Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел .. 17
1 . Понятие дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел .' 17
2. Принципы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел 46
3. Законодательство, регулирующее дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел 67
ГЛАВА II. Механизм административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел 89
1. Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел 89
2. Основные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел 109
3. Дисциплинарная практика в органах внутренних дел 131
Заключение 166
Список использованной литературы 174
Приложение 202
- . Понятие дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел
- Принципы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел
- Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел
- Основные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена как теоретической, так и практической значимостью вопросов, связанных с наличием и функционированием института дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, а также с необходимостью общей характеристики производства по привлечению их к дисциплинарной ответственности.
Начавшиеся в конце прошлого века полномасштабные преобразования в
России и последовавшие за ними изменения конституционного и иного
законодательства коснулись и вопросов государственной службы Российской
Федерации. Одним из главных направлений ее реформирования является
повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и
результативности профессиональной служебной деятельности
государственных служащих, что в частности должно подразумевать конкретизацию правового статуса государственного служащего, то есть четкое правовое закрепление обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих.
Применительно к системе МВД вопросы привлечения к ответственности сотрудников органов внутренних дел на сегодняшний момент являются одними из актуальнейших в государстве, поскольку назрел момент коренных преобразований в Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая 18 февраля 2010 года на расширенном заседании Коллегии МВД России по итогам работы органов внутренних дел в 2009 году, четко определил одно из направлений совершенствования деятельности ведомства - усиление ответственности сотрудников МВД.
Среди видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность в органах внутренних дел занимает особое место, так как вероятность применения дисциплинарного взыскания к сотруднику органов внутренних дел заметно выше чем, например, мер административной и
уголовной ответственности. Между тем, приходится констатировать, что институту дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел в его существующем виде присущи серьезные недостатки. Подтверждением тому служит устойчивая тенденция роста служебных проступков среди личного состава органов внутренних дел. Количество сотрудников, допустивших нарушение служебной дисциплины, практически каждый год возрастает. Так, в 2002 г. их число составило 127129 человек, в 2003 г. - 130105 (+2,3 %), в 2004 г. - 132725 (+2,0 %), в 2005 г. - 143704 (+8,3 %), в 2006 г. - 146324 (+1,8 %), в 2007 г. - 141417 (-3,4 %), в 2008 г. - 146033 (+3,3 %), в 2009 г. - 157107 (+7,6 %) человек. Действующие нормы о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел содержат ряд пробелов и противоречат федеральному законодательству. Так, например, не раскрывается понятие дисциплинарного проступка, отсутствует нормативное закрепление принципов его реализации. Значительные пробелы имеют нормы, регулирующие порядок привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности. В результате полнота и объективность разбирательства при совершении сотрудником дисциплинарного проступка зависят не от точного соблюдения правовых норм, а ставятся в прямую зависимость от усмотрения и уровня правовой культуры лиц, налагающих дисциплинарные взыскания. Эти и другие причины создают объективные предпосылки для издания нового нормативного правового акта, посвященного вопросам дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, а именно -Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, востребованность института дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в государственно-служебных отношениях, с одной стороны, и не отвечающая потребностям практики степень правовой регламентации рассматриваемого института, с другой стороны, обусловливают актуальность объекта научного поиска.
Степень разработанности темы исследования. В силу своей актуальности проблема дисциплинарной ответственности уже становилась
объектом научного анализа. Различные ее аспекты отражены в трудах российских теоретиков права С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Ю.А. Денисова, О.Э. Лейста, И.С. Самощенко.
Среди источников по общим вопросам государственного управления, управления в сфере обеспечения правопорядка и трудового права применительно к теме исследования следует отметить работы А.А. Абрамовой, Н.Н. Бородина, Л.М. Колодкина, В.Н. Кудрявцева, В.М. Манохина, СП. Матвеева, В.Н. Скобелкина, Л.А. Сыроватской.
В науке административного права проблема дисциплинарной ответственности в той или иной мере привлекала внимание Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.А, Гавриленко, Б.И. Жерлицына, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С Студеникину, А.П. Шергина.
Вопросам дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел посвящены работы В.В. Касюлина, Х.Х. Лойта, Н.П. Маюрова, А.В. Никифорова, А.Н. Позднякова, СБ. Полякова, Н.В. Попова, А.Н. Роши, А.В. Сухинина, В.М. Шамарова.
Следовательно, саму проблему дисциплинарной ответственности нельзя считать новой. Однако необходимо учитывать, что основные научные труды, посвященные правовым вопросам дисциплинарной ответственности, как в целом государственных служащих, так и сотрудников органов внутренних дел в частности, были опубликованы, в основном, до принятия ныне действующих нормативных правовых актов, регулирующих прохождение государственной службы.
Объект диссертационного исследования - совокупность общественных отношений материально-правового и процессуального характера, складывающихся в сфере института дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие условия и порядок привлечения сотрудников органов
внутренних дел к дисциплинарной ответственности, а также правоприменительная деятельность по осуществлению дисциплинарной практики в органах внутренних дел.
Целью работы является разработка предложений, направленных на оптимизацию норм, устанавливающих основание дисциплинарной ответственности, виды дисциплинарных взысканий, а также определяющих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
раскрыть сущность и значение служебной дисциплины в органах внутренних дел;
обосновать и сформулировать понятия «дисциплинарный проступок в органах внутренних дел» и «дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел»;
исследовать систему принципов, определяющих основы процессуальной деятельности по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности;
- проанализировать правовые нормы, регулирующие дисциплинарную
ответственность сотрудников органов внутренних дел, с точки зрения их
соответствия современному законодательству и задачам укрепления
законности и дисциплины в системе МВД России;
исследовать специфику стадий дисциплинарного производства в органах внутренних дел;
разработать предложения, направленные на совершенствование процессуальных норм привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности;
проанализировать сущность института дисциплинарной практики в органах внутренних дел, установить его структуру.
Методологическая основа исследования. Являясь комплексной проблемой, тема диссертационного исследования освещается с учетом
достижений теории государственного управления, общей теории права, наук административного, трудового, гражданского и административно-процессуального права.
Исследование темы базируется на всеобщем диалектико-материалистическом методе понимания государственно-правовых явлений, а также на таких общенаучных методах как анализ, синтез, системный и функциональный подход. Используются также частные методы научного познания: формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой, статистический.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, общей теории права, конституционного, административного, трудового, гражданского права, науки управления, а также работы по философии, социологии и педагогики.
Нормативную базу исследования составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, нормативные правовые акты, регулирующие вопросы дисциплинарной ответственности различных категорий государственных служащих, нормативные акты МВД России, касающиеся темы диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные Департамента кадрового обеспечения МВД России о нарушениях служебной дисциплины в органах внутренних дел в период с 2002 по 2009 годы, а также судебная практика по рассмотрению дел, связанных с установлением законности применения к сотрудникам органов внутренних дел дисциплинарных взысканий.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование широкого круга проблем, связанных с реализацией института дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, рассмотренных с позиции его
соответствия как обновленному законодательству в сфере государственно-служебных отношений, так и задачам укрепления законности и дисциплины в системе МВД России. В работе осуществлен сравнительный анализ нормативных правовых актов, посвященных институту дисциплинарной ответственности сотрудников различных правоохранительных органов Российской Федерации, сотрудников органов внутренних дел стран СНГ, а также различных категорий работников в транспортной сфере.
Полученные результаты позволили выявить имеющиеся на сегодняшний момент пробелы правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, противоречия ведомственных актов федеральному законодательству. В диссертации предложен проект нового нормативного правового акта, регулирующего условия и порядок привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, в котором учтены особенности правового регулирования служебной дисциплины в других правоохранительных органах, последние изменения в законодательстве о государственной службе в Российской Федерации, а также ратифицированные Российской Федерацией международные правовые акты.
Основные положения, выносимые на защиту:
Дисциплинарная ответственность сотрудника органов внутренних дел - это вид юридической ответственности, которая заключается в обязанности сотрудника органов внутренних дел, совершившего нарушение установленного законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами порядка и правил поведения, как в служебное, так и во внеслужебное время, в отношении которого установлена его вина, претерпевать неблагоприятные последствия, возлагаемые на него непосредственным или прямым начальником с целью оказания воспитательного и превентивного воздействия.
Правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, не содержат четкого перечня принципов
дисциплинарной ответственности. Принципы дисциплинарной
ответственности сотрудников органов внутренних дел находят свое отражение в нормативных правовых актах преимущественно в «скрытом виде», при котором их обнаружение возможно только путем анализа законодательства, регламентирующего то или иное правовое явление. Такое «скрытое» закрепление правовых принципов создает определенные сложности для правоприменителя.
Система принципов, определяющих основы процессуальной деятельности привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, нуждается в нормативном закреплении и должна включать в себя два блока:
а) общеправовые принципы юридической ответственности: законность,
справедливость, неотвратимость, целесообразность и своевременность;
б) принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной
ответственности: принцип виновной ответственности и принцип
недопустимости удвоения ответственности.
3. Из перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к сотрудникам
органов внутренних дел, необходимо исключить взыскание в виде снижения в
специальном звании на одну ступень.
4. В действующих нормативных правовых актах о дисциплинарной
ответственности сотрудников органов внутренних дел отсутствуют нормы,
конкретизирующие стадии производства по привлечению к дисциплинарной
ответственности.
Дисциплинарное производство в органах внутренних дел должно включать в себя четыре обязательных стадии: возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела, принятие решения и исполнение принятого решения, а также факультативную стадию - пересмотр решения о дисциплинарном взыскании.
5. Процессуальные нормы по привлечению сотрудников органов
внутренних дел к дисциплинарной ответственности на сегодняшний день
имеют существенные недостатки и нуждаются в совершенствовании:
а) необходимо определить перечень обстоятельств, исключающих
привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности, а также
обстоятельств, смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность;
б) следует нормативно закрепить обязанность субъектов
дисциплинарной власти документально фиксировать моменты стадии
дисциплинарного производства, связанные с отказом сотрудника,
привлекаемого к ответственности, от медицинского освидетельствования на
состояние опьянения, от подписи при ознакомлении с приказом о применении
дисциплинарного взыскания;
в) необходимо четко прописать порядок обжалования сотрудниками
дисциплинарных взысканий с установлением конкретных сроков подачи
жалобы.
Дисциплинарная практика в органах внутренних дел представляет собой совокупность деятельности должностных лиц органов внутренних дел, наделенных дисциплинарной властью (субъектов дисциплинарной практики), выраженной, как правило, в форме издания приказов по применению дисциплинарных взысканий и поощрений, направленной на поддержание в подразделении определенного уровня служебной дисциплины и обобщенной статистической информации о применении различных видов дисциплинарных взысканий и поощрений.
Предлагается авторский проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно позволяет отразить современное видение проблем дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел и, в силу этого может способствовать дальнейшему научному анализу вопросов предупреждения деликтного поведения сотрудников органов внутренних дел,
улучшению правового регулирования, а также совершенствованию практики применения норм о привлечении сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности.
Кроме того, данное исследование может способствовать формированию методического материала, отражающего последние изменения в законодательстве, необходимого для образовательного процесса в ведомственных учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета и рекомендована к защите. Основные положения и теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, опубликованы в монографии, научных статьях и учебных пособиях, а также отражены в выступлениях автора на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, 29 сентября 2006 г.), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической теории и практики совершенствования государственного управления в Российской Федерации» (Москва, 24 ноября 2009 г.), ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Министерство внутренних дел Российской Федерации: вчера, сегодня, завтра» (Санкт-Петербург, 12 ноября 2010 г.) и др.
Результаты исследования нашли применение в практической деятельности управления по работе с личным составом ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области и Управления на транспорте МВД РФ по Северо-Западному Федеральному округу, а также внедрены в учебный
процесс юридического факультета Псковского государственного педагогического университета имени СМ. Кирова.
Основные положения диссертационного исследования изложены в четырнадцати опубликованных научных статьях, семь из которых опубликованы в ведущих изданиях из числа рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена ее предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.
. Понятие дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел
Государство, возлагая на служащих определенные обязанности и наделяя их соответствующими правами, одновременно устанавливает ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.
Следуя от общего к частному, необходимо сказать, что юридическая ответственность, выступая самостоятельным институтом права, является одной из форм социальной ответственности. Главное значение ответственности состоит в том, что она играет важную роль во взаимоотношениях участников общественных отношений и является средством регулирования поведения людей. Принято считать, что помимо юридической существуют такие формы социальной ответственности как общественная, политическая, партийная, моральная и другие .
В научной литературе различают ретроспективную (негативную) и проспективную (позитивную или активную) социальную ответственность. Проспективная ответственность предполагает соответствие деятельности личности общественному долгу, сознательное и добросовестное исполнение личностью своих обязанностей перед обществом. Л.А. Сыроватская отмечала, что эта ответственность за будущее, она является как бы внутренним регулятором поведения человека, тесно смыкающимся с долгом, обязанностью". Такой же точки зрения придерживается М.С. Строгович, считающий, что юридическая ответственность выражается в «осознании лицом необходимости неуклонно и добросовестно исполнять свои обязанности»1. По мнению ученых, разделяющих данную точку зрения, юридическая ответственность возникает в момент совершения лицом активных правомерных действий, направленных на выполнение своего долга. Иными словами, это внутреннее состояние индивида, выражающееся в правомерном поведении, одобряемом и поощряемом государством и обществом.
Следует отметить, что позиция проспективной ответственности не имеет большого числа сторонников. Так, М.И. Ковалев полагает, что понятие проспективной ответственности и маловразумительное и не юридическое, а скорее образное в политическом смысле".
О.Э. Лейст, категорически отвергая идею правовой позитивной ответственности, утверждает, что юридической ответственности нет и не может быть за пределами действующего права, поскольку состояние воли привлеченного к ответственности, процессы, протекающие в его сознании, не являются предметом правовой оценки и регулирования. Свое мнение он обосновывает тем, что привлечение к ответственности за правонарушение имеет целью создать необходимые для исправления и перевоспитания правонарушителя интеллектуально-волевые и психологические процессы в его сознании, но включение этих процессов в само понятие юридической ответственности ведет к неприемлемому положению: «если нет осознания, то не должно быть ответственности» .
В термин ответственность вкладывается зачастую разный смысл. В словаре русского языка слово «ответственность» рассматривается как необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них4. В философском словаре ответственность определяется как «категория этики и права», которая отражает «особое социально-правовое отношение личности к обществу (членству в целом), которое характеризуется выполнением своего нравственного долга и правовых норм»1. Словарь по этике трактует ответственность как «соответствие моральной деятельности личности ее долгу, рассматриваемой с точки зрения возможностей личности»". Названные определения ответственности отражают ее моральное содержание, которое выражается в осознании лицом возложенных на него обязанностей, способности отвечать за свои поступки и в готовности понести справедливое наказание и связанные с его применением неблагоприятные правовые последствия. Однако данные понятия определяют не юридическую ответственность, а ответственность в целом. Именно поэтому, когда речь заходит о юридической ответственности, в особенности таких ее видов как уголовная, административная и дисциплинарная, то говорить об осознании лицом возложенных обязанностей не приходится, так как, как правило, имеет место быть факт совершения правонарушения, за которое лицо привлекается к ответственности. Наказание в данном случае выступает мерой ответственности. Нет наказания (взыскания) — лицо не может считаться привлеченным к ответственности
Принципы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел
В целях выявления путей совершенствования правовых норм о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел представляется необходимым проследить отражение правовых принципов в процессе регулирования дисциплинарной ответственности.
В толковом словаре, определяя понятие «принцип», как правило, выделяют два его начала (свойства) — объективное и субъективное. В объективном смысле принцип есть «основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.» , субъективное же свойство принципа заключается в том, что он может выступать в форме убеждения, взгляда на вещи. В этом смысле зачастую говорят, что человек держится твердых принципов или отказывается от чего-либо из принципа".
Для того чтобы ответить на вопрос: являются ли правовые принципы объективными либо субъективными категориями, то есть, основаны ли они на объективных закономерностях развития общества или это всего лишь взгляды, убеждения, представления людей относительно права и его институтов, необходимо определиться с объективностью или субъективностью природы самого права.
По нашему мнению право, бесспорно, как и институты права, принципы права — категории объективные, обусловленные всем ходом развития человеческой истории, совершенствованием экономических и социально-политических отношений, идеологических и правовых воззрений .
По поводу определения принципов юридической ответственности в научной литературе высказываются различные точки зрения. Так, по мнению М.А. Магомедова под публично-правовыми принципами юридической ответственности понимаются «установленные государством в соответствующих законодательных актах и гарантируемые им отправные идеи, положения, на которых основана юридическая ответственность и которые определяют общие закономерности, своего рода правила ее реализации»1. А.У. Алиев определяет принципы юридической ответственности как «содержащиеся в законодательстве в виде специфических норм (норм-принципов) основополагающие идеи, представляющие собой духовно-нравственные положения, выражающие сущность, природу и назначение института ответственности, в соответствии с которым должна совершенствоваться вся система законодательства о юридической ответственности и правоприменительная практика»". М.Б. Мироненко считает, что «принципы юридической ответственности - это отправные идеи, представляющие собой интеллектуальные духовные положения, характеризующие содержание, социальное назначение, функционирование и развитие юридической ответственности» .
Из приведенных выше определений видно, что важной особенностью принципов юридической ответственности, как и всех правовых принципов, является их закрепление в законодательстве. Но правовые принципы не всегда находят законодательное закрепление в виде определенной нормы. Они могут выводиться из совокупности норм, вытекать из определенного основополагающего принципа или являться частичкой правовой теории, которая в той или иной мере отражена в законодательстве . «Принципы могут выводиться из общего содержания и духа права...»".
Закрепление правовых принципов в тексте нормативного правового акта, безусловно, более предпочтительно, чем так называемое «смысловое закрепление» или закрепление в «скрытом виде», при котором обнаружение принципов возможно лишь путем анализа законодательного массива, регламентирующего то или иное правовое явление. Такое «скрытое» закрепление правовых принципов создает сложности, как для законодателя, так и для правоприменителя. Непросто наполнить законодательство такими нормами, которые бы отвечали единым идеям и руководящим началам без их прямого закрепления. Правоприменитель в этом случае не имеет точного и целостного представления о конкретном правовом явлении и, как следствие, сталкивается с большими трудностями при выполнении поставленных перед ним задач. При текстуальном закреплении правовых принципов становится очевидным, какие основополагающие идеи, общие начала, по мнению законодателя, свойственны тому или иному правовому явлению, что существенно облегчает действия правоприменителя. Правовые принципы должны быть неотъемлемой частью законодательства, каждого его института, «когда принципы не осознаются, не закрепляются прямо и непосредственно действующим законодательством, правовые нормы оказываются несовершенными, малоэффективными и не приводят к ожидаемым результатам... в противном случае правовая наука и юридическая практика вынуждены принимать меры по совершенствованию таких норм, пока случайно, методом проб и ошибок либо в процессе теоретического анализа не будет открыта их сущностная основа и выражающий эту основу правовой принцип»
Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел
Во всей системе права выявляется закономерность: любая материально-правовая норма нуждается в процессуальных нормах своего опосредования; для того, чтобы быть регулятором общественных отношений, любая материально-правовая норма должна быть подключена к такому регулированию соответствующим процедурно-процессуальным предписанием1.
Институт юридической ответственности также предполагает наличие норм материального права и определенных процессуальных норм, регламентирующих порядок привлечения к ответственности.
Наиболее распространенным видом юридической ответственности является дисциплинарная ответственность.
На сегодняшний день необходимость исследования проблем дисциплинарного производства очевидна, поскольку дисциплинарная ответственность из всех видов юридической ответственности характеризуется наименьшим уровнем обеспеченности процессуальными нормами. Проблема не только в их малочисленности, но и в отсутствии по ряду важных вопросов. В результате, полнота и объективность разбирательства, следование демократическим принципам зачастую зависят не от точного соблюдения правовых норм, а ставятся в прямую зависимость от усмотрения и уровня правовой культуры лиц, налагающих дисциплинарные взыскания. Четкая законодательная регламентация процедуры юридической ответственности должна являться одним из элементов в системе гарантий, обеспечивающих права и свободы граждан, в том числе и сотрудников органов внутренних дел.
Учитывая указанное обстоятельство, учеными в последние годы много и плодотворно исследуются проблемы юридического процесса, в систему которого наряду с такими традиционными элементами как гражданский процесс, уголовный процесс включается и более молодой административный процесс
Понятие «административный процесс» среди ученых трактуется по-разному, в зависимости от объема и содержания данное понятие рассматривается в узком и широком смысле. Согласно наиболее узкому подходу, административный процесс представляет собой производство по делам об административных правонарушениях". По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс есть разрешение споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также применение мер административного принуждения, то есть административно — юрисдикционная деятельность .
На наш взгляд предпочтительной представляется точка зрения ученых, согласно которой административным процессом является урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений, то есть позиция широкого понимания административного процесса. Административный процесс, как и любой правоприменительный процесс, складывается из определенной совокупности производств . При этом процесс и производство зачастую рассматривают как деятельность", а в некоторых случаях — как порядок осуществления деятельности3; иногда под процессом понимается деятельность, а под производством имеется в виду процедура ее осуществления4. Некоторые авторы отмечают, что процесс является формой деятельности, а производство — содержанием этой деятельности5, другие утверждают, что производство является формой процесса6. Однако, как правило, делается один и тот же вывод: процесс и производство соотносятся как общее и особенное; производство — часть процесса, а процесс — совокупность производств .
Наряду с административным производством можно выделить производство дисциплинарное.
В научной литературе приводятся различные определения дисциплинарного производства. Так, Д.Н. Бахрах определяет дисциплинарное производство «как регулируемую правовыми нормами деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий» . П.С. Бутов полагает, что дисциплинарное производство представляет собой установленный законодательством порядок и формы осуществления юридически значимых процессуальных действий по применению дисциплинарного взыскания в связи с совершением соответствующего дисциплинарного проступка, а также формы результатов осуществления указанных действий . Ю.Н. Туганов считает, что дисциплинарное производство — это процедура применения мер дисциплинарной ответственности . По мнению Ю.С. Адушкина под дисциплинарным производством принято понимать совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в связи с правоприменительной деятельностью по решению вопросов дисциплинарной ответственности за допущенное дисциплинарное правонарушение3. А.В. Никифоров рассматривает дисциплинарное производство и как определенную деятельность, и как систему юридических норм, ее регламентирующих4. В.В. Касюлин отмечает, что не совсем верно связывать дисциплинарное производство только с применением мер дисциплинарного принуждения, поскольку дисциплинарный процесс включает в себя и применение мер дисциплинарных поощрений3. Позволим себе не согласиться с последним утверждением. С нашей точки зрения порядок применения поощрений образует самостоятельное поощрительное производство.
Основные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел
Один из существенных признаков юридической ответственности заключается в том, что ее применение в современных условиях предполагает наличие строго обязательного для выполнения порядка, регламентированного законом.
Несоблюдение на практике установленных законом правил наложения дисциплинарных взысканий имеет широкое распространение (применение нескольких дисциплинарных взысканий за один и тот же дисциплинарный проступок, привлечение к дисциплинарной ответственности по истечении установленных сроков, применение дисциплинарного взыскания без учета степени вины и тяжести совершенного проступка и т. п.). Указанное обстоятельство свидетельствует об актуальности вопросов, касающихся порядка привлечения к дисциплинарной ответственности .
Процесс привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности необходимо рассматривать как правоприменительную деятельность субъектов дисциплинарной власти, которая должна осуществляться с соблюдением определенных законодательством процедур.
Отличительной чертой данной правоприменительной деятельности как одного из видов управленческой деятельности является ее оперативный характер. Оперативность и непосредственность управления, необходимость быстроты реагирования на дисциплинарные проступки определили более упрощенный, по сравнению с гражданским, уголовным процессами и даже производством по делам об административных правонарушениях, порядок ведения дисциплинарных дел. В основном это объясняется также и характером дисциплинарных проступков, которые, как правило, очевидны, легко устанавливаются и не требуют детального разбирательства. Более сжатыми являются и сроки исполнения дисциплинарного взыскания.
В ходе практической деятельности руководители органов внутренних дел сталкиваются с трудностями, вызванными неполнотой процессуально-правового регулирования общественных отношений, в которые они вступают при осуществлении своих дисциплинарных полномочий. Эти трудности усугубляются также и тем, что действующие материальные и процессуальные нормы по привлечению сотрудников к дисциплинарной ответственности до сих пор не кодифицированы, что еще раз подтверждает необходимость принятия нового Дисциплинарного устава органов внутренних дел.
В данном параграфе мы рассмотрим некоторые вопросы, связанные с процессом привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности на всех стадиях дисциплинарного производства, а также попытаемся сформулировать некоторые предложения по совершенствованию процессуальных норм привлечения к дисциплинарной ответственности. Как нам представляется, на сегодняшний день правовым нормам о дисциплине в органах внутренних дел еще присущи некоторые пробелы и противоречия и они нуждается в определенном усовершенствовании. Несомненно, следует согласиться с мнением А.В. Никифорова о том, что «развитие законодательства о дисциплинарной ответственности вообще и в органах внутренних дел в частности должно проявляться, прежде всего, в установлении новых демократических правил и процессуальных гарантий законного и обоснованного привлечения к ответственности» .
Стадия возбуждения дисциплинарного производства, как нами было указано ранее, предполагает инициирование субъектом дисциплинарной власти при наличии повода вопроса об ответственности виновного сотрудника либо об установлении такового и его наказании. Необходимо отметить, что наличие повода, однако, не влечет автоматического возбуждения дисциплинарного дела", а «порождает обязанность субъектов, наделенных властными полномочиями, рассмотреть вопрос о возбуждении производства и необходимости применения мер дисциплинарного воздействия» . В связи с этим уместен вопрос о наличии обстоятельств, исключающих дисциплинарное производство.
В правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов - внутренних дел, в отличие от законодательства об уголовной и административной5 ответственности, отсутствует норма, устанавливающая обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины.
