Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возникновение и развитие правовой основы межбюджетных отношений в Российской Федерации 21
1.1. Становление правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг. 21
1.2. Реформа межбюджетных отношений 1994 года и развитие законодательства о межбюджетных отношениях в 1994 - 1997 гг. 35
1.3. Новый этап реформирования правовой базы межбюджетных отношений: 1998-2003 гг. 47
Глава 2. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе 67
2.1. Законодательство РФ о структуре бюджетной системы России 74
2.2. Принципы осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации 80
2.3. Правое регулирование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы 91
2.4. Нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам РФ 116
Заключение 151
Список источников и литературы 167
- Становление правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг.
- Реформа межбюджетных отношений 1994 года и развитие законодательства о межбюджетных отношениях в 1994 - 1997 гг.
- Законодательство РФ о структуре бюджетной системы России
- Принципы осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации определяется, прежде всего, тем, что ближайшие несколько лет будут характеризоваться осуществлением на практике масштабной реформы в этой области. Законодательное оформление реформы межбюджетных отношений в общих чертах завершено. Ее нормативно-правовая основа сформирована в федеральных законах «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2004 года № 131-ФЗ, «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Благодаря принятию законов о разграничении полномочий обязательства государства приведены в соответствие с финансовыми ресурсами, за каждым уровнем бюджетной системы, включая районные и новые поселенческие муниципальные образования, закреплены на бессрочной основе налоговые доходы, определена сфера ответственности каждого уровня власти.
В 2004 году впервые, начиная с момента образования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (в 1994 году), постановлением Правительства Российской Федерации утверждена Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
При этом с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году механизм формирования и распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности был существенно упрощен. Начиная с 2005 года, средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются только в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, без выделения целевых субсидий. Усилена направленность оказания финансовой поддержки наименее обеспеченным субъектам Российской Федерации, повышена точность оценки налогового потенциала.
Впервые нормативным актом Правительства Российской Федерации утверждена Методика распределения субвенций Федерального фонда компенсаций на 2005 год. Это позволило обеспечить финансовыми ресурсами делегируемые органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочия по социальной поддержке отдельных категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, по государственной регистрации актов гражданского состояния, по реализации Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов».
Внесены изменения в условия участия органов власти субъектов Российской Федерации в программе реформирования региональных финансов. Расширено число субъектов Российской Федерации конкурсантов, предусматривается участие муниципальных образований.1.
В качестве одного из элементов поддержки территориальных бюджетов в 2005 году предложены и утверждены Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" меры по реструктуризации и уменьшению задолженности субъектов Российской Федерации по ссудам при соблюдении условий отсутствия кредиторской задолженности по наиболее социально значимым полномочиям.
В целях повышения открытости деятельности органов местного самоуправления и государственной власти внедрена система мониторинга финансового состояния и качества управления финансами регионов и муниципалитетов.
В соответствии с п. 2 Плана действий на 2004-2005 годы по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584, разработана методика комплексной оценки платежеспособности и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
С введением в полном объеме положений федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ, внесением соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений начата полномасштабная реформа местного самоуправления в Российской Федерации. В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации. Введены два уровня муниципальных образований (районные и поселенческие), за каждым из которых закреплены свои бюджетные полномочия. Все это позволяет создать принципиально новую единую правовую, экономическую основу функционирования местных бюджетов.
В целях обеспечения своевременной подготовки органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в действие Федерального закона «Об
6 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ приказом Министерства финансов от 27 августа 2004 года № 243 утверждены методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальных образований по регулированию межбюджетных отношений. Цель - оказать содействие в выборе инструментов межбюджетного регулирования с учетом новых требований налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе Федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ.
В итоге реализации всех указанных нормативных актов, должен произойти отказ от избыточного вмешательства федеральных властей в решение вопросов регионального и местного значения, снижение степени федерального регулирования на территориальном уровне, построена новая система органов муниципальной власти. Масштабность преобразований в этой области и их важность для реализации мер, предусмотренных для реализации в среднесрочной перспективе, обусловливает особое внимание исследователей к этой проблеме. Это тем более важно, что все эти новые аспекты регулирования межбюджетных отношений еще не были предметом научного исследования.
Актуальность темы правового регулирования межбюджетных отношений определяется также сохранением в этой области немалого количества нерешенных вопросов.
Существующая организация финансирования сети бюджетных учреждений находится в серьезном противоречии не только с принципами эффективного распределения бюджетных средств, но и с демографическими и экономическими тенденциями в России.
Содержание бюджетных учреждений по факту их существования на основе сметы, а не по результатам деятельности, стимулирует иждивенчество за счет государства, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие,
7 снижается уровень конкуренции, что в свою очередь не позволяет развивать качество услуг, создаются предпосылки для нелегальных и полулегальных соплатежей.
Важной проблемой, которую предстоит решить в ближайшее время, является првовая неурегулированность полномочий бюджетных учреждений по распоряжению внебюджетными доходами, получаемыми от предоставления платных услуг.
Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, которые, получая значительные внебюджетные доходы, вполне приспособлены к существованию в условиях конкуренции, лишает государство возможности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора.
В этой связи требуется осуществить целый ряд мер по изменению принципов функционирования сети бюджетных учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг. Анализ этих мер, подготовка научно-обоснованных рекомендаций на эту тему - актуальная и важная исследовательская задача.
Степень разработанности проблемы.
Научная разработка проблем бюджетных правоотношений началась в начале XIX века. М.М. Сперанский в своей работе «План финансов», предложил специальную программу преобразования государственных финансов2.
В начале XX в проблемы бюджетных правоотношений обстоятельно анализировались также СЮ. Витте, СИ. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, СА. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Л.И. Печориным, Н.И.
См.: Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. Т.1. - М.,1998.
С.17-107 "-
8 Тургеневым, Н.М. Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С. Ященко и другими учеными.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Ш. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, А.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Н.Н. Равинский, Е.А. Ровинский, А.К. Сучков, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно
методологические основы изучения межбюджетных отношений разработаны в трудах Е.Ю.Грачевой Н.И.Химичевой, М.В.Карасевой, О.Н.Горбуновой, Ю.А.Крохиной, А.Д.Селюкова.3 Особо следует отметить, труды А.Д.Селюкова, специально посвященные анализу межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе. В них содержится глубокий анализ как методологических аспектов правового регулирования межбюджетных отношений, так и обстоятельный анализ состояния и перспектив правового регулирования всего комплекса межбюджетных отношений в современной России.
Анализ всего комплекса научных работ, посвященных межбюджетным отношениям, показывает, что большинство юристов рассматривают межбюджетные отношения в рамках финансового права. Горбунова О. Н. в этой связи отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы
3 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Налоговое право: Вопр. и ответы.- 4-е изд., испр. и доп. - М., 2004; Финансовое право. Учебник./От. ред. Н.И.Химичева. - М, 2003; Карасева М.В. Финансовое правоотношение.-М..,2001;Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М.,1996; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н.И.Химичевой. М., 2001; Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М., 2003 и др.
9 государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс4. Этого же мнения придерживалась Л. К. Воронова5.
Бюджетное законодательство многие годы не имело обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В экономической и юридической6 литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Его введение и принятие Налогового кодекса явились важными событиями в экономической и правовой жизни России, обусловившими появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права и актививизацию изучения правовых проблем этих наук.
В последние годы система бюджетного права освещалась главным образом в учебниках по финансовому праву по такой схеме: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; бюджетный процесс; внебюджетные фонды7
Н. И. Химичева предложила выделить следующие блоки норм бюджетного права: а) бюджетное устройство; б) структура доходов и расходов; в) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; г) бюджетный процесс8.
См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. - М., 1996. С. 10, 36; Пискотин М. И. Советское бюджетное право.- М, 1973.
5 См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд. дисс. - Киев, 1963. С.26.
6 См.: Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству. // Право и
экономика. 1996. N23-24. С. 13.
7 См.: Финансовое право. / Под ред. Н. И. Химичевой. - М., 1999 ; Финансовое право. /
Под ред. О. Н. Горбуновой. - М., 2000. Примерно такая же система бюджетного права
СССР приведена в учебнике "Финансовое право" под ред. Н. Н. Ровинского - М., 1946
8 См.: Финансовое право. / Под ред. Н. И. Химичевой. - М., 1999. С. 146.
В юридической литературе внесено предложение о выделении в системе бюджетного права Общей и Особенной частей9.
Суммируя высказанные в научной литературе предложения по решению проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в России можно назвать такие интересные идеи как: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.
Перспективы сбалансированного развития бюджетного
правотворчества на региональном уровне объективно требуют, по справедливому мнению Ю.А. Крохиной, разработки концепции модельного Основного закона субъекта РФ и в особенности его главы, регулирующей основы бюджетной деятельности региона10.
В последнее время рядом ученых и специалистов11 предложены новые подходы к стратегии реформирования и развития межбюджетных отношений, основанные на концепции "федерализма, сохраняющего рынок". Реализация данной стратегии предполагает:
- законодательное закрепление автономии региональных и местных
властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
- уточнение расходных обязательств региональных властей и введение
законодательных гарантий их автономного финансирования за счет
достаточной собственной налоговой базы;
9 См.: напр.: Худяков А. И. Основы теории финансового права. - Алматы, 1995. С.225.
10 См.: Крохина Ю. А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной
сфере//Журнал российского права. 2001. N 5. С. 70-76.
11 См.: Лавров А., Литвак Дж.,Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в
России: Федерализм, создающий рынок//Вопросы экономики. 2001. N4. С. 32-51.
- передачу с регионального на федеральный уровень дополнительных
доходных и расходных обязательств с постепенной децентрализацией
финансовых ресурсов;
создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления региональными бюджетами;
реформирование политики трансфертов с целью повышения ее "прозрачности" и стабильности.
Необходимым условием осуществления предлагаемых мер являются четкие и реально выполнимые требования бюджетного законодательства, прежде всего в области бюджетных расходов.
Эта стратегия реформирования системы межбюджетных отношений у ряда ученых вызывает возражения. Речь идет, в частности, об идее о нецелесообразности передачи на региональный (субфедеральный) уровень ответственности за половину бюджетных доходов и расходов. По мнению О.И. Бетина и Б.Г. Преображенского, это прямо предполагает изменение пропорций, закрепленных ст.48 БК РФ; в результате нарушаются так называемые симметричные правила в распределении налоговых и расходных полномочий и один из важнейших принципов бюджетного федерализма -принцип субсидиарности, означающий максимальную близость расходных полномочий к потребителям бюджетных услуг, то есть принятие решений на более компетентном уровне12. Конкретизируя эту мысль, Б.Г.Преображенский считает, что диспропорции, обусловленные относительно высоким уровнем децентрализации бюджетной системы и крайне ограниченными полномочиями субъектов Федерации по управлению финансовыми средствами, составляющими на субфедеральном уровне фактически половину консолидированного бюджета государства, являются
12 См.: Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного межбюджетного регулирования. - Воронеж, 2001. С. 208
одним из основных источников постоянной напряженности в финансовых правоотношениях между Федерацией и ее субъектами13. Нормативно-источниковая база исследования.
Большинство авторов, анализируя современное бюджетное законодательство Российской Федерации констатирует, что оно может быть с достаточной степенью условности подразделено на 2 части. Первую часть составляет бюджетное законодательство РФ, действовавшее в период принятия Конституции РФ 1993 г. и просуществовавшее вплоть до 1 января 2000 года, т.е. до введения в действие Бюджетного Кодекса РФ.
Вторую часть бюджетного законодательства РФ составляет Бюджетный Кодекс РФ, а также принятые на его основе федеральные бюджетные законы и бюджетные законы субъектов РФ14.
Анализ бюджетного законодательства, действовавшего в России до принятия БК РФ, проведенный в научной литературе, свидетельствует о том, что баланс интересов федерации и ее субъектов в сфере финансов в то время не был достигнут.
В настоящее время структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, рассматривается обычно в широком понимании слова «законодательство», поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.
Кроме Бюджетного кодекса развитие межбюджетных отношений
регулируется Президентом Российской Федерации, который направляет
бюджетные послания Федеральному Собранию15 издает указы,
регулирующие бюджетные правоотношения16.
13См.: Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской
Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5
14См.: Конюхова Т. В. Проблемы систематизации финансового законодательства //
Законодательство и экономика. 1998. N 1
15 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 20 бюджетной
политике на 2002 год» // «Российская газета» 2001. 24 апреля. N 79; Бюджетное послание
На основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов, указанных в статье 2 Кодекса, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения17.
Федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом18.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции19.
Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в
2003 году»(Текст послания официально опубликован не был); Бюджетное послание
Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в
2004 году.» //
16 См.: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 «О признании утратившим силу
пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 «О
формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с
бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» // Собрание законодательства
Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146; Указ Президента РФ от 1
августа 2003 г. N 866 «О приостановлении действия и признании утратившими силу
некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О федеральном бюджете на 2003 год»// Собрание законодательства Российской
Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106 и др.
17 См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» //
Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503;
Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 «О Концепции
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» //
Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 и
др.
18 См.: Письмо Минфина РФ от 12 августа 1997 г. N 10-6-3 «Об информации по
результатам изучения и анализа межбюджетных отношений»; Письмо Минфина РФ от
16 марта 1998 г. N 01-10/06-905 «О проекте Концепции реформирования межбюджетных
отношений в Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года». ( Тексты
писем официально опубликованы не были)
19 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 25 сентября 1995 г. N 509-РМ «О кредитном
обеспечении инвестиционных программ» // «Вестник Мэрии Москвы» 1995 г.. N 19;
Решение Московской областной Думы от 19 февраля 2003 г. N 11/47 «Об Отчете о работе
Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики в 2002 году» (Текст
решения официально опубликован не был) и др.
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции20.
В соответствии со статьей 4 Бюджетного кодекса, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год.
В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.
Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом
20 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 29 сентября 1999 г. N 1080-РМ «О Плане первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации в г. Москве»; Распоряжение Мэра Москвы от 16 марта 2000 г. N 275-РМ «О выделении средств Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы» (Тексты распоряжений официально опубликованы не были ).
15 Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.
На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов21.
Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50)22. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде
21 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П «По делу о
проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном
бюджете на 1998 год» // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля
1998 г., N 30. Ст. 3801; Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N
С5-7/УЗ-718 «О Бюджетном кодексе Российской Федерации» // Вестник Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12; Постановление Президиума
Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. «Формирование резервных фондов как составной
части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными
федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов» //
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 7.
22 См: Соглашение от 28 июня 1995 г. N 11 между Правительством Российской
Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных
отношений; Соглашение между Правительством Российской Федерации и
Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных
взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. N 8); Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных
взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др. (Тексты
соглашений официально опубликованы не были )
актов субъектов Федерации были выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений.
Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются межбюджетные правовые и финансовые отношения, складывающиеся в современной России в условиях реформирования федеративных отношений, местного самоуправления и бюджетно-налогового законодательства. При этом под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса .
Предмет исследования составляет анализ правовых актов,
регулирующих межбюджетные отношения, изучение правовой основы формирования и исполнения бюджетов разного уровня, выявление нерешенных проблем и путей их решения в условиях реформы местного самоуправления и перераспределения бюджетных и налоговых полномочий.
Целями исследования является:
- изучение правового регулирования развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявление еще нерешенных проблем
23 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст.6. Определение межбюджетных отношений введено в эту статью Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ/У
17 в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению;
- выработка и внесение предложений по совершенствованию
действующего законодательства в сфере бюджетного и налогового
законодательства.
Поставленные цели исследования были достигнуты при
поэтапном решении следующих задач:
- изучение становления правовой базы бюджетной системы и
межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг.;
- анализ реформирования межбюджетных отношений 1994 года и
развития законодательства о межбюджетных отношениях в 1994 - 1997 гг.;
- исследование реформирования правовой базы межбюджетных
отношений в 1998 -2004 годы;
- анализ современного законодательства РФ о структуре бюджетной
системы России;
изучение принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе;
исследование основных направлений совершенствования правого регулирование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
- анализ современной нормативной основы и форм федеральной
финансовой помощи субъектам РФ.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они достаточно не исследовались в современный период.
Методологической основой работы служат такие методы научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного
анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и представляет собой комплексное исследование проблем развития межбюджетных отношений в современных условиях.
В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
- обоснованы основные черты эволюции правовой базы межбюджетных
отношений в 1992 -2004 годы;
- аргументированы особенности современной нормативной основы
межбюджетных отношений и форм федеральной финансовой помощи
субъектам РФ;
- выявлены сохраняющиеся проблемы в правовом регулировании межбюджетных отношений и сформулированы рекомендации по их решению;
сформулированы предложения по совершенствованию управления действующей сетью получателей бюджетных средств;
аргументировано положение о передаче части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти;
обоснованы конкретные новые механизмы бюджетного
финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;
- обосновано расширение возможностей привлечения организаций
различных организационно-правовых форм к предоставлению
государственных услуг за счет бюджетного финансирования;
сформулированы условия для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающее в случае необходимости предоставление большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства;
аргументировано изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход;
обоснованы такие конкретные предложения как:
сократить количество уровней подчинения в сети бюджетных учреждений;
ликвидировать практику выполнения функций главного распорядителя бюджетных средств организациями, не являющимися органами государственной власти или органами власти местного самоуправления;
установить соответствие объемов и качества предоставляемых услуг путем применения принципов нормативно-подушевого финансирования для организаций, предоставляющих услуги за бюджетные средства, внедрения конкурсного социального заказа, устанавливающего виды и объем услуг, контролируемых по результату их оказания;
установить возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в автономных некоммерческих учреждениях;
наделить государственные и муниципальные учреждения правом принимать на себя только те договорные обязательства, которые прямо предусмотрены утвержденной для них сметой доходов и расходов.
20 Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Выводы, содержащиеся в исследовании, публично излагались автором на научно-практических конференциях.
Становление правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг.
Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР. Последний состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, включали республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты автономных республик, входящих в состав союзной республики, местные бюджеты. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.
Распределение доходных поступлений между бюджетами разных уровней в общих чертах было следующим24. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.
В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных организаций республиканского и местного подчинения, лесной доход, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размере предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год и некоторые другие платежи.
В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, переданных в данные бюджеты, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы.
В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.
Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, т.к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.
Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.
Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты Законы "Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР"25 и "Об основах налоговой системы РСФСР",26 которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. Основной (первичный) акт бюджетного законодательства Российской Федерации - Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. Он определил понятия бюджета, бюджетной системы, бюджетного процесса, закрепил принципы и основы бюджетного устройства в Российской Федерации, а также установил порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджетов Российской Федерации, контроля за их исполнением и порядок внесения изменений в налоговое законодательство, в основном действующий до сегодняшнего дня
Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" были определены налоги и сборы федеральные, субъектов Российской Федерации и местные. В частности, доходными источниками субъектов Российской Федерации являются: налог на имущество предприятий, лесной доход и плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем.
Реформа межбюджетных отношений 1994 года и развитие законодательства о межбюджетных отношениях в 1994 - 1997 гг.
Новая Конституция РФ 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Статьи 71 и 72 новой Конституции формализовали общие вопросы компетенции федеральных, региональных и местных властей. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между Центром и субъектами Федерации — основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет, — которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших, по сравнению с остальными регионами, долях (речь идет о республиках Татарстан, Саха, Башкортостан).
Первым шагом в реформе бюджетной системы стала радикальная переработка в 1996 году Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации. Перед реформой Федеральным законом от 5 ноября 1994 г. N 36-ФЗ было установлено, что до принятия новой редакции Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" действие статей 20, 21 22 Закона приостановлено. Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. N 118-ФЗ часть третья статьи 16 также была приостановлена. 10 июля 1996 г. был принят федеральный закон N 95-ФЗ "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год", который уточнил процедуру рассмотрения бюджета в парламенте.36
В 1995 году в г. Москве была проведена межрегиональная конференция37 глав исполнительной власти и руководителей финансово-бюджетных органов субъектов Федерации и городов, научной общественности, представителей органов местного самоуправления, иностранных экспертов, специалистов в области финансов и управления.
На конференции были обсуждены, представленные Минфином единые нормативы распределения поступлений от основных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, определена формула расходования фонда финансовой поддержки регионов. В 1995 году главной задачей было отладить механизм бюджетных взаимоотношений, выработать принципы финансовой политики, которые с одной стороны отвечали бы требованиям рыночной экономики, а с другой -принципам федерализма.
В основе этого лежит введенная в 1994 году система регионального выравнивания вместо ранее существовавшей системы регулирования "сверху" доходов территорий и жесткой регламентации их расходов по каждой статье. Законодательно определенная часть аккумулируемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников образует единый трансфертный фонд поддержки территорий субъектов Российской Федерации и размер предоставления финансовых средств из федерального бюджета субъектам определяется по единому для всех принципу (так называемой формуле).
Ряд новаций было реализовано в Законе "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г.38
Особенность Закона о федеральном бюджете на 1996 год в том, что в нем предусмотрены долговременные нормы. Так, на три года (1996-1998 гг.) были установлены отчисления от ряда федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Расходы федерального бюджета утверждены по разделам новой функциональной бюджетной классификации; определены пропорции дополнительных доходов федерального бюджета, получаемых сверх сумм, установленных законом, направляемых на финансирование расходов.
С целью сокращения встречных потоков расчетов приняты нормы о зачете в определенных случаях сумм, причитающихся субъектам Российской Федерации.
Правительству Российской Федерации разрешено в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет применять к ним следующие санкции: - приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам; - прекращать выдачу лицензий на экспорт; приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов; регулировать с учетом объемов незаконно осуществляемых в бюджетах субъектов Российской Федерации налогов и иных доходов федерального бюджета размеры предоставляемых им кредитных ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Центрального банка Российской Федерации. Названным законом регулируется целый ряд других бюджетных отношений.
Законодательство РФ о структуре бюджетной системы России
В результате проведенных в последние годы реформ правового регулирования межбюджетных отношений состояние федерального бюджетного законодательства характеризуется тем, что на федеральном уровне приняты почти все необходимые для регулирования межбюджетных отношений законы, акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты: Минфина России, инструкции и инструктивные письма Центрального банка Российской Федерации и т.д. В фундаменте федерального бюджетного законодательства Конституция РФ.
В соответствии со сложившимся бюджетным законодательством в настоящее время, в бюджетной системе России имеются федеральный бюджет, 89 бюджетов второго уровня (21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 51 область и города Москва и Санкт-Петербург), местные бюджеты.
Единство бюджетной системы России обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, единством формы бюджетной документации, предоставлением статистической информации с одного уровня бюджетной системы на другой для составления консолидированного бюджета РФ. Бюджеты всех уровней имеют самостоятельность, которая обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом органов власти каждого уровня самостоятельно определять направления расходования средств соответствующего бюджета.
В соответствии с современным законодательством все крупные национально - и административно-территориальные образования получили равный статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический оборот термина «субъект Федерации» имело отнюдь не формальное значение, но означало перевод всех составляющих Российскую Федерацию территорий в статус государственно-правовых образований, то есть перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание за ними суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами были определены и зафиксированы в Конституции три сферы полномочий. Перечень предметов ведения Федерации (ст.71 Конституции) достаточно узок и включает такие классические полномочия национальных властей как валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральный бюджет, ядерная энергетика, федеральный транспорт, внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Значительно более обширна сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов - она включает большинство предметов правового регулирования, в том числе вопросы здравоохранения, социального обеспечения, культуры, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство. Согласно ст.76 Конституции по предметам совместного ведения «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (то есть в сфере так называемой «остаточной компетенции») субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В развитие конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами Бюджетный кодекс (ст.ст. 84-87) выделяет области исключительной расходной компетенции каждого из трех уровней бюджетной системы (федерального, региональных и местных бюджетов), а также расходы совместного ведения.79 В соответствии с ч.4 ст. 5 Конституции «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Известной спецификой отличается правовое положение автономных округов, которые согласно части 4 статьи 66 Конституции входят в состав края, области. Неопределенность данного положения Конституции порождала споры о правовых последствиях такого «вхождения» между краями, областями, с одной стороны, и входящими в их состав автономными округами, с другой, пока Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 14 июля 1997 г. №12-П не дал официальное толкование ч.4 ст.66 Конституции80. Согласно этому толкованию «вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами
соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти». В то же время, вхождение в состав края, области не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, в первую очередь - в отношениях с Федерацией. В практике межбюджетных отношений это выражается в том, что автономные округа вступают в отношения с федеральным бюджетом, в том числе - при получении федеральной финансовой помощи, не через бюджеты соответствующих краев и областей, а непосредственно. Поступления от всех разделяемых налогов, собираемых на территории автономных округов, зачисляются в их бюджеты по общеустановленным нормативам, и не подлежат перераспределению между бюджетами автономных округов и краев, областей, в состав которых они входят. Не являются исключением из этого правила и платежи за пользование природными ресурсами, несмотря на то, что в нескольких автономных округах (в частности, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском и Таймырском) сосредоточены запасы углеводородного сырья и других полезных ископаемых общенационального значения. Платежи за добычу углеводородного сырья и других полезных ископаемых поступают в бюджеты автономных округов по нормативам, аналогичным нормативам разделения указанных платежей для других регионов.
Принципы осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации
Правовым фундаментом, закрепляющим основные принципы межбюджетных отношений является Конституция РФ. В специальной юридической и финансовой, литературе широко используется термин "конституционные основы"81. Однако, несмотря на активное применение термина анализ его содержания заслуживает самого пристального внимания, поскольку, во-первых, отсутствие его теоретического обоснования в определенной степени обедняет бюджетное право как науку, а во-вторых, содержание этого понятия до сих пор исследовано недостаточно, о чем убедительно свидетельствуют научные дискуссии. Так, некоторые авторы понимают конституционные основы как закрепленные в Конституции, познанные и научно обоснованные требования объективных законов общественного развития, на основе которых осуществляется государственная политика82. Другие исследователи расширяют дефиницию конституционных основ, относя к ним закрепленные в конституционном законодательстве принципы, иные начала и требования, обязательные для всех форм и видов организации государственно-правовой системы , аргументируя невозможностью объяснения состава конституционных основ в любой сфере с позиции "моноконституционности", поскольку право существенно расширяется, включая как собственно конституционные положения, так и нормы тех актов, которые имеют конституционную природу и выражают принципы, имеющие конституционное значение"84 Первая позиция представляется более приемлемой для анализа юридической базы государственной политики, в том числе и бюджетной, поскольку позволяет отграничить конституционные основы от иных правовых основ и дать тем самым более обстоятельную характеристику бюджетной политики федеративного государства. Как справедливо отмечает В. Т. Кабышев, "термин "основы" подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник, то главное, на чем-базируется определенное явление"85. Солидарность с названной группой авторов позволяет использовать термин "конституционные основы бюджетной политики государства" с целью обозначения того круга общественных отношений в сфере бюджетной политики, который должен быть отражен (обозначен) Конституцией Российской Федерации.
Анализ юридической литературы, посвященной конституционным основам бюджетной политики и межбюжетных отношений, показывает, что в науке распространено мнение о разделении с известной долей условности конституционных основ финансовой политики на политические, экономические и организационные86. Принимая эту классификацию и для конституционных основ бюджетной политики как вида финансовой политики государства Ю.А.Крохина характеризует эти основы следующим образом.
Политико-правовые принципы бюджетной политики закрепляются посредством установления Конституцией РФ организации власти (ст. 10), конкретных целей, построения демократического общества, правового государства с развитой системой федерализма (п. 1 ст. 1) В этой связи конституционными основами бюджетной политики следует считать федерализм, законность, демократизм, разделение властей, публичность, гласность, равенство субъектов Российской Федерации и т. п., т. е. общие неизменные начала конституционного строя, закрепленные гл. 1 Основного закона.87
Экономико-правовые принципы бюджетных отношений основаны на принципе единства экономического пространства (ст. 8), закрепленном в первой главе Конституции РФ, регулирующей основы конституционного строя, и на принципе запрета установления препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых ресурсов (ст. 74), закрепленном в главе "Федеративное устройство". Подобный "двойной" фундамент свидетельствует об огромной значимости экономических основ бюджетной политики государства, ибо эти постулаты законодатель рассматривает одновременно в качестве правовой базы и гарантии федеративного устройства России. Единство экономического пространства является одним из принципиальнейших условий существования федеративного государства. Справедливо отметить неразрывную связь единства экономического и правового пространства, заключающуюся в том, что единое правовое пространство, основной стержень которого представляет федеральное право, и принцип верховенства Конституции Российской Федерации выступают основными гарантиями единства экономического пространства.
Организационно-правовые принципы бюджетной политики, определяющие организационную структуру власти и местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены в виде разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения компетенции между органами власти общефедерального, субфедерального и муниципального уровня (ст. 71,72,73,12,130-132). В рассматриваемую группу целесообразно включить и нормы Конституции, определяющие основные начала политики государственных органов в бюджетной сфере: п. 5 ст. 101, учреждающий Счетную палату Федерального Собрания; п. 3 ст. 104, устанавливающий обязательность Правительства Российской Федерации вынести заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; ст. 106, устанавливающая обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; п. 1 ст. 114, наделяющий
