Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологическиек основы административно-правового регулирования отношений приватизации в Российской Федерации .
1.1. Понятие приватизации как объекта административно-правового регулирования 15
1.2. Цели и принципы правового регулирования отношений приватизации 55
Глава 2. Состояние, и перспективы административно-правового регулирования отношений приватизации в Российской Федерации .
2.1. Организационное обеспечение процессов приватизации в Российской Федерации на современном этапе 87
2.2. Порядок административно-правового регулирования отношений приватизации 120
2.3. Порядок защиты публичных интересов в процессе приватизации 151
Заключение 172
Список использованных источников и литературы 185
- Понятие приватизации как объекта административно-правового регулирования
- Цели и принципы правового регулирования отношений приватизации
- Организационное обеспечение процессов приватизации в Российской Федерации на современном этапе
- Порядок административно-правового регулирования отношений приватизации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из самых острых проблем в истории России была и остается приватизация. В этом плане российское общество, традиционно настроенное на стремление к справедливости, ставит вопрос об оценке степени легитимности приватизации, о возможности исправления допущенных недостатков и способах ее осуществления в настоящее время. При этом наблюдаются различные оценки как сущности приватизации, так и ее итогов.
Сама приватизация для России стала основой процессов глубинного реформирования экономики, формой преобразования отношений собственности. Бывшая единая государственная собственность преобразована в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность, частную и иные формы собственности. Приватизация обеспечила во многом переход к новому социально-экономическому строю в России, сформировала класс частных собственников на средства производства. Ее процессы призваны были способствовать развитию демократии и ускоренному росту экономики.
В реальности итоги приватизации не оправдали ожиданий от нее. С этих позиций приватизация представляет собой весьма противоречивое явление, имеющее многочисленные недостатки, которые не преодолены до сих пор. Приватизация была призвана решить проблемы экономического роста, создания эффективного собственника, формирования конкурентной среды в экономике. Однако эти цели не были достигнуты. Приватизация не обеспечила публичные интересы в ходе ее реализации, не предоставила равные права всем гражданам в механизме отчуждения государственной собственности в пользу частных лиц.
За более чем десятилетний период проведения приватизации было принято три сменивших друг друга закона о приватизации, однако до сих пор не создана оптимальная правовая основа для регулирования отношений в сфере приватизации. Не отработан их понятийный аппарат. Имеются неясности от носительно объема приватизации государственного и муниципального иму-ществ и конкретного перечня ее объектов. В целом отмечается отставание механизма правового регулирования отношений приватизации от реальных ее процессов. А то законодательство о приватизации, которое есть, нередко не выполняется должным образом.
Вместе с тем приватизация требует изучения как нормальное явление в истории многих развитых стран мира. На рубеже 80-90-х гг. двадцатого века приватизация стала важнейшим элементом процесса экономического обновления, развития частной собственности и рыночного хозяйства во многих странах, в том числе стран бывшего социалистического мира. Как и в нашей стране, потребность в осуществлении приватизации была обусловлена требованиями выхода из экономического кризиса и активизации экономического роста, и эти цели были реализованы во многих странах. Изучение такого позитивного опыта осуществления приватизации представляется весьма востребованным для России.
Сейчас наступило время подводить итоги приватизации за девяностые годы прошлого десятилетия в Российской Федерации. Исходя из политических позиций, в диссертационном исследовании не ставится задача пересмотра итогов приватизации, однако, по словам Президента Российской Федерации В. В. Путина, следует дать правовую оценку тем конкретным нарушениям, которые были допущены.
На сегодняшний день, учитывая ошибки прошлого десятилетия, необходимо сказать, что приватизация не означает умаления роли государства и его «уход» из экономической сферы, а наоборот, осуществление приватизации ставит своей целью реализацию публичных интересов - передачу государственной собственности эффективному собственнику, оздоровление приватизируемых государственных предприятий, пополнение федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации. Негативный опыт проведения российской приватизации в 90-е годы XX века, когда цели приватизации, декларируемые в Государственных программах приватизации, достигнуты не были, публичные интересы при проведении приватизации защищены также не были, обусловливает широкий интерес к теме проведения приватизации на нынешнем этапе.
Значимость анализа правового механизма процессов приватизации государственного имущества возрастает в свете предстоящей приватизации земли, лесов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также таких экономических гигантов, как: Сбербанк РФ, РАО «ЕС России», «Газпром», «РЖД». По мнению руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Назарова, можно без ущерба для государства приватизировать 5000 - 6000 государственных учреждений.1
Анализ правового механизма приватизации в историческом контексте, выявление причин негативных результатов приватизации и поиск их устранения, определение перспектив совершенствования процессов приватизации, потребность в формулировании соответствующих предложений законодателю обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования. При этом имеет приоритетное значение задача отражения в приватизационных процессах в первую очередь интересов общества, а затем уже частных интересов приобретателей бывшей государственной собственности. Необходимо разработать соответствующие принципы и правовые положения, чтобы не повторять прошлых ошибок и достичь необходимых целей.
Степень научной разработанности проблемы. Приватизация - одна из немногих тем, по которой в юридической и экономической литературе было высказано, пожалуй, наибольшее число категорических, но зачастую недостаточно обоснованных суждений. Специалистов-практиков, досконально знающих все тонкости приватизационного процесса и умеющих разбираться во всех особенностях правовых норм в сфере приватизации, в России не так уж много - в основном ими являются работники комитетов по управлению имуществом и фондов имущества всех уровней.
1 Российская газета. - 2004. - № 138.-1 июля. - С. 4.
До настоящего времени предметом самого широкого освещения в научных кругах являются политические и экономические итоги проведенной приватизации. В достаточно меньшей степени рассматривались правовые аспекты процесса приватизации, т.е. законодательное оформление, правовая логичность и практическая применимость нормативных правовых актов в данной сфере деятельности. Данные аспекты рассматривались в научных работах сотрудников Института экономических проблем переходного периода (А.Д. Радыгин, Г.Н. Мальчинов), учебниках для вузов (В.И. Кошкин) и некоторых других работах российских и зарубежных авторов (В. Заусаев, А. Маршалл, В. Смирнов). С позиций гражданского права и с учетом судебной практики, исследована приватизация СИ. Комарицким, а также Е.А. Тяпки-ной. Отдельные вопросы правового регулирования приватизации рассмотрены в работах В.И. Крусса, В.В. Куликова, А.Л. Манакова, С.Д. Мигранова. Экономико-правовые вопросы приватизации анализировались в работах B.C. Белых.
Правовые аспекты приватизации рассматривались в ряде учебников по административному праву. Наиболее удачен в этом плане учебник А.Б. Агапова. Затрагивались вопросы правового регулирования отношений приватизации в трудах Д. Н. Бахраха, А.А. Демина и др. С позиций экономического анализа рассмотрены вопросы приватизации в трудах Г.В. Гонтуара, Е.В. Гаврилина и др.
Вместе с тем отдельные проблемы организационного и правового обеспечения процессов приватизации остаются за рамками названных исследований. Не рассмотрены отдельные правовые нормы, применение которых на практике значительно затрудняет процесс приватизации, либо даже делают его невозможным. Такие правовые недоработки в сфере приватизации существовали и существуют в настоящее время, и автору данной диссертационной работы приходилось с ними неоднократно сталкиваться в процессе практической деятельности.
Объектом диссертационного исследования стали отношения, складывающиеся по поводу приватизации государственной собственности в Российской Федерации.
Предмет исследования: нормы административного права, регулирующие деятельность органов государственной власти по приватизации государственной собственности, а также соответствующая практика организации и осуществления приватизации.
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования административного правового регулирования процессов приватизации в Российской Федерации для выявления нерешенных вопросов правового обеспечения процессов приватизации, степени эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизации и определения путей совершенствования механизма административно-правового регулирования деятельности органов государственной власти по осуществлению приватизации. Задачи исследования:
- проанализировать деятельность органов государственной власти в сфере приватизации государственной собственности в 1992-2006 гг. с целью выработки комплексной оценки административно-правового регулирования отношений приватизации за указанный период;
- изучить причины и последствия выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизации;
- исследовать эффективность административно-правового обеспечения проводимых мероприятий по приватизации государственного имущества в целях обеспечения положений Конституции Российской Федерации, реализации публичных интересов, а также увеличения доходов федерального бюджета;
- выявить степень организационного обеспечения процессов приватизации в период 90-х годов прошлого века и в настоящее время, проанализи ровать причины недостаточной эффективности деятельности органов исполнительной власти по осуществлению приватизации;
- разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового механизма проведения приватизации на современном этапе, включая определение целей административно-правового регулирования, разработку и реализацию административно-правовых норм, обеспечение контроля за соблюдением законодательства о приватизации.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.
Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, конституционного, административного, предпринимательского, финансового права. В основу исторического анализа правового обеспечения приватизации взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере административно-правового регулирования имущественных отношений, а также по общей теории государства и права: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В. В. Денисенко, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, А.В. Бенедиктова, В.Г. Вишнякова, Д.М. Генкина, А.А. Демина, С.Э. Жи-линского, Н.М. Казанцева, Б.Н. Комахина, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, Ю.Н.Старилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова и других.
При проведении исследования автором использованы также работы зарубежных правоведов - П.М. Годме, П. Леманна, Ю. Кленка, К. Филиппа, Р.-Д Райнеке, Н. Шмитца и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок приватизации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В работе использован богатейший материал по проверке законности и целесообразности приватизационных процессов в России, проведенной Счетной палатой РФ, что отражено в «Анализе процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие)».2 Однако Счетная палата РФ не включила в предмет своего анализа главные мероприятия кампании по приватизации, которые начались в самом начале 90-х годов, когда проблемы законности имели весьма зыбкую правовую основу, а также нормативную базу последних лет.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизации государственных предприятий и иного государственного имущества. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
определено понятие приватизации как основанного на законе процесса возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащих государству или муниципальным образованиям имущества, а также объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов. Однако в плане реализации публичных интересов указанная сущность реализовалась в искаженном варианте. В целом приватизация рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразным осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизации в начале 90-х годов прошлого десятилетия, когда оно не была законодательно и даже концептуально определено;
2) сформулировано понятие "административно-правового регулирования процессов приватизации как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную -собственность юридических и (или) физических лиц; определено, что административно-правовое регулирование отношений в сфере приватизации ба- -зируется на властном, императивном методе, обеспечивает решение вопросов управленческого характера и реализацию публичных интересов в отличие от гражданско-правового метода, направленного на достижение юридического равенства сторон и передачу эквивалента между участниками совершаемых сделок;
3) выделены специфические признаки института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизации, предполагающие формулирование целей и задач процессов приватизации; выработку форм и методов их осуществления; принятие правил и других правовых положений, определяющих порядок осуществления приватизации; формирование организационных структур по осуществлению приватизации; создание способов и форм ее технического обеспечения; установление методов и форм государ ственного контроля и ответственности за нарушения положений приватизационного законодательства;
4) исследованы цели и задачи государства в сфере приватизации и выявлены результаты по их достижению; раскрыта их обусловленность сущностными признаками права, вытекающими из принципа формального равенства всех субъектов правоотношений, в том числе в приватизационных механизмах; проанализированы принципы административно-правового регулирования приватизационных отношений; названы причины невыполнения ряда существенных принципов правового регулирования приватизации и определены пути их устранения; показана связь между сущностью правового государства и принципами правового регулирования отношений приватизации; в целях оптимального обеспечения публичных интересов в сфере имущественных отношений доказана необходимость дополнения механизмов приватизации механизмом национализации. Обоснован вывод о том, что цели и результаты приватизации оказались • противопоставленными друг другу, что свидетельствует о недостаточной правовой обеспеченности приватизации на всех этапах ее проведения. Вместо провозглашенных целей приватизации, состоящих в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы, расширения масштабов частного сектора, усиления заинтересованности в результатах приватизации широких масс населения, повышения эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, не преодоленный до сих пор спад экономики, усиление бедности и проч.;
5) раскрыто содержание механизма правового регулирования в сфере приватизации, определены права и обязанности органов государственной власти, реализующих от имени государства полномочия по регулированию процессов приватизации, а также выполняющих контрольные функции в сфере приватизации; обосновано предложение по расширению оснований для привлечения виновных за нарушения законодательства о приватизации к административной ответственности, например, за отказ акционерных об ществ предоставлять Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и Российскому фонду федерального имущества, являющихся акционерами данных обществ, документы, необходимые для приватизации государственных пакетов, в частности, для проведения оценки данных пакетов. Предложены меры по обеспечению публичных интересов при осуществлении приватизационных мероприятий посредством установления внешнего финансового контроля, в том числе путем предоставления Счетной палатой Российской Федерации обязательного заключения при осуществлении сделок приватизации с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ;
6) проанализирована специфика применения отдельных способов приватизации государственного имущества на предмет обеспечения публичных интересов, в частности, применение такого способа приватизации, как продажа государственного имущества на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины неэффективности применения указанного способа на этапе массовой приватизации, сформулированы предложения по устранению таких причин;
7) определен порядок приватизации как системы организационно- правовых мер, направленных на возмездное отчуждение государственного имущества; обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной предприватизационной оценки объектов приватизации;
8) сформулированы предложения законодателю:
- о принятии федерального закона, устанавливающего положения об обязательной выплате денежной компенсации государству нынешними собственниками приватизированного имущества в случае приватизации объектов государственной собственности по заниженной цене, например при продаже государственного имущества на инвестиционном и (или) коммерческом конкурсе, когда инвестиционные обязательства покупателем государственного имущества выполнены не были, при продаже государственного имущества на залоговых аукционах, что будет способствовать снижению социальной напряженности в обществе. Указанный закон должен иметь обратную силу и регулировать общественные отношения, возникшие при приватизации объектов государственной собственности в 1991 - 1997 гг., то есть в период действия первого Закона о приватизации, когда нарушения законности при приватизации носили массовый характер;
- о повышении административными и иными путями эффективности приватизированной собственности, для чего предложено провести объективную инвентаризацию и оценку потенциала всего государственного и приватизированного имущества, прежде всего того, которое используется в производственных целях, для последующего установления для него оценки минимальной эффективности. После чего собственность, которая используется весьма эффективно, облагать налогом на имущество с наименьшей ставкой, а то имущество, которое используется: неэффективно, облагать налогом на имущество организаций по повышенной ставке, что позволит определить, какие из объектов государственного имущества следует приватизировать, поскольку для публичных целей они не дают должного результата. Соответственно критерии определения и соответствующий порядок оценки эффективности приватизируемого имущества целесообразно установить в отдельном федеральном законе;
- о качественном совершенствовании организационного обеспечения процессов приватизации путем уточнения компетенции федерального органа по управлению государственным имуществом и органов по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, в том числе создание административно-правовых комиссий с целью досудебного разрешения споров, связанных с изданием ненормативно-правовых актов в сфере приватизации. Предложено законодательное закрепление за Российским фондом федерального имущества статуса специализированного финансового учреждения по продаже федеральной собственности, создание государственного экспертного института по оценке объектов приватизации. Данные предложения целе сообразно реализовать путем внесения соответствующих изменений в действующий закон о приватизации.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере приватизации, придания ему таких свойств, которые отвечали бы потребностям развития современного российского общества. В диссертации разработан комплексный подход по совершенствованию института административно-правового регулирования приватизации.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы органами исполнительной власти государства, а также муниципальными образованиями при осуществлении деятельности по применению механизма административно-правового регулирования отношений приватизации, а также в подготовке актов административного законодательства. Некоторые положения данной диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на методических семинарах, за- седаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В процессе практической юридической деятельности диссертанта в структуре Российского фонда федерального имущества, а также во время правоприменительной практики в судебных органах автор отработал положения и выводы диссертации Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в научных статьях, подготовленных и опубликованных диссертантом.
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие приватизации как объекта административно-правового регулирования
Экономическое и социальное значение приватизации состоит в том, чтобы путем передачи государственных предприятий в частные руки создать условия для развития частной собственности, конкурентной среды, развитого рынка. В силу этого процессы приватизации осуществляются во многих государствах и считаются обычным инструментом экономической политики государства. В странах Западной Европы и Северной Америки в 80-90-е годы начали применять приватизационные процессы. Причем осуществлялись они и социал-демократами и консерваторами. Достаточно привести несколько цифр, чтобы стал ясен масштаб явления. «Только между 1985 и 1993 гг. объем продажи государственной собственности частным инвесторам в 100 странах западного мира составил примерно 330 млрд. долл. В одном 1992 г. эта сумма превысила 70 млрд. долл.».
В 80-годы прошлого столетия в российской экономике наблюдалась картина, когда государственные предприятия имели низкую эффективность, поскольку были связаны жесткостью производственных и управленческих структур. Однако и в настоящее время государственный сектор экономики показывает свою неэффективность по сравнению с частным сектором. По данным Минэкономразвития Российской Федерации, около 16 процентов государственных предприятий вообще находятся в состоянии перманентного банкротства и только 25 процентов их выплачивают дивиденды.
Постоянные бюджетные вливания и финансирование убыточных государственных предприятий при одновременном занижении цен на их продукцию и услуги предопределили нарастание кризисных факторов в государственном секторе экономики. Все это повлекло появление экономических и социальных проблем и рост общественного недовольства. В свою очередь негативные явления вызвали необходимость разработки комплекса мер по выводу экономики страны из финансовых затруднений, пока они еще не стали носить разрушительный характер. На повестку дня стал вопрос о денационализации определенной части государственного сектора путем его приватизации.
Приватизация - заимствованный из английского языка термин, произошедший от слова «private», то есть частный, негосударственный. Следует отметить, что сама по себе практика отчуждения государственного имущества применялась на всем протяжении существовании государств, однако наименование особого правового режима она получила не так давно. Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976 г. в статье американского исследователя Роберта У. Пула.
В России впервые термин «приватизация» стал употребляться в начале 90-х годов прошлого века, но на этом этапе он рассматривался как аналог другого термина - «разгосударствление».6 Впервые законодательное определение приватизации было дано в Законе Российской Федерации от 03.07.91 № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (далее - Закон о приватизации 1991 года). Согласно ст. 1 этого Закона под приватизацией государственных и муниципальных предприятий понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, которые в этом случае выделялись в самостоятельные предприятия. Там же указывалось, что объектами приватизации могут выступить: оборудование, здания, сооружения, патенты и других материальные и нематериальные активы ликвидированных предприятий и их подразделений, а также доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ).
Цели и принципы правового регулирования отношений приватизации
Что касается целей и принципов административно-правового регулирования отношений приватизации, то их анализ увязывается с обеспечением коренных интересов общества, соблюдением принципа формального равенства всех граждан на доступ к объектам приватизации. Учитывая, что целевые установки в сфере приватизации есть результат проявления стратегического государственного управления, которое, в свою очередь, выступает частью государственного управления, имеющего с точки зрения своей внутренней структуры две разновидности: стратегическое и административное управление, имеет смысл сделать вывод о том, что имелось значительное расхождение между заявленными целями государства в сфере приватизации и формами и методами обеспечения их мерами административного регулирования. Цели и результаты приватизации оказались противопоставленными друг другу. Формально цель приватизации состояла в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы. Задачами приватизации принято считать обеспечение стабильности системы отношений собственности, формирование устойчивой структуры прав собственности, повышение экономи-ческой эффективности хозяйствования. Цели приватизации содержатся в действующей в настоящее время части, не противоречащей закону о приватизации 2001 года, Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года в редакции Указа Президента Российской Федерации от 3 апреля 2002 года, а также в Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года, в редакции Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1999 года. К числу таких целей указанные нормативные акты относят: повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий на основе структурной перестройки экономики; формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; привлечение инвестиций в производство, в том числе иностранных; содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, в том числе защите прав частных собственников (акционеров). Согласно ст. 1.1. Закона Мурманской области от 22 декабря 2003 г. N 454-01-ЗМО «О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Мурманской области на 2004 год» в числе целей приватизации в этом субъекте Российской Федерации названы: отдача от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы; создание дополнительных рабочих мест; наполнение рынка товарами и услугами; создание условий для эффективного развития экономики Мурманской области и приватизируемых государственных областных унитарных предприятий и сокращение расходов областного бюджета на управление государственным имуществом; привле-чение в производство инвестиций и др. В разделе 1 Закона Краснодарского края от 26 декабря 2005 г. N 972-КЗ «О программе приватизации государственного имущества Краснодарского края на 2006 год» названы такие цели, как: формирование эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией рынка Краснодарского края и продвижение ее на российский и мировой рынки; nрасширение производства и создание новых рабочих мест; пополнение доходной части краевого бюджета. Однако вместо провозглашенных на федеральном уровне государства целей приватизационной деятельности, включающих расширение масштабов частного сектора, увеличение объемов приобретаемого за приватизационные чеки государственного и муниципального имущества, усиление заинтересованности в результатах приватизации широких масс населения, повышение эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, спад экономики, усиление бедности и проч. До сих пор отсутствует конкурентная среда, не создана эффективная система социальной защиты населения. Экономика страны пока не имеет рационально мыслящего и эффективно действующего в интересах страны и общества собственника. Позиция государства свелась к тому, чтобы провести приватизацию, исходя из решения двух составляющих задач: с одной стороны, дать мнимую возможность участия каждого гражданина в процессе приватизации; с другой стороны, в условиях неупорядоченности и отсутствия должной законности обеспечить реальную возможность для избранной группы людей получения от приватизации реальной выгоды. Самой большой и принципиальной ошибкой приватизации в 90-е годы прошлого века стало отсутствие четкой упорядоченности в ее осуществлении, что выражалось в несогласованности действий государственных органов по осуществлению приватизации, отсутствии эффективного механизма административно-правового регулирования и в конечном счете привело к масштабному нарушению публичных интересов.
Организационное обеспечение процессов приватизации в Российской Федерации на современном этапе
В данном параграфе должен быть решен вопрос о выявлении системы организационных мер, направленных на достижение целей приватизации государственного и муниципального имущества. Очень важно получить ответ: насколько государство подготовило условия для быстрой и массовой приватизации, насколько оно само было готово к этому? Надлежащим ли образом было приватизировано имущество? По сути, ответ на эти вопросы во многом дает ответ на другой вопрос о том, можно ли было избежать тех негативных последствий проведенной в 90-е годы прошлого века кампании по приватизации, которые Россия получила.
Основанием системы организационного обеспечения государственного регулирования деятельности по приватизации является правовое регулирование названного процесса. Різ общей теории права и теории управления известно, что проведение государством любого вида регулирования или управления какой-либо формой человеческой деятельности предполагает правовое регулирование. Также в систему входит механизм доведения управляющего воздействия государства до объекта управления. По нашему мнению, механизм организационного обеспечения государственного регулирования отношений приватизации, имеет двухкомпонентное строение и два основных направления своего функционирования и развития. Первая составляющая представляется нам в виде определённой группы органов, осуществляющих или могущих на основе закона проводить управленческие действия от имени государства в отношении собственности государства, в том числе ее приватизации. Вторая, соответственно - как совокупность форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования отношений приватизации. По своей сути организационное обеспечение государственного регулирования приватизации, на наш взгляд, представляет собой часть управленческого процесса.
Выше было сказано, что правовое регулирование предполагает применение юридической формы для обеспечения общественной или государственной потребности. Правовое регулирование, пишет Г.В. Атаманчук, начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причём определенным образом и в определенном направлении. Причём, имеется в виду не чьё-то субъективное мнение, а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.97 Применительно к приватизации важно, чтобы правовой регулирование осуществлялось с учетом не лоббирующих интересов, а объективных потребностей общества. На качество правового регулирования также оказывает влияние уровень самой нормотворческой деятельности, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы. В этом деле следует добиваться ясности, точности смысла, обоснованности требования, размещения нормы в каком-либо одном юридическом документе. К сожалению, такого высокого качества в законодательстве о приватизации нет, поскольку оно изобилует противоречиями, неясностями и неточностями. Хотя, следует сказать и о том, что к настоящему времени в целом сложился комплекс нормативных правовых норм, устанавливающих основные правила поведения участников приватизации.
На состояние правовой урегулированное приватизации оказывало большое влияние то, что документы по приватизации в основном носили временный характер. Так, Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. N 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены «Временное положение о порядке подачи, оформления и принятия к рассмотрению заявки на приватизацию государственного, муниципального предприятия в Российской Федерации»; «Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации»; «Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества»; «Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на аукционе»; «Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации по конкурсу»; «Временное положение о порядке использования в 1992 году при приватизации средств фондов экономического стимулирования и прибыли государственных и муниципальных предприятий»; «Временное положение о работе комиссий по приватизации».
Порядок административно-правового регулирования отношений приватизации
В данном параграфе диссертации і будет.сделана попытка дать ответ на вопрос о состоянии порядка проведения приватизации и перспективах его оптимизации в нашей стране. Под порядком проведения приватизации в данном случае понимается последовательность действия уполномоченных органов власти по проведению приватизации. Он включает в себя разработку, а затем утверждение планов по приватизации, проведение подготовительных мер на самом объекте, подлежащем приватизации, а также продажу объекта или преобразование предприятия в акционерное общество. С учетом урегу-лированности таких действий нормами права, можно сказать, что порядок приватизации представляет собой предусмотренную законом последовательность принятия уполномоченными органами власти решений о приватизации, выбор способов приватизации и последующей реализацией определенного способа.
С целью уяснения сути и особенностей порядка проведения приватизации, действующего в настоящее время, представляется целесообразным провести сравнительный анализ порядка проведения приватизации по Закону о приватизации 2001 года и Закону о приватизации 2001 года.
Статья 7 Закона о приватизации 2001 года вводит понятие «прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Прогнозный план (программа) приватизации содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в будущем финансовом году. В прогнозном плане (программе) указываются характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и предполагаемые сроки приватизации. Указанная программа подлежит ежегодному утверждению Правительством Российской Федерации. Как было сказано выше, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, отраслевые федеральные министерства и ведомства, предприятия, иные физические и юридические лица вправе участвовать в разработке данной программы лишь в форме рекомендаций, согласованию указанная программа с какими-либо органами государственной власти не подлежит. Представляется очевидным, что данная программа представляет собой упрощенный вариант государственных программ приватизации, существовавших ранее. Однако существующая ныне программа приватизации имеет более прикладной, практический характер, определяя волю собственника - Российской Федерации о желании приватизировать конкретный объект приватизации в будущем финансовом году.
Статья 8 Закона о приватизации 2001 года устанавливает перечень лиц, имеющих право подавать предложения о включении в прогнозный план (программу) приватизации того или иного объекта федеральной собственности. Данный перечень соответствуетперечню лиц, обладающих на основании ст. 14 Закона о приватизации 1997 года инициативой в проведении приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, Закон о приватизации 2001 года не предусматривает подачи заявок непосредственно на приватизацию федерального имущества, а лишь на включение того или иного объекта в прогнозный план (программу) приватизации.
Статья 12 Закона о приватизации вводит понятие нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества, под которой понимается минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества, и начально цены, под которой понимается цена, устанавливаемая на основании отчета об оценке государственного или муниципального имущества, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Нормативная цена устанавливается в решении о приватизации конкретного объекта федеральной собственности, ниже данной ценьи объект приватизации не может быть реализован. При этом нормативная цена считается органом по управлению государственным имуществом Российской Федерации на основании данных об экономическом состоянии предприятия, содержащимся в балансах. Таким образом, государством поставлен заслон недобросовестным оценщикам, нередко занижавшим стоимость приватизируемого имущества в угоду тем или иным коммерческим структурам. Как видно из изложенного, порядок проведения приватизация в части определения начальной цены объекта приватизации претерпел качественные изменения в сторону большего учета и защиты
