Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика миграіщонньіх отношений в Российской Федерации 22
1. Понятие миграционных отношений 22
2. Система миграционных отношений и их классификация 59
ГЛАВА 2. Административно-правовой механизм регулирования миграционных отношений в Российской Федерации 88
1. Понятие, структура, стадии и формы административно-правового механизма регулирования миграционных отношений в Российской Федерации 88
2. Соотношение международно-правового и административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации 121
3. Нормативное административно-правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации 154
4. Локальное нормативное административно-правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации 224
ГЛАВА 3. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти российской федерации в сфере урегулирования миграционных отношений 238
1. Особенности и стадии административного правоприменения в сфере миграции населения 238
2. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения 253
3. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внешней миграции населения 288
4. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внешней трудовой миграции населения 326
5. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти
Российской Федерации в сфере вынужденной миграции населения 347
ГЛАВА 4. Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства в Российской Федерации 380
1. Понятие административной ответственности за нарушение миграционного законодательства 380
2. Виды административных правонарушений в сфере миграционных отношений 408
3. Процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на миграционно-правовые отношения 420
Заключение 440
Библиографический список
- Система миграционных отношений и их классификация
- Соотношение международно-правового и административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации
- Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения
- Виды административных правонарушений в сфере миграционных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Миграция населения – естественное состояние общества, вытекающее из неотчуждаемого права человека на свободу передвижения. Территориальное перемещение населения представляется важным социально-экономическим явлением, влияющим на экономическое, общественное, информационно-культурное и т. п. развитие человеческого потенциала, способности общества к самоорганизации и восстановлению. Эти обстоятельства привлекают внимание к исследованию миграционных процессов различными науками: экономической, политической, социологической, географической, демографической и юридической. Подобное многообразие научных интересов свидетельствует о многоаспектности миграционных процессов в современном мире.
В настоящее время исследования миграции населения приобретают юридический аспект, поскольку длительное неучастие государства в указанных процессах привело к целому комплексу экономических, социальных и демографических проблем, решение которых возможно не только с использованием механизмов, предлагаемых перечисленными науками, но и с расширением правового управленческого воздействия на миграционные процессы со стороны государства. Сама миграционная ситуация на постсоветском пространстве в конце ХХ – начале XXI вв. диктует необходимость пристального внимания к ней со стороны юридической науки и тщательного ее научного анализа.
Актуализация проблем миграции населения для правовой науки характеризуется потребностями правового регулирования и охраны общественных отношений, возникающих в сфере территориального перемещения населения. Решение существующих проблем миграции населения является необходимой потребностью развития общества и государства, его социальной ориентированности.
К основным аспектам формирования правовых основ государственно-властного воздействия на миграцию населения современная юридическая наука относит административно-правовое регулирование миграционных отношений, решение проблем этого регулирования, определение направлений совершенствования государственного управления миграционными процессами. Вместе с тем теоретические проблемы административно-правового регулирования миграционных отношений являются лишь средством решения практических задач формирования и реализации государственно-политической деятельности в сфере миграции населения. Административно-правовое регулирование миграционных процессов является необходимым ориентиром деятельности исполнительно-распорядительных органов государства по управлению процессами территориального перемещения населения.
Комплексное исследование теоретических и практических проблем административно-правового регулирования миграционных отношений необходимо для повышения эффективности государственного управления миграционными процессами, устранения пробелов и интеграции административно-правового и международно-правового регулирования отношений в сфере миграции населения, формирования научно обоснованной концепции административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы миграции населения весьма активно исследовались различными гуманитарными науками.
Экономическая наука акцентировала внимание на исследовании проблем воздействия миграционных процессов на экономические отношения в обществе. В изучение указанных проблем большой вклад внесли Б.Д. Бреев, О.Д. Воробьева, Г.В. Игнатов, В.А. Ионцев, И.С. Красинец, Н.Н. Левинцев, И.А. Ревинский, Т.М. Регент, Я.В. Семчера, И.А. Спиридонов и другие.
Активно проблемы миграции исследует социологическая наука, которая обращает внимание на влияние территориальной мобильности населения на социальную структуру общества и ее подвижность. Социологический аспект исследования территориального перемещения населения стал предметом исследования С.К. Бондарева, И.Б. Бритвиной, Н.В. Воробьева, С.Н. Воробьева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, Д.В. Колесова, Е.С. Красинец, Н.М. Лебедева, В.А. Моденова, В.М. Моисеенко, Е.А. Нагайцевой, М.В. Назарова, А.Г. Носова, А.В. Окорокова, В.И. Переведенцева, И.М. Прибыткова, В.Я. Чуракова, Т.В. Шлычковой, Т.Н. Юдиной и других социологов.
Определенный вклад в изучение миграционных проблем внесла политическая наука, которая обращала внимание на исследование влияния территориальной мобильности населения на политические процессы, происходящие в государстве, их роль и значение в государственно-политической деятельности институтов механизма государства. Среди ученых-политологов, занимающихся проблемами миграции населения, необходимо выделить А.Я. Анцупову, А.В. Баранова, С.Н. Бобылеву, В.Г. Гельбраса, А.И. Демидова, Д.В. Драгунского, О.А. Крыжановскую, В.И. Мукомеля, Г.С. Працко, С.Л. Прошанова, Е.В. Сальникова, С.А. Трыканова и некоторых других.
Особое место в процессе изучения миграционных процессов занимает демографическая наука, акцентируя внимание на влияние миграционных процессов на состояние и численность населения государства. При изучении естественной и территориальной мобильности населения демографов интересует значение миграции для восполнения численности населения страны. Среди ученых-демографов уместно выделить труды Е.Б. Бреевой, И.Н. Веселковой, Н.А. Волгина, Н.В. Зверевой, В.В. Елизарова, А.Я. Квашы, Ю.Н. Козырева, О.В. Лармина, И.Г. Малого, М.Г. Мдинарадзе, В.М. Моисеенко, В.И. Переведенцева, Н.М. Римашевской, Л.Л. Рыбаковского, В.А. Сукова, Н.Н. Филиппова, А.У. Хомры, О.Б. Хоревой, А.И. Щербакова и других.
В последнее десятилетие XX века проблемы миграционных процессов стали исследоваться в основном теоретико-правовой, конституционно-правовой и административно-правовой науками.
Теоретико-правовая наука преимущественно акцентировала внимание на обосновании наличия отрасли миграционного права России. Так, в диссертации М.Р. Вакуева сделана, по нашему мнению, неудачная попытка обоснования выделения самостоятельной комплексной отрасли права – миграционного права России. Автор исходит из традиционных подходов в дифференциации структуры системы права, которые в настоящее время подвергнуты обоснованной критике.
Проблемы миграции населения активно исследовались историко-правовой наукой, которая проводила анализ развития правового регулирования миграционных отношений в России.
Большое внимание проблемам миграционных отношений уделено в конституционно-правовой науке. Однако данные исследования имели узко направленный характер и затрагивали лишь отдельные конституционно-правовые аспекты миграции населения: 1) конституционное право на свободу передвижения выбора места пребывания и места жительства на территории Российской Федерации; 2) конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России; 3) конституционно-правовой статус вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев); 4) конституционно-правовой статус трудовых мигрантов; 5) конституционно-правовое регулирование миграционных процессов, формирования и осуществления миграционной политики страны.
Проблемы миграции населения в Российской Федерации изучались и административно-правовой наукой. Здесь уделялось внимание отдельным административно-правовым аспектам миграции: 1) административно-правовому регулированию или управлению миграционными процессами; 2) деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения; 3) компетенционным и организационным основам деятельности органов государственного управления в сфере миграции населения.
Анализ имеющихся работ по проблемам административно-правового регулирования миграционных отношений позволяет отметить, что данные работы рассматривают этот процесс лишь в общепонятийном смысле, без системного исследования стадий процесса административно-правового регулирования. Это не позволило отмеченным авторам полно и всесторонне изучить правоприменительную деятельность исполнительно-распорядительных органов по управлению миграционными потоками, осуществлению мер государственного принуждения в сфере миграции населения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из научной и практической значимости темы исследования и степени ее разработанности, автор ставит перед собой цель комплексного исследования теоретических и практических проблем миграционно-правовых отношений в Российской Федерации, формировании авторской концепции административно-правового регулирования миграционных отношений в стране, содержания стадий такого регулирования и их влияния на теорию и практику государственного управлении миграционными процессами.
Автором диссертационного исследования для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
– изучить понятие, виды и особенности миграционно-правовых отношений, возникающих в процессе территориального перемещения населения;
– дать классификацию видов миграционно-правовых отношений, подлежащих административно-правовому регулированию;
– проанализировать понятие, структуру, стадии и формы административно-правового механизма регулирования миграционных отношений в Российской Федерации;
– показать соотношение международно-правового и административно-правового регулирования миграционных отношений, их сходство, различия, взаимное влияние и взаимодействие;
– выявить современные проблемы нормативного административно-правового регулирования миграционных отношений, наметить пути их совершенствования;
– обосновать особенности и стадии административного правоприменения в сфере миграции населения с учетом стадий миграционного процесса;
– описать современное состояние правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения, наметить пути их совершенствования посредством формирования системы миграционно-правовых режимов управления указанными миграционными процессами;
– отметить особенности административно-принудительной деятельности органов государственного управления в сфере миграции, определить пути совершенствования указанных мер в сфере территориального перемещения населения;
– сформулировать систему административных правонарушений миграционных правил, предложить пути совершенствования нормативного закрепления составов административных правонарушений за нарушение миграционного законодательства;
– выделить особенности производства по делам о нарушении миграционных правил, внести предложения по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования являются миграционные отношения, нормы административного законодательства, опосредующие их, судебная и административная практика, формирующаяся в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений, статистические данные, а также влияние административно-правового регулирования на социально-экономические процессы, происходящие в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают экономические, социальные и правовые закономерности формирования и развития административно-правового регулирования миграционных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения людей, в результате которого мигрант приобретает, изменяет, реализует и прекращает свой административно-правовой статус.
Методологической основой диссертации стала система общенаучных, специальных и частно-научных методов познания проблем административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации.
Среди общенаучных методов познания наиболее значимым стал диалектико-материалистический метод познания, который помог автору целостно исследовать политико-правовые аспекты миграции населения, выделить факторы, влияющие на миграцию населения, определить их виды, обосновать необходимость государственно-управленческого воздействия государства на миграционные процессы. В работе использованы общенаучные методы анализа и синтеза, системно-структурного подхода, индукции и дедукции, моделирования, методы исторического, логического, функционального и абстрактного исследования. Особое место среди них занимают методы анализа и синтеза, которые позволили автору обстоятельно рассмотреть как составные элементы содержания административно-правового регулирования, так и стадии данного процесса, выявить недостатки и предложить пути и средства его совершенствования.
Специальные методы (социологический, статистический, телеологический и демографический) позволили использовать знания, полученные экономической, социологической, исторической, политической и демографической науками для формулирования выводов, направленных на решение миграционно-правовых проблем функционирования общества и государства.
Частно-научные методы (метод специального юридического толкования норм права, догматико-юридический метод и метод сравнительного правоведения) позволили уяснить смысл имеющихся правовых предписаний, определить их влияние на государственно-управленческую деятельность органов исполнительной власти в сфере территориального перемещения населения, выделить особенности международно-правового и административно-правового нормативного закрепления миграционно-правовых отношений.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды советских, российских и зарубежных ученых, представляющие собой фундаментальные положения в области общей теории права, административного и международного права, а также в сфере экономики, политологии, социологии и демографии.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики государственного управления миграционными процессами на территории субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, иных регионов Российской Федерации за период с 1994 г. по 2008 г., экспертные оценки специалистов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов. Важное место в системе эмпирических данных исследования административно-правового регулирования миграционных отношений стали проанализированные автором статистические данные Федеральной службы государственной статистики России (Росстат России) за период с 1992 по 2008 гг. и Федеральной миграционной службы России (ФМС России) за период с 1999 по 2008 гг., а также судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов субъектов Российской Федерации и иные публикации по профилю диссертационного исследования.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Диссертация представляет собой выполненное на монографическом уровне комплексное исследование теоретических и практических проблем административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации как необходимого условия государственного управления миграционными процессами на территории государства, повышения его эффективности для решения экономических и социальных задач, стоящих перед обществом.
Научная новизна работы характеризуется попыткой автора впервые в юридической науке провести комплексное исследование административно-правового регулирования миграционных отношений, его понятия, содержания и стадий, специфики административного правоприменения в сфере миграции населения, формировании миграционно-правовых режимов управления миграцией населения, а также административного принуждения в случаях нарушения миграционного законодательства.
Системный и комплексный подход при изучении процесса административно-правового регулирования миграционных отношений позволяет проанализировать существующие проблемы миграции населения и внести предложения по формированию концепции государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, а также обосновать ряд теоретических выводов, которые легли бы в основу предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в данной сфере, и рекомендаций, адресованных правоприменительным органам.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается вывод о том, что в системе общественных отношений, возникающих между людьми в процессе их территориального перемещения, выделяются общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании. Факторами необходимости такого регулирования являются: наличие публичной потребности в упорядочении этого вида общественных отношений; социально-экономическая значимость этих отношений для общества и государства; необходимость государственно-управленческого воздействия на те виды миграционных отношений, которые являются социально-значимыми для экономического развития общества, обеспечения государственной и общественной безопасности; процесс постоянного развития и совершенствования миграционных отношений требует от государства реагирования с целью направления этих отношений в социально-полезное русло. Вместе с тем, необходимо различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» и «миграционное правоотношение или миграционно-правовое отношение». Различие указанных правоотношений заключается в их структуре: объекте, субъекте и содержании. Это позволяет сформулировать авторское видение понятия миграционного правоотношения (миграционно-правового отношения), под которым понимаются общественные отношения, урегулированные нормами административного права, их содержанием является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении, либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения.
2. Предлагается система миграционно-правовых категорий, лежащих в основе исследования административно-правового регулирования миграционных правоотношений - «миграционный процесс», под которым в правовом смысле следует понимать как сознательную, целенаправленную, подлежащую правовому регулированию деятельность субъектов в рамках общественных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта; «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, участвующих в территориальном перемещении в пределах административных границ или за их пределы, представляющих собой совокупность территориальных перемещений людей.
3. Доказывается необходимость системного анализа видов миграционных правоотношений, подлежащих административно-правовому регулированию. Критериями структурирования системы миграционных правоотношений выступают социальные связи, возникающих между субъектами этих отношений. К числу таких связей следует отнести: генетические, причинно-следственные, функциональные, поссидентные, хронологические, пространственные, корреляционные. Характер и содержание приведенных связей в рамках системы миграционных отношений позволит дать объективную классификацию видов миграционно-правовых отношений.
4. Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образующих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграционно-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием, диктует необходимость формирования подотрасли миграционного права Российской Федерации в рамках отрасли административного права.
5. Обосновывается положение о стадиях административно-правового регулирования миграционных процессов – правотворчества, информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов отношения, реализации норм права и государственного принуждения. Эти стадии в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений наполняются конкретным содержанием. На стадии правотворчества административно-правовое регулирование характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным регулированием миграционно-правовых отношений. На стадии информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов миграционно-правовых отношений происходит доведение до их сведения целей, задач, принципов и приоритетов такого воздействия. На стадии реализации норм права осуществляются использование, исполнение, соблюдение и применение права, в результате которого происходит приобретение, изменение, осуществление и прекращение административно-правового статуса мигранта и осуществление миграционно-правовых режимов. Стадия государственного принуждения призвана восстановить нарушенное миграционное правоотношение, предотвратить и пресечь нарушение миграционно-правового отношения или покарать виновного за совершение административного проступка. Правовое регулирование общественных отношений осуществляется по единым, свойственным только ему закономерностям и стадиям, и не может дифференцироваться в зависимости вида общественных отношений, на которых оно воздействует. Это свидетельствует о единстве стадий международно-правового и административно-правового регулирования.
6. Предлагается необходимым признать, что стадия реализации норм международного права о миграции, как стадии международно-правового регулирования, не может действовать посредством исполнения, использования, соблюдения и применения. Претворение в жизнь норм международного права о миграции следует рассматривать как их осуществление в процессе административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Такое осуществление происходит в следующих формах: полная и частичная рецепция; общая (генеральная) и специальная отсылка; принятие национального правового акта (закона или подзаконного акта), регулирующего порядок осуществления международного обязательства государства. Прямое же применение норм о миграции населения возможно при наличии следующих условий: а) в законодательстве государства должна быть определена воля государства на прямое применение норм международного права в его национальном праве, что предусмотрено в норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; б) в международно-правовом акте должно отсутствовать указание на приведение национального законодательства в соответствие с требованиями международного акта; в) международные договоры в сфере миграции должны вступить в силу, т.е. начать действовать; г) государство должно выразить обязательность в отношении международного договора; д) в отношении применяемых норм международного договора государства, участвующие в миграционном отношении, не должны высказывать оговорки о неприменимости этих норм в отношении государства (субъектов их правовой системы). Причем прямое применение норм международного права не свидетельствует об их включении в национальную правовую систему.
7. Отмечается, что эффективное нормативное административно-правовое регулирование миграционных правоотношений возможно на основе системного законотворческого процесса, который бы включал в себя нормативное определение целей, задач, принципов, приоритетов административно-правового регулирования, а также закрепления системы миграционно-правовых средств, миграционно-правовых режимов и миграционно-правовых процедур управления миграционными процессами в Российской Федерации.
8. Высказывается мнение о том, что административно-правовое регулирование миграционных правоотношений должно осуществляться на основе законодательно закрепленной системы миграционно-правовых режимов, которые определяют упорядоченную систему правил поведения мигрантов – миграционных правил. Все виды миграционно-правовых режимов могут быть классифицированы в зависимости от их функционального назначения на: 1) общие миграционно-правовые режимы – режим максимального миграционного благоприятствования; режим миграционного благоприятствования; режим наименьшего миграционного благоприятствования; режим миграционного моратория; 2) регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые режимы – режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; режим регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации; режим регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации; режим регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации; 3) разрешительный режим – режим пересечения Государственной границы Российской Федерации; режим транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации; режим приобретения правового статуса беженца; режим приобретения правового статуса вынужденного переселенца; режим квотирования расселения вынужденных мигрантов на территории субъекта Российской Федерации; режим получения территориального (политического) убежища; 4) правопредоставительные режимы – режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное пребывание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное проживание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на постоянное проживание; режим предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; режим предоставления иностранным гражданином (лицом без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью; режим лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за границей; режим привлечения и использования отдельных категорий иностранных работников (трудящихся-мигрантов); 5) легализующие режимы – паспортный режим; режим миграционной амнистии, режим временного (гуманитарного) убежища; 6) ограничительные режимы – режим пограничной полосы (зоны); режим военного городка; режим закрытого административно-территориального образования; режим зоны экологического бедствия; 7) запретительные режимы – режим территорий, предназначенной для функционировании органов государственной и муниципальной власти и населения; режим территорий, предназначенных для обеспечения государственной и общественной безопасности; 8) смешанные (ограничительно-запретительные) миграционно-правовые режимы – режим территории, где введено военное положение; режим территории, где введено чрезвычайное положение; режим зоны, где существует опасность распространения инфекционных заболеваний; режим территории, признанной особо охраняемым природным объектом.
9. Доказывается, что эффективная реализация миграционно-правовых режимов невозможна без их обеспечения посредством административных процедур, как нормативно закрепленных условий, требований и стадий принятия решения по конкретному административному делу, возникающему в сфере территориального перемещения населения.
10. Предлагается авторское видение условий и факторов кодификации миграционного законодательства, которые бы отражали, как предложенные автором теоретические аспекты административно-правового регулирования миграционных правоотношений, так и современную практику такого регулирования. Это позволяет решить целый комплекс практических задач и, прежде всего, эффективное функционирование стадии информационного и ценностного воздействия миграционного законодательства на участников миграционных правоотношений.
11. Высказывается идея о том, что административное правоприменение в сфере реализации норм миграционного законодательства осуществляется на отдельных стадиях миграционного процесса и в отношении отдельных видов мигрантов: на стадии принятия решения о миграции правоприменение осуществляется в отношении иммиграции, эмиграции, внешней трудовой иммиграции и эмиграции; на стадии непосредственного территориального перемещения – вынужденных мигрантов, внутренних мигрантов, меняющих как место жительства, так и место пребывания, внешних и незаконных мигрантов; на стадии приживаемости по новому месту нахождения – вынужденных мигрантов. Административное правоприменение в сфере реализации норм миграционного законодательства имеет два аспекта: 1) правоприменение по государственному управлению миграционным потоком; 2) правоприменение по принятию управленческого решения в отношении конкретного мигранта по предоставлению, изменению, реализации или прекращению его административно-правового статуса.
12. Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства в Российской Федерации отвечает всем признакам и элементам ее структуры, но имеет свои особенности, свойственные специфике охраняемых правоотношений. При всем многообразии особенностей, присущих административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, представляется необходимым признать, что данный вид ответственности наступает в случае нарушения мигрантом, должностным лицом, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, миграционно-правовых отношений, которые опосредуются нормами миграционного законодательства, объединенными в миграционно-правовой режим (миграционные правила). Формирование составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения и сами миграционные правила, определяющие порядок территориального перемещения населения, образуют нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Причем нормативное закрепление составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения, вторично по отношению к нормативному закреплению самих миграционных правил, поскольку для государства и общества важнее позитивно упорядочить миграционные отношения и обеспечение их правовой охраны. Между указанными двумя составляющими нормативного основания возникновения административной ответственности (миграционными правилами и составом административного правонарушения) существует корреляционная связь, при которой из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов административных правонарушений, направленных на охрану указанных миграционных правил. Данный теоретический подход позволяет эффективно строить систему составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения.
13. Предлагается в рамках Особенной части КоАП РФ сформировать главу «Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)», которую следует выделять по признаку объекта административно-правовой охраны, видам миграционных потоков и миграционно-правовым режимам. Предложенные критерии позволяют сформировать в рамках предлагаемой главы систему составов административных правонарушений, посягающих на миграционное правоотношение.
Практическая значимость работы заключаются в предложениях и выводах, содержащихся в диссертации, которые могут быть использованы при проведении исследований по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, а также в учебном процессе по курсам теории государства и права, административного права, специальных курсов, посвященных государственному управлению миграционными процессами в Российской Федерации и т. п.
Научно-практическая апробация диссертационной работы. Результаты исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного и финансового права Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в участии автора в работе международных, общероссийских и межвузовских конференций, в числе которых:
– Межрегиональная научно-практическая конференция «Органы и учреждения юстиции в правовом государстве» (Волгоград, 6–7 октября 2000 г.).
– Международная научная конференция «Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву» (Волгоград, 29–30 ноября 2000 г.).
– Всероссийская научная конференция «Приоритеты современного экономического развития» (Краснодар, 9–15 сентября 2001 г.).
– Всероссийская научная конференция «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (Москва, Российская академия правосудия, 17–21 февраля 2003 г.).
– Международная научно-практическая конференция «Миграция и толерантность» (Краснодар, КА МВД России, 19 марта 2004 г.).
– Международная научно-практическая конференция «Формирование гражданского общества в современной России: проблемы и перспективы» (Краснодар, 2005 г.).
– Международная научно-практическая конференция «Миграционные процессы в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005 г.).
– Международная научно-практическая конференция «Социальное партнерство как способ достижения гражданского согласия и социального мира, обеспечения стабильности общества» (Краснодар, 29 марта 2006 г.).
– Международная научно-практическая конференция «Право и правосудие в современном мире» (Краснодар, 10 апреля 2006 г.).
– Международная научная конференция «Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации» (Сочи, 5–9 октября 2006 г.).
– II ежегодная международная научная конференция «Источники права» (Москва, Российская академия правосудия, 22–25 мая 2007 г.).
– Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права» (Краснодар, Институт экономики, права и гуманитарных специальностей, 16 ноября 2006 г., 16 ноября 2007 г., 28 ноября 2008 г.).
Основные положения диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Правового управления Законодательного Собрания Краснодарского края, Общественного Совета при Управлении ФМС России по Краснодарскому краю, а также использованы в учебном процессе при преподавании автором курса Административного права и специального курса «Миграционное право РФ» в ряде ВУЗов г. Краснодара.
Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура и объем диссертационного исследования обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, библиографического списка, насчитывающего более 700 наименований, и приложения.
Система миграционных отношений и их классификация
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается вывод о том, что в системе общественных отношений, возникающих между людьми в процессе их территориального перемещения, выделяются общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулирования. Факторами необходимости такого регулирования являются: наличие публичной потребности в упорядочении данного вида общественных отношений; социально-экономическая значимость этих отношений для общества и государства; необходимость государственно-управленческого воздействия на те виды миграционных отношений, которые являются социально-значимыми для экономического и социального развития общества, обеспечения государственной и общественной безопасности; процесс постоянного развития и совершенствования миграционных отношений требует от государства реагирования с целью направления этих отношений в социально-полезное русло. Вместе с тем необходимо различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» и «миграционное правоотношение или миграцион-но-правовое отношение». Различие указанных правоотношений заключается в структуре правоотношения: объекте, субъекте и содержании. Это позволяет сформулировать авторское видение понятия миграционного правоотношения (миграционно-правового отношения) как общественного отношения, урегулированного нормами административного права, их содержанием является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленные ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении, либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения.
2. Предлагается система миграционно-правовых категорий, необходимых для исследования административно-правового регулирования миграционных правоотношений - «миграционный процесс», под которым в правовом смысле следует понимать сознательную, целенаправленную, подлежащую правовому регулированию деятельность субъектов в рамках общественных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта; «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, участвующих в территориальном перемещении в пределах административных границ или за их пределы, представляющих собой совокупность территориальных перемещений людей..
3. Доказывается необходимость системного анализа видов миграционных правоотношений, подлежащих административно-правовому регулированию. Критериями структурирования системы миграционных правоотношений выступают социальные связи, возникающих между субъектами этих отношений. К числу таких связей следует отнести: генетические, причинно-следственные, функциональные, поссидентные, хронологические, пространственные, корреляционные. Характер и содержание приведенных связей в рамках системы миграционных отношений позволит дать объективную классификацию видов существующих миграционно-правовых отношений.
4. Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образующих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграцион-но-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием, диктует необходимость формирования подотрасли миграционного права Российской Федерации в рамках административного права.
5. Обосновывается положение о стадиях административно-правового регулирования миграционных процессов - правотворчества, информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов отношения, реализации норм права и государственного принуждения. Эти стадии в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений наполняются конкретным содержанием. На стадии правотворчества административно-правовое регулирование характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным регулированием миграционно-правовых отношений. На стадии информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов миграционно-правовых отношений происходит доведение до их сведения целей, задач, принципов и приоритетов такого воздействия. На стадии реализации норм права осуществляются использование, исполнение, соблюдение и применение права, в результате которого происходит приобретение, изменение, осуществление и прекращение административно-правового статуса мигранта. Стадия государственного принуждения призвана восстановить нарушенное миграционное правоотношение, предотвратить и пресечь нарушение миграционно-правового отношения или покарать виновного за совершение административного проступка. Правовое регулирование общественных отношений осуществляется по единым, свойственным только ему закономерностям и стадиям, и не может дифференцироваться в зависимости вида общественных отношений, на которых оно воздействует. Это свидетельствует о единстве стадий международно-правового и административно-правового регулирования.
6. Предлагается необходимым признать, что стадия реализации норм международного права о миграции, как стадии международно-правового регулирования, не может осуществляться посредством исполнения, использования, исполнения и применения. Претворение в жизнь норм международного права о миграции следует рассматривать как их осуществление в процессе административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Такое осуществление происходит в следующих формах: полная и частичная рецепция; общая (генеральная) и специальная отсылка; принятие национального правового акта (закона или подзаконного акта), регулирующего порядок осуществления международного обязательства государства. Прямое же применение норм о миграции населения возможно при наличии следующих условий: а) в законодательстве должна быть определена воля государства на прямое применение норм международного права в его национальном праве, что сделано в норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; б) в международно-правовом акте должно отсутствовать указание на приведение национального законодательства в соответствие с требованиями международного акта; в) международные договоры в сфере миграции должны вступить в силу, т. е. начать действовать; г) государство должно выразить обязательность в отношении международного договора; д) в отношении применяемых норм международного договора государства, участвующие в миграционном отношении, не должны высказывать оговорки о неприменимости этих норм в отношении государства (субъектов их правовой системы). Прямое применение норм международного права не свидетельствует об их включении в национальную правовую систему.
7. Отмечается, что эффективное нормативное административно-правовое регулирование миграционных правоотношений возможно на основе системного законотворческого процесса, который бы включал в себя нормативное определение целей, задач, принципов, приоритетов административно-правового регулирования, а также закрепления системы миграционно-правовых средств, миграционно-правовых режимов и миграционно-правовых процедур управления миграционными процессами в Российской Федерации.
Соотношение международно-правового и административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации
Приведенные положения позволяют определить миграционно-правовой реэюъш как систему взагшосвязанных правовых (нормативных и организационных) средств, представляющих собой систему инструментов (способов и типов), направленных на упорядочение взаимосвязанных миграгщонно-правовых отношений, возникающих в определенном виде территориального перемещения, и достижения определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения населения.
Миграционно-правовой режим представляет собой систему материальных средств воздействия на миграционно-правовые отношений. Миграционно-правовые режимы можно также определять как синонимичное понятие миграционных правил. Их осуществление требует процессуального обеспечения. В этой связи между миграционно-правовым режимом и административной процедурой имеется поссидентная связь (связь соответствия), о чем справедливо отмечалось в административно-правовой науке1.
Миграционно-правовые режимы можно классифицировать по различным основаниям. Базовым критерием такой классификации является роль, которую выполняет правовой режим в упорядочении миграционно-правовых отношений. По указанному критерию следует выделить миграционно-правовые режимы и иные специальные административно-правовые режимы.
Первые создаются специально для упорядочения миграционно-правовых отношений; вторые - для реализации функций государственного управления в иных сферах - не имеют целью прямо воздействовать на миграционные про цессы, но косвенно их затрагивают. К числу последних, например, можно отне сти: режим предоставления гражданства; режим чрезвычайного положения; режим военного положения; режим охраны государственной границы; режим экологического бедствия; режим закрытого административно территориального образования; режим, устанавливаемый на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения фекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания и пребывания населения и хозяйственной деятельности; режим проведения контртеррористической операции; режим мобилизации; режим военного поселения и т.п.
Все виды миграционно-правовых режимов могут быть классифицирова ны в зависимости от их функционального назначения в процессе упорядочения миграционно-правовых отношений. К таковым следует отнести: 1) общие ми грационно-правоеые режимы — режим максимального миграционного благо приятствования; режим миграционного благоприятствования; режим наименьшего миграционного благоприятствования; режим миграционного мо ратория1; 2) регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые режи мы - режим регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации по месту жительства; режим регистрации иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Фе дерации по месту пребывания; режим регистрации по месту пребывания граж дан Российской Федерации; режим регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации; У) разрешительный режим — режим пересечения Госу дарственной границы Российской Федерации; режим транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации; ре жим приобретения правового статуса беженца; режим приобретения правового статуса вынужденного переселенца; режим квотирования расселения вынуж денных мигрантов на территории субъекта Российской Федерации; режим по лучения территориального (политического) убежища; 4) правопредоставительные режимы — режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное пребывание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное проживание; режим предоставления иностранным гражданам и ли 1 Указанные миграционно-правовые режимы в настоящее время не закреплены в законодательстве Российской Федерации, но нуждаются в нормативно-правовом регулировании. По нашему мнению общие положения об указанных режимах должны содержаться в Общей части Миграционного кодекса РФ. См.: Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезис консервативной правовой миграционной политики Российской Федерации цам без гражданства права на постоянное проживание; режим предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; режим предоставления иностранному гражданину (лицу без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью; режим лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за границей; режим привлечения и использования труда отдельных категорий иностранных работников (трудящихся-мигрантов); 5) легализующие режимы — паспортный режим; режим миграционной амнистии, режим временного (гуманитарного) убежища; 6) ограничительные режимы - режим пограничной полосы (зоны); режим военного городка; режим закрытого административно-территориального образования; 7) запретительные режимы - режим территории, предназначенной для функционирования органов государственной и муниципальной власти и населения; режим территории, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности; 8) смешанные (ограничительно-запретительные) миграционно-правовые режимы - режим зоны экологического или техногенного бедствия; режим территории, где введено военное положение; режим территории, где введено чрезвычайное положение; режим зоны, где существует опасность распространения инфекционных заболеваний; режим территории, признанной особо охраняемым природным объектом.
Миграционно-правовые режимы в зависимости от цели их создания могут быть дифференцированы на: 1) регламентирующие — режим приобретения правового статуса беженца или вынужденного переселенца; 2) миграционно-поощрителъные - режим максимального миграционного благоприятствования; режим миграционного благоприятствования; 3) миграционно-ограничителъные — режим привлечения иностранных граждан для работы на территории Российской Федерации, режим наименьшего миграционного благоприятствования; 4) миграционно-запретителъные — режим запрета пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на отдельных территориях, определенных Правительством РФ, режим миграционного моратория.
Как уже отмечалось, эффективное функционирование миграционно-правовых режимов невозможно без административно-правовых процедур как системы процессуальных (процедурных) норм, регулирующих административно-процессуальные отношения. Прав Г. Брэбан, который отмечал, что «процессуальные нормы имеют важное значение, и ими не следует пренебрегать, потому что они часто являются гарантией успешного управления и в то же время гарантией прав граждан»1. Они направлены на решение двух основных задач: «сформулировать курс, которым будут следовать административные органы, наметить шаги, которые они могут предпринять. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получаются показания, каковы сроки, в течение которых должны быть произведены определенные действия, и пути, которыми можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения» и «создание инструмента, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование»2. Сущность административной процедуры заключается в попытке нормативного закрепления условий, требований и стадий принятия решения по конкретному административному делу. Административная процедура рассчитана на установление отношений между государственным органом (должностным лицом) и гражданином (иностранным гражданином или лицом без гражданства) в области принятия правоприменительного (управленческого) решения.
В настоящее время стоит вопрос не только о принципах, условиях и этапах административной процедуры, но и о необходимости определения характера и разновидностей этих процедур. Современная правотворческая деятельность органов государственного управления идет по пути создания специальных отраслевых процедур деятельности органов исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации данный вопрос до настоящего
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения
Анализ и оценка миграционной ситуации на стадии приживаемости соотечественников, проживающих за рубежом,1 характеризуется формированием условий, при которых соотечественники были бы заинтересованы в переселении на территорию Российской Федерации. В настоящее время такие условия создаются по четырем основным направлениям: 1) материальное обеспечение переселения и социальной адаптации по новому месту жительства, обеспечение компенсационного пакета; 2) формирование региональных проектов расселения соотечественников, рынка занятости и т.п.; 3) оценка потребности в рабочей силе на территории субъекта РФ и пополнении численности населения региона за счет соотечественников, проживающих за рубежом; 4) оценка возможности приема и обустройства переселенцев на территории субъекта РФ, где предполагается расселение соотечественников. С нашей точки зрения, необходимо выделить еще одно направление: создание упрощенного порядка получения гражданства (натурализации) соотечественников, переселяющихся на постоянное жительство в Российскую Федерацию.
Принятие управленческого решения в сфере внешней миграции населения. В области внешней миграции населения наибольшее значение приобретает иммиграция в Российскую Федерацию иностранных граждан. В этой связи необходимо формирование управленческого решения о преимущественном въезде
Данная стадия миграционного процесса касается лишь соотечественников, проживающих за рубежом и желающих переселиться на территорию Российской Федерации. на территорию Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства) для временного их пребывания и временного проживания, а также предоставление (в исключительных случаях, по решению Президента РФ) безвизового и краткосрочного въезда иностранных граждан (лиц без гражданства) на территорию Российской Федерации. Причем, согласие на временное проживание должно осуществляться в пределах квот, установленных Правительством РФ (ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. (с изм. от 30 июня 2003 г., 11 ноября 2003 г., 22 августа 2004 г., 2 ноября 2004 г.; 18 июля 2006 г.; 29 декабря 2006 г.; 6 января 2007 г.; 1 и 4 декабря 2007 г.; 6 мая 2008 г.; 23 июля 2008 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — ФЗ о правовом положении иностранных граждан) и определением оснований отказа либо аннулирования разрешения на временное проживание (ст. 7). Опыт европейских стран показывает дифференцированный подход к государственному управлению процессами внешней иммиграции. Так, в странах Северной Европы (Норвегия, Дания, Швеция и др.) предусматривается определение предпочтительности въезда иностранных граждан на их территорию и этот принцип лежит в основе иммиграционного законодательства. В странах Западной Европы в настоящее время прослеживаются тенденции к регулированию иммиграции не только по принципу предпочтительности въезда, но и применяется национально-этнический принцип ограничения иммиграции на их территорию. Кроме этого в основе предоставления права на временное пребывание и постоянное проживание на территории государств ЕС лежат цели, причины и материальное положение иммигранта1. Подобный подход представляется необходимым при формировании иммиграционного законодательства Российской Федерации.
Стадия принятия решения о миграции предполагает вынесение решения о выборе миграционно-правового режима управления внешней миграцией населения, а также региона или отдельной территории, для которых этот режим применим. В этой связи принятие управленческого решения в сфере внешней миграции населения зависит от целого комплекса факторов, позволяющих избрать необходимый миграционно-правовой режим: а) субъект Российской Федерации или его отдельная территория. Необхо димо отметить, что в данном случае управленческое решение должно касаться иностранных граждан (лиц без гражданства), временно и постоянно прожи вающих на территории Российской Федерации. Данный фактор связан с выбо ром общего миграционно-правового режима (максимального миграционного благоприятствования, миграционного благоприятствования, наименьшего ми грационного благоприятствования и миграционного моратория), который по зволит принимать обоснованные управленческие решения в сфере внешней миграции населения; б) населенность региона и потребность в привлечении иностранных гра ждан (лиц без гражданства) на территорию региона. Данный фактор тесно свя зан с предыдущим, имеет значение для определения общего миграционно правового режима, однако, он является не единственным обстоятельством, влияющим на принятие управленческих решений в сфере внешней миграции населения. Малонаселенность региона и потребность в рабочей силе требуют предпочтительного расселения иностранных граждан (лиц без гражданства) на постоянное место жительства, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом и имеющих намерение переселиться в Российскую Федерацию; в) темпы экономического роста в определенных регионах России требуют увеличения производительных сил, которое в свою очередь должно носить не только количественный, но и качественный характер. Данное обстоятельство яв ляется одним из предопределяющих факторов принятия управленческого решения о перераспределении внешних мигрантов по территории Российской Федерации.
Перечисленные факторы позволяют выделить следующие виды управленческих решений по управлению иммиграцией населения в Российскую Федерацию: а) определение общего миграционно-правового режима и инициация перед Правительством РФ его закрепления по субъектам РФ; б) разработка ме роприятий по привлечению иностранных граждан (лиц без гражданства), въезжающих на временное и постоянное проживание на территорию региона, и предпочтительного расселения внешних мигрантов, а также их инициация перед Правительством РФ с целью нормативно-правового закрепления; в) определение территорий ограничительного, запретительного и смешанного типа, применяемых для иммигрантов на территории страны; г) определение направления усиления иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, который зависит от активности миграционных потоков внешней миграции в определенный регион и фактах проникновения незаконных мигрантов на территорию Российской Федерации.
Принятие управленческого решения, связанного с переселением соотечественников, проживающих за рубежом, на территорию Российской Федерации характеризуется принятием следующих управленческих решений: а) об информационном обеспечении соотечественников, проживающих за рубежом, и желающих переселиться на территорию Российской Федерацию; б) о подготовке федеральной и региональной подзаконной нормативной правовой базы, регламентирующей принятие соотечественников на территории Российской Федерации; в) о создании условий для принятия и размещения соотечественников, желающих переместиться на территорию Российской Федерации в рамках разработанных федеральной и региональных программ переселения соотечественников; г) о содействии самоорганизации соотечественников; д) о защите прав и свобод соотечественников, развитии образовательных, культурных и научных связей с соотечественниками; е) о финансировании работы с соотечественниками, включая молодежь и незащищенные слои.
Виды административных правонарушений в сфере миграционных отношений
Нормативное закрепление данного режима является важным условием эффективной реализации стадии приживаемости вынужденных мигрантов на территории Российской Федерации.
Другим миграционно-правовым режимом управления в сфере вынужденной миграции является режим приобретения правового статуса вынужденного переселенца, который, как и режим приобретения правового статуса беженца, имеет двухэтапную структуру. На первом этапе принимается решение о приеме или отказе в приеме ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем; на втором - решение о признании или отказе в признании лица вынужденным переселенцем.
Для принятия управленческого решения о приеме ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем необходимо оценить наличие следующих фактических обстоятельств дела: а) имеются ли у лица основания, предусмотренные п. 1 ст. 1 Закон РФ от 19 а) лицо должно покинуть место своего жительства по причинам насилия, преследования или реальной опасности подвергнуться такому преследованию, которые должны осуществляться по признаку расовой либо национальной при надлежности, вероисповеданию, языку, а также принадлежности к социальной группе или политическим убеждениям его или членов его семьи, проведению враждебной компании в отношении лица или группы лиц, либо массовых нару шений общественного порядка; гражданин Российской Федерации покинул тер риторию иностранного государства по указанным причинам; гражданин Российской Федерации покинул территорию одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъекта РФ по указанным причинам; иностранный гражда нин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на территории Россий ской Федерации и покинувшие место своего жительства по указанным причинам; беженец, получивший гражданство Российской Федерации и необустроившийся на территории Российской Федерации в период действия статуса беженца; б) лицо лично или через уполномоченного представителя обратилось в территориальный миграционный орган по новому месту пребывания с ходатай ством о признании его вынужденным переселенцем; в) лицо лично или через уполномоченного представителя обратилось хо датайством в федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого переселения либо в ди пломатическое представительство или консульское учреждение Российской
Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатай ства в федеральный или территориальный миграционный орган; г) представление документов, подтверждающих гражданскую принад лежность лица: свидетельства о рождении (для лиц, не достигших шестнадца 1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1993. - № 12. - Ст. 427; Собрание законодательства РФ, 1995. - № 52. -Ст. 5110; 2000. - № 33. - Ст. 3348; 2002. - № 52. - (часть I). - Ст. 5132; 2003. - № 52. - (часть I). - Ст. 5038; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2006. -№31.- (часть I). - Ст. 3420; 2008. - № 30. - (часть II). - Ст. 3616. тилетнего возраста), о браке либо о расторжении брака, пенсионного удостоверения, личной книжки одинокой матери, удостоверения, выдаваемого многодетной семье и т. п.; д) при необходимости оцениваются материалы, свидетельствующие о времени прибытия на территорию Российской Федерации; е) обстоятельства совершения в отношении заявителя и (или членов его семьи) насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признакам и обстоятельствам, предусмотрен ным п. 1 ст. 1 ФЗ о вынужденных переселенцах; ж) по инициативе должностного лица территориального миграционного органа могут быть истребованы и оценены другие обстоятельства дела.
Юридическую оценку обстоятельств осуществляет федеральный или территориальный миграционный орган на основании п.п. 3 и 4 ст. 3 ФЗ о вынужденных переселенцах; причем данные органы могут принять решение о принятии или отказе в принятии ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем. Лицо, ходатайство которого принято к рассмотрению по существу, приобретает правовой статус, предусмотренный ст. 4 ФЗ о вынужденных переселенцах.
На втором этапе ходатайство о признании лица вынужденным переселенцем рассматривается по существу в порядке установленном ст. 5 ФЗ о вынужденных переселенцах и Приказом ФМС РФ от 31 марта 1997 г. №19 «О мероприятиях, связанных с порядком признания лиц вынужденными переселенцами, их учета и переучета»1. При признании лица вынужденным переселенцем оцениваются следующие фактические данные: а) прибытие лица в регион, в котором осуществляет деятельность территориальный миграционный орган, где находится ходатайство о признании лица вынужденным переселенцем; б) фактические обстоятельства, представленные заявителем или уполномоченным представителем при подаче ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем; в) дополнительные фактические обстоятельства, необходимые для признании лица вынужденным переселенцем.
В соответствии с п.п. 2 и 3 ст. 5 ФЗ о вынужденных переселенцах руководитель (заместитель руководителя) территориального миграционного органа принимает решение о признании либо об отказе в признании лица вынужденным переселенцем. В порядке и на условиях, указанных в ст. 9 ФЗ о вынужденных переселенцах, вынужденный переселенец может утратить или быть лишенным данного статуса.
Вынужденным переселенцем по преимуществу является гражданин Российской Федерации, и поэтому административное правоприменение при реализации миграционно-правового режима приобретения правового статуса вынужденного переселенца следует осуществлять в более сжатые сроки. В настоящее время в соответствии с п. 3 ст. 3 ФЗ о вынужденных переселенцах в 3-х дневный срок принимается решение о регистрации ходатайства; в соответствии с п. 2 ст. 5 ФЗ о вынужденных переселенцах в 3-х месячный срок принимается решение о признании лица вынужденным переселенцем; на основании п. 2 ст. 5 того же закона - лицо уведомляется о принятом решении в течение 5 дней. Продление данных сроков закон не допускает. Как видно, процедурный период достаточно продолжителен и все это время лицо обладает статусом лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем (ст. 4 ФЗ о вынужденных переселенцах). Этот статус является весьма ограниченным в социальном обслуживании указанных лиц.
В этой связи целесообразно ограничить срок принятия решения о признании лица вынужденным переселенцем в один месяц без права его продления. Обосновывая эту позицию, приводим следующие аргументы: а) миграционные органы должны обладать информацией об обстановке на территории исхода лиц, желающих приобрести статус вынужденного переселенца; б) должно быть налажено взаимодействие территориальных миграционных органов и миграционных органов, созданных в структуре органа исполнительной власти субъекта федерации, в вопросах исхода и прибытия лиц, желающих приобрести правовой статус
