой системе - это основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования права. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на которой покоятся и реализуются не только отдельные нормы права, институты или отрасли права, но и вся система права2.
Представляется, что принцип в широком смысле - это исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки; руководящее положение, установка в какой-нибудь деятельности. Принципы любой сферы человеческой деятельности отражают, прежде всего, ее сущность и содержание механизма ее реализации. В.Г. Афанасьев определял принцип как «целесообразное воздействие на общественную систему, приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями»3. При этом следует отметить, что объективные законы и закономерности общественного развития существуют независимо от сознания и воли людей и их целенаправленной деятельности. Познание этих законов осуществляется посредством изучения форм их проявления в процессе развития социально-экономических отношений. Выражением процесса познания являются исходные идеи, которые объясняют развитие форм социальных явлений и выступают в виде изначальных положений и правил.
Законы и принципы имеют разную природу, они не тождественны по форме проявления. Законы непосредственно реализуются в развитии общества, а принципы, в силу своей субъективности, не могут рассматриваться как прямое следствие объективных законов. Под законом обычно понимают устойчивые, повторяющиеся связи и отношения между явлениями, определяющие объективные условия существования и развития данного социального феномена. Диалектика выделяет три основных закона развития мира: закон единства и борьбы противоположностей, закон перехода количественных изменений в качественные и закон отрицания отрицаний. Познавая законы и формулируя принципы, человек тем самым определяет механизм сознательной целенаправленной деятельности.
Изложенное со всей очевидностью свидетельствует, что принципы представляют собой проявление объективных законов в субъективной форме общественного сознания и предопределяют механизм человеческой деятельности в различных областях, в том числе в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом мы считаем, что выявление и обоснование принципов защиты конституционных прав и свобод человека и фажданина должно соответствовать определенным требованиям. Это: отражение устойчивых отношений и связей между элементами, составляющими механизм защиты прав и свобод человека и гражданина; охват элементов механизма защиты прав и свобод человека и гражданина как целостного явления; и, наконец, отражение особенностей функционирования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Другими словами, принципы защиты конституционных прав и свобод человека и фажданина позволяют определить механизм их реализации, поскольку принципы не исходный пункт познания, а его закономерный результат.
Организация работы по формированию резерва кадров на выдвижение и меры повышения ее эффективности в современных условиях
Совершенствование практики отбора и расстановки кадров, продвижение по службе сотрудников, повышение их квалификации связано с объективной и научно обоснованной оценкой.
Важным этапом формирования резерва кадров на выдвижение является анализ расстановки руководящих кадров в органах внутренних дел и определение потребности в руководящих кадрах на ближайшие годы с учетом их движения и возможных организационно-штатных изменений. Также необходимо наметить возможные схемы перемещения руководящих кадров.
Организация работы с резервом кадров на выдвижение есть комплекс мероприятий, проводимых с целью обеспечения качественного изучения, отбора и подготовки перспективных сотрудников, выдвигаемых на вышестоящие должности в коллективах органов внутренних дел. Непосредственная организация работы с резервом возложена на кадровые подразделения органов и подразделений внутренних дел .
Работа с резервом кадров на выдвижение проводится в несколько этапов:
- проведение подробного анализа перспектив потребности в резерве кадров на выдвижение по конкретным должностям и категориям сотрудников;
- первоначальный отбор среди личного состава сотрудников, способных занять вышестоящие должности;
- составление и утверждение списка резерва кадров;
- обучение кандидатов, состоящих в резерве кадров на выдвижение;
- практическое использование резерва (назначение на конкретные должности).
При изучении личности сотрудников, заслуживающих зачисления в резерв на выдвижение, можно использовать различные методы.
К ним относятся: анализ документов, беседы и опросы, наблюдение.
Анализ документов - является одним из наиболее распространенных методов. Анализ документов дает возможность иметь полезную и достоверную информацию о различных сторонах деятельности кандидата для зачисления в резерв. К примеру, в личном деле содержатся сведения о его деловых и личных качествах, общеобразовательной и профессиональной подготовке, прохождение службы, выводах аттестации, поощрениях, взысканиях и т.п. Информацией о кандидатах для зачисления в резерв могут быть служить материалы комплексных, целевых и контрольных проверок деятельности органов и подразделений внутренних дел, возглавляемых такими лицами, коллегий и оперативных совещаний, занятий в системе профессиональной, боевой, физической подготовки и т.д. Определенные выводы об организованности, отношении к исполнению служебных обязанностей могут давать личные планы работы сотрудников.
Беседы и опросы - получение устной информации о качествах, о результатах деятельности, как от самого сотрудника, так и от его коллег, подчиненных, руководителей.
Наблюдение представляет собой метод сбора информации об изучаемой личности путем непосредственного восприятия и фиксации интересующих фактов. С помощью этого метода изучается поведение, деятельность и отношение к действительности конкретного человека, что и служит нравственным критерием суждения о нем. Наблюдение нередко помогает проводить обоснованность выводов, полученных другими методами. Этот метод особенно доступен руководителям органов и подразделений внутренних дел в силу их должностного положения. Наблюдая за действиями сотрудников при несении службы, посещая подразделения, участвуя в работе совещаний, они имеют возможность фиксировать и накапливать необходимую информацию, дают возможность всесторонне оценивать людей, анализировать их деловые и личные качества.
По обычным анкетным данным практически невозможно судить о таких важных для руководителей качествах, как принципиальность, требовательность, чуткость к людям, честность, настойчивость, целеустремленность, способность к поиску и внедрению нового, умение подбирать кадры, планировать, контролировать работу и т. п.
Можно также осуществлять изучение кандидатов путем:
- приема зачетов с целью выявления уровня общеобразовательной и профессиональной подготовки, знаний нормативных документов и другой служебной документации;
- проверки умения применять имеющиеся знания на практике;
- как влияет личным примером на молодых сотрудников, насколько способны передавать не только свои знания и опыт, но и сформировать у них стремление к реализации в своей профессии.
Изучение мнения коллектива в зависимости от целей может проводиться сотрудниками кадровых аппаратов, специалистами-психологами путем применения методов прямого интервью, анкетирования и т.п. Следует уверенно вводить в практику опросы коллектива о своем работнике, руководителе.
Для выявления мнения о возможности использования работника на руководящей должности может быть организовано обсуждение кандидатов в коллективе, где они проходят службу. В этом случае руководитель кадрового аппарата, начальник органа или подразделения внутренних дел высказывает мнениє о возможности зачисления работника в резерв, после чего кандидат отчитывается о своей работе перед коллективом сотрудников. Решение коллектива принимается путем открытого голосования, оформляется протоколом и приобщается к личному делу кандидата в резерв. Решение о зачислении в резерв утверждается соответствующим начальником и является одним из оснований для включения работника в список резерва для выдвижения.
Включение работников в резерв для выдвижения должно рассматриваться как основание для дальнейшего всестороннего и тщательного их изучения, дополнительного обучения, подготовки и привития им навыков, необходимых для работника по вышестоящей должности.
Достоверный вывод о профессиональном соответствии кандидата к руководству коллективом следует сделать после неоднократного испытания в различных деловых ситуациях, на основе анализа его служебной деятельности и продвижения.
Недостаточно только лишь сформировать резерв кадров, отобрав в него наиболее перспективных кандидатов на выдвижение. Необходима планомерная кропотливая работа с лицами, зачисленными в резерв.
В целях эффективной и последовательной организации дальнейшей работы с резервистами следует составлять индивидуальный план подготовки с каждым из них и организовать работу по выполнению запланированных мероприятий. В индивидуальном плане обычно указываются содержание плана, сроки исполнения, отметка о выполнении.
Совершенствование правового регулирования института прекращения службы в органах внутренних дел и специфика защиты прав и законных интересов сотрудников, проходивших службу в особых условиях
Законодательство о службе в органах внутренних дел предусматривает правовую защиту сотрудников как в период прохождения ими службы, так и при увольнении.
Правовые гарантии для сотрудников, увольняемых из ОВД, включают в себя:
- своевременное и обоснованное увольнение по инициативе сотрудников;
- законное увольнение сотрудников по инициативе руководителей ОВД;
- обеспечение установленного порядка и процедуры увольнения сотрудников ОВД;
- реализация права обжалования увольнения и восстановления на службе в случае незаконного увольнения.
Своевременное и обоснованное увольнение по инициативе сотрудника означает, что если сотрудник ОВД изъявляет желание уволиться и имеет для этого установленные ст. 19 Закона «О милиции» основания, то руководитель ОВД обязан его уволить. К таким отнесены основания для увольнения по п. «а», «б», «в», «г», «д», «ж», «з» ст. 58 Положения о службе.
Законное увольнение сотрудника из ОВД по инициативе руководителя ОВД означает, что руководитель имеет право уволить сотрудника только по основаниям, сформулированным в ст. 58 Положения о службе. Применение при увольнении каких-либо других формулировок, приведенных в этой статье, означает незаконное увольнение.
Обеспечение установленного порядка и процедуры увольнения сотрудников из ОВД означает, что увольнение может быть осуществлено с соблюдением ряда требований. Для каждого основания для увольнения установлены различные требования и при их несоблюдении увольнение должно признаваться незаконным.
Реализация права на обжалование при увольнении означает, что если лицо, уволенное со службы, выразило несогласие со своим увольнением, то ОВД обязан в установленные сроки рассмотреть вопрос о правомерности увольнения сотрудника со службы и в случае признания компетентным органом увольнения незаконным восстановить уволенное лицо на службе в ОВД в прежней должности.
Порядок обжалования установлен ст. 66 Положения о службе и представляет собой:
- простое обжалование (по всем категориям сотрудников последовательно вплоть до министра внутренних дел Российской Федерации);
- смешанное обжалование (обжалуется увольнение по линии МВД РФ и в случае отказа министром внутренних дел РФ используется право на судебную защиту);
- исключительное обжалование (непосредственно в суд).
Увольнение сотрудников из органов внутренних дел - сложный процесс,
требующий соблюдения ряда процедурных вопросов. Зачастую неполнота проверки фактов, не имеющих соответствующего подтверждения, несоблюдение сроков, неправильное применение основания для увольнения и некоторые другие ошибки и упущения позволяют признавать необоснованность и неправомерность увольнения.
Увольнение происходит как по инициативе руководителя органа внутренних дел, так и по инициативе самого сотрудника.
Право сотрудника на увольнение имеет личный характер и реализуется путем его волеизъявления.
Осуществление сотрудником права на увольнение зависит от формы осуществления приема на службу, оснований увольнения и некоторых других обстоятельств.
Сотрудник, принятый на службу на неопределенный срок и при этом не имеющий права на пенсию, может уволиться со службы в соответствии с п. «а» ст. 58 Положения о службе «по собственному желанию». Согласно этой норме сотрудник может уволиться из ОВД в любое время независимо от каких-либо обстоятельств. Увольнение связывается только с волеизъявлением работника.
Сотрудник ОВД в случае возникновения желания уволиться по собственному желанию обязан предупредить об этом руководителя ОВД за две недели и по истечении этого срока руководитель не в праве задерживать его увольнение, выдачу трудовой книжки и производства расчета.
Характерной особенностью увольнения по собственному желанию является то, что закон не определяет фактического состава обстоятельств, которые формируют волю сотрудника, направленную на увольнение. Волеизъявлению сотрудника закон придал значение юридического факта, влекущего за собой прекращение службы.
Увольнение по собственному желанию отличается от увольнения по другим основаниям именно тем, что здесь два признака понятия увольнения - волевой и основание - слились, по существу, в один признак - волевой. В результате требованию сотрудника об увольнении придана обязательная сила, вне зависимости от каких-либо фактических обстоятельств.
Но, тем не менее, рассматривая вопрос о праве сотрудника требовать увольнения, следует отметить, что увольнение сотрудников вызывает необходимость приема других лиц вместо уволившихся, влечет за собой неблагоприятные последствия.
Замена одних сотрудников другими отрицательно влияет на стабильность кадров, снижает показатели служебной деятельности.
Существенным признаком, характеризующим понятие увольнения, является волеизъявление управомоченного лица, направленное на прекращение службы. Волеизъявление при увольнении по собственному желанию носит односторонний характер. Одно только указанное основание для увольнения - по собственному желанию - ничего не говорит о том, что работник уходит по обстоятельствам, не зависящим от деятельности руководителя ОВД, или в силу неисполнения администрацией лежащих на ней обязательств. Но, тем не менее, независимо от согласия или несогласия другой стороны закон обязывает во всех случаях удовлетворить требование работника об увольнении в установленном порядке. Если это требование не будет выполнено руководством ОВД, то сотрудник вправе требовать не только увольнения, но и возмещения ущерба и производства расчета.
При увольнении по собственному желанию сотрудники должны пользоваться полной свободой волеизъявления без принуждения и воздействия, особенно со стороны руководства ОВД. Если будет установлено, что действия сотрудника, воспринятые как свободное проявление его воли, направленное на увольнение по собственному желанию, осуществлялось вследствие давления на его волю или иного противоправного принуждения, то увольнение должно быть признано недействительным.
