Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы правового регулирования отношений государственного кредита 13
1.1. Понятие государственного кредита как объекта правового регулирования 13
1.2. Организационное обеспечение правового регулирования отношений государственного кредита 49
ГЛАВА 2. Формы и методы финансово-правового регулирования отношений государственного кредита 79
2.1. Специфика финансово-правового регулирования отношений государственного долга 79
2.2. Специфика финансово-правового регулирования отношений, связанных с эмиссией и обращением государственных пенных бумаг 117
2.3 Порядок правового регулирования отношений, связанных с предоставлением кредитных средств иным субъектам 143
Заключение 157
Список использованной литературы и Нормативных правовых актов 162
- Понятие государственного кредита как объекта правового регулирования
- Организационное обеспечение правового регулирования отношений государственного кредита
- Специфика финансово-правового регулирования отношений государственного долга
- Специфика финансово-правового регулирования отношений, связанных с эмиссией и обращением государственных пенных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. История
^ государственного кредита в России довольно обширна - впервые
облигационный внешний заём был произведён в 1769 году при Екатерине П. В дальнейшем к получению и предоставлению заёмных средств прибегали практически все российские государи, а также советские и российские правительства. В истории современной России проблемы с использованием института государственного кредита возникли в 90-х годах прошлого века, когда чрезмерная практика эмиссии государственных ценных бумаг привела к возникновению огромного внутреннего и внешнего долга.
Институт государственного кредита имеет огромное значение для
v решения экономических и социальных проблем общества, обеспечения
устойчивости государственного бюджета. Благодаря применению механизма государственного кредита, государство может использовать эффективные рычаги в целях финансирования возникающих бюджетных расходов. В процессе использования государственного кредита государство получает необходимые ему денежные средства не прибегая к повышению уровня налогообложения, эмиссии денег, получая тем самым возможность не препятствовать развитию производственного потенциала страны.
Несмотря на принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации,
* бюджетное законодательство не решило проблему комплексного и
детального регулирования отношений в сфере государственного кредита, что также обусловливает актуальность данной проблематики. Следует отметить, что на сегодняшний день в бюджетном законодательстве
4 Российской Федерации отсутствует понятие государственного кредита,
как совокупности отношений, в которых государство выступает в
* качестве заёмщика, кредитора и гаранта, его основных принципов,
понятия и способов управления государственным кредитом.
Перед государством, ввиду нерешённости ряда методологических и
организационных вопросов, стоит проблема повышения
результативности государственного кредита, что требует разработки
эффективной модели правового регулирования института
государственного кредита с учётом научных исследований и опыта
правоприменения. В этой связи большое значение приобретает научная
разработка и теоретические исследования финансово-правового
регулирования отношений государственного кредита, выявление и анализ
„ недостатков действующего законодательства Российской Федерации в
этой области, а также формирование предложений по их устранению.
Степень разработанности проблемы. При выборе темы диссертационного исследования учитывалась не только её актуальность для совершенствования механизма правового регулирования отношений государственного кредита, но и разработанность этих вопросов в науке финансового права.
Несмотря на то, что государственный кредит, как самостоятельный финансово-правовой институт, является объектом различных правовых теорий, предметом исследования ряда авторов, многие проблемы еще не получили должного научного обоснования и развития. Существуют пробелы в исследовании финансово-правового регулирования отношений государственных займов, государственных гарантий, эмиссии и
* обращения государственных ценных бумаг, восстановления и защиты
сбережений граждан Российской Федерации. Поэтому финансово-
правовое регулирование отношений государственного кредита в
5 Российской Федерации, является недостаточно разработанным
направлением, в связи с чем исследование в этой области имеет научную
v и практическую значимость.
Тема государственного кредита разрабатывалась ещё в дореволюционной России в работах СИ. Иловайского, М. Боголепова, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского, Л. Ходского и др.
Значительный вклад в разработку проблем государственного кредита на современном этапе внесён О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Крохиной, Е.В. Покачаловой, А.Д. Селюковым, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбулгановым.
Отдельные аспекты правового регулирования отношений
государственного кредита также рассматривались в работах Л.Д.
, Андросовой, В.В. Гущина, В.Т. Валиева, Д.В. Винницкого, СВ.
Запольского, М.В. Карасёвой, И.В. Рукавишниковой, А.Ю. Савина, Э.Д.
Соколовой, СД. Цыпкина, и др.
В процесс исследования проблематики государственного кредита внесли вклад учёные-экономисты: О.В. Врублевская, Г.Б. Поляк, Л.Н. Павлова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти и др.
Большое методологическое значение для анализа правовых
аспектов отношений государственного кредита представляют труды
учёных: Л.Н. Алдошина, С.С Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барциц,
А.В. Васильева, Ю.Я. Вавилова, В.Г. Вишнякова, Я.А. Гейвандова, Н.А.
Емельянова, Т.В. Закупень, В.Г. Залевского, Е.И. Козловой, А.Н.
Козырина, Л.М. Колодкина, B.C. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко,
Н.И. Матузова, М.А. Миронова, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачёва, И.И.
* Овчинникова, А.С Пиголкина, В.А. Прокошина, М.М. Рассолова, В.Д.
Сорокина, Е.А. Суханова, В.В. Таболина, СО. Шохина и др.
Автор отдает себе отчет в том, что выдвинутая проблематика весьма обширна и требует анализа всех аспектов финансово-правового
v регулирования отношений государственного кредита, в том числе в
субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В рамках данной диссертационной работы исследуется лишь финансово-правовое регулирование отношений государственного кредита на федеральном уровне. Данные отношения, по своей природе, могут быть отнесены к определяющим и типологическим, а их оптимизация способна дать импульс совершенствованию финансово-правового регулирования отношений государственного кредита в целом.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования государственного
,. кредита как комплексного экономического института, являющегося
составной частью финансовой системы Российской Федерации. v
Предметом исследования выступает совокупность норм
финансового права, регулирующих отношения государственного кредита
и представляющих собой самостоятельный правовой институт отрасли
финансового права
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на
основе анализа существующих научных работ, нормативно-правовых
актов Российской Федерации и практики отношений, складывающихся в
области государственного кредита раскрыть сущность государственного
кредита и особенности его проявления в условиях современной России,
специфику правового регулирования отношений, складывающихся в
процессе функционирования государственного кредита, нормами
* финансового права, выявить имеющиеся проблемы и определить пути их
устранения.
Такая цель предопределила постановку следующих задач:
раскрыть сущность государственного кредита на основе изучения и
анализа его признаков, с учетом имеющихся позиций в существующих
v научных работах и теоретических положений науки финансового права;
определить содержание и специфику механизма правового регулирования института государственного кредита, выявить его содержание и комплексный характер, показать особенности регулирования нормами финансового права отношений государственного кредита;
исследовать организационное обеспечение правового
регулирования отношений государственного кредита и порядок управления государственным кредитом;
определить состояние и возможные направления
w совершенствования финансово-правового регулирования отношений
государственного долга и отношений, связанных с эмиссией и
обращением государственных ценных бумаг как составных частей
государственного кредита;
показать особенности проявления государственного кредита в отношениях, в которых государство выступает в качестве кредитора;
выявить имеющиеся проблемы в функционировании государственного кредита и предложить действенные механизмы по их преодолению, включая внесение изменений в законодательство Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Для получения
объективных знаний о предмете исследования и достижения
поставленных задач диссертант руководствовался общефилософскими
v принципами историзма, всесторонности и комплексности исследования.
Использовались такие общенаучные методы познания, как логический, системный, сравнительный, методы восхождения от конкретного к
8 абстрактному и от абстрактного к конкретному; а также основанные на
них частные методы познания - сравнительно-правовой и формально-юридический.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты. В работе использовались постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты других федеральных судов по вопросам государственного кредита.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой первое исследование финансово-правового регулирования отношений государственного кредита в Российской Федерации, где с позиций методологии финансового права проанализирован правовой институт государственного кредита, исследуется его организационное обеспечение, специфика регулирования отношений государственного долга, эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, а также выявляются проблемы и противоречия в этой сфере и предлагаются пути их решения.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
- на основе анализа понятий государственного кредита, существующих в науке финансового права, экономической теории и законодательстве Российской Федерации, предложено определение государственного кредита, который представляет собой форму
привлечения и предоставления Российской Федерацией средств на
возвратной, возмездной и срочной основе определённому в законодательстве Российской Федерации кругу субъектов, в том числе предоставление государственных гарантий, в связи с чем аргументирована необходимость включения приведенного выше определения государственного кредита, а также его основных принципов, в главу 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- обоснована необходимость включения в главу 14 Бюджетного
кодекса Российской Федерации понятия управления государственным
кредитом как системы мероприятий, проводимых органами
государственной власти Российской Федерации с целью планирования и
учёта предоставляемых и получаемых на условиях срочности,
возвратности и возмездности средств и предоставления государственных
гарантий, а также оптимизации выплат и обслуживания государственного
долга;
аргументирована необходимость создания специальной государственной структуры в рамках которой на основе чёткого разграничения полномочий, в целях оптимизации размеров государственного долга и платежей по нему, планирования предоставления и получения заёмных средств, будет осуществляться эффективное управление государственным кредитом;
- выявлено, что предусмотренная действующим законодательством
система учёта сведений о размерах и структуре долга иностранных
государств, их юридических лиц и международных организаций перед
Российской Федерацией не позволяет учитывать динамику изменения
долговых обязательств, формы их обеспечения, факты исполнения их
полностью или частично и другую подобную информации, в связи с чем
соискателем обосновывается предложение о внесении изменений в главу
10 15 Бюджетного кодекса в части целесообразности ведения
Государственной книги долга перед Российской Федерацией
v иностранных государств, их юридических лиц и международных
организаций;
- показано, что договор о предоставлении государственной
гарантии, имеет комплексную правовую природу, в частности
регулируется нормами финансового, гражданского и административного
права. Порядок и условия предоставления государственных гарантий
определяется на основании норм финансового права, порядок
предъявления регрессных требований, субсидиарной ответственности и
другие подобные вопросы регламентируются нормами гражданского
права;
- на основе анализа практики применения федерального закона от
10 мая 1995 года № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений
граждан Российской Федерации» обоснована необходимость
дальнейшего совершенствования финансово-правового регулирования
вопросов, связанных с восстановлением сбережений граждан Российской
Федерации, признанных государственным внутренним долгом, в связи с
чем предложено включить в текст указанного федерального закона
критерии для отбора категорий граждан, имеющих в соответствии с
нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации,
право на получение предварительной компенсации по вкладам в
Сберегательном банке Российской Федерации являющихся
гарантированными сбережениями;
- в целях придания строгой логики механизму правового
у регулирования отношений в сфере эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг обоснована необходимость дополнения Федерального закона от 29.07.98 № 136-ФЗ
«Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» понятием эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг как установленной названным Федеральным законом последовательности действий эмитента по размещению государственных и муниципальных ценных бумаг.
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что результаты диссертационного исследования расширяют основу для дальнейших теоретических исследований государственного кредита и могут быть использованы в законотворческой деятельности для подготовки проектов нормативных правовых актов о внесении изменений дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в целях восполнения пробелов и устранения существующих на сегодняшний день противоречий. Выводы диссертации могут быть использованы при разработке учебной и методологической литературы, а также преподавания курса финансового права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на учебно-методических семинарах и заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Важнейшие положения диссертационного исследования отражены в научных статьях, подготовленных диссертантом, а также нашли практическое применение в профессиональной деятельности диссертанта при подготовке экспертных заключений на проекты федеральных законов, внесённых на рассмотрение Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации.
12 Структура диссертации определена целями исследования и
отражает его логику и состоит из введения, двух глав, заключения,
списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие государственного кредита как объекта правового регулирования
Государственный кредит имеет длительную историю, так в своей работе СИ. Иловайский, указывает, что в эпоху господства частноправовых начал государственный кредит ничем не отличался от кредита частного, и старые государственные долги являлись скорее личными долгами государей. Прежние государственные долги часто принимали характер залогового кредита. Однако со временем государственный кредит всё больше получал публичный характер1. К помощи государственного кредита стали прибегать всё больше и больше государств. Так, Ю.Я. Вавилов, подчеркивает, что с появлением и развитием в XVII веке государственных кредитных операций ни одно российское правительство не обходилось без привлечения средств для удовлетворения своих потребностей с помощью займов и кредитов. Они сыграли незаменимую роль в деле обеспечения государственных органов дополнительными финансовыми ресурсами, финансировании бюджетных дефицитов.
В ситуации, когда государство начинает испытывать потребность в дополнительных денежных ресурсах, оно становится перед выбором: брать деньги взаймы или повысить уровень налогообложения. Так, по мнению М.Ф. Орлова, автора фундаментального труда, посвященного государственному кредиту, все финансовые ресурсы государства собираются налогами и займами. М.Ф. Орлов отмечал, что налог, не рассматривает насколько полезным или вредным является перемещение капиталов, и без разбора взимается со всех капиталов3. Государственный же кредит подобным недостатком не обладает. По мнению М.Ф. Орлова, налоги и кредит должны применяться в государстве в равновесии, таким образом, чтобы налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.4 Как указывает СИ. Иловайский, финансовое значение государственного кредита сводится к расширению финансового могущества государства, которое путем кредита может добыть сразу большое количество материальных средств, когда этого нельзя достигнуть в короткий срок налогами.5 На сегодняшний день аналогичного мнения придерживается, и Б.И. Златкис, указывая, что государственный долг всегда является оборотной стороной налогов. Бюджетная политика любой страны строится на соотношении таких двух институтов как налоги и заимствования. На практике подобный выбор обуславливает дальнейшее развитие страны и предполагает два варианта развития: увеличение налогов и строительство профицитного бюджета, либо уменьшение налоговой нагрузки и привлечение займов, чтобы через структурные реформы получить увеличение налоговых поступлений. Последний вариант развития означает поднятие российской экономики путём оздоровления действующих налогоплательщиков и создание новых6.
Не менее важным, чем привлечение заёмных средств, является другая сторона государственного кредита — предоставление денежных средств иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Зачастую подобные мероприятия носят скорее политический характер, чем предполагают получение какой-то материальной выгоды для государства. Однако это обстоятельство свидетельствует о необходимости всесторонней и подробной правовой регламентации отношений по предоставлению Российской Федерацией денежных средств иностранным государствам на условиях государственного кредита.
Таким образом, государственный кредит играет важную роль для стабильности государственного бюджета, развития экономики страны и её межгосударственных связей. В связи с этим повышается роль и правового регулирования отношений государственного кредита.
Традиционно институт государственного кредита рассматривается в двух аспектах: экономическом и правовом. В экономическом смысле кредит представляет собой форму движения ссудного капитала, то есть денежного капитала, предоставляемого в ссуду7. В соответствии с Малым Энциклопедическим словарём Брокгауза и Ефрона под кредитом, лат., понимается: 1) доверие, которым пользуется данное лицо, общество или государство в имущественном отношении. 2) отношение, возникающее из сделки, называемой кредитной, по которой одна сторона передает другой в собственность какие-либо заменимые ценности (обыкнов. деньги) с обязательством возвратить их через некоторое время с добавочным вознаграждением кредитора (проценты, рост)8.
Если говорить об экономическом определении государственного кредита, то необходимо отметить наличие различных точек зрения по этому поводу. Так, A.M. Бабич и Л.Н. Павлова к государственному и муниципальному кредиту относят отношения, по которым Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование являются кредиторами или заёмщиками.
Е.В Покачалова10, Е.Ю. Грачева11, Савин А.Ю.12 характеризуя государственный кредит как экономическую категорию, относят к нему систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц на основе возвратности, срочности и платности.
Таким образом, в первом случае, в понятие государственного кредита не включаются отношения по выдаче государственных гарантий. Авторы, придерживающиеся второй точки зрения на определение государственного кредита из вышеприведённых, рассматривают его только с точки зрения привлечения государством временно свободных денежных средств. При этом к категории государственного кредита сторонники данной точки зрения не относят отношения, в которых государство выступает в качестве кредитора и гаранта.
Организационное обеспечение правового регулирования отношений государственного кредита
Правовое регулирование отношений государственного кредита, как и любого вида общественных отношений, предполагает наличие системы организационного обеспечения воздействия права на объект управления.
Правовое регулирование является основанием системы организационного обеспечения государственного регулирования отношений государственного кредита, в состав которой входит механизм доведения управляющего воздействия права до объекта управления. Реализация этой цели подразумевает наличие определенной группы органов, осуществляющих на основании закона управленческие действия от имени государства, а также совокупности форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования отношений государственного кредита.
Отдавая себе отчёт, что организационное обеспечение правового регулирования отношений государственного кредита является довольно обширным понятием и включает в себя множество компонентов, в настоящей работе мы более подробно останавливаемся на исследовании вопросов, связанных с системой органов, его осуществляющих. Это связано с тем, что эффективное функционирование института государственного кредита невозможно без существования в государстве системы органов, обеспечивающих правовое регулирование и управление им. Подобное воздействие может осуществляться самыми разными способами — например, через принятие федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, утверждение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, установления единых государственных стандартов организации и функционирования денежно-кредитной системы, осуществления мероприятий по обслуживанию государственного долга. В связи с этим, наилучшие результаты от государственного кредита можно ожидать, в том случае, когда в государстве функционирует система органов, в которой каждый субъект наделен определенными, не пересекающимися с другими органами полномочиями. Также, успех гарантирует и налаженная система взаимодействия между органами, когда место каждого органа, обеспечивающего функционирование государственного кредита, четко определено на законодательном уровне.
Необходимо заметить, что исходя из положений действующего российского законодательства, основным субъектом отношений государственного кредита выступает сама Российская Федерация. Так, в соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса РФ, Российская Федерация имеет долговые обязательства и, следовательно, является субъектом в финансовых правоотношениях по поводу определения порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Также, в случае нарушения своих обязательств в отношениях государственного кредита, ответственность будет возложена именно на государство в целом, а не на какой-либо из уполномоченных органов (Министерство финансов Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации и т.п.).
Таким образом, как отмечает М.В.Карасёва, орган, осуществляющий финансовую дееспособность Российской Федерации (её субъекта), не является одновременно и деликтоспособным . В отношениях государственного кредита (впрочем, как и в остальных финансовых правоотношениях) деликтоспособностью обладает только само государство, Российская Федерация, в целом, либо субъект Российской Федерации. Несмотря на то, что в отношениях государственного кредита государство выступает через свои органы (Правительство или уполномоченный Правительством Российской Федерации ответственный федеральный орган исполнительной власти), нести ответственность в этих отношениях будет именно Российская Федерация, что подтверждается пунктом 2 статьи 1 БК РФ.
Однако в большинстве случаев в отношениях государственного кредита, государство будет выступать не непосредственно, а в лице своих уполномоченных органов. Так, например, в соответствии со статьей 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации, от имени Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству Российской Федерации либо уполномоченному Правительством Российской Федерации ответственному федеральному органу исполнительной власти.
В соответствии со статьей 97 БК РФ, федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации. Согласно статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений к сфере государственного кредита относится: установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации; формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований.
Специфика финансово-правового регулирования отношений государственного долга
Как отмечает Е.В. Покачалова, государственный долг наукой финансового права всегда рассматривался взаимосвязано с такой финансово-правовой категорией как государственный кредит. Подобное положение вещей обусловлено тем, что государственный кредит и государственный долг, прежде всего, следует рассматривать через призму философских категорий «причина» и «следствие». Образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее - следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего. Соискателю представляется возможным согласиться с мнением В. Коркина о том, что в странах, где спрос на судный капитал достигает огромного размера, госдолг является важным элементом рыночного механизма, посредством которого сбережения трансформируются в инвестиции, стимулируя тем самым экономический рост и повышение благосостояния народа. В странах же со слабой, отсталой и кризисной экономикой госдолг из стимула развития производства превращается в фактор, угнетающий и тормозящий экономический подъем.
Как отмечает Е. Ковалишин, старший аналитик Института финансовых исследований, мировая экономическая теория долгое время уделяла государственному долгу второстепенное внимание. Более подробное теоретическое изучение этого института началось сравнительно недавно - после целой серии долговых кризисов.109 В Российской Федерации, объем государственного внешнего долга по прогнозу Минфина России, содержащемуся в Основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфере госдолга на 2003-2005 годы, к 2005 году составит $122.7 млрд., к 2006 году - $113.3 млрд., внутреннего - $29.5 млрд. - к 2005 году110. В период с 2002 г. по 2008 г. расходы России на погашение и обслуживание внешнего долга будут составлять ежегодно $14 - $18 млрд.
Если мы обратимся к исследованию законодательства Российской Федерации в области государственного кредита, то необходимо отметить, что одним из первых нормативных правовых актов в этой области можно назвать закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».111 В названном законе определялись такие понятия как бюджет, бюджетная система, бюджетный процесс, бюджетно-финансовая политика и другие аналогичные положения. Также указанный закон предусматривал, что в целях осуществления антиинфляционных мероприятий вопросы о предоставлении республиканскому бюджету РСФСР кредитных ресурсов и выпуске государственных займов рассматриваются Верховным Советом РСФСР по представлению Совета Министров РСФСР. Разрешение на кредитование и размещение займов должно было оформляться в виде постановления Верховного Совета РСФСР.
Следующим нормативным правовым актом в этой области можно назвать закон Российской Федерации от 13.11.92 № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»,действовавпшй на протяжении восьми лет, в котором были определены понятие, состав государственного внутреннего долга Российской Федерации, принципы управления им и контроля за его состоянием, а также порядок его обслуживания.
Затем был принят закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.113 В названном законе были определены права республик, автономных округов и других субъектов на получение доходов в соответствующие бюджеты и на расходование средств этих бюджетов, обязанности указанных органов власти по отношению друг к другу в бюджетном процессе, установлены общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально - экономического развития национально - государственных и административно - территориальных образований.
После этого был принят Закон от 26.12.94 № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерации иностранным государствам, их юридическим лицам, и международным организациям». В данном законе были определены понятия государственных внешних заимствований, государственных кредитов, договорно-правовая основа государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления Российской Федерацией государственных кредитов, предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации и предельный размер государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, единая система учета и регистрации государственных внешних заимствований Российской Федерации и государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией.
Все вышеперечисленные законы на сегодняшний день утратили силу, а правовое регулирование отношений государственного долга осуществляется рядом рассматриваемых ниже нормативных правовых актов, в том числе специально посвященной этому вопросу главой Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Специфика финансово-правового регулирования отношений, связанных с эмиссией и обращением государственных пенных бумаг
Важность финансово-правового регулирования эмиссии и обращения государственных ценных бумаг связана со значимостью этих отношений для нормального функционирования общества, значительным масштабом и объемом обязательств по государственным ценным бумагам, по сравнению, например, с эмиссией ценных бумаг обычным акционерным обществом, статусом государства как должника по этим обязательствам. С помощью эмиссии государственных ценных бумаг решаются такие вопросы как финансирование государственного бюджета на неинфляционной основе (решение проблемы дефицита бюджета без дополнительного выпуска денег в случаях кассового, сезонного или годового дефицита бюджета),150 финансирование целевых государственных программ в области социального обеспечения, жилищного строительства, регулирование экономической активности в стране. В связи с этим систематизация и детализация нормативных правовых актов в этой сфере является важной, особенно с учётом доминирующего положения государственных ценных бумаг на российском рынке ценных бумаг, поскольку речь идёт об интересах государственного бюджета, и следовательно экономической безопасности всего государства.
На рынке ценных бумаг страны обычно присутствуют не только государственные, но и ряд других видов ценных бумаг. В связи с этим, для государственных ценных бумаг государством, как правило, устанавливается ряд преимуществ, которые должны привлечь инвесторов. В большинстве случаев эти преимущества заключаются в том, что во-первых государственные ценные бумаги предполагают более высокую степень надёжности вложенных в них средств, по сравнению с другими видами ценных бумаг, а во-вторых, обычно в отношении операций с государственными ценными бумагами и на получаемые по ним доходы либо отсутствует налогообложение, либо оно осуществляется в льготном порядке.
Размещение государственных ценных бумаг, как правило, осуществляется следующим образом: через центральные банки или министерства финансов, главными инвесторами при этом являются население страны, разнообразные компании и фонды, банки; в бланковой или бездокументарной форме; самыми разнообразными другими способами, например через аукционные торги, через закрытое распространение среди определенного круга инвесторов и т.д.
Изложенное обусловливает тот факт, что государственные ценные бумаги занимают ведущее место на всём рынке ценных бумаг. Если же говорить о структуре государственных ценных бумаг, то большинство из них составляют среднесрочные и долгосрочные облигации, хотя в каждой стране имеются свои особенности, сложившиеся за историю из существования.
Вместе с тем, рынок государственных ценных бумаг каждой страны имеет свои особенности, в том числе и российский рынок государственных ценных бумаг. Отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг регулируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"151.
Особенности рынка ценных бумаг каждой страны находят своё отражение в видах и формах выпускаемых государственных ценных бумаг, масштабах рынка государственных ценных бумаг, особенностях налогообложения и т.п. В настоящем исследовании мы не ставим своей целью рассмотреть вопросы, связанные с регулирование рынка ценных бумаг, отметим лишь, что нам представляется правильным мнение В.А. Галановао том, что «российский рынок государственных ценных бумаг вряд ли может быть устроен по образцу рынка какой-либо одной страны, будь то США, Великобритания или любая другая страна. Не является правильным и эклетический подход по принципу «брать самое лучшее» из каждой страны, так как в экономике всё взаимосвязано». В связи с этим, по нашему мнению, правильной будет организация рынка российских государственных ценных бумаг с учётом реально существующего положения вещей и общих для многих стран, проверенных временем экономических основ функционирования рынка государственных ценных бумаг вообще и его современных новаций. Кроме того, организация рынка ценных бумаг в Российской Федерации должна постоянно совершенствоваться, а рынок государственных ценных бумаг должен становится более доступным, прозрачным и конкурентоспособным.
На сегодняшний день рынок государственного долга, а следовательно и государственных ценных бумаг постепенно начинает возрождаться и выходить из кризиса. Так сегодня появляются новые участники рынка государственных ценных бумаг, такие, например как
