Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и особенности административно-правового регулирования внутриорганизацнонны отношений в органах прокуратуры Российской Федерации 16
1.1. Понятие, содержание и сущность внутриорганизационной деятельности в органах прокуратуры 16
1.2. Организационная структура управления в органах прокуратуры 54
Глава 2 Правовое регулирование ресурсного обеспечения внутриорганизационной деятельности в органах прокуратуры 84
2.1. Правовое регулирование кадрового обеспечения прокуратуры 84
2.2. Организационно-правовые особенности финансового и материально-технического обеспечения деятельности прокуратуры 118
2.3. Организация информационного обеспечения в органах прокуратуры 138
Заключение 160
Библиографический список 1
- Понятие, содержание и сущность внутриорганизационной деятельности в органах прокуратуры
- Организационная структура управления в органах прокуратуры
- Организационно-правовые особенности финансового и материально-технического обеспечения деятельности прокуратуры
- Организация информационного обеспечения в органах прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная российская действительность характеризуется непрекращающимися серьезными преобразованиями, которые обусловили изменение роли и значения многих областей правоохранительной деятельности, составляющей фундамеїггальную основу жизни общества. Активно воплощаемые в реальность идеи, связанные с построением в России правового государства, позволили развить на практике многие положения, связанные с обеспечением всемерной защиты прав и свобод человека и гражданина. Основным органом, призванным способствовать государственным реформам в этой сфере, является прокуратура.
Российское государство, все народы многонациональной России
заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей системе
органов прокуратуры, способной противостоять преступлениям и правона
рушениям во всех областях. Прокурорский надзор, в силу его универсально
сти, всеобщности и оперативности, призван способствовать не только
укреплению законности в стране, но и повышению авторитета правоохрани
тельной деятельности в глазах населения. Необходимость его существования
доказана сегодняшней действительностью и сопряжена с неудовлетвори
тельной в целом работой органов государственного
контроля, обязанных обеспечивать законность. Кроме того, действенная
прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостно
сти Российской Федерации, способна во многом обеспечить целенаправлен
ные реформы, направленные на повышение качества жизни населения.
Вместе с этим, результативное выполнение возложенных на прокуратуру Российской Федерации функций невозможно без грамотной и профессиональной организации управления на всех уровнях указанной системы. Нестабильная политическая и экономическая ситуация, длящийся в нашей стране посткризисный период требуют повышения эффективности органи-
4 зации всех направлений прокурорской деятельности, в первую очередь, за счет совершенствования управления в правоохранительной сфере и более действенного использования организационного фактора.
Конституция Российской Федерации (ст. 129) и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"1 закрепили основополагающие принципы построения отечественной прокуратуры. Однако, единство, централизация и независимость как отправные начала, на которых базируется выполнение прокурорскими работниками непосредственных целей и задач, нуждаются в дополнительной законодательной проработке и правовом оформлении.
Нерешенность многих вопросов, связанных с функционированием системы органов прокуратуры, не позволяет осуществлять эффективное внутреннее управление. Необходимость совершенствования всей многогранной ее деятельности диктуется многими обстоятельствами, связанными с отсутствием четкого разграничения полномочий органов надзора и контроля, функционирующих в системе исполнительной власти. Отсутствие однозначно определенного правовыми актами места осуществляющего всеобщий надзор ведомства в системе государственного управления не позволяет наметить пути целенаправленного реформирования деятельности органов, непосредственно отвечающих за соблюдение демократических прав граждан. Обусловленный законодательными нормами административно-правовой статус органов российской прокуратуры и его обеспеченность в нынешних условиях не обладают признаками устойчивости, что не позволяет ей эффективно отставать интересы физических и юридических лиц. Кроме того, объединенное во многих аспектах правовое положение работников прокуратуры и государственных гражданских служащих породило дополнительные проблемы, связанные с правовой регламентацией их прав и обязанностей, материальным обеспечением функционирования управленческого
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №8. Ст. 366.
5 аппарата. Нерешенность многих проблем, связанных с укреплением внут-риструктурной централизации управления, не позволяет обозначить место управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в системе прокурорского ведомства и, следовательно, не способствует развитию организационного взаимодействия, необходимого для достижения максимально эффективного результата многоотраслевой деятельности прокуроров. Кроме того, действующее законодательство о прокуратуре не в полном объеме регламентирует вопросы кадрового, финансового и информационного обеспечения внутриорганизационной управленческой деятельности.
Новым этапом в реформировании российской правоохранительной системы явилось создание в 2007 г. Следственного комитета при прокуратуре РФ, однако, впоследствии он был преобразован в самостоятельный орган исполнительной власти2, при этом, многие организационно-правовые вопросы взаимодействия прокуроров и СК до настоящего времени не решены.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа юридических проблем организации управления в органах отечественной прокуратуры, их организационного взаимодействия с другими государственными (в первую очередь правоохранительными) органами.
На основании изложенного возникает потребность комплексного административно-правового исследования внутриорганизационных отношений в системе органов прокуратуры РФ, а также поиска эффективных форм правового регулирования управленческих отношений органов прокуратуры с другими их участниками.
Всё это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка изложить собственное видение административно-правовых проблем, связанных с организацией управления в органах прокуратуры и возможность их решения.
2 См.: О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ//СЗРФ.20И.Х=1. Ст. 15
В диссертации решена научная задача диссертационного исследования по совершенствованию законодательства в сфере административно-правового регулирования внутриорганизационных отношений в органах прокуратуры.
Степень научной разработанности темы исследования. При формировании общетеоретической основы диссертации был использован обширный аналитический материал, посвященный отдельным аспектам организации и деятельности органов российской прокуратуры, содержащийся в трудах советских и современных ученых. В их числе выделяются работы таких исследователей, как: С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, М.В. Баглай, М. И. Байтин, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, С. Н. Братановский, Н. И. Глазунова, В.В. Денисенко, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. Н. Курашвили, В. М. Манохин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский, П.П. Сер-гун, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Уваров, В. А. Юсупов и многих других.
Важные аспекты теории и практики функционирования управленческого аппарата в органах прокуратуры затрагивали в своих исследованиях С. II. Бабаев, В. П. Беляев, В. Г. Бессарабов, С. А. Воронцов, Ю. Е. Винокуров, Ю. А. Дмитриев, А. Г. Звягинцев, С. М. Казанцев, В. В. Клочков, М. Н. Маршунов, Г.А. Мурашин, Д. Д. Семенчуков, Ю. Н. Скуратов, А. Ф. Смирнов, А. А. Чувилев, М. С. Шалумов, М. А. Шапкин и другие. Вклад перечисленных авторов в развитие организационных начал в деятельности прокуроров не вызывает сомнений. Вместе с этим, указанные аспекты рассматривались учеными в конце XX века без учета многочисленных законодательных изменений, внесенных в последующем в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и иные правовые акты. Также необходимо отметить, что данная проблематика рассматривалась исключительно н рамках прокурорского надзора. Между тем, несмотря на назревшую потребность серьезного комплексного научного анализа организации управления в органах прокурату-
7 ры, эта тема в административном праве до сих пор не получила всестороннего освещения и глубокого исследования.
Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью изучения сущности и правовых основ внутриорганизаци-онной деятельности в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, ее правовой природы, разработки теоретической концепции совершенствования функциональных направлений и моделирования оптимальной организации труда прокурорских работников, а также выработки конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в данном направлении. Кроме этого, целью настоящей научной работы является разработка теоретической базы для решения проблем совершенствования правового регулирования служебных отношений в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.
Для достижения указанной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
исследовать понятие, содержание и сущность внутриорганизацион-ной деятельности в органах прокуратуры;
раскрыть организационную структуру управления в органах прокуратуры;
проанализировать правовое регулирование кадрового обеспечения аппарата управления прокуратуры;
определить организационно-правовые особенности финансового и материально-технического обеспечения деятельности прокуратуры;
рассмотреть информационное обеспечение управленческой деятельности в прокуратуре РФ;
на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, разработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, регулирующей организацию управления в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составила система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе широко использованы апробированные общенаучные и специальные методы.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть складывающиеся в органах прокуратуры внутриорганизационные правоотношения с точки зрения вариативности их регулирования на каждом уровне трехзвенной системы, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменение в механизме регулирования этих отношений в зависимости от совокупности воздействующих на него внутренних и внешних факторов.
Формально-юридические методы: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез - позволили охарактеризовать механизм правового регулирования внутриорганизационных управленческих отношений с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия реально существующей модели правового регулирования целостной системы органов, осуществляющих общенадзорные функции, выявить ряд юридических пробелов и внести предложения по их устранению.
Системно-структурный метод обеспечил изучение органов прокуратуры как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной системы в рамках метасистемы более высокого уровня - общей правоохранительной деятельности в России.
Историко-юридический метод позволил произвести изучение эволюции подходов к исследованию организации управления в органах, прокуратуры на различных этапах развития научного знания.
Сравнительно-правовой метод использовался в работе при определении состава и последовательности процессов развития управления в органах прокуратуры, при сопоставлении различных подходов к организации тех или иных направлений деятельности прокуроров, при сравнении ряда институтов административного и трудового права (например, касающихся прохождения государственной службы прокурорскими работниками и государственными служащими, осуществляющими профессиональную деятельность в прокурорском ведомстве), а также при изучении составляющих материально-технического, кадрового и информационного обеспечения управления в органах прокуратуры.
Осуществлен правовой анализ Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", логико-юридический анализ других правовых актов. Определенное место в работе уделено доктринальному толкованию отдельных понятті, важных для организации управления в органах прокуратуры.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Важной
составляющей научно-практической базы исследования является анализ
законодательного и иного нормативного материала, посвященного
рассматриваемой проблематике. Нормативную основу составили
международные документы, Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы,
указы Президента РФ, постановления Правительства РФ,
правоприменительные акты Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур
субъектов РФ, органов исполнительной власти, а также решения судов. При
подготовке выводов и предложений диссертант опирался на литературные
источники по теории государства и права, конституционному,
административному, гражданскому, финансовому праву, иным
юридическим наукам. Значительное внимание при мношіранном исследовании юридических аспектов деятельности органов прокуратуры
10 уделено анализу справочной литературы, материалов периодической печати и Интернет-сайтов.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией управления в системе органов прокуратуры Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе административно-правового регулирования ресурсного обеспечения этого управления.
Предметом исследования послужили правовые нормы, регламентирующие внутриорганизационные отношения в органах прокуратуры Российской Федерации, положения других отраслей права, затрагивающих управленческую деятельность прокуратуры, а также доктринальные положения теории административного права в области организации управления и контроля.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций совершенствования государственного управления в России. Она также связывается автором с комплексным освещением основных вопросов организации управления в органах и учреждениях прокуратуры. Кроме этого, научная новизна определяется тем, что диссертация представляет собой одну из немногих монографических работ в российской литературе, в которой предпринята попытка нового комплексного административно-правового исследования проблемы, имеющей большое научно-теоретическое и практическое значение для развития всей системы органов прокуратуры Российской Федерации, успешного выполнения прокурорскими работниками своих должностных обязанностей.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Доказано, что в целях обеспечения оптимизации управления в органах прокуратуры, укрепления организационно-правовых основ системы органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации необходимо закрепление правового статуса и полномочий управлений Генеральной проку-
и ратуры в федеральных округах в ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
-
Сформулировано определение управления в органах прокуратуры -это особый, осуществляемый на основе и во исполнение законов вид государственной профессиональной деятельности субъектов управления (вышестоящих уполномоченных органов и руководителей прокуратуры) по выработке и реализации научно обоснованных регулирующих, организующих и практических воздействий на подчиненные органы и их подразделения, направленных на упорядочение, согласование и совершенствование действий прокурорских работников, организацию эффективного взаимодействия между структурными подразделениями и аппаратами прокуратуры для достижения стоящих перед прокуратурой целей и задач, укрепления законности и правопорядка.
-
Аргументирован вывод о необходимости повышения самостоятельности прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним специализированных прокуроров в процессах формирования организационной структуры возглавляемого ими аппарата. С этой целью представляется важным юридически закрепить полномочия указанных руководителей но созданию управлений, отделов и структурообразующих единиц в ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
-
Сделан вывод о важности совершенствования подбора кадрового состава на должности помощников прокурора, выявления у претендентов необходимых моральных, этических, профессиональных и деловых качеств и теоретических знаний, а также соблюдения конституционных принципов равенства прав желающих поступить на государственную службу. В связи с этим представляется необходимым установить конкурсный порядок замещения указанных должностей и законодательно его закрепить в ст. 40.1 Закона о прокуратуре, на уровне Генеральной прокуратуры РФ разработать и утвердить Положение о порядке проведения конкурса при приеме на работу лиц, не имеющих стажа работы в органах и учреждениях прокуратуры РФ.
12 5. В диссертационном исследовании доказано, что установление в Законе о прокуратуре (п. 1 ст. 13) необходимости согласования кандидатуры будущего прокурора субъекта Федерации с органами власти данного субъекта не соответствует в полной мере принципам единства, централизации и независимости организации и деятельности органов прокуратуры, отраженным в ст. 4 указанного Закона. Эта процедура согласования является излишней, поскольку прокурор субъекта РФ в своей деятельности не связан решениями каких-либо органов, он подчиняется исключительного Генеральной прокуратуре РФ. В связи с этим целесообразно исключить данное положение из ст. 13 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".
6. В работе доказано, что служба в органах прокуратуры по своему содержанию является правоохранительной, поскольку деятельность прокурорских работников направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечению единого исполнения законности. В целях совершенствования административно-правовых отношений в рассматриваемых органах, формирования объективной модели правового статуса служащих органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации необходимо внести изменения в ст. 40 Закона о прокуратуре, связанные с тем, что служба в данных органах является видом федеральной государственной правоохранительной службы.
7. Определено, что современная система материального обеспечения
деятельности прокуратуры в части обеспечения жильем работников органов
и учреждений прокуратуры не соответствует конституционным нормам и
требованиям Закона о прокуратуре. В целях повышения стабильности про
хождения прокурорской службы, закрепления кадрового состава на местах,
создания условий для устройства быта и карьерного роста необходимо на
уровне Правительства РФ разработать и утвердить Федеральную целевую
программу обеспечения работников органов и учреждений прокуратуры
Российской Федерации жилыми помещениями на 2011 -2015 годы.
8. Аргументирована необходимость повышения гласности в работе ор-
13 ганов прокуратуры. В целях всеобщего освещения законодательных основ деятельности работников прокуратуры, внутриорганизациошюго построения системы прокуратуры, функциональных особенностей прокурорского надзора представляется важным дополнить ст. 5 Закона о прокуратуре положением, обязывающим прокуроров предоставлять гражданам по их запросу ука-зашгую информацию, за исключением данных, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, распространение которых может принести вред юридическим и физическим лицам.
9. Доказана важность совершенствования информационного обеспечения органов российской прокуратуры. В целях решения внутриорганизаци-онных проблем межгоррайпрокуроров, связанных с обеспечением внутренней информации, повышения обеспеченности прокурорских работников современными техническими средствами, позволяющими оперативно осуществлять обработку и использование сведений различной категории, представляется необходимым разработать и принять на уровне Правительства РФ Федеральную целевую программу "Информатизация прокуратуры России на 2012-2016 гг."
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается, прежде всего, в новых современных подходах к изучению складывающихся административно-правовых отношений в современных органах и учреждениях прокуратуры. Кроме того, исследование существенно расширяет, углубляет современные представления о сущности государственного управления, механизме взаимодействия прокуратуры и органов законодательной, исполнительной и судебной власти, развитии и совершенствовании административно-правового статуса работника прокуратуры.
Теоретическая разработка управленческих проблем в органах прокуратуры вносит определенный вклад в разработку общей концепции организации управлена? в России и имеет значение для юридической науки в целом. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего
14 решения соответствующих проблем в данной области; углубления комплексных научно-практических исследований в русле современных тенденций конституционно-правового развития российского общества, построения демократического правового государства.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в научных исследованиях по проблемам правоохранительной службы в рамках административного и служебного права, в преподавании отдельных тем по "Административному праву", "Прокурорскому надзору", учебного курса "Правовое обеспечение государственной службы", в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, а также для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих, прокурорских работников.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им П. А. Столыпина. На основе сформулированных практических выводов автором подготовлены и опубликованы научные статьи. Также результаты исследования изложены автором на VII Международной научно-практической конференции "Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире" (Тамбов, 2010); Всероссийской научно-практической конференции "Современная юридическая наука и правоприменение" (Саратов, 2010); Всероссийской научно-практической конференции с международным участием "Профессиональные ресурсы социальной сферы: состояние, проблемы и перспективы" (Саратов, 2011).
Структура диссертации предопределена содержанием темы, обусловлена целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие, содержание и сущность внутриорганизационной деятельности в органах прокуратуры
Учитывая изложенное, нам представляется необходимым провести анализ сущности и правовой природы внутриорганизационных отношений в органах прокуратуры в рамках административного права - отрасли знаний, позволяющей оптимально раскрыть все нюансы этих правоотношений. Целесообразность данного подхода подтверждается позициями ученых, включающих подлежащие дальнейшему рассмотрению особенности в предмет этой науки.
Так, А. П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов отмечают, что административное право представляет собой отрасль правовой системы РФ, которая призвана регулировать общественные отношения, непосредственно связанные с государственно-управленческой деятельностью7.
По мнению Д.М. Овсянко административное право России - это, прежде всего, наука об управлении, которая изучает взаимоотношения в органах исполнительной власти, а также управленческие особенности в иных государственных образованиях . Конкретизируя эти аспекты, В.М. Манохин высказывается о том, что "...административное право регулирует отношения, помимо исполнительно-распорядительной деятельности субъектов исполнительной власти, еще во всех других видах государственной власти, только отношения эти складываются и функционируют внутри отраслей, сфер и Т.Д., имеют целью организацию их работы и потому были названы внутриорганизационными" .
В. С. Четвериков справедливо указывает, что административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения в процессе деятельности иных форм осуществления государственной власти (законодательной, судебной), их обслуживающих аппаратов, в сфере деятельности института президентства и обслуживающих его структур, а также в аппаратах прокуратуры, государственного контроля, военного управления, аппаратах ЦИК РФ, Счетной палаты и иных государственных органах10.
Из приведенных выше позиций ведущих исследователей в области административного права, а также, исходя из общегосударственного и общесоциального предназначения прокуратуры, можно сделать вывод о том, все внутриорганизационные отношения и сложившийся в ней директивно-командный принцип управления может быть исследован в рамках административного права. Кроме того, применение накопленного массива знаний этой науки позволит максимально достичь цели нашего исследования.
Также отметим, что правовые особенности организации и деятельности системы органов и учреждений прокуратуры предполагают использование специализированных методов, позволяющих раскрыть сущность этих отношений. Д.Н. Бахрах указывает на то, что администрирование (управление) включает в себя доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование административной власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования11. Правовая природа прокуратуры изначально базируется на внутреннем неравенстве (отношения вышестоящих и нижестоящих прокурорских работников), а также на внешнем неравенстве (по отношению к поднадзорным физическим и юридическим лицам). Поэтому применение указанного метода будет способствовать не только целостному пониманию функционального соотношения звеньев прокурорской системы, но конструктивному внедрению в сферу администрирования демократических начал, необходимых для повышения общего уровня обеспечения законности.
Организационные аспекты, связанные с обеспечением функциональной деятельности прокурорских работников, выступают на первый план при нахождении оптимального пути, по которому должно проходить развитие системы органов прокуратуры. При этом, общая задача повышения действенности управления в этих органах решается многообразно: разрабатываются и осуществляются меры, нацеленные на повышение уровня руководства надзорной деятельностью, совершенствование организационного построения (структуры), информационно-аналитической работы, планирования, контроля, иных видов, средств и форм управления.
Изучая длительное время особенности организации управления в различных отечественных органах государственной власти, профессор С. Н. Братановский справедливо полагает, что управление в российской прокуратуре представляет собой сложное, многоплановое явление, охватывающее как происходящие в самой системе органов прокуратуры внутренние процессы, так и взаимодействие с окружающей социально-экономической средой. Поэтому совершенствование управления в органах прокуратуры является значимым фактором укрепления законности и правопорядка в стране
Организационная структура управления в органах прокуратуры
Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований настоящего Федерального закона. Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом. Исходя из этих законодательных положений можно сделать вывод о том, что кадровое обеспечение в данном ведомстве есть практическая реализация норм отмеченного нормативного акта применительно к лицам, назначаемым или назначенным на прокурорские должности. Указанная норма очерчивает круг действия Закона о прокуратуре в отношение оперативного состава, т.е. лиц, непосредственно занятых в надзорных и иных мероприятиях. Прямого указания на иных должностных лиц (государственных гражданских служащих) и граждан, выполняющих работу по трудовому договору в анализируемом Законе не имеется. На наш взгляд, в этом случае законодательный подход вполне объясним, поскольку предполагает разделение нормативного регулирования служебных (трудовых) отношений применительно к определенным субъектам. Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих (бухгалтеров, архивариусов, специалистов и т.д.), состоящих в штате прокуратуры, регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"130, трудовая деятельность технического персонала (водителей, лифтеров, кладовщиков, электриков и т.д.) осуществляется в соответствие с положениями ТК РФ. С учетом заявленной темы диссертационного исследования и имеющихся управленческих проблем в организации работы оперативного состава органов прокуратуры считаем необходимым остановиться на рассмотрении кадровых вопросов в отношении лиц, задействованных в обеспечении законности - высшего и среднего руководящего звена прокуратур, а также межгоррайпрокуроров, их заместителей и помощников.
Научная интерпретация сущности прокурорско-служебных отношений и, как следствие из этого, нахождение оптимальных путей совершенствования кадровой работы предполагает определение места службы в органах и учреждениях прокуратуры в системе отечественной государственной службы. Рассмотрение этого вопроса представляется нам весьма важным, поскольку тесно связано с ролью прокурорского ведомства в системе государственных органов России, которое предопределяет наличие и характер внутриорганизационных отношений во всех звеньях исследуемой системы. Указанная выше ч. 1 ст. 40 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" относит профессиональную деятельность прокуроров к федеральной государственной службе, не определяя при этом ее функциональную принадлежность. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"131 в ч. 1 ст. 2 устанавливает, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Каких-либо упоминаний о службе в органах и учреждениях прокуратуры этот нормативный акт не содержит. При этом, как отражено в ч. 3 указанной статьи, другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Примечательно, что Конституционный суд РФ в Постановлении от 12 мая 2003 г. № 167-0132 в данном аспекте высказал весьма актуальную на сегодняшний день позицию, согласно которой по смыслу статьи 129 Конституции Российской Федерации и статей 1 и 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах прокуратуры Российской Федерации, составляющих единую федеральную централизованную систему, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, а прокуроры от имени Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это обусловливает право законодателя устанавливать определенные гарантии, соответствующие статусу прокурора.
Таким образом. Конституционный Суд РФ, исходя из предназначения органов прокуратуры в обществе и характера выполняемых ею задач, выделил государственную службу в надзорном ведомстве в особый вид и акцентировал внимание на ее правоохранительное содержание.
В юридической науке вопрос о критериях отнесения тех или иных органов к правоохранительным является дискуссионным. Так, А.П. Копылова отмечает, что заложенная в Законе о системе государственной службе идея разграничения федеральной государственной службы на три вида предполагает упорядочение функций по защите прав и свобод граждан во всех ныне действующих государственных образованиях. Ввиду масштабности законодательной работы, которую необходимо осуществить для этих целей, а также приведения ведомственных актов в строгое соответствие с установленным законом разделением, в настоящее время определение круга ведомств, являющихся правоохранительными, является трудновыполнимой задачей
Организационно-правовые особенности финансового и материально-технического обеспечения деятельности прокуратуры
Информация в качестве объекта правового регулирования обладает специфическими особенностями и юридическими свойствами, которые во многом определяют и отношения, возникающие при ее обращении между субъектами, и характер их поведения204. Так, в своем диссертационном исследовании Т.В. Белова уделяет внимание таким свойствам, как идеальность, обособляемость информации как объекта права, физическая неотчуждаемость информации205. Исследуя вопрос о применимости термина "товар" к информации на основе сравнительного анализа их свойств, М.С. Зельцер выделяет следующие свойства информации: самостоятельность сведений, данных по отношению к носителю; возможность многократного использования той или иной информации; сохранение передаваемой информации у передающего или получающего субъекта; способность к обработке, интеграции и сжатию; возможность математического анализа информации; системность; коммуникативность206.
Проведенный теоретический анализ позволяет отметить многогранность и относительную определенность свойств, которыми обладает информация при ее исследовании в качестве юридической категории, которая подразумевает возможность как правомерного, так и не правомерного использования. При этом, наложение многочисленных ее характеристик на правовое поле создает предпосылки к унификации образуемых ею специальных правовых режимов и выделения последних в качестве нормативно-обособленных категорий.
Опираясь на отмеченные выше во многом дискуссионные позиции ученых отметим, что для выяснения сущности информационного обмена между звеньями системы органов прокуратуры, особенностей принятия управленческих решений, содержательной наполненности внутриорганизационных информационных отношений весьма важно определить границы, в которых прокурорские работники осуществляют сбор, обработку и дальнейшее использование информации, а также пределы допуска общественности к этим сведениям.
Одной из главных законодательных особенностей, регламентирующих данные аспекты, является положение ч. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре в соответствие с которой должностные лица исследуемых нами органов действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, а также информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности. В ст. 5 Закона закреплено, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Из этого следует, что информация, которая используется в работе органов прокуратуры, относится к категории ограниченного доступа, которой имеет право распорядиться определенный законом круг лиц.
При этом, выделяя в качестве одной из характеристик специализированного правового режима информации, который присущ процессу формирования и применения на практике сведений компетентными работниками надзорной структуры, строгую персонализацию в этом аспекте, Ю.Е. Винокуров высказывается о двоякой ее интерпретации. С одной стороны, на уровне города (района) правом получения необходимых сведений наделены прокуроры, их помощники и заместители - то есть строго определенные субъекты. С другой, учитывая сложившийся административно-командный способ управления в органах прокуратуры, устанавливающий подчинение нижестоящих оперативных сотрудников вышестоящим, правом распоряжения этой информацией обладает большое количество вышестоящих должностных лиц, начиная от Генерального прокурора РФ и заканчивая прокурором отдела, управления прокуратуры субъекта Федерации207. На наш взгляд, подобная позиция законодателя во многом объяснима и подразумевает, во-первых, функциональное упорядочение в использовании права на получение информации по предметно-зональному принципу, во-вторых, объективность конечного результата ее практического применения (предоставление СМИ, использование во внутренней координации деятельности соответствующих подразделений и во внешней координации работы правоохранительных органов).
Организация информационного обеспечения в органах прокуратуры
Проводимое в настоящее время в России реформирование системы государственного управления тесно связано с изменением характера организации работы контрольно-надзорных органов. Прокуратура Российской Федерации, не подменяя их, выполняет в государственном механизме особую роль, ее предназначение заключается исключительно в реализации правозащитных функций по обеспечению прав и свобод граждан, недопустимости их нарушения, а также в сохранении в стране единого правового пространства путем осуществления надзорной деятельности.
Управление в органах прокуратуры без реализации ими установленных законодательством функций само по себе существовать не может. Целью организационно-управленческой деятельности является создание оптимальных условий, необходимых для реализации всего круга полномочий, предоставленных прокурорским работникам Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", устранения несогласованности в действиях отдельных звеньев системы прокуратуры в целях соблюдения руководящих принципов единства, централизации и независимости.
Определяющей особенностью управления в органах прокуратуры, касающейся его внешней и внутренней организации, является то, что основой для принятия управленческих решений и для содержания команд управления, определения форм и методов управляющих воздействий является не только информация, осведомляющая о состоянии объектов воздействия, но и управляющая информация, содержащаяся в законах и иных нормативных правовых актах.
Результаты проведенного теоретического и практического анализа содержания внутриорганизационной деятельности в органах и учреждениях прокуратуры, изучение нормативно-правового регулирования отношений в этой области позволили обозначить проблему и придти к определенным выводам, на основе которых внесены конкретные предложения, связанные с обеспечением и совершенствованием организационно-правовых основ управления в прокуратуре.
Прокуратура РФ по всем признакам является важнейшим органом государственной власти. В настоящее время имеются все предпосылки для развития и формирования самостоятельной ветви государственной власти -прокурорской, что позволит повысить роль общего надзора и статус прокуроров, благоприятно скажется на состоянии законности в стране и борьбе с преступностью, осуществлении других функций прокуратуры, будет способствовать упрочению авторитета легитимной государственной власти вообще. В результате проведенного исследования сделан вывод о недопустимости изъятия у российской прокуратуры направления деятельности по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Организационная структура системы управления в прокуратуре - это совокупность звеньев, находящихся во взаимодействии и взаимоподчинении, наделённых определёнными правами и ответственностью и выполняющих функции управления. Функции и структура управления - это две неразрывно взаимосвязанных и взаимообусловленных стороны системы управления. При этом, в органах отечественной прокуратуры она имеет свои особенности, не отраженные в Законе о прокуратуре. Ее элементами являются управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые в организационном отношении обладают элементами самостоятельности и оказывают управленческое воздействие на нижестоящие звенья. Однако, в нарушение принципа строгой субординации правовой статус и полномочия управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в законодательстве не отражены.
Управление в органах прокуратуры - это особый, осуществляемый на основе и во исполнение законов вид государственной профессиональной деятельности субъектов управления (вышестоящих уполномоченных органов и руководителей прокуратуры) по выработке и реализации научно обоснованных регулирующих, организующих и практических воздействий на подчиненные органы и их подразделения, направленных на упорядочение, согласование и совершенствование действий прокурорских работников, организацию эффективного взаимодействия между структурными подразделениями и аппаратами прокуратуры для достижения стоящих перед прокуратурой целей и задач, укрепления законности и правопорядка.
Государственная служба в органах прокуратуры и реализуемые на ее основе внутриорганизационные отношения по своему содержанию неидентична государственной службе, имеющей место в иных правоохранительных органах государственной исполнительной власти. Поэтому, отдельные законодательные попытки создать единство параметров федеральной государственной правоохранительной службы не отражают специфики деятельности каждого отнесенного к этой категории ведомства и необоснованно умаляют статус отдельных структур, деятельность которых связана с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, к которым, несомненно, отнесена прокуратура. Подобное обстоятельство, а также сегодняшняя трансформация функций органов прокуратуры, происходящая на фоне непрекращающегося реформирования органов государственной власти порождает проблемы организационного и кадрового обеспечения в рассматриваемой нами системе, тесно связанные с проблемами государственной службы и государственного управления в целом.
