Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-правовая основа финансово-правового регулирования инвестиционных отношений 11
1 Инвестиционное отношение как специфическое правоотношение 12
2 Динамика инвестиционного правоотношения 42
3 Особенности финансово-правового регулирования инвестиционных отношений 62
Глава 2. Финансово-правовой механизм регулирования инвестиционных отношений 88
1 Система органов государства, обеспечивающих финансово- правовое регулирование инвестиционных отношений 88
2 Порядок осуществления инвестиций за счет бюджетных средств 125
3 Консолидация в целях инвестиций бюджетных средств со средствами коммерческих организаций 143
Заключение 176
Законодательство и иные нормативные правовые акты.
Литература 180
- Инвестиционное отношение как специфическое правоотношение
- Особенности финансово-правового регулирования инвестиционных отношений
- Система органов государства, обеспечивающих финансово- правовое регулирование инвестиционных отношений
- Консолидация в целях инвестиций бюджетных средств со средствами коммерческих организаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Инвестиции обеспечивают поддержание жизнедеятельности общества, развитие всех его сфер, удовлетворение новых, все более сложных и разнообразных потребностей людей. С момента своего появления активное воздействие на инвестиции оказывает государство. Оно устанавливает правила, регулирующие инвестиционные отношения, и часто само выступает их участником.
В современной России роль инвестиций и государства в регулировании инвестиционных отношений резко возрастает. Во-первых, наше общество переживает переходный период от централизованно регулировавшейся к рыночной экономике. Прежние инвестиционные институты оказались разрушенными, формирование же и утверждение новых невозможно без соответствующих усилий со стороны государства. Во-вторых, из года в год по всем отраслям промышленности возрастает степень износа основных фондов, составляющих производственную базу могущества государства и благосостояния граждан. Если в 1990 г. их износ равнялся 46,4%, то в 2002 г. - уже 52,9%1. По отдельным отраслям промышленности износ основных фондов достиг 70%. Средний возраст основных мощностей промышленности превысил 20 лет. Устаревает, оставаясь без обновления, техника, в том числе военная. Устранить эту глобальную для общества угрозу, снижающую конкурентно- и обороноспособность страны, возможно лишь путем интенсивного наращивания инвестиций в промышленность, в поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. В-третьих, растет материальное расслоение населения. Доходы 10% самых богатых людей в 15-20 раз превышают доходы самых бедных. Преодоление сложившейся ситуации, способной вызвать социальный взрыв, опять-таки возможно только посредством увеличения инвестиций в
1 См.: Российский статистический ежегодник. М., 2003. С. 353.
2 См.: Примаков Е. Россия в 2004 году: взгляд в будущее. // Российская газета. 2005. 15
января.
4 социальную сферу, прежде всего в строительство и реконструкцию жилья, в образование и здравоохранение, о чем говорил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г1.
Ныне в регулировании инвестиционных отношений на передний план выступает финансовое право - осуществление инвестиций государством и местным самоуправлением за счет бюджетных ресурсов. В результате приватизации в структуре собственности ее частная форма превысила уже 60% . Однако частный сектор экономики осуществляет инвестиции в основном туда, где получает быструю и максимально большую отдачу при минимальной опасности каких-либо потерь для инвесторов. Как следствие, рискованные инвестиции и инвестиции, рассчитанные на длительный срок их окупаемости при еще более отдаленной перспективе иметь стабильные доходы, вынуждены брать на себя государство и местное самоуправление, используя регулирующие инвестиции механизмы финансового права.
Изложенными соображениями руководствовался диссертант при выборе темы исследования.
Состояние научной разработанности темы. Исследованию проблем публично-правового регулирования инвестиций посвящены работы Д.А. Агапова, П.И. Гончарова, А.А. Горягина, Ю.В. Потаповой, Т.А. Серебряковой, Н.Ю. Титова, А.Ф. Шелухина и др. В их числе особо выделяются исследования различных аспектов инвестиционных отношений в трудах специалистов по финансовому праву О.А. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.М. Казанцева, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Х.В. Пешковой, Е.В. Покачаловой, И.В. Рукавишниковой, А.Д. Селюкова, В.В. Таболина, Н.И. Химичевой и др. Привлечение инвестиций с помощью различных институтов гражданского и предпринимательского права -ценных бумаг, государственных контрактов на поставку товаров и
1 См.: Российская газета. 2004. 27 мая.
2 Российский статистический ежегодник. М, 2003. С. 305.
5
выполнение работ для государственных нужд, кредитного договора и т.п.
изучается учеными-юристами - специалистами в области частного права
Т.Е. Абовой, В. А. Беловым, А.Г. Богатыревым, М.И. Брагинским,
В.В. Витрянским, А.Ю. Голубковым, И.В. Ершовой, А.Ю. Кабалкиным,
О.Н. Кондрашковой, В.П. Мозолиным, Л.А. Новоселовой, О.М. Олейник,
Б.И. Пугинским, О.Н. Садиковым, Е.А. Сухановым, Ю.К. Толстым,
В.Ф. Яковлевым и др. Освещение проблем инвестиций занимает одно из
центральных мест в работах многих экономистов - А.С. Булатова,
СЮ. Глазьева, Г.И. Иванова, П.И. Кулагина, В.И. Кушлина,
А.И. Лопатникова, A.M. Марголина, Е.Р. Орловой, М.Г. Перельмана,
А.Н. Фоломьева, Т.С. Хачатурова и др. Работы перечисленных и других
авторов составили теоретическую основу настоящего исследования.
К сожалению, экономистами, юристами, представителями иных отраслей научного знания трудов, которые были бы посвящены исследованию инвестиционных отношений, опирающихся на финансово-правовой метод регулирования этих отношений, пока еще не создано.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, складывающиеся по поводу вложения инвестиций в различные сферы нашего общества с участием органов государственной власти и местного самоуправления.
Предмет диссертационного исследования - нормы права, регулирующие финансово-правовые инвестиционные отношения, и практика реализации этих норм.
Цель диссертационного исследования - выявить пути оптимизации государственного регулирования инвестиционных отношений посредством максимально полного использования норм и институтов финансового права.
Для достижения поставленной цели потребовалось решение следующих основных задач:
выявить правовое содержание инвестиций, закрепленное в актах российского законодательства и международного права, и сформулировать доктринальное определение понятия инвестиций;
показать особенности инвестиционных отношений как разновидности правовых отношений;
уточнить суть механизма финансово-правового регулирования общественных отношений;
обосновать наличие и выявить специфику финансово-правового инвестиционного отношения как особого вида финансовых правоотношений;
выявить систему государственных органов, обеспечивающих финансово-правовое регулирование инвестиционных отношений, проанализировать статус законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в регулировании финансово-правовых инвестиционных отношений, предложить меры по совершенствованию ими этого регулирования, в частности по повышению эффективности их участия в финансово-правовых инвестиционных отношениях;
соотнести нормы финансового, административного и гражданского права в регулировании инвестиционных отношений;
раскрыть систему финансово-правового регулирования
инвестиционных отношений государственных и негосударственных коммерческих организаций;
установить возможные пути консолидации бюджетных средств и средств коммерческих организаций в инвестиционных целях.
Методологическую основу исследования составили труды ученых по теории права и государства и конституционному праву С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Т.В. Закупень, Н.А. Емельянова, Л.М. Колодкина, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, СИ. Носова, В.А. Прокошина, В.А. Северухина и др. Диссертантом применен также
7 комплекс общенаучных и специальных методов познания: диалектики общего, особенного и отдельного; взаимосвязи и взаимообусловленности общественных процессов и явлений, включая инвестиционные; сравнительно-правовой; логический; исторический; статистический; моделирования и др.
Источниковедческая база представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации. Обобщен опыт реализации законодательства, регулирующего инвестиционные отношения, нашедший отражение в решениях федеральных судов и публикациях средств массовой информации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней:
а) исследованы проблемы финансово-правового регулирования
инвестиционных отношений в условиях реализации положений Конституции
Российской Федерации о формировании в стране социально
ориентированной рыночной экономики;
б) показаны новые подходы к выявлению сущности и содержания
инвестиций и анализу правовых отношений, объект которых - инвестиции;
в) высказаны рекомендации по совершенствованию государственного
регулирования финансово-правовых инвестиционных отношений.
На защиту выносятся основные положения и выводы, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
1) аргументируется позиция, что основным признаком инвестиций является объективная природа складывающихся по их поводу общественных отношений. Сформулировано доктринальное определение понятия инвестиций как имеющих денежную оценку объектов гражданских прав, предназначенных (выделенных) для внесения в любой не носящий
8 противоправного характера объект деятельности с целью получения положительного социального эффекта;
исследована специфика финансово-правового регулирования инвестиционных отношений по сравнению с их регулированием нормами административного и гражданского права. Доказывается, что в современной России сложился отдельный самостоятельный вид инвестиционных правоотношений - финансово-правовое инвестиционное отношение. Теоретико-правовая основа финансово-правового регулирования инвестиционных отношений представляет собой диалектическое единство общего, присущего правовому регулированию инвестиционных отношений как единому предмету правового регулирования независимо от отраслевой принадлежности норм права, регулирующих эти отношения, и особенного, отражающего своеобразие их регулирования методами финансового права;
аргументируется предложение о целесообразности введения финансово-правового инвестиционного отношения в научный оборот финансового права и практику инвестиционных отношений наряду со ставшими традиционными финансовыми правоотношениями - бюджетными, налоговыми, в области страхования и иными. Раскрыта созданная в результате проведения административной реформы новая система государственных органов, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которая обеспечивает финансово-правовое регулирование инвестиционных отношений, и проведена их классификация по критерию нормотворческой и правореализационной деятельности;
4) разработана и обоснована система мер и показаны пути ее
практической реализации по более эффективному использованию основного
источника средств для объектов финансово-правового инвестиционного
отношения - бюджета. Система включает рекомендации по
законодательному установлению гарантий рационального выделения
бюджетных средств, направляемых на инвестиции; правильному
9 определению объектов деятельности, подлежащих инвестированию за счет бюджета; по контролю за законным и обоснованным расходованием инвестиционных бюджетных средств;
5) обосновано положение о том, что условием повышения
эффективности инвестиций в современной России служит консолидация в
этих целях средств бюджетов - федерального, региональных и
муниципальных между собой и со средствами коммерческих организаций
всех форм собственности. В настоящее время имеются объективные и
субъективные условия для такой консолидации, показана, в частности,
целесообразность широкого распространения обобщенных в диссертации
форм государственно-частного партнерства;
6) оспорена точка зрения о вычленении в качестве особого института
финансового права правового режима финансов государственных и
муниципальных унитарных предприятий и аргументируется точка зрения,
что регулирование финансовой деятельности коммерческих организаций -
предприятий и других образует сложный разнородный институт финансового
права, характеризующий режим финансов всех коммерческих организаций -
государственных и негосударственных. Мера этого регулирования зависит от
способа обособления имущества у коммерческой организации - формы
собственности, а в пределах публичных форм собственности - от того,
основано ли унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления.
Практическое значение диссертации. Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть применены в ходе дальнейшего совершенствования законодательства - внесения изменений и дополнений в действующие законы и подготовке новых законов. Результаты диссертационного исследования направлены на улучшение практики функционирования и развития инвестиционных отношений вообще и финансово-правовых - в частности.
10 Материалы диссертации могут быть использованы в обучении студентов и аспирантов юридических и экономических вузов, в различных формах послевузовского образования, например на курсах повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих, депутатов и членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, управленческих кадров предпринимательских организаций.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также методологическом семинаре кафедры. Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных диссертантом научных работах.
Структура диссертации, обусловленная целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Инвестиционное отношение как специфическое правоотношение
Инвестиционные отношения охватывают широкий круг разнообразных общественных отношений, отличающихся многими специфическими правовыми признаками. Финансово-правовое регулирование есть всего лишь одна из разновидностей правового регулирования этих отношений. Представляется непродуктивным и более того - теоретически ошибочным поиск «своей» теоретико-правовой основы для регулирования инвестиционных отношений в зависимости от того, нормы каких отраслей права участвуют в нем.
Сказанное полностью относится и к проблеме, сформулированной в названии главы I диссертации. Конструирование особой теоретико-правовой основы финансово-правового регулирования инвестиционных отношений означало бы искусственное раздробление единых по своей природе инвестиционных отношений на части, «расселение» последних по изолированным и не сообщающимся друг с другом «квартирам», что вело бы к снижению качества правового регулирования этих отношений, а, следовательно, и действенности самих инвестиционных отношений.
Для научного познания столь сложного и многогранного явления как инвестиционные отношения необходимо иметь единую теоретико-правовую основу их правого регулирования независимо от отраслевой принадлежности соответствующих юридических норм. К ее изучению, что следует из формулировки проблемы - «теоретико-правовая основа», необходимо широкое привлечение положений такой юридической дисциплины как теория права и государства, составляющей методологию юриспруденции. Обозначенный подход позволяет системно представить правовой механизм государственного воздействия на инвестиционные отношения в целом. Наличие единой основы создает научные предпосылки для выявления сравнительных достоинств и недостатков конкретных видов правового регулирования инвестиционных отношений, совершенствования одних видов регулирования за счет накапливаемой позитивной практики других видов и тем самым для повышения эффективности не только правового регулирования всей совокупности инвестиционных отношений, но и функционирования каждого инвестиционного отношения.
Исходя из сказанного, теоретико-правовая основа финансово-правового регулирования инвестиционных отношений гипотетически может быть представлена в виде диалектического единства общего, присущего правовому регулированию инвестиционных отношений как единому предмету правового регулирования независимо от отраслевой принадлежности норм права, регулирующих эти отношения, и особенного, отражающего специфику их регулирования методами финансового права.
В самом первом приближении теоретико-правовую основу правового регулирования инвестиционных отношений можно рассматривать в виде системы раскрывающих ее содержание юридических понятий, которые отражают инвестиционные отношения как реальную данность. При раскрытии содержания теоретико-правовой основы инвестиционных отношений диссертант исходит из следующего общего положения теории права. Назначение юридических норм заключается в регулировании общественных отношений, составляющих предмет этого регулирования. Урегулированные же правом общественные отношения есть не что иное как правоотношение. Следовательно, познание теоретико-правовой основы предполагает прежде всего изучение инвестиционного отношения как особой разновидности правоотношений. Изложенные соображения и определили структуру настоящей главы.
В состав любого правоотношения, в том числе инвестиционного, входят три основных элемента: субъекты - стороны (участники) правоотношения; объект - то, по поводу чего правоотношение возникает; содержание правоотношения - права и обязанности сторон1. Начнем исследование с раскрытия этих терминов.
Специфику инвестиционного правоотношения детерминирует в первую очередь понятие «инвестиции» - объект данного правоотношения, давший название правоотношению и имеющий ключевое значение для исследования всей темы диссертации. Термин «инвестиции» сложен и употребляется различными общественными науками, во многих нормативных правовых актах. Его появление и использование в науке и практике обусловлено тем, что происходящие в обществе процессы для их функционирования и развития нуждаются в постоянной материально-финансовой поддержке. Различные формы проявления такой поддержки и охватываются этим термином.
Остановимся сначала на доктринальных трактовках понятия «инвестиции». Наиболее обстоятельно разработано и широко применяется оно в экономической науке. Инвестиции появились одновременно с возникновением производства. Только с их помощью возможно создание производства, а также его поддержание, расширение и модернизация. Для производства товаров и услуг необходимы экономические ресурсы -природные, людские и произведенные человеком ценности, которые используются для получения товаров и услуг, удовлетворяющих потребности общества. Ресурсы осваиваются лишь при условии соответствующих инвестиций2.
Таким образом, экономика это та сфера общества, которая наиболее нуждается в инвестициях. Однако без инвестиций не могут успешно функционировать и другие сферы общества, включая социальную и духовную. Особенность последних та, что они могут обладать инвестициями лишь за счет средств, получаемых в сфере экономики, и зависят от состояния инвестирования в ней. Поэтому для раскрытия понятия «инвестиции» и для судеб самих инвестиций определяющее значение имеет то, как они трактуются экономической наукой. В экономической теории термин «инвестиции» охватывает широкий круг явлений и процессов. В зарубежной и отечественной экономической научной литературе можно встретить множество определений данного понятия.
До 1991 года в отечественной экономической науке роль понятия «инвестиции» подменяло понятие «капитальные вложения»1. Этому способствовало и то, что дословный перевод с английского «investments» означает «капиталовложения». Следует отметить, что понятие «капитальные вложения» также не получило в экономической теории однозначного решения. В одном случае капиталовложения или капитальные затраты определялись как «финансовые средства, затрачиваемые на строительство новых, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение действующих предприятий (производственные капитальные вложения), на жилищное, коммунальное и культурно-бытовое строительство (непроизводственные капитальные вложения) . В другом случае говорилось, что «под капитальными вложениями понимаются затраты на воспроизводство основных фондов, их увеличение и совершенствование»3.
Но инвестиции - более широкое понятие, чем капитальные вложения, оно включает кроме вложений в воспроизводство основных фондов вложения в оборотные активы, различные финансовые активы, в отдельные виды нематериальных активов. А капитальные вложения - более узкое понятие, они могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиций.
Ряд зарубежных авторов-экономистов определяют инвестиции как «... любой инструмент, в который можно поместить деньги, рассчитывая сохранить и приумножить их стоимость, обеспечить положительную величину дохода»1. Это определение нельзя признать удачным, поскольку в нем авторы смешали инвестиции с объектами инвестирования. Согласно теории инвестиций Дж. Кейнса, инвестиции определяются как часть дохода за конкретный период времени, которая не была использована для потребления, как «... текущий прирост ценности капитального имущества в результате производительной деятельности хозяйствующего субъекта» . В данном определении говорится только об источниках формирования инвестиций.
В экономической литературе стран с переходной экономикой под инвестициями понимается «вложения с целью установления длительных экономических связей и получения возможности оказывать эффективное воздействие на управление компанией путем создания или расширения собственного предприятия или его филиала, приобретения существующего предприятия, долевого участия в капитале нового или действующего предприятия в размере более 10 % собственности компании или голосующих акций, предоставления кредита сроком на 5 и более лет в вышеуказанных целях»3.
Особенности финансово-правового регулирования инвестиционных отношений
Для выявления особенностей финансово-правового регулирования инвестиционных отношений, более глубокого понимания того, в чем именно состоят эти особенности необходимо сначала остановиться на двух методологически важных проблемах. Первая — понятие правового регулирования.
В современной юридической науке выделяется, по крайней мере, два подхода к раскрытию этого понятия. Один связан с тем, что под правовым регулированием понимается только процесс создания и издания правовых норм1. Другой подход заключается в том, что «... понятие правовое регулирование - исходный пункт и объединяющее начало характеристики права в действии, движении, процессе реализации его потенций и силы». Выделяются черты2 и стадии3 правового регулирования.
В конце прошлого столетия стал использоваться новый термин -«государственно-правовое регулирование». Его появление связывают с тем, что изменилось научное представление о праве. Ведь право - не обязательно продукт правотворческой деятельности государства. Оно способно формироваться и функционировать, регулировать общественные отношения помимо государства и независимо от него. Сам термин трактуется при этом по-разному: как правотворческая деятельность, как действие и реализация правовых норм, а в самом широком смысле под государственно-правовым регулированием понимается увязывание в единое целое и правотворческой деятельности и действия правовых норм с их реализацией4.
По мнению диссертанта, при оценке изложенных точек зрения нельзя согласиться с позицией авторов, когда правовое регулирование сводится лишь к изданию правовых норм, или когда издание правовых норм отрывается от их реализации. Как бы совершенны ни были нормативные правовые акты, насколько полно они не отражали объективные закономерности и потребности общества, как бы ни была совершенна техника систематизации законодательства - все это само по себе, автоматически не может оказать влияния на процессы совершенствования жизнедеятельности, а служит лишь необходимой предпосылкой для такого влияния. Совокупность нормативных правовых актов дает представление о статическом состоянии права, его регулятивных возможностях. Здесь действует общее правило: принятые решения следует неукоснительно выполнять.
Полное представление о «правовом регулировании» дает теория о соотношении права, законности и правопорядка1. Право, законность, правопорядок - главное, своего рода костяк в правовом регулировании общественных отношений. Они связывают в одно целое основные элементы правового регулирования: исходный пункт (правовые нормы), процесс реализации правовых предписаний (законность) и его конечный результат (правопорядок).
Из рассмотрения проблемы следует вывод: особенности финансово-правового регулирования инвестиционных отношений кроются прежде всего в двух правовых явлениях - специфике норм финансового права и специфике действия механизма законности.
Вторая методологически важная проблема, обозначенная еще в 2, -классификация инвестиционных отношений по критерию их юридической природы. Все исследователи едины в том, что инвестиционные отношения опосредуются различными отраслями права и законодательства. Отдельные авторы, называя эти отрасли законодательства, приводят закрытый их перечень, с чем нельзя согласиться. Составлять подобный «список», думается, дело неблагодарное, так как почти нет отрасли законодательства и даже отдельных крупных законов, которые бы не содержали норм, так или иначе регулирующих инвестиционные отношения. Так, в ст. 48 Закона РФ от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» констатировано, в частности: «В Российской Федерации обеспечивается приоритетное выделение государственных капитальных вложений в укрепление и развитие материально-технической базы культуры. ... Земельные участки под строительство новых объектов і культуры выделяются на приоритетной основе» .
В основу классификации инвестиционных отношений по их юридической природе надлежит взять критерий, по сравнению с законодательством, более стабильный и четкий - отрасли права, нормы которых регулируют эти отношения. Но отрасли права по данному критерию нельзя оценивать, основываясь на некой случайной их выборке, а исходить следует прежде всего из групповой принадлежности той или иной отрасли. Современное российское правоведение все отрасли права сводит в две крупные группы, качественно отличающиеся друг от друга, - публичное право и частное право. Коротко суть их различия в том, что публичное право регулирует властную деятельность государства (отношения по вертикали — власть одной стороны, подчинение ей другой стороны), а частное -отношения, выражающие и защищающие интересы отдельных людей (отношения по горизонтали - равных, автономных субъектов).
При общем одинаковом понимании учеными обеих групп права, однако по составу конкретных отраслей права в каждой из названных групп имеются между ними некоторые расхождения. Так, В.Ф. Яковлев к публичному праву относит конституционное, государственное право, административное право, финансовое и налоговое право, право социального обеспечения, уголовное право, а также природоохранительное право, а к65 частному - гражданское, семейное, трудовое, природно-ресурсное1. Ю.А. Тихомиров к отраслям публичного права относит следующие: конституционное, административное, финансовое, бюджетное, налоговое, уголовное, процессуальное, международное публичное, информационное и судоустройство . А.С. Пиголкин к публичному праву причисляет конституционное (государственное) право, административное, финансовое, уголовное, уголовно-исполнительное, международное публичное право, процессуальное право, а к частному - гражданское, семейное, международное частное право3.
Система органов государства, обеспечивающих финансово- правовое регулирование инвестиционных отношений
Содержание главы II обусловливается результатами, полученными при исследовании проблематики главы I. Мы видели, что инвестиционные отношения есть объективные общественные отношения по поводу вложения определенных средств в поддержание и развитие жизнедеятельности во всех сферах общества. Государство после его появления активно включилось в эти отношения, в частности по мере осознания их важности оно все чаще стало издавать нормативные акты по регулированию инвестиционных отношений. Так возникло особое объективное по своей природе инвестиционное правоотношение, а позднее сложился его специфический вид - инвестиционное отношение, регулируемое нормами финансового права.
Задача главы II - исследовать, как объективно детерминированная модель финансово-правового инвестиционного отношения, рассмотренная в главе I, реализуется на практике в преломлении через деятельность государственных структур, направленную на использование основного источника, который непрерывно пополняет средства в объекте финансово-правового инвестиционного отношения - бюджета и иных ресурсов, привлекаемых в целях инвестиций совместно с бюджетными средствами. 1. Система органов государства, обеспечивающих финансово-правовое регулирование инвестиционных отношений.
Система органов государства строится таким образом, чтобы охватить ею все присущие государству функции. В функциях - основных направлениях деятельности государства проявляется социальное назначение государства, которое состоит в том, чтобы управлять обществом. Функции -объективны, и государство обязано исполнять их, хочет оно того или нет1. Функциям современного Российского государства юридическая наука уделяет крайне малое внимание1. Сошлемся лишь на два вывода правоведения, важных для темы 1 главы II диссертации. Во-первых, функции государства закрепляются за конкретными органами государства так, чтобы, с одной стороны, между ними были распределены все функции государства и в обществе не осталось не обеспеченных ими участков там, где присутствие государства объективно необходимо, а с другой стороны, чтобы функции одних органов государства не дублировались другими органами государства. Во-вторых, для выполнения соответствующими органами функций государства необходимы финансовые и материальные ресурсы.
Все, что связано с финансово-правовым регулированием инвестиционных отношений также распределено среди государственных органов, которые своей деятельностью призваны воплотить в жизнь теорию правового регулирования этих отношений. Ниже речь пойдет о государственных органах только федерального уровня, так как невозможно в одной работе охватить еще и пеструю структуру государственных органов 89 субъектов Федерации. При анализе системы федеральных органов государственной власти, регулирующих финансово-правовые инвестиционные отношения, диссертант исходит из установленного в главе I настоящей диссертации понимания регулирования как юридического механизма, состоящего из двух частей: создания соответствующих норм права (правотворчество) и их реализации (механизм законности).
Основополагающий вклад в создание норм финансового права, воздействующих на инвестиционные отношения, вносит, естественно, представительный и законодательный орган Российской Федерации -Федеральное Собрание. Формой, в которой оно это делает, выступают федеральные конституционные и федеральные законы. По критерию роли в регулировании инвестиционных отношений, объект которых 90 государственные финансы, федеральные законы можно свести в несколько относительно самостоятельных групп.
Первая представлена крупным кодифицированным нормативным актом - Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. После принятия Кодекс многократно изменялся и дополнялся. БК РФ служит, как гласит его преамбула, целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Ряд статей БК РФ посвящен непосредственно нормативно-правовому регулированию именно инвестиционных отношений (см., например, ст.ст. 69, 80).
Ст. 84 БК РФ называет государственные расходы, которые формируются исключительно из федерального бюджета. Среди них просматриваются и расходы, которые можно вести преимущественно в форме инвестиций, например: осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности, государственная поддержка атомной энергетики, исследование и использование космического пространства, пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва. Особо выделены расходы на федеральную инвестиционную программу.
Отдельные статьи БК РФ устанавливают правила расходования государственных средств на финансирование бюджетных инвестиций, проведения финансового контроля и проверки получателей последних (см., например, ст. ст. 79, 268). Однако, что Кодекс имеет в виду под бюджетными инвестициями, в нем не сказано. В ст. 6 БК РФ, где раскрывается содержание применяемых в Кодексе понятий и терминов, «бюджетные инвестиции» отсутствуют. В 1 главы I диссертации было выяснено: в инвестиционном законодательстве даны разные и недостаточно четкие определения базового понятия - «инвестиции», в связи с чем иметь в БК РФ официально выраженную позицию о том, что законодатель понимает под «бюджетными инвестициями», было бы весьма полезно. Это послужило бы надежным ориентиром для разработчиков и исполнителей бюджета во всем, что касается и обособления указанных средств в бюджете, и их использования, и контроля за правильностью расходования.
Вторую группу составляют федеральные законы, которые принимаются в конце каждого текущего года и которыми утверждается федеральный бюджет на очередной финансовый год. В ежегодных федеральных бюджетах, наряду со многими другими расходами, выделяются также государственные финансы на инвестиции. Действует здесь принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Консолидация в целях инвестиций бюджетных средств со средствами коммерческих организаций
Бюджетные средства доминировали и по сути были единственным источником инвестиций в советском обществе, где почти безраздельно господствовала государственная собственность. Качественно иное положение сейчас. Вследствие приватизации, проводимой с начала 90-х годов прошлого века1, публичные формы собственности (государственная и муниципальная) постоянно сокращаются и начинает все более преобладать собственность частная. Россия переживает переходный период, и еще не сложилась форма собственности, на базе которой можно было бы осуществлять сложные масштабные инвестиционные проекты. Публичные формы собственности ослабевают в виду сокращения их объема и «ухода» из многих отраслей народного хозяйства, а частная собственность, в свою очередь, пока не окрепла до такой степени, чтобы делать это в одиночку.
Из сказанного следует важный для раскрытия проблем, вытекающих из названия данного параграфа, вывод: в настоящее время возникла объективная необходимость для объединения инвестиционных усилий субъектов различных форм собственности. Ведущие специалисты в области финансового права отмечают такую особенность в современной тенденции развития этой отрасли права как проникновение объектов публично-правового регулирования в частно-правовое и наоборот. Такое сочетание выражается в двух взаимосвязанных аспектах: сохранении публичного приоритета, но с учетом частных интересов; взаимопроникновении и взаимодействии публично-правовых и частно-правовых средств, в частности категорий, принципов, дефиниций, методов . Необходимо выяснить, как отмеченная особенность проявляется при консолидации в целях инвестиций бюджетных средств с иными инвестиционными ресурсами.
У инвестиций в современной России нет никакой преемственности с их процедурами и содержанием в советском народном хозяйстве. И то, и другое формируются заново. Формы консолидации инвестиционных средств государственных и муниципальных бюджетов с другими инвестиционными ресурсами лишь начинают складываться, проходят испытание временем. Зарекомендовавшие себя положительно закрепляются на практике и повсеместно получают широкое распространение.
Инвестиционные ресурсы, не накапливаемые в бюджетах, концентрируются главным образом в коммерческих организациях различных форм собственности - хозяйственных товариществах и обществах, производственных кооперативах, государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Именно эти коммерческие организации являются главными партнерами государства и муниципальных образований по консолидации ресурсов в целях инвестиций в определенные объекты деятельности. Попытки обобщения складывающихся здесь конкретных форм консолидации потребовали предварительного решения трех теоретических проблем.
Первая проблема. В научной литературе высказана точка зрения: «между государственным и частным секторами экономики ... сегодня отсутствуют четкие границы, происходят миграции предприятий, имеющих сходную природу, из одного сектора в другой»1. Применительно к проблематике, рассматриваемой в диссертации, отсутствие четких границ между формами собственности, нерегулируемое перемещение предприятий из одной формы собственности в другую означали бы возникновение ситуации, когда не известно, с одной стороны, за счет средств каких форм собственности делаются инвестиции, а с другой - куда, в какие формы собственности инвестиции вкладываются. Естественно, наличие такой ситуации не стимулировало бы рост инвестиций, консолидацию в этих целях бюджетных средств и иных ресурсов, а напротив, вело к утрате интереса к инвестициям и, как следствие, к их свертыванию.
С приведенной точкой зрения нельзя, однако, согласиться, подобной «бесхозности» в российской экономике нет. Государство с помощью законов и иных нормативных правовых актов добивается такого положения, чтобы в каждый данный момент имелась полная ясность по поводу того, кто выступает собственником того или иного имущества. Государство, прежде всего, обеспечивает четкое отделение своей собственности от других форм собственности. Постановлением Правительства РФ от 4 января 1999 г. №1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» установлен четкий перечень субъектов государственного сектора экономики. Ими являются: государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в государственной собственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики. Тем самым определены как объем государственной собственности, так и ее владельцы. Руководствуясь критериями, указанными в постановлении, не представляет труда выявить, какая форма собственности - государственная или не государственная фигурирует в том или ином финансово-правовом инвестиционном отношении.
Установлены юридические критерии не только для вычленения государственной собственности среди других форм собственности. Узаконен также механизм разграничения самой государственной собственности на виды - собственность федеральную и собственность региональную, то есть на часть государственной собственности, находящуюся у каждого субъекта Федерации, что имеет очень важное значение для правильной организации межбюджетных отношений, для оценки финансово-правовых инвестиционных отношений.
Еще в 1991 г. принято до сих пор не утратившее юридической силы постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1. Нормы о разграничении государственной собственности закреплены в Конституции РФ 1993 г. (см., например, ст.ст. 8, 22, 71, 72). Мощным инвестиционным ресурсом является земля. Конституция в ч. 2 ст. 9 установила, что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Государственной собственностью, согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ, является земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Принят Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» .
