Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Лицензионные отношения: правовая сущность и содержание 11
1. Лицензирование в системе административно-правовых средств обеспечения безопасности личности, общества, государства 11
2. Правовая сущность лицензирования и его место в системе административно-правовых методов государственного управления 41
ГЛАВА II Организационно-правовая характеристика процесса реализации лицензионных отношений 81
1. Правовая и организационная характеристика лицензионного производства как формы реализации лицензионных отношений 81
2. Содержание и правовая регламентация лицензионного производства 107
3. Органы внутренних дел в системе властных субъектов реализации лицензионных отношений 140
Заключение 171
Список литературы использованной в работе
Наддиссиртацией 174
Приложения 199
- Лицензирование в системе административно-правовых средств обеспечения безопасности личности, общества, государства
- Правовая сущность лицензирования и его место в системе административно-правовых методов государственного управления
- Правовая и организационная характеристика лицензионного производства как формы реализации лицензионных отношений
- Содержание и правовая регламентация лицензионного производства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена научно-теоретической и практической значимостью вопросов создания в Российской Федерации действенного правового механизма обеспечения безопасности личности, общества, государства, защиты прав и законных интересов граждан, их нравственного и физического здоровья.
История развития мировой цивилизации подтверждает истинность афоризма о том, что ни одно благое дело не остается безнаказанным. К концу второго тысячелетия человечество достигло удивительных достижений в научно-техническом прогрессе, сумело победить болезни, считавшиеся неизлечимыми, активно осваивает ближний космос, создало уникальные образцы духовного творчества. На этом же фоне, как оборотная сторона медали, развитию цивилизации сопутствует увеличение таких видов предметной человеческой деятельности, содержание и способы осуществления которых реально или потенциально угрожают жизни и здоровью людей, интересам общества и государства.
Технический прогресс остановить невозможно, однако возможно создание действенного организационно-правового механизма, позволяющего обеспечить надежный государственный контроль за теми видами деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. Одной из форм такого контроля является лицензирование социально значимых видов деятельности, по существу, складывающийся административно-правовой институт, современная история которого берет начало с 1994 г., с момента принятия Правительством Российской Федерации постановления "О лицензировании отдельных видов деятельности". За истекшие пять лет лицензирование превратилось в реальную составную часть разрешительной системы России, стало действенным административ но-правовым средством обеспечения обороны страны и безопасности государства, регулирования и защиты прав граждан, их законных интересов, нравственности и здоровья.
Вместе с тем, нельзя не видеть, что лицензионные отношения в России складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного соответствующими исследовании отечественных ученых-административистов. В результате на сегодняшний день нет единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования, нет соответствующей современным реалиям законодательной базы, делаются лишь первые шаги по правовой регламентации единых процедур лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими нерешенными вопросами, что отрицательно сказывается на эффективности реализации лицензионных отношений, реальном обеспечении защиты интересов личности, общества, государства от тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба охраняемым отношениям.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его объект и предмет, цели и задачи.
Объектом исследования являются специфическая разновидность правовых общественные отношения - лицензионные отношения, возникающие в ходе лицензирования отдельных видов деятельности, надзора и контроля за их осуществлением.
Предметом исследования является административно-правовой механизм регулирования лицензионных отношений, а также лицензионная практика федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, складывающаяся в различных сферах жизнеобеспечения государства.
Цели и задачи исследования. Научной целью диссертации является административно-правовое исследования теории и практики правового регулирования лицензионных отношений как составной части правоотношений, возникающих в рамках разрешительной системы обеспечения национальной безопасности, защиты прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан. Прикладной целью является подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию организационно-правового механизма регулирования и реализации лицензионных отношений, возникающих при лицензировании отдельных видов деятельности в различных сферах жизнеобеспечения государства.
Для достижения этой цели ставились следующие задачи, подлежащие решению в ход исследования:
- исследовать существующие в отечественной и зарубежной административно-правовой науке подходы к определению правовой природы лицензионных отношений, целей и задач лицензионной деятельности;
- раскрыть роль лицензирования в системе административно-правовых методов обеспечения безопасности личности, общества, государства;
- показать место лицензирования в системе административно-правовых методов государственного управления;
- изучить и конструктивно-критически оценить действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую возникновение, изменение и прекращение лицензионных отношений;
- исследовать правовые процедуры лицензионного производства, выявить принципы и особенности этого вида административного процесса;
- исследовать роль и место органов внутренних дел как властных субъектов реализации лицензионных отношений;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере лицензионных отношений.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: анализ и синтез, формально-логический и формально-юридический, системный. Изучение действующего и зарубежного законодательства и правоприменительной практики осуществлялось на основе методов сравнительного правоведения. Историко-правовой метод использовался при ретроспективном исследовании развития института лицензирования в России и иностранных государствах. Статистические методы использовались при анализе лицензионно-разрешительной практики органов внутренних дел.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.А. Галагана, М. Д. Загряцкова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Н.М. Коркунова, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Л. А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В. А. Рязановского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, С. С. СтуДеникина, А.П. Шергина. Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по теории государства и права, государственному управлению, конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-прецессуальному и другим отраслям права, раскрывающей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В этой связи в основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, A.M. Васильева, СВ. Жилинского, В.Н. Карташова, С. Ф. Кечекьяна, А.И. Королева, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца, Л.И. Спиридонова, Д.М. Чечета, В.Е. Чиркина и др.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, подзаконные и ведомственные
нормативно-правовые акты, регламентирующие различные аспекты и процедуры лицензионной деятельности, статистические данные о результатах ли-цензионно-разрешительной деятельности МВД России за 1993-2000 гг. и работе УБЭП КМ ГУВД и УЛРР ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 1998-2000 гг. Диссертантом обобщен опыт регионального нормотворчества по исследуемой проблематике (города Москва и Санкт-Петербург, Ростовская область), опыт организации лицензионной работы в Великобритании, Греции, Испании, Португалии, Франции.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток комплексного монографического исследования проблемы правового регулирования лицензионных отношений, административно-правового и организационного механизма осуществления лицензионной деятельности на территории Российской Федерации. Новизной отличается авторская концепция рассмотрения лицензионных отношений как составной части правоотношений, складывающихся в рамках разрешительной системы обеспечения национальной безопасности в целом и таких ее предметных сфер, как безопасность экономическая, экологическая, социальная, информационная, продовольственная, техногенная. Впервые в юридической литературе на монографическом уровне исследован правовой механизм лицензионного производства как составная часть административного процесса, сформулированы его принципы, раскрыты основные правовые процедуры.
Положения, выносимы на защиту:
1. Лицензионные отношения как совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий их осуществления, связаны с теми видами социальной деятельностью людей, которые потенциально несут в себе угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства.
2. Лицензирование, представляя собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования, сочетает в себе охранительные и регулятивные функции. Охранительная функция лицензирования связана с тем, оно распространяет свое действие на такие виды социально значимой деятельности, осуществление которых без соблюдения определенных требований и условий может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. Регулятивная функция лицензирования связана с регулированием порядка производства определенных видов товаров и услуг путем упорядочения функционирования индивидуальных предпринимателей, государственных и негосударственных организаций, учреждений в целях сбалансированного осуществления ими социально значимых видов деятельности, установления правовых основ единого рынка.
3. Лицензирование:
- относится к категории нормативных методов регулирования, его властной стороной является полномочный субъект исполнительной власти - лицензирующий орган, действующий в определенной для него законодательством сфере деятельности;
- является одним из правонаделительных регулятивных методов управления, поскольку наделяет лицензиата - юридическое лицо или индивидуального предпринимателя - правом на осуществление конкретных видов деятельности;
- органически сочетает в себе прямое и косвенное властное административное воздействие;
- связано с обеспечением публично-правовых и частно-правовых интересов.
4. Лицензионное производство - это вид административной деятельности, осуществляемой в рамках административно-правонаделительного процесса и связанный с реализаций лицензионных правоотношений на основе общих и специальных процессуальных норм. В качестве правовых процедур лицензионного производства выступают закрепленные в законодательстве общие и факультативные стадии осуществления лицензионного процесса; наряду с этим процесс лицензионного производства образуют специальные процедуры - совокупность объединенных в определенные этапы конкретных действий участников лицензионных отношений, ориентированных на достижение внутристадийных промежуточных целей и регламентированных законодательными и подзаконными актами.
5. Правовое регулирование лицензионной деятельности отличается непоследовательностью, неполнотой и противоречивостью, в силу чего не обеспечивает реализацию единой государственной политики в сфере лицензирования, реальную защиту прав и законных интересов невластных субъектов лицензионных отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации с учетом становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства исследованы теоретико-прикладные аспекты административно-правовых методов государственного управления и регулирования, определены роль и место в их системе лицензионной деятельности, сформулированы выводы о выполняемых ею охранительных и регулятивных функциях, раскрыта правовая и организационная сущность лицензионного производства. Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения теории государственного управления, административного права и процесса.
Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования правового регулирования лицензионных отношений, надзора и контроля за лицензированными видами деятельности. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов при чтении курсов административного права, организации государственного и муниципального управления, а также в вузах системы МВД РФ при чтении курсов управления и административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах. Основные из них сформированы в процессе практической деятельности диссертанта в период его работы на различных должностях начальствующего состава в оперативных подразделениях ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, докладывались на научно-методических семинарах в Санкт-Петербургском университете МВД России и на 107 Конференции Международной ассоциации начальников полиции (США,Колифорния,ноябрь2000г) , ВНИИ МВД России, межвузовских научно-практических конференциях. Отдельные положения и выводы исследования используются в учебном процессе на факультете переподготовки и повышения квалификации Санкт-Петербургского университета МВД России.
Лицензирование в системе административно-правовых средств обеспечения безопасности личности, общества, государства
История развития мировой цивилизации подтверждает истинность афоризма о том, что ни одно благое дело не остается безнаказанным. К концу второго тысячелетия человечество достигло удивительных достижений в научно-техническом прогрессе, сумело победить болезни, считавшиеся неизлечимыми, активно осваивает ближний космос, создало уникальные образцы духовного творчества. На этом же фоне, как оборотная сторона медали, развитию цивилизации сопутствует рост насилия и жестокости, бесцеремонное обращение с окружающей природой, стремление создать новые виды оружия массового поражения невиданной прежде мощности.
Человеческая цивилизация достигла такого уровня развития, когда обеспечение безопасности и самосохранения как отдельного индивида, так и мирового сообщества из плоскости философских рассуждений переходит в насущную практическую проблему, необходимость решения которой с каждым днем становится все очевиднее. Среди различных направлений ее решения с точки зрения нашего исследования можно выделить создание и функционирования разрешительной системы государства - совокупности урегулированных правом общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. В административно-правовой литературе подчеркивается, что цель разрешительной системы - обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Закон Российской Федерации "О безопасности" в ст. 1 определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, причем под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Исходя из законодательного определения безопасности, приведенная выше констатация цели разрешительной системы как обеспечение безопасности человека, общества, государства оставляет открытым ряд вопросов. Во-первых, неясно, какова роль и место разрешительной системы в государственном механизме обеспечения безопасности. Во-вторых, неясно, охватывает ли разрешительная система все предметные сферы безопасности или имеет свой специфический предметный блок. В-третьих, неясен организационно-правовой механизм функционирования разрешительной системы, т.е. те конкретные формы и методы, с помощью которых разрешительная система обеспечивает состояние безопасности.
Ответ на эти вопросы предполагает краткий теоретико-правовой анализ понятия и предметных сфер национальной безопасности, а также организационно-правового механизма ее обеспечения.
В современных условиях безопасность рассматривается как одна из главнейших целей и неотъемлемое слагаемое деятельности людей, социальных групп, обществ, государств и мирового сообщества3, как одна из самых важных характеристик, показывающую степень устойчивости социальных взаимосвязей, определяющую общечеловеческую ценность и значимость общественных отношений1.
Безопасность является необходимым условием жизнедеятельности личности, стабильного функционирования и прогрессивного развития общества и государства, самого существования человеческой цивилизации и представляет собой сложнейшее социально-политическое явление, смысл которого кажется доступным на интуитивном уровне. В этой связи отметим три важных с точки зрения нашего исследования обстоятельства.
Во-первых, на уровне общественного сознания безопасность выступает как отсутствие опасности, сохранность, надежность. Это понятие употребляется применительно к самым различным процессам, как природным, так и социальным. Оно отражает не только специфические признаки феномена безопасности в конкретной, специфической сфере деятельности, но и включает в себя то общее, типическое, устойчивое, что характерно для всех областей жизнедеятельности человека и общества. Это общее состоит в том, что безопасность как цель, условие и стратегия защиты от опасности нацелена, в конечном счете, на выживание социальной системы, личности, общества и государства.
Во-вторых, безопасность может трактоваться под углом зрения различных наук. В психологии - как ощущение, восприятие и переживание необходимости в защите жизненных (духовных и материальных) потребностей и интересов людей. В юриспруденции - как система установления правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод. В философии и социологии - как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности общества, его структур, институтов и порядков, при которых обеспечивается сохранение оптимального соотношения свободы и необходимости.
Несмотря на многообразие трактовок феномена безопасности, в каждом из них явно или неявно высвечивается общая мысль о том, что безопасность (как ощущение, гарантии, состояние личности, общества и государства и т. д.) автоматически возникает в ответ на различного рода опасности или угрозы, как антитеза последним. А опасность как потенциальная или реальная сила, фактор, угроза нормальному функционированию общества всегда сопровождала развитие государств и народов. При этом наиболее острая форма проявления опасностей и угроз - природные и социальные катаклизмы, потрясения, революции, кризисы, войны, вооруженные конфликты.
В-третьих, безопасность - это культурно-исторический феномен, т.е. самостоятельное явление, имеющее историческую форму, содержание, механизм возникновения, развития и поддержания. Согласно словарю Робера, термин "безопасность" начал употребляться с 1190 г. и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности.
Очевидно первым исследователем, который осмыслил феномен национальной безопасности в систематическом виде, был английский философ Т. Гоббс, еще в XVII в. выдвинувший идею о том, что для прекращения "войны всех против всех" и обеспечения внутреннего мира граждане подчиняются могущественному суверену, который, в свою очередь, берет обязательство прекратить внутреннюю религиозную и гражданскую войну. Но на международной арене, по мысли Гобсса, одна страна с неизбежностью должна бороться против остальных; и суверен, будь то государь при монархии или сообщество граждан при демократии, уполномочен сохранять внутренний мир, защищать жизнь и собственность людей от любой внешней опасности.
Правовая сущность лицензирования и его место в системе административно-правовых методов государственного управления
Понятие "лицензирование" как разновидность разрешительной политики государства относительно недавно введено в обиход отечественной административно-правовой науки. Сказанное, однако, не означает отсутствия применения сходных по содержанию методов государственного дозволения в России и национально-правовых системах зарубежных государств.1
В деятельности отечественных исполнительно-распорядительных органов императорской России методы лицензирования применялись в период так называемой «континентальной блокады», одной из мер которой было ограничение внешнеторговой деятельности Англии в период ее военного конфликта с Францией. Россия выдавала лицензии для торговли с Англией, именуемые «льготными письмами» (Freibriefe), лишь в ограниченный период русско-французского единения, следствием которого и было присоединение Российской Империи к мерам континентальной блокады в 1811-1812 гг. Следствием фактического устранения континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи лицензий. Таким образом, кратковременное введение лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России явилось предпосылкой политико-правовых, но отнюдь не экономических факторов, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» существенно ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей.1
В отечественной науке полицейского и административного права императорской России термин «лицензирование» не упоминался. В советский период развития административного права применение методов лицензирования было весьма ограниченным. В сфере экспортно-импортной деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли Союза ССР и последующее заключение цивилистических договоров государственными торговыми организациями представляла собой одну из форм реализации монополии внешней торговли. В качестве второй разновидности лицензирования, предусмотренной советской правовой системой, можно было рассматривать выдачу разрешения на использование изобретения или иного технического достижения, предоставляемого на основании лицензионного договора.
Развитие института лицензирования на рубеже 1991/1992 гг. обусловлено сменой правовых формаций; государство в этих условиях было заинтересовано в интенсификации частноправовой деятельности, однако ее осуществление вне государственной регламентации не представлялось возможным. Назрела необходимость введения методов действенного обеспечения защиты прав граждан и экономической безопасности, одним из которых и стал институт лицензирования, введенный постановлением Правительства России.
Постановлением был утвержден перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности. Устанавливалось также, что изменения в указанный перечень вносятся Правительством Российской Федерации по предложениям заинтересованных федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, согласованным с Министерством экономики Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Министерством финансов Российской Федерации. Только за период 1994-1998 гг. органы исполнительной власти, руководствуясь этим постановлением, осуществляли лицензирование 91 вида коммерческой и некоммерческой деятельности.
В настоящее время правовая основа лицензирования представлена значительным числом законодательных и подзаконных актов, ведомственных инструкций и Положений. Ведущая роль принадлежит принятому в сентябре 1998 г. Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятель-ности". При всех недостатках закона, о которых будет сказано ниже, его принятие было серьезным шагом вперед на пути цивилизованного правового регулирования лицензионных отношений. Прежде всего, необходимо отметить, что закон четко сформулировал цели и задачи лицензирования, дал толкование основным понятиям, сформулировал основные принципы осуществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, закрепил полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования и полномочия лицензирующих органов. Закон содержит также ряд положений, касающихся регулирования процедур лицензионного производства. Уже это само по себе выгодно отличает закон от постановления Правительства от 24 декабря 1994 г.
Не менее важно другое - определенная переориентация целей лицензирования с фискального аспекта, характерного для нормативных актов 90-х годов, на обеспечение законных интересов граждан и безопасности государства. В начале 90-х годов фискальный аспект был весьма значим, поскольку получение платы за выдачу лицензии рассматривалось как источник пополнения бюджета. Характерно в этой связи Постановление администрации Новгорода от 16 декабря 1993 г. № 167 "О лицензировании торговой деятельности и сборе на право торговли в г. Новгороде", фрагмент из которого мы приведем: Мы не можем согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о том, что действующее в сфере лицензирования законодательство, в том числе и Федеральный закон от 16 сентября 1998 г., полностью отказались от фискальных аспектов.1 Достаточно обратиться к статьям 1, 4 и 5, чтобы убедиться в том, что экономико-правовые аспекты весьма сильны и в настоящее время.
В ст. 1 "Цели и сфера применения настоящего Федерального закона" записано: "Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка". Статья 4 "Критерии определения лицензируемых видов деятельности" фиксирует: "В соответствии с настоящим Федеральным законом к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием". Однако в ст.5, предусматривающей полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования, целевая установка этих полномочий охватывает только обеспечение правовых основ единого рынка, даже не упоминая интересы Федерации в области обороны и безопасности, защиты прав и законных интересов граждан, например, в сфере нравственности или здоровья.
Правовая и организационная характеристика лицензионного производства как формы реализации лицензионных отношений
В административно-правовой литературе отсутствуют специальные работы монографического характера, посвященные рассмотрению общих вопросов лицензионного производства. В научной и учебной литературе лицензионное производство наряду с иными сходными видами административных производств (например, разрешительное, регистрационное) рассматривается лишь фрагментарно как своеобразная иллюстрация особенностей административного процесса. Такой подход, естественно, не позволяет раскрыть специфику лицензионного производства, проследить его взаимосвязи с административным процессом, многие аспекты которого остаются дискуссионными. Это диктует необходимость предварительного рассмотрения спорных вопросов административного процесса и определение места в нем лицензионного производства.
Необходимо отметить, что в советской административно-правовой науке исследования самой категории "административный процесс" имеют продолжительную и сложную историю. До революции, а также в 20-е. гг. в России административный процесс рассматривался по аналогии с гражданским и уголовным процессами как судебный процесс, задачей которого является установление и охрана субъективных публичных прав в судебном порядке органами административной юстиции. Так, в монографии В. А. Рязановского, впервые опубликованной в начале XX в., обосновывается "единство процесса" - уголовного, гражданского и административного — и исследуется проблема концепции судебного права. В первые годы после революции в юридической литературе еще писали о необходимости развития административной юстиции в СССР. Одним из первых советских административистов проф. М. Д. Загряцковым был высказан целый ряд предложений об административном процессе. Ценными, сохранившими свое значение и в настоящее время, являются его предложения об установлении публичности рассмотрения административных споров, обязательности участия сторон при их рассмотрении и гарантировании сторонами возможности представления ими доказательств по делу."
С середины 20-х гг. отношение к проблеме административного процесса начинает меняться. В юридической литературе стало утверждаться мнение, что институт административной юстиции органически чужд административному праву , что он является буржуазным институтом, который в советском праве совершенно не применяется. С конца 20-х и до начала 60-х гг. считалось, как правило, само собой разумеющимся, что в СССР административной юстиции вообще не может быть. В этот период постепенно сложилось иное, "широкое", понимание административного процесса, обусловленное необходимостью регламентации деятельности органов государственного управления, в котором нет места административной юстиции. В концентрированном виде этот подход обоснован в 1949 г. С. С. Студеникиным, подчеркнувшим, что "исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс"1
Исследование проблем административного процесса актуализировались к концу 50-х годов XX в., когда, после XX съезда КПСС, в работу управленческих и правоохранительных органов начали внедряться элементы законности. В 60-80-е годы в разработку проблем административного процесса внесли свой вклад такие крупные ученые, как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.А. Лория, Г.И. Петров, А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Доронин, Л.Л. Попов, А.П. Шергин. Наиболее заметными работами того времени считаются три монографии: Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР",2 рассмотревшей административный процесс применительно к юрис-дикционной деятельности органов государственного управления, и В.Д. Сорокина " Проблемы административного процесса" и "Административно-процессуальное право",3 который подошел к рассмотрению административного процесса с более широких позиций, обосновывая идею о том, что любая деятельность органов управления обеспечивается процессуальной процедурой.
Для того, чтобы оценить позиции этих ученых, внесших наиболее крупный вклад в формирование теории административного процесса, надо иметь ввиду, что исследование процессуальной стороны юрисдикционной деятельности имело определенную научную традицию в российской и зарубежной административной науке. Так, во многих европейских странах, традиционно входящих в романо-германскую правовую семью (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии) административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом, причем внимание к административной юстиции столь велико, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной: например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции. Административную юстицию в форме административных судов считали предпочтительной формой организации и некоторые русские ученые еще в начале XX в., что еще раз подтверждает тесную взаимосвязь российской правовой системы с романо-германской правовой семьей.2
В задачи нашего исследования не входит исследование самого института административного процесса и административной юстиции в целом, тем более, что в последнее время этой проблеме посвящено значительное количество работ,3 в том числе диссертационного уровня.4 В разное время высказаны интересные предложения о продолжении российской правовой традиции и о создании специализированных судов (административный, социальный, трудовой, налоговый, финансовый, ювенальный). Предпринятый краткий экскурс лишь подтверждает, что позиция, сформулированная Н.Г. Салищевой в 60-е г.г., имела правовую традицию и продолжает активно разрабатываться в наше время.
С этой точки зрения идеи, высказанные в работах Г.И. Петрова и особенно В.Д. Сорокина, носили пионерский характер, отличались не только научной новизной, но и определенный гражданской и научной смелостью. Отстаивая идею о том, что процессуальный, или процессуально-процедурный характер присущ (должен быть присущ!) любой деятельности органов управления, В. Д. Сорокин, по сути, отстаивал идею о научном характере государственного управления, которому должен быть чужд волюнтаризм, бессистемность, административный произвол. Неслучайно, понимание В.Д. Сорокиным процессуального характера управленческой, распорядительно-исполнительной деятельности воспринято и в современной административно-правовой литературе, что не исключает научной дискуссии о содержании административного процесса.
Содержание и правовая регламентация лицензионного производства
В предыдущем параграфе отмечалось, что лицензионное производство складывается из правовых и специальных процедур, образующих соответственно стадии и этапы лицензионного процесса. Общие правовые установления по поводу лицензионных процедур содержит глава 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако в силу уже отмечавшихся содержательных и технико-юридических недостатков закона, регламентация лицензионных процедур (и правовых, и специальных) фактически рассосредоточена по нескольким десяткам федеральных законов и подзаконных актов, в силу чего едва ли возможно составить целостную картину без опасения пропустить очередное нововведение, устанавливаемое очередным законодательным актом, постановлением Правительства Российской Федерации или актом главы исполнительной власти субъекта РФ. В качестве лишь небольшой иллюстрации отметим, что в соответствии с законодательством об образовании лицензии на право ведение образовательной деятельности выдаются на основе заключения экспертизы, законодательство о недрах предусматривает конкурсный порядок получения лицензий, Воздушный кодекс РФ устанавливает обязательность сертификации граждан и юридических лиц, претендующих на получение лицензии, выдача же лицензии авиационному предприятию или индивидуальному предпринимателю может быть обусловлена возложением на него обязанностей по выполнению специально значимых воздушных перевозок и (или) авиационных работ.1
Отмеченные обстоятельства затрудняют детальное описание всех лицензионных процедур, поэтому ниже будут рассмотрены лишь наиболее важные с точки зрения нашего исследования моменты.
Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо (организацию) подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом лицензионного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензионное дело. Ситуация настолько очевидна, что не нуждалась бы в каких-либо комментариях, если бы не одно обстоятельство. Кто может возбудить лицензионное дело? Один субъект определен абсолютно однозначно - в соответствии со ст.2 закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" соискателем лицензии является индивидуальный предприниматель, обратившийся в лицензирующий орган с заявлением о выдаче лицензии. Вторым заинтересованным субъектом по смыслу этой статьи является юридическое лицо, правовой статус которого закреплен в ст. 48 ГК РФ. Но юридическое лицо как организация не может обратиться в лицензирующий орган, это делает физическое лицо, представляющее эту организацию. Практика идет по следующему пути: заявление в лицензирующий орган представляют учредители юридического лица либо руководитель исполнительного органа организации, имеющий соответствующую доверенность, что находится в прямом противоречии с ч.2 ст. 103 ГК РФ, регламентирующей порядок управления в акционерном обществе. К сожалению, незаконность таких действий закреплена в ряде нормативных актов. Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" для получения лицензии на создание объединений частных детективных предприятий заявление в лицензирующий орган должны представлять учредители.
До подачи заявления соискатель лицензии готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Эти процедуры направлены на выполнение общих и специальных лицензионных требований. Их содержание в самом общем виде определено в ст. 9 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности. Одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности.
В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих для их осуществления специальных знаний, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться квалификационные требования к соискателю лицензии и лицензиату, в частности квалификационные требования к работникам юридического лица или гражданину, являющемуся индивидуальным предпринимателем.
Так, в Положении "О лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг на территории Российской Федерации", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 344, предусмотрено, что платные юридические услуги вправе оказывать физические лица, имеющие диплом образовательного учреждения Российской Федерации о высшем юридическом образовании, стале работы по юридической специальности не менее трех лет.1 Для получения лицензии на право ведения оценочной деятельности в Москве соискатель лицензии должен представить документы, выданные высшими государственными или частными учебными заведениями, специально создаваемыми для осуществления профессионального обучения оценщиков, или документы об прохождении образования на базе факультетов (отделений, кафедр) высших государственных или частных учебных заведений, имеющих право осуществлять указанное обучение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для получения лицензии на оказание охранных услуг руководитель предприятия должен иметь высшее образование.2
В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих специальных условий для их осуществления, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться требования о соответствии указанным специальным условиям объекта, в котором или с помощью которого осуществляется такой вид деятельности. Например, Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1999 г. № 1227 "Об утверждении Положения о лицензировании торговли транспортными средствами и номерными агрегатами" установлено, что обязательными условиями торговли транспортными средствами являются: наличие у лицензиата необходимой территории, помещений и оборудования, соответствующих требованиям стандартов, а также системы охраны территории и помещений;
