Введение к работе
Актуальность работы. Органы внутренних дел в системе современного демократического государства занимают особое место, объективно испытывая на себе внимание населения и общественных институтов, вызывая повышенные ожидания - неизмеримые с интересом к деятельности других органов государственной власти.
Как следствие, вопросы, связанные с деятельностью органов внутренних дел, всегда актуальны. В то же время, можно выделить факторы, определяющие актуальность исследования, исходя из заявленной проблематики:
1. Факторы универсального значения и содержания, связанные с реали
зацией в Российской Федерации административной реформы. Администра
тивная реформа положила начало комплексу преобразований административ
но-правового характера, сформировав новые стандарты исполнительно-
распорядительной деятельности и, соответственно, определив необходимость
преобразований в системе организации и деятельности должностных лиц, ис
полняющих государственно-властные полномочия.
В результате, одна из ключевых проблем административного права -совершенствование системы деятельности различных категорий государственных служащих на основе новых требований и принципов, что объективно требует переосмысления важнейших ее составляющих.
2. Факторы специального характера и содержания. Потребность и необ
ходимость повышения эффективности деятельности сотрудников милиции
стали причиной реформы МВД России, отправной точкой которой является
Указ Президента России № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельно
сти органов внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2009 г. По
следовавшие после этого решения позволяют сделать вывод, что реформиро
вание органов внутренних дел, руководством страны рассматривается как
долгосрочное и приоритетное направление деятельности, в рамках которой,
реформирование службы в органах внутренних дел приобретает приоритетное значение. В данном отношении, чрезвычайно актуальным представляется использование зарубежного опыта реформирования и совершенствования службы в органах внутренних дел. В качестве такового, по нашему мнению, следует рассматривать, в первую очередь, опыт административно-правового регулирования службы в полиции ФРГ.
Востребованность обращения к опыту службы в органах полиции ФРГ, прежде всего, объясняется тем, что ФРГ - единственное государство Европы, в котором в течение последних десяти лет система организации службы в полиции была кардинально изменена. Это позволяет выявить не только эффективные средства и методы, использованные в ходе подобного реформирования, но и избежать ошибок, имевших место в процессе совершенствования полицейской службы Германии. Кроме того, автором было принято во внимание, что состояние административно-правового регулирования службы в органах милиции (полиции) в определенной степени детерминировано сходной формой государственного устройства Германии и России.
Степень разработанности темы исследования. Заявленная проблематика предполагает изучение нескольких взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем с учетом степени их научной проработки.
Так, так наш взгляд, на данный момент, специфика административно-правового регулирования и функционирования органов государственной власти в системе современного федеративного государства, традиционно рассматриваемая в аспекте проблем теории и истории государства и права, а также конституционного и муниципального права, применительно к реализации административной реформы в части совершенствования системы организации службы в органах внутренних дел, использована фрагментарно.
Признавая наибольшую степень изученности вопросов административно-правового регулирования службы в органах внутренних дел (милиции) в системе исследуемой проблематики, что отмечено в работах А.М.Артемьева,
В.Б.Гайдова, М.М.Дикажева, Д.С.Канищева, А.М.Касумова, Н.С.Климкина,
А.С.Коновалова, Н.В.Матвеева, С.Ю.Миронченко, Е.Л.Патрашко,
А.А.Прошина, А.В.Самойлова, Э.М.Филиппова, В.И.Шевцова,
А.С.Шиенковой и др., следует заметить, что в них вполне естественно не отражены изменения, касающиеся рассматриваемого феномена, возникшие вследствие реализации Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г.
В отечественной науке, полиции ФРГ, рассматриваемой в качестве объекта исследования, уделено значительное внимание в сравнении с полицейскими структурами других зарубежных государств (И.П.Антонов; П.Н.Астапенко; А.В.Быков; А.В. Губанов; С.А.Дербичева; Е.Ю.Рюден и др.). Однако пока еще не исследованными остаются вопросы административно-правового регулирования и оптимизации службы в органах полиции и милиции в их сравнительно-правовой характеристике.
Кроме того, анализ имеющих место исследований свидетельствует об отсутствии монографических и диссертационных работ, посвященных вопросам административно-правового регулирования службы в органах полиции (милиции) федеративного государства, рассматриваемом в теоретическом и организационно-прикладном аспектах.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в выработке положений теоретического и методико-прикладного содержания, совокупность которых позволит сформулировать предложения, направленные на совершенствование организации (регулирования) службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Сформулированная цель работы определила следующие исследовательские задачи:
1. Осуществить комплексный анализ административного законодательства России и полицейского законодательства ФРГ, на основании которого определить сущностные характеристики административно-правового регули-
рования службы в органах полиции (милиции) в системе федеративного государства.
Выявить особенности построения и функционирования государственной службы в современных условиях.
Выявить общее и отличное в организации и функционировании службы в органах полиции (милиции) ФРГ и России.
Исследовать «модель пожизненного найма», а также изучить условия и перспективы ее адаптации в Российской Федерации.
Выработать научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование службы в милиции Российской Федерации, в соответствии с концептуальными положениями, сформулированными в Указах Президента России № 1468 от 24 декабря 2009 г. и № 208 от 18 февраля 2010 г.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами административного и полицейского права, возникающие в системе организации и функционирования службы в органах внутренних дел федеративного государства.
Предметом исследования являются конкретные модели административно-правового регулирования службы в органах полиции (милиции) как общественно-полезной деятельности, а также административно-правовые формы организации и осуществления деятельности граждан, уполномоченных на реализацию государственных полномочий в общественно-значимой сфере.
Методологическая основа исследования. Комплексный характер задач диссертационного исследования определил системно-предметное использование методов научного анализа:
Диалектический метод познания являлся основой получения научно-обоснованных и достоверных выводов и обобщений.
В процессе анализа административно-правовых процессов использовались принципы формально-логического и логико-понятийного мышления (обоснованность, непротиворечивость и полнота).
3. В работе широкое применение получили общенаучные методы (анализ и синтез, индуктивный и дедуктивный, системно-структурный и иные), а также и специально-юридические методы (сравнительного правоведения, формально-юридический), посредством которых были достигнуты поставленные исследовательские цели и задачи.
Теоретической основой работы стали исследования отечественных и зарубежных ученых по вопросам и проблемам:
Теории права и государства, особенностям осуществления административно-распорядительной деятельности в системе современного демократического федеративного государства: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, С.Н. Бочарова, В.П. Божьева, А.В.Волынского, О.А. Галустьяна, В.Н. Бутылина, А.С. Дугенца, Ю.А. Дмитриева, СМ. Зырянова, И.Ш. Килясханова, С.Я.Лебедева, Е.ГЛяхова, Р.Г.Пихои, И.А.Полянского, А.С.Прудникова, В.Н.Казакова, А.П.Коренева, А.М.Кононова, А.Н.Кокорева, В.М.Курицына, Ю.Н.Сатрилова, И.И.Сыдорука, В.В.Трофимова, Д.Д.Шалягина, В.Е.Чиркина и др.
Организации и деятельности государственной службы, ее административно-публичной сущности, принципов и методологии деятельности: Г.В.Атамчука, И.Н.Барцица, В.Д.Граждана, Б.В.Лытова, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, С.Е.Нарышкина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Н.В.Путило, В.А.Сулемова, Ю.А.Тихомирова, Л.К.Терещенко, А.И.Турчинова, В.В.Черепанова, Т.Я.Хабриевой и др.
Функционирования правоохранительной службы в системе государственной службы федеративного государства: А.М.Артемьева, И.Н.Зубова, К.К.Горяинова, В.С.Овчинского, А.В.Ендольцевой, В.Я.Кикотя, Ф.Е.Колантаевского, Л.В.Кондратюк, Б.П.Кондрашова, В.П.Сальникова, Ю.П.Соловья, В.В.Черникова и др.
Организации и деятельности органов внутренних дел ФРГ, а также службы в органах полиции: И.П.Антонова, П.Н.Астапенко, К.С.Вельского,
А.В.Быкова, И.А.Горшеневой, А.В.Губанова, С.А.Дербичевой,
И.Ф.Колонтаевской, Е.Ю.Рюден, И.Ч.Шушкевича и др.
Эмпирической основой исследования стали материалы, полученные автором в процессе практической деятельности в службах и подразделениях Управления внутренних дел по Смоленской области в период с 2006 по 2010 гг., а также результаты международных научно-практических конференций и семинаров, проведенных в Московском университете МВД России.
В диссертационном исследовании использованы данные, полученные соискателем в результате анкетирования сотрудников кадровых подразделений Центрального Федерального округа (УВД по Смоленской, Калужской, Брянской, Московской области; 115 результатов анкетирования) в период с 2007 по 2009 гг.
В работе использованы результаты эмпирических исследований, представленные в работах Ю.Е.Аврутина, П.Н.Астапенко, А.В.Быкова, В.Я.Кикотя, а также ежегодные данные тематических опросов граждан и сотрудников милиции, осуществляемых Фондом общественного мнения с 2008 г. по настоящее время.
Научная новизна исследования состоит в предпринятой автором попытке изучения проблем и вопросов административно-правового регулирования службы в органах внутренних дел федеративного государства в сравнительно-правовой характеристике, в результате которого:
Сформированы положения, характеризующие особенности, принципы и содержание государственного управления в условиях функционирования Электронного правительства, а также изучены возможности практики использования Электронного правительства при организации службы в подразделениях милиции территориальных отделов внутренних дел.
В механизм административно-правового регулирования государственной службы в органах милиции предложено адаптировать функционально-профессиональные профили сотрудников немецкой полиции, характеризую-
щие положительно апробированную практику профессионального и карьерного роста в системе полицейской службы, а также противодействия коррупции и других форм девиантного поведения среди сотрудников полиции.
Аргументировано теоретическое обоснование понятий, расширяющих существующий методологический инструментарий проведенного исследования: «общественно-правоохранительная услуга», «общественная компетенция полиции (милиции)», «модель пожизненного найма», «полицейский рекрутинг».
Впервые в прикладном аспекте организации милицейской службы исследовано «право на эффективное управление», а также рассмотрена специфика его реализации в системе отечественной административно-распорядительной деятельности в рамках государственной службы в органах внутренних дел.
Работа содержит предложения, направленные на совершенствование контрактно-срочных отношений в системе службы в органах внутренних дел на основе положений и рекомендаций, сформулированных в Указах Президента Российской Федерации № 1468 от 24 декабря 2009 г. и № 208 от 18 февраля 2010 года.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторский вывод, свидетельствующий, что «право на эффективное управление», как современный принцип совершенствования функционирования различных государственных институтов, адаптированный к организации и осуществлению службы в подразделениях милиции, уместно рассматривать в качестве методологической основы коренных преобразований деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, проявляющихся в:
создании новых форм организации и функционирования органов государственной власти и их должностных лиц;
формировании новых упрощенных механизмов, связанных с организацией доступа граждан к информации о деятельности сотрудников органов внутренних дел;
делегировании исполнения отдельных правоохранительных функций общественным и коммерческим организациям, гражданам;
перераспределении полномочий внутри государственной администрации, включая органы милиции.
Авторская позиция о том, что реализация государственных функций в условиях права на эффективное управление приобретает характер и содержание государственной услуги, рассмотренной диссертантом в широком и узком значении.
Внедрение в деятельность органов исполнительной власти практики Электронного правительства создает предпосылки возможного участия граждан в деятельности государственной администрации. В результате, реализация государственных функций, в том числе функций правовой охраны и защиты в отдельных аспектах, обретает форму взаимодействия и сотрудничества государственных служащих с иными субъектами правоохранительных правоотношений, где государственный служащий все больше исполняет роль посредника и помощника-консультанта гражданина, реализующего свои субъективные права и обязанности. Тем самым, в системе исполнительно-распорядительной деятельности отмечается востребованность возрастания доли и значения согласительных процедур, как внутри самой государственной администрации, так и в отношениях государственных структур с отдельными гражданами.
Авторская аргументация характеристики службы в органах внутренних дел как сложного комплексного явления, имеющего административно-правовую природу, проявляющуюся в деятельностно-распорядительном и институционально-административном аспектах.
5. Результаты проведенного авторского анализа административно-
правовой сущности службы в органах внутренних дел ФРГ, выражаемые по
средством характеристики принципа «службы и верности», имеющего кон
ституционное закрепление.
Элементы данного принципа образуют нерасторжимое целое, формируют и составляют общественно-полезный характер всей полицейской службы. При этом, категория «верность» является руководящей основой как в процессе отбора и приема на службу (рекрутинга), так и в процессе повседневного исполнения профессиональных обязанностей. В то же время, категория «службы» определяет содержание и временные параметры служебных отношений гражданина, находящегося на службе, и государства, уполномочивающего его на служение обществу и гражданам.
Вывод диссертанта о том, что сохранившаяся в ОВД с советского периода система должностей, детерминирующих соответствующие им специальные звания, явилась мало функциональной, и вступает в противоречие с практикой реализации в деятельности милиции концепции государственных услуг, приоритетно ориентированной на потребности населения.
В системе современного администрирования, в процессе реализации государственных функций, наряду с содержанием, большое значение приобретает также форма их реализации. С учетом этого, применительно к органам внутренних дел, автор предлагает качественное изменение существующих и варианты выработанных им новых квалификационных требований, направленных на формирование и развитие современной модели деятельности сотрудника полиции (милиции), которую можно определить как «сотрудник -социальный работник и консультант». Данная модель является закономерным итогом развития традиционной модели, определяемой как «сотрудник-борец».
Неотъемлемым элементом системы организации службы в органах внутренних дел является система идеологических установок, которые, по мнению диссертанта, можно выразить посредством принципа «защита Конституции», раскрывающимся посредством:
1) Абсолютной приверженности сотрудников демократическим ценностям, важнейшими из которых являются права и свободы человека, ценность и значимость которых не подлежит сомнению и обсуждению.
Абсолютной готовности (профессиональная, моральная, физическая) сотрудников оберегать и защищать демократические ценности.
Абсолютная последовательность сотрудников в деятельности по защите демократических ценностей.
9. Авторская характеристика принципиальных отличий в администра
тивно-правовом статусе сотрудников полиции и милиции, позволяющая кон
статировать имеющее системный характер противоречие: между обществен
но значимым содержанием милицейской деятельности и административно-
правовой формой ее реализации.
10. Авторский вывод о том, что объективно востребована корректиров
ка содержания задач, функций и системы оценки деятельности сотрудников
милиции, выраженная в исследовании, что наряду со статистическими показа
телями все большее значение приобретают оценочно-субъективные категории
(индекс престижности профессии; характер и содержание доверия граждан
должностным лицам; желание работать (служить) в организации; чувство за
щищенности граждан, общества и государства и др.), что обуславливает не
обходимость комплексных изменений в системе кадрового обеспечения служ
бы в органах внутренних дел, которые были успешно реализованы при ре
формировании полиции Германии.
При этом, особое место в системе отбора и приема на службу в органы внутренних дел, имеющей специализированный характер и адаптирующую принципы и практику рекрутирования персонала, должны занимать ВУЗы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение работы характеризуется;
1. Комплексным исследованием проблем административно-правового регулирования службы в органах внутренних дел федеративного государства, в результате которого теоретико-методологическое изучение получили проблемы совершенствования и функционирования службы.
2. Работа содержит конкретные предложения и рекомендации, направ
ленные на совершенствование службы в органах внутренних дел Российской
Федерации.
3. Материалы административно-прикладного содержания, выводы и
предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в процессе
подготовки курсантов образовательных учреждений системы МВД РФ, а так
же в системе служебно-боевой подготовки сотрудников милиции.
Апробация и внедрение результатов. Основные результаты исследования нашли отражение в публикациях автора и неоднократно были апробированы на научных конференциях, связанных с тематикой диссертационного исследования. В частности, на конференциях, имеющих международный статус: Правовое регулирование публичных услуг: российский и зарубежный опыт, С.-Петербургский государственный университет, 30 июня-1 июля 2006 г.; Организация милицейской (полицейской) структуры и пути оптимизации ее деятельности, Московский университет МВД России, 20-21 февраля 2007 г.; Подготовка и анализ проведения крупных операций: Делегирование ответственности, Немецкий институт полиции (ФРГ), 5-6 октября 2008 г.
Структура работы. Исследование состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, перечня источников и литературы, приложений.
