Содержание к диссертации
Введение
Глава I Особенности государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации 15
1.1 Служба в органах прокуратуры - разновидность правоохранительной службы 15
1.2 Правовое обеспечение государственной службы в органах прокуратуры 33
Глава 2 Прохождение службы в органах прокуратуры 48
2.1. Должности правоохранительной службы в органах прокуратуры, классные чины 48
2.2. Порядок назначения на должность в органах прокуратуры 79
2.3. Перемещение по службе, прекращение службы 89
2.4. Аттестация, повышение квалификации служащих 97
Глава 3. Ограничения и гарантии, меры правовой и социальной защиты служащих органов прокуратуры 121
3.1 Ограничения и запреты 121
3.2 Денежное содержание служащих органов прокуратуры 130
3.3 Социальные гарантии 139
Заключение 160
Список использованных нормативных актов и литературы 167
- Служба в органах прокуратуры - разновидность правоохранительной службы
- Правовое обеспечение государственной службы в органах прокуратуры
- Должности правоохранительной службы в органах прокуратуры, классные чины
- Ограничения и запреты
Введение к работе
Среди основных причин проводимых в Российской Федерации административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы - наличие негативных тенденций в организации и деятельности органов государственной власти таких, как неэффективность работы государственного аппарата; ухудшение его кадрового состава; падение по сравнению с советским периодом государственного строительства престижа государственной службы в обществе по сравнению с работой в бизнес-структурах; снижение профессионализма государственных служащих из-за оттока наиболее квалифицированных кадров из государственного аппарата в негосударственный сектор экономики, где уровень материального вознаграждения за труд существенно выше. Как отмечают эксперты Высшей школы экономики, одной из проблем является значительное различие в уровне оплаты близких но квалификации военнослужащих, служащих правоохранительных органов и гражданских служащих. Денежное содержание (вознаграждение, довольствие) и иные социальные государственные гарантии государственных служащих как по составу, так и по размеру неадекватны уровню их должностной нагрузки и ответственности, не компенсируют установленные законом ограничения, не обеспечивают должного уровня социальной защищенности государственных служащих, что в целом не способствует поступлению на государственную службу и сохранению на ней квалифицированных кадров, включая молодых специалистов. Так, в 2000 г. среднемесячная заработная плата (включая выплаты социального характера) государственных служащих, осуществляющих свою деятельность в органах всех ветвей и уровней власти составила 4, 1 тыс. руб., в 2001 г. - 5, 6 тыс. руб., в 2002 - 7, 2 тыс. руб. .
Еще одной проблемой является старение кадров при углубляющемся разрыве поколений, когда в государственном аппарате присутствуют
' Реформа і осударственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). - М.: Иід.;юч ГУ ВШЭ, 2006,
-С. 19-20.
представители только старших возрастных групп предпенсионного возраста и молодые кадры, которые еще не имеют достаточных управленческих навыков. Тогда как, наиболее опытная и работоспособная категория -государственные служащие в возрасте 30-45 лет, представлена в государственном аппарате явно недостаточно2. По данным на 1 января 2002 г. государственных служащих старше 40 лет было 50, 4 %9 к 1 января 2003 г. служащих этой возрастной группы стало 47, 8%, при этом показатели снизились не за счет притока молодых кадров, а за счет естественной возрастной убыли самого многочисленного предпенсионного контингента служащих. Показатели профессионального уровня также свидетельствуют о том, что меньше всего на службе опытных и относительно молодых кадров. На 1 сентября 2003 г, (данные Госкомстата России) в системе гражданской службы 24,1 % служащих имели стаж службы от 5 до 10 лет, 17,6 % - стаж 10-15 лет и 24,9 % - более 15 лет стажа,
Определенную проблему для правоохранительных органов, где выполнение ряда задач по охране общественного порядка требует не только высокой профессиональной, но и физической подготовки создает преобладание женщин. Так, в органах судебной власти и прокуратуры на ! января 2002 г. женщины составляли 67,6 %, в органах исполнительной власти - 71,8 % (безусловно, в системе МВД и прокуратуры России этот показатель ниже, но общая тенденция - преобладание женщин на службе).
Одним из негативных показателей ситуации в правоохранительных органах - высокая степень «текучести кадров», особенно это касается органов внутренних дел, В диссертационном исследовании Э.М. Филипповой приводятся данные о том, что в 2004 г. отток кадров составил 0,8 % от числа работающих, а приток - только 0,7 %, О неблагоприятном положении в кадровой работе в органах внутренних дел говорит и большой отток сотрудников, не прослуживших и одного года, их удельный вес составил 5,7
" Грншковец А,А. Проблемы правового реі-улирования и оріанизации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Институт государства и права РАН. - М, 2004, С.2,
% (ЛППГ - 4,4 %). Причины сложившейся ситуации - формальный отбор кандидатов на службу, слабая работа в области профессиональной ориентации, неудовлетворительная работа руководителей органов внутренних дел и кадровых аппаратов по адаптации молодых сотрудников по месту службы, недостатки воспитательной работы, неудовлетворенность материальным положением, несоблюдение социальных гарантий. предоставленных сотруднику по закону и т.д."5
Реформа государственной службы нацелена на решение указанных проблем, предотвращение возможных негативных последствий, которые они могут за собой повлечь. Следует отметить, что реформирование государственной службы рассматривается Президентом Российской Федерации В.В.Путиньш в качестве приоритетного направления государственного строительства. Оно проводится в целях повышения эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
Правовую основу реформы государственной службы составили такие программные документы, принятые Президентом Российской Федерации, как «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации»4 (август 2001 г,). Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»5, утвержденная в ноябре 2002 г. Указом Президента Российской Федерации, срок действия названной программы Указом Президента
3 Филиппова Э. М Правовые и организационные основы государственной службы в органах внутренних дел
Российской Федерации (милиции): Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. -Челябинск, 2005. -С. 16.
4 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации- План
первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы
государственной службы Российской Федерации. Утверждены Распоряжением Президента Российской
Федерации j4 Пр-1496 от 15 августа 2001 г.
3 Указ Президента Российской Федерации .№ 5336 от J9 ноября 2002 года аО федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Фсдсраииа (2003-2005 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации, - 2002 . - № 47, - Ст< 4664.
6 Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 продлен на 2006-2007 годы6.
Следующим шагом в развитии реформы стало создание ее законодательных основ. 27 мая 2003 г, был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»7, определивший правовые и организационные основы системы государственной службы, ее виды - гражданскую, правоохранительную, военную и уровни -федеральную и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»8, урегулировавший правовые, организационные и экономические основы государственной іражданской службы, определивший правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Однако принятие Федеральною закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» затягивается, внесенный в октябре 2004 г. Президентом Российской Федерации проект федерального закона, до сих пор сохраняет свое качество законопроекта, и перспективы его принятия весьма неопределенны. Вместе с тем без утверждения этого документа единая система государственной службы, объединяющая триаду ее видов, не может считаться завершенной, а мероприятия по ее реформированию -законченными.
Без модернизации правоохранительной службы в целом и службы в органах прокуратуры в частности невозможно осуществление новых целей и задач, стоящих в современных условиях перед правоохранительной
:Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г, .№ J437 «О продлении срока реализации
федеральной программы 'Те формирование государствен ной службы Российской Федерации (2003 -
2005 годы)" па 2006 - 2007 годы»//С обр аиле законодательства Российской Федерации- - 2005. -№ 51, - Ст.
5514.
Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О шлеме государственной службы Российской
Федерации» И Собрание законодательства Российской Федерации. -2003. -№22, - Ст. 2053.
8 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 7У-ФЗ «О государственной іражданской службе Российской
Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации, -2004 - JVa3L -Ст, 3215,
системой. Вступив в должность Генерального прокурора Российской Федерации, ЮЯЛайка сформулировал следующие шесть основных направлений деятельности прокуратуры на современном этапе. Это правозащитная функция прокуратуры; сопровождение реализации приоритетных национальных проектов; повышение координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью и усиление законности при проведении следствия и дознания; борьба с коррупцией, углубление международно-правового сотрудничества; проведение политики прозрачности и открытости в деятельности прокуратуры9.
Однако реализуются поставленные задачи не всегда успешно. Только в 2006 г. прокурорами при возбуждении уголовных дел выявлено и устранено почти 2,3 млн. нарушений закона, отменено более 1,5 млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Выявлено и поставлено на учет 144 тыс, ранее не зарегистрированных преступлений, даны указания по 500 тыс. уголовных дел, отменено более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс, постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания. Во многом такое положение объясняется низкой квалификацией следователей - до сих пор еще большое их число не имеет высшего профессионального образования - непродолжительным опытом работы, бесконтрольностью со стороны руководителей следственных подразделений, порождающей коррупционные проявления и нарушения закона вопреки интересам службы.
В этой связи предложена концепция законопроекта о создании Следственного комитета Генпрокуратуры России, что является первым шагом к созданию будущей единой службы расследований. Предполагаемое реформирование следствия при его взвешенном, конструктивном и
9 Чайка Ю,Я, О развитии органов прокуратуры // Адвокат. - 2006. - № 1.
s просчитанном по последствиям подходе должно помочь в решении многих проблемных вопросов.
Все вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют о незавершенности процесса реформирования органов прокуратуры и института правоохранительной службы и обуславливают необходимость проведения новых научных исследований для поиска путей и способов разрешения проблем, возникающих в практике государственного строительства современной России.
Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретической базой исследования послужили работы таких ученых как; А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.И.Бачило, К.СБельский, В.Г. Бессарабов, В.ПВишняков, В.В.Воробьев, Б.НХабричидзе, Н.ИГлазунова, В.Д.Граждан, Ю.Г.Демин, ЮАДмифиев, Ю.Р. До гадай ло, В.ПИгаатов, А.А.Кармолицкий, Ю,М.Козлов, Л.М.Колодкин, A.M. Кононов, АЛ.Коренев, А.А.Муравьев, АВ.Оболонскиїї Е.В.Охотский, ЙКПахомов, В.А.Прокошин, ЮАРозенбаум, Б.ВРоссинский, С.С.Студеникин, Ю.А. Тихомиров, ИДХутинаев и других.
В диссертационном исследовании были использованы работы
специалистов по правоохранительным органам и правоохранительной
деятельности: В.К.Боброва, ВЛ.Божьева, К.Ф.Гуценко, В.АДавыдова,
М.И.Еропкина, Г.Г.Зуйкова, JI.O,Иванова, А.ПИпакяна, В.НЛСазакова, М.А.
Ковалёва, А.М.Магомедова, А.Х.Миндагулова, Т.Ю.Невской,
Л.А.Николаевой, С.А.Пашина, СМ.Петрова, КД.Погосяна, ЛЛЛопова, В.И.Рохлина, В.М.Савицкого, В.М.Семёнова, А.И.Сергеева, Ю.И, Скуратова, Ю.П.Соловья, С.В.Степашина, ЮііСтедовского, В.И.Старкова, В.Ф.Сухарева, В.М.Точиловского, О.ПТёмушкина, Г.А.Туманова, В.М. Фокина, ГГ.Черемных, М.АІЛапкина, В.И.Швецова и ряда других.
Среди специалистов в области административного и служебного права необходимо выделить работы таких авторов как: ВЛ.Волошина, А.АЛришковец, А.А.Демин, Н.М.Казанцев, Н.М.Конин, В.А.Козбаненко,
Б.МЛазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.НСтарилов,
КАТитов, Труды данных специалистов создали теоретическую основу для развития института государственной службы.
Следует также отметить диссертационные исследования, посвященные общим вопросам государственной службы Ю.М.Буравлева, В.В.Воробьева, К.В. Вострикова, Р.ВХудаева, В.СГруздева, Д.С.Измайлова, Н.А.Кандриной; П.М.Морхата, ИЛ.Станкевича и ряда других ученых и специфике правоохранительной службы С.В Антонова, В.МБакуна, Д.С.Канищева, А.С.Коновалова, А.В.Никифорова, П.ПСергуна, В.МШамарова, Э.МФилипповой и некоторых других.
Обьеісгом исследовании выступают общее таенные отношения, возникающие в процессе прохождения службы в органах прокуратуры Российской Федерации,
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие порядок прохождения службы в органах прокуратуры, правовой статус служащих названных органов.
Целью диссертации является определение концептуальных направлений и механизмов совершенствования государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации,
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
- осуществить комплексное исследование правоохранительной службы
в механизме государственной слумсбы Российской Федерации и выявить
особенности правоохранительной службы в органах прокуратуры
Российской Федерации;
- провести сравнительно-правовой анализ нормативных правовых
актов, образующих правовую основу прохождения службы в прокуратуре;
- исследовать доктринальные и нормативные подходы к определению
понятия «должности правоохранительной службы в органах прокуратуры»,
осуществить классификацию должностей;
проанализировать такие аспекты прохождения службы в органах прокуратуры как назначение на должность, аттестация, повышение квалификации служащих, перемещение по службе, прекращение службы,
рассмотреть ряд гарантий и мер правовой и социальной защиты служащих органов прокуратуры.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Теоретическую основу диссертации составили работы российских ученых по проблемам государственной службы, теории государственного управления, административного права, В работе использованы положениях общей теории права, достижения современной науки конституционного, трудового, уголовного, уголовно-процессуального и иных смежных отраслей права.
Нормативно-правовую основу диссертации составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, правовые акты федеральных органов государственной власти, официальные программные документы и материалы по вопросам государственной службы.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе автор в числе первых на основе полного и всестороннего исследования сформулировал совокупность теоретических положений, в рамках которых решается социально значимая научная проблема правового регулирования прохождения правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации.
п
К элементам научной новизны следует отнести системный анализ
вопросов прохождения службы в органах прокуратуры, в том числе
порядка назначения на должность, аттестации и повышения
квалификации прокурорских работников, прекращения службы. В
работе также исследованы ограничения и гарантии, установленные для
/ работников органов прокуратуры.
Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых проблем
административно-правового регулирования прохождения
правоохранительной службы в органах прокуратуры, формулировании предложений по совершенствованию действующего законодательства в данной области,
На защиту выносятся следующие выводы и положения: 1. Представлена авторская классификация дореволюционных и современных доктринальных подходов к определению понятия «государственная служба», включающая следующие направления;
В дореволюционных трудах российских государствоведов государственная служба трактовалась как публично-правопое отношение служащего к государству (Коркунов Н., Нелидов Н., это направление разделяют и современные ученые, в частности Филиппова ЭЛ1.).
Из современных течений в российской административно-правовой науке
первым назван организационный подход, в основе которого лежит определение
государственной службы как вида государственной деятельности (Габричидзе
Б.Нм Манохин В.М.);
\ второй - дуалистический метод, в рамках которого специалисты дают
узкое и широкое толкование термина «государственная служба» (Алехин
АЛ., Козлов Ю.М.);
третий - институциональный подход (Конин Н.М.);
четвертый - комплексный, включающий 4 аспекта в рассматриваемом явлении: социальный, политический, социологический, правовой (Старилов ГОЛО;
пятый - философско-правовой подход (Гришковец А.А.);
шестое направление - сравнительно-функциональное, в рамках которого проводится сравнение службы и труда (Д.СЛСанищсв);
седьмое - Д,С.Измайлов рассматривает государственную службу в качестве разновидности административно-правовых режимов.
2. Обоснован вывод о том, что существует институциональное и
организационное обособление службы в органах прокуратуры от иных видов
правоохранительной службы. Специфическими особенностями,
отличающими данный вид службы, являются следующие:
а) это исключительно федеральная служба, в МВД Российской
Федерации есть милиция общественной безопасности, чей статус и
подчинение окончательно не определены;
б) особый по сравнению с другими правоохранительными органами
порядок назначения прокуроров на должности;
в) преимущественно властный характер полномочий прокуроров и
следователей, выражающийся в обязательности исполнения основанных на
них требований субъектами правоприменения, не подчиненными и не
подведомственными им.
3, Сформулировано обоснование необходимости замены устаревшей
терминологии, присущей трудовому праву на административно-правовые и
служебно-правовые категории в нормативных правовых актах,
регулирующих статус служащих органов прокуратуры: не «прокурорские
работники», «должности прокурорских работников», а «должностные лица»
органов прокуратуры, «служащие правоохранительной службы органов
прокуратуры.
В этой связи предложено произвести корректировку ряда понятий и категорий, исключить некоторые термины, используемые в науке трудового права и трудовом законодательстве, привести в соответствие с законодательством о государственной службе нормативные правовые акты,
регулирующие статус органов прокуратуры и лиц, проходящих службу в этих органах.
4. Выявлены дефекты и коллизии в правовом регулировании
прохождения службы в органах прокуратуры, в частности, о том, что в
настоящее время для прокурорских работников не установлено каких-либо
ограничений по службе, поскольку в ст, 40.2 Закона о прокуратуре
содержится отсылка к положениям ст. 11 Федерального закона «Об основах
государственной службы Российской Федерации» ныне не действующего10.
Статья 10 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации» в части установления ограничений для
федерального государственного служащего делает отсылку к федеральным
законам о видах государственной службы, поскольку закон о
правоохранительной службе не принят, соответственно ограничения не
установлены,
5. Определены направления совершенствования законодательства о
правоохранительной службе, главными из которых являются; I)
формирование перечня особых видов государственной службы,
прохождение которых подлежит урегулированию в рамках нового
разрабатываемого шконодательства Российской Федерации о
правоохранительной службе; 2) создание высоко профессиональной системы
органов правоохранительной службы, в том числе с применением
принципов учета и оценки результатов служебной деятельности (выделение
бюджетных средств на содержание и деятельность соответствующих
федеральных органон государственной власти (бюджетирование),
ориентированное на результат); 3) повышение эффективности кадровой
политики, профессионального уровня сотрудников в целях улучшения
кадрового состава правоохранительной службы; 4) создание материально-
технических условий для эффективного исполнения служебных
обязанностей сотрудников правоохранительных структур и эффективного
10 Утратил силу на основании ст, 72 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. -2004, - Нч 31,-Ст. 3215,
функционирования государственных органов, деятельность которых связаны с обеспечением правопорядка и безопасности государства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти в сфере государственной правоохранительной службы, а также в практике работы правоохранительных органов.
Результаты диссертационной работы вносят вклад в разработку ряда направлений науки административного, служебного права,
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в научных исследованиях по проблемам правоохранительной службы в рамках административного и служебного права, в преподавании отдельных тем по «Административному праву», «Прокурорскому надзору», учебного курса «Правовое обеспечение государственной службы», в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, а также для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих, прокурорских работников.
Апробация результатов исследования. Основные положений, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта. В процессе практической деятельности диссертанта в органах прокуратуры автор апробировал положения и выводы диссертации.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литерагуры.
Служба в органах прокуратуры - разновидность правоохранительной службы
Исследование правовых вопросов прохождения государственной службы в органах прокуратуры следует начать с определения ряда важнейших понятий, соотнесения их объемов и дифференциации специфических признаков каждого из них.
Наиболее общим понятием выступает категория «государственная служба», видовым по отношению к нему будет в соответствии со ст, 7 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (ред. от 6 июля 2006 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации»! «правоохранительная служба».
В дореволюционных трудах российских государствоведов государственная служба трактовалась как публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»12. Еще один пример: Н.Нелидов полагал, что «государственная служба представляет совокупность определенных нормами права отношений, существующих между государством, или точнее органами государственного начала и теми лицами, которые служат его агентами и проводят в действительную жизнь его золю» . Следует отметить, что в отдельных работах современных исследователей данный подход нашел свое отражение, В частности, Э.М.Филиппова утверждает, что основой, центральным звеном системы служебных отношений, являются отношения, связанные с прохождением государственной службы. Систему служебных правоотношений и непосредственно связанных с ними следует подразделить по времени их возникновения, развития и прекращения, на; предшествующие, сопутствующие, основным правоотношениям и вытекающие из основных правоотношений.
Таким образом, рассматриваемые правоотношения следует разделить натри группы:
1) предшествующие основным отношениям. Они возникают и развиваются до служебных отношений и прекращаются с их возникно вением. К таким отношениям относятся правоотношения, связанные с устройством на государственную службу, прохождением отбора кандидатов на службу, подготовкой кадров непосредственно в образовательных учреждениях системы Министерства внутренних дел;
2) одновременно со служебными правоотношениями функционируют отношения, обслуживающие их. Такие отношения являются сопутствующими, они совпадают с основными правоотношениями. К ним относятся отношения, складывающиеся;
- между государственными служащими различных направлений государственной службы в связи с осуществлением профессиональной деятельности;
- между государственным служащим и другими субъектами в связи с осуществлением государственным служащим профессиональной деятельности;
- между государственным служащим и государственным органом в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением;
3) существуют отношения, которые следуют за служебными отноше ниями. Они возникают, когда основное правоотношение прекращено. Такие отношения именуются вытекающими из основных правоотношений. К ним относятся отношения по урегулированию различных споров, возникающих при увольнении со службы, и отношения, связанные с социальной защитой уволенных со службы государственных служащих
В советский период государственную службу рассматривали как «одну из сторон (или частей) деятельности государства по организации, и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства...» 5,
В конце 90-х годов XX в исследованиях по административному праву наметилось несколько подходов к изучению категории «государственная служба».
Первый - организационный подход, в основе которого лежит определение государственной службы как вида государственной деятельности. По-видимому, под часто употребляемым в литературе термином «государственная деятельность» следует понимать деятельность и участие в осуществлении государственной власти либо всех ее ветвей - законодательной, исполнит ельной, судебной, либо одной из них (например, исполнительной власти, которая является объектом деятельности и всестороннего регулирования административного права) .
Правовое обеспечение государственной службы в органах прокуратуры
Большинство из рассмотренных федеральных законодательных актов регулируют вопросы статуса и полномочий прокуроров. Поскольку предметом настоящего исследования является прохождение службы в органах прокуратуры, следует отметить, что в законе «О прокуратуре Российской Федерации» нашли отражение отдельные вопросы данной проблематики: требования к кадрам в органах и учреждениях прокуратуры, порядок назначения но должности, классные чины. Определены также и вопросы правового статуса работников органов прокуратуры: круг прав и обязанностей, запреты и ограничения, меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников прокуратуры, установлен порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Установлена особая защита прокурорских работников.
Помимо закона о прокуратуре к числу актов, определяющих либо общие вопросы прохождения службы, либо гарантии служащим в отдельных правоохранительных органах, относятся Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г, (ред. от 6 июля 2006 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации»49, Федеральный закон № 45-ФЗ от 20 апреля 1995 г. (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»50.
4) Правовое регулирование прохождения службы в прокуратуре Российской Федерации осуществляется отдельными нормативными актами Президента Российской Федерации.
Например, вопросы оплаты труда работников прокуратуры определены в указах Президента Российской Федерации № 877 от 26 июля 2005 г. «Об оплате труда Генерального прокурора Российской Федерации»51, № 879 от 26 июля 2005 г. «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, и системы денежного довольствия военнослужащих, замещающих отдельные воинские должности в главной военной прокуратуре»52, Указе Президента Российской Федерации № 519 от 10 апреля 2004 г. (ред. от 5 мая 2005 г.) «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы»5 1. Помимо оплаты труда акты Президента регулируют такие вопросы прохождения службы в органах прокуратуры, как, например, классные чины. Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 1997 г. № 659 утвердил «Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»54.
5) Отдельные вопросы обеспечения деятельности органов прокуратуры и установления ряда материальных гарантий служащих этих органов регламентируются актами Правительства Российской Федерации, например, постановлениями № 647 от 27 октября 2005 г. «О возмещении судьям, должностным липам правоохранительных и контролирующих органов или членам их семей ущерба, причиненного уничтожением или повреждением их имущества в связи со служебной деятельностью»55; от 25 марта 1996 г. № 352 (ред. от 21 декабря 2000 г.) #06 утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины»56.
6) Элементом правовой основы прохождения службы в прокуратуре Российской Федерации являются нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации,
Согласно ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности системы российской прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников,
Примером подобных актов является Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 30 октября 1998 г. № 74 «Об утверждении Положения об аттестации работпиков органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»57, хотя гораздо чаще решения оформляются приказами Генеральной прокуратуры в целом, которые издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников,
К числу таковых относятся, например, Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 21 июня 2002 г\ № 33 «Об утверждении инструкции о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»" Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 31 мая 2002 ь № 6/4-2и-2002 «О назначении пенсии за выслугу лет федеральным государственным служащим»59,
Должности правоохранительной службы в органах прокуратуры, классные чины
Одной из важнейших составляющих государственной службы является государственная должность. Данный термин необходим для понимания природы самой государственной службы и для характеристики статуса государственного служащего, осуществления видовой классификации служащих.
Традиционно в научной литературе при определении тех или иных понятий и категорий сначала анализируются доктринальные источники, затем нормативное толкование тех или иных дефиниций. Мы решили избрать иной путь: проанализировать сначала нормы действующего законодательства о прокуратуре, затем имеющиеся на сегодняшний день научные разработки, и заключить сравнительное исследование предложениями по модернизация существующей нормативной базы.
В законодательстве о прокуратуре сложились весьма специфичные подходы к определению правовой природы статуса служащих, В ст. 40 Федерального закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 4 ноября 2005 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» 4 раздел V Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры» правой статус служащих органов прокуратуры определен следующим обрачом: «прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований Федерального закона».
В ст. 1 Федерального закона № 45-ФЗ от 20 апреля 1995 г. (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»65 говорится об обеспечении государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Статья 2 содержит перечень этих должностных лиц, в который включены: -прокуроры (п. 2); -следователи (п. 3).
Таким образом, Федеральный закон № 45-ФЗ признает прокуроров и следователей должностными лицами.
Весьма интересным, с точки зрения использования некорректной терминологии является Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2002 г. № 538 «Об оплате труда гражданских лиц, назначаемых на должности прокурорских работников органов военной прокуратуры»66. По сути дела происходит замена основных понятий и категорий административного и служебного права на термины, используемые трудовым правом. И, если применительно к муниципальным должностям, законодатель допускает применение норм трудового законодательства (в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (ред. от 25 июля 2002 г.) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о І руде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом, то к государственно-служебным отношениям, тем более в сфере правоохранительной службы это не допустимо. Данный вывод вытекает из положений ст. 8 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (ред. от 6 июля 2006 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации», которая устанавливает, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской и подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерация; воинские должности; должности правоохранительной службы,
В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством РОССИЙСКОЙ Федерации о труде. В отношении лиц, замещающих должности правоохранительной службы, применение норм трудового законодательства не предусмотрено,
Поэтому в нормативных правовых актах, регулирующих статус служащих органов прокуратуры, следует использовать несколько иную терминологию: не «прокурорские работники», «должности прокурорских работников», а «должностные лица» органов прокуратуры, «служащие правоохранительной службы органов прокуратуры».
На сегодняшний день ввиду того, что законодательство о правоохранительной службе в отличие от государственной гражданской службы в настоящее время не систематизировано, Реестр должностей правоохранительной службы не принят, в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 нет перечня категорий служащих, основополагающим документом, содержащим классификацию служащих органов прокуратуры, яатяется «Отраслевое соглашение по системе органов прокуратуры Российской Федерации на 2005 - 2007 годы»
Ограничения и запреты
В целях правовой охраны граждан от произвола, служебных злоупот - реблений и коррупции в органах государственной власти, создания условий независимости гражданских служащих от различного рода государственных и негосударственных структур, исходя из того, что они должны быть посто янно занять] только делами государственно-служебными, без каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать использование служебного положения в личных целях, законодательством устанавливаются ограниче ния. Их правовая природа в том, что они являются юридическими катего риями - правами, входящими в статус іражданина, которых он лишается, пока состоит ма государственной службе, а после ее оставления в соответ и- ствии с законом не может пользоваться ими в течение определенного срока.
Со всей остротой насущная потребность в установлении адекватных законодательно установленных ограничений в деятельности служащих органов государственной власти проявилась уже в начальный период при переходе страны к рыночным отношениям"6. Правовоограничения - это установленные законом пределы, выйти за которые нельзя, но в которых могут совершаться любые действия, либо только те, которые предписаны, а все остальные (т.е. не предписанные) за прещены. Они выражаются в установлении специальным законом запретов и пределов осуществления субъективных прав, основным назначением і которых выступает; защита публичных интересов личности, государства и общества в полноценном осуществлении чиновниками служебной деятельности при соблюдении морально-этических требований; создание условий и дисциплинарного режима эффективной профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов; установление препятствий возможному злоупотреблению служебными полномочиями; обеспечение независимости в реализации должностных полномочий. Вместе с тем, ограничения - это такой элемент статуса государственных служащих, а вместе с ними и муниципальных служащих, который заметно отличает их от статуса иных служащих и работников по обычному найму, где данный элемент отсутствует либо не имеет столь существенного значения.
Применительно к государственной гражданской службе специалисты определяют правоограничения как обстоятельства (случаи), при которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Указанные обстоятельства имеют абсолютный характер. Их соблюдение обязательно"7.
В.А. Козбаненко предлагает следующую систему классификации праоограничений: общие и специальные. Общие ограничения - это элемент неизменный в своем нормативном содержании для всех служащих. Они могут вводиться только федеральным законом. Специальные ограничения, т.е. связанные с объемом служебных полномочий (специальных обязанностей и прав), могут устанавливаться и подзаконными актами в зависимости от того, на какую сферу отношений они направлены.
Из ограничений, возникающих на разных этапах приобретения, реализации и прекращения статуса служащего выделяют следующие группы: а) связанные с поступлением на службу; б) действующие во время ее прохождения, и в) сохраняющиеся после увольнения со службы,
Все они носят обязательный, а не рекомендательный, характер и за их нарушение служащие привлекаются к различным видам юридической ответственности вплоть до уголовной. За несоблюдение и тех и других правоограничений может наступить прекращение государственно-служебных отношений .
Правоограничения выражаются в установлении специальным законом запретов и пределов осуществления субъективных прав, основным назначением которых выступает: защита публичных интересов личности, государства и общества в полноценном осуществлении чиновниками служебной деятельности при соблюдении морально-этических требований; создание условий и дисциплинарного режима эффективной профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов; установление препятствий возможному злоупотреблению служебными полномочиями; обеспечение независимости в реализации должностных полномочий. Вместе с тем, ограничения - это такой элемент статуса государственных служащих, который заметно отличает их от статуса иных служащих и работников по найму, где данный элемент отсутствует либо не имеет столь существенного значения. Неслучайно российское законодательство, как и законодательство многих государств, включает ограничения в раздел о статусе, считая их одним из важнейших и неотъемлемых слагаемых особого правового положения данных субъектов права119.
Статья 40.2 Закона о прокуратуре устанавливает следующее правило в отношении ограничений, связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры: «на лиц, занимающих должности прокурорских работников, распространяются ограничения, установленные статьей II Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Ввиду того, что вышеназванный закон был отменен в соответствии со статьей 72 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающей необходимость признать утратившим силу Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (п.1), необходимо применять положения Федерального закона № 58- ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации».
