Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Служба в органах внутренних дел в системе федеральной государственной службы
1. Основные признаки федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел, их соотношение стр. 12
2. Система принципов федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел стр. 40
3. Административно-правовой статус служащего органов внутренних дел как представителя федеральной исполнительной власти стр. 71
Глава II. Прохождение федеральной государственной службы в органах внутренних дел
1. Государственно-служебные правоотношения в органах внутренних дел стр.93
2. Основные этапы прохождения федеральной государственной службы в органах внутренних дел стр. 113
3. Современное нормативное правовое регулирование службы в органах внутренних дел и перспективы ее реформирования стр. 145
Заключение стр. 164
Список использованной литературы стр.173
Приложение стр. 197
- Основные признаки федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел, их соотношение
- Система принципов федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел
- Государственно-служебные правоотношения в органах внутренних дел
- Основные этапы прохождения федеральной государственной службы в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальноапь темы исследования определяется значением государственной службы Российской Федерации как особого института административного права, призванного регулировать общественные отношения в различных сферах государственного управления, в том числе правоохранительной.
Проводимые в России глубокие социально-экономические преобразования оказали непосредственное воздействие на все стороны жизни общества и государства. Как известно, успешное формирование общественных отношений, присущих гражданскому обществу, в значительной степени зависит от эффективного функционирования всех ветвей государственной власти, в том числе исполнительной, где важная роль отводится точной реализации законов и подзаконных актов входящими в нее органами, а также деятельности их служащих, которые должны руководствоваться основополагающими принципами государственной службы.
Исходные принципы организации государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"1, создающим необходимые правовые предпосылки развития отечественного законодательства о государственной службе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Однако в нем не нашли закрепления правовые механизмы регулирования возникающих, изменяющихся и прекращающихся государственно-служебных отношений в сфере милитаризованной государственной службы, к которой, в частности, относится служба в органах внутренних дел, являющихся частью системы федеральных органов исполнительной власти. Это дает основание для дополнительного анализа и уточнения ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию службы в органах внутренних дел как разновидности федеральной государственной службы.
В последнее десятилетие значительно обновлено законодательство о службе в органах внутренних дел. Приняты важные нормативные правовые акты: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции"1, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации2, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности"3, Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации"4 и др. Они составили необходимую правовую базу для реформирования института государственной службы в органах внутренних дел.
Важнейшим его элементом является прохождение службы. Это длящийся процесс, начинающийся с момента возникновения государственно-служебных отношений и заканчивающийся их прекращением. Порядок прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации имеет свои особенности, к которым следует отнести особые условия приема на службу, принятие присяги, присвоение специальных званий, периодическую аттестацию служащих, порядок назначения на должность, ношение форменной одежды и знаков различия, служебную дисциплину, порядок увольнения со службы. Все это существенно отличает данный вид государственной службы от службы в иных государственных органах.
За последние годы появилось немало научных работ, посвященных различным аспектам государственной службы Российской Федерации. Так, теоретические основы и различные аспекты современной государственной службы освещались в работах Г.В. Атаманчука, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, ИЛ. Бачило, К.С. Вельского, В.А. Воробьева, В.В. Володина, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, А.А. Гришковца, М.Н. Казанцева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, М.И. Пис-котина, Н.П. Поборчей, Ю.А. Розенбаума, Л.А. Сергиенко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Шкатуллы, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и других ученых. Значительный вклад в развитие теории и практики государственной службы в органах внутренних дел внесли ученые, работающие или работавшие в системе МВД России, среди них: В.К. Бабаев, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, А.В. Кудрявцев, В.М. Кукушин, Х.Х. Лойт, Г.М. Миньковский, Р.С. Мулукаев, Г.М. Мякишев, А.Н. Роша, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, Г.А. Туманов, А.А. Фатула, В.В. Черников, B.C. Чернявский, В.М. Шамаров и др. Государственная служба в органах внутренних дел рассмотрена в литературе в различных аспектах: историческом, правовом, социальном, организационном, нравственном. Однако, комплексных исследований современной государственной службы в органах внутренних дел пока недостаточно, а появляющиеся немногочисленные публикации такого рода не снимают остроты проблемы.
Динамика изменения условий функционирования органов внутренних дел, демократизация государственно-служебных отношений, особенности прохождения службы в данных органах обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования российского законодательства. Не случайно в настоящее время МВД России совместно с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации ведет активную работу над подготовкой проекта Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации".
Объект исследования — государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации, а также совокупность регулируемых правом общественных отношений, складывающихсяв процессе ее прохождения.
Предмет исследования — нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, регулирующие государственную службу в органах внутренних дел Российской Федерации, и практика их применения, общая и специальная научная литература, посвященная исследуемой проблеме.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются разработка и обоснование концептуальных подходов к определению места службы в органах внутренних дел Российской Федерации как разновидности федеральной государственной службы в системе государственной службы Российской Федерации и выдвижение конкретных предложений правового характера, направленных на совершенствование ее организации.
Для достижения обозначенных целей в диссертации решаются следующие задачи:
1) выявление специфических признаков федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел, их взаимосвязи;
2) обоснование и формулирование понятия "служба в органах внутренних дел Российской Федерации";
3) систематизация принципов федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел, раскрытие их содержания и значения;
4) определение административно-правового статуса служащего органов внутренних дел как представителя федеральной исполнительной власти;
5) исследование проблем правового регулирования службы в органах внутренних дел, а также перспектив его совершенствования;
6) разработка проекта Инструкции о порядке заключения контракта о службе в органах внутренних дел.
Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на методологию и теорию познания философии, социологии и права. В процессе исследования использовались достижения наук управления, административного, конституционного, трудового, гражданского и иных отраслей права. Обоснование положений и выводов, предлагаемых в диссертации, осуществлено за счет комплексного применения исторического, формально-юридического, сравнительно-правового, статистического, социологического и иных методов исследования. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом диссертационного исследования.
Основной информационной базой исследования являются действующее российское законодательство, научные труды отечественных и зару бежных авторов, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования, а также наблюдения и опыт соискателя, полученный из собственной практики. Положения и выводы диссертации также опираются на проработанную автором эмпирическую базу. В частности, использованы данные экспертного опроса 114 слушателей Академии управления МВД России, опроса 320 сотрудников органов внутренних дел Республики Татарстан, Красноярского края, Московской, Новосибирской, Омской, Саратовской, Тюменской областей, Приморского края, города Санкт-Петербурга; результаты изучения 300 личных дел и 100 материалов служебных проверок сотрудников органов внутренних дел Алтайского края, Новосибирской, Омской и Тюменской областей; статистические данные Главного управления кадров МВД России. Также, соискателем были проведены личные встречи и беседы по теме диссертационного исследования со служащими органов внутренних дел, результаты которых также положены в основу исследования. При подготовке диссертации использовались данные эмпирических исследований, проведенных другими специалистами.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что на основе переосмысления взглядов на службу в органах внутренних дел впервые осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка института службы в органах внутренних дел Российской Федерации как разновидности федеральной государственной службы.
В работе теоретически обосновано место службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации. Выделены признаки, характеризующие службу в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы. Определены основные принципы службы в органах внутренних дел, устанавливающие ее федеральные начала. Кроме того, в диссертации предпринята попытка раскрыть специфические правовые проблемы, возникающие в ходе прохождения данного вида государственной службы.
В исследовании содержатся предложения по совершенствованию законодательства путем внесения дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты. Диссертантом разработаны проект Инструкции о порядке заключения контракта о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и модель контракта о службе в органах внутренних дел.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Служба в органах внутренних дел Российской Федерации — это разновидность милитаризованной федеральной государственной службы, осуществляемой в соответствии с федеральным законодательством и основанном на нем законодательством субъектов Российской Федерации на государственных должностях рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава, устанавливаемых министром внутренних дел Российской Федерации, а также на государственных должностях высшего начальствующего состава, устанавливаемых Президентом Российской Федерации, и финансируемых за счет средств федерального бюджета (если иное не установлено федеральным законом), по организации и непосредственному обеспечению государственных функций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений и административных правонарушений на всей территории Российской Федерации.
2. Система принципов федеральной государственной службы в органах внутренних дел предполагает их разграничение на организационные, статусные и нравственно-правовые. Она выражается в соединении принципов, общих для всей государственной службы, принципов федеральной государственной службы и принципов службы в органах внутренних дел.
3. Административно-правовой статус служащего органов внутренних дел произволен от административно-правового статуса федерального государственного служащего и представляет собой содержание государственно-служебных отношений, урегулированных правовыми нормами по занимаемой должности, устанавливаемой Президентом Российской Федерации либо министром внутренних дел Российской Федерации, и раскрываемых через установленные российским законодательством государственно-властные полномочия, обязанности в сфере обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод личности, а также вытекающие из них и гарантируемые государством права.
Государственно-служебные отношения в органах внутренних дел разнообразны по содержанию, что позволяет условно разделить их на возни кающие в ходе организации государственной службы (служебно-трудовые правоотношения) и формирующиеся в ходе ее практического осуществления (служебно-функциональные правоотношения).
5. Государственно-служебные отношения в органах внутренних дел складываются на основе норм различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового, уголовного, гражданского и др.) между Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице руководителя соответствующего органа и служащим органов внутренних дел, а в отдельных случаях — с лицом, не являющимся таковым, по поводу поступления на службу, ее прохождения и прекращения, а также между служащими органов внутренних дел либо между служащим и внешним субъектом (гражданин, организация и др.) в связи с осуществлением первым государственно-служебной деятельности по защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений.
6. Прохождение службы в органах внутренних дел — это становление, изменение и прекращение в особом порядке государственно-служебных отношений, вызванное изданием индивидуального акта и зафиксированное в установленных случаях в личном деле сотрудника органов внутренних дел, по поводу его поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы, а также восстановления в должности, специальном звании и на службе в органах внутренних дел.
7. Обоснование прохождения кандидатом на службу в органы внутренних дел испытания в процессе комплектования должностей до заключения с ним индивидуального контракта. В период испытания кандидат не является государственным служащим.
8. Аргументация проектирования новой модели профессионального образования в системе МВД России, которая включала бы в качестве самостоятельного уровня начальное профессиональное образование.
Вывод о необходимости заключения контракта о службе в органах внутренних дел, как правило, на неопределенный срок, с закреплением в нем исчерпывающего перечня субъективных обязанностей (включая обяза-тельства после прекращения действия контракта) и прав сторон, а также дополнительных условий, не противоречащих законодательству о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
10. Структура проекта Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации".
11. Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования прохождения федеральной государственной службы в органах внутренних дел.
Теоретическое и практическое значение исследования. Разработанные автором положения позволяют обогатить теорию института государственной службы Российской Федерации, административно-правовую и административно-процессуальную науку, оказать помощь при последующих научных поисках в административно-правовой и административно-процессуальной сферах.
Выдвигаемые соискателем конкретные предложения будут способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы на занятиях по изучению работниками органов внутренних дел вопросов правового регулирования прохождения службы, а также при проведении занятий и преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел в образовательных учреждениях МВД России. Отдельные положения диссертации могут быть полезными при разработке учебной дисциплины "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации", которая вводится в образовательных учреждениях МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Академии управления МВД России, Волгоградской и Омской академиях МВД России, Барнаульском институте МВД России, Учебном центре УВД Омской области. В соответствии с позицией 33 плана научно-исследовательской ра боты Главного управления кадров МВД России на первое полугодие 1997 г. автором подготовлен научно-аналитический обзор "Применение контрактной формы при замещении вакантных должностей рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации" и проект Инструкции по применению контрактной формы при замещении вакантных должностей в органах внутренних дел Российской Федерации.
По теме диссертации опубликованы три научные статьи и одна лекция.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Основные признаки федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел, их соотношение
Понятие "государственная служба" в юридической литературе толкуется как социально-правовой институт, как организационно-структурное образование и как род общественно-полезной деятельности.
Как правовой институт государственная служба представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих государственно-служебные отношения1. Причем, ввиду того, что им охватываются нормы различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового, уголовного и др.) данный институт является комплексным. Наибольший удельный вес в нем принадлежит административно-правовым нормам, которые, как известно, имеют организационный характер. Они устанавливают порядок формирования государственно-служебных отношений, правовое положение государственного служащего, принципы, а также механизм прохождения государственной службы.
Как организационно-структурное образование государственная служба — это самостоятельный государственный орган либо его подразделение, с определенным объемом компетенции. Выделяются Служба внешней раз ведки Российской Федерации1, Государственная противопожарная служба2, Паспортно-визовая служба органов внутренних дел3 и др.
Как род деятельности государственная служба есть не что иное, как реализация функций в рамках полномочий государственных органов4. Она осуществляется наравне с другими видами общественно полезной деятельности, такими как производство материальных ценностей, социально-культурное обслуживание, творчество, учеба, служба в частных и иных негосударственных организациях и т.п.
Вместе с тем, следует иметь в виду, что государственная служба как деятельность на различных исторических этапах развития России не всегда понималась одинаково. Так, до 1917 года к государственной относилась служба, осуществляемая чиновниками по управлению государственными делами. В частности, А.Е. Яновский представлял ее как постоянную деятельность по достижению определенных целей государства, для чего лица, занимающие государственные должности, наделялись необходимыми полномочиями5. Эта мысль развивалась и другими авторами. Например, Н.М. Коркунов определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности6. А.И. Елистратов характеризовал ее двумя признаками: объективным — относящимся к самой деятельности в системе государственного управления и субъективным — относящимся к лицу как представителю органа управления.
Российское законодательство о государственной службе дореволюционного периода не уступало по своему объему и сравнимо по многим критериям с нормативными актами развитых европейских государств того времени. В нем наблюдалась преемственность законодательного установления статуса государственных служащих и прохождения ими государственной службы. Нормативные акты регулировали единую систему чинов, их номенклатуру и иерархию; устанавливали важнейшие принципы государственной службы; определяли условия приема на государственную службу; порядок аттестации чиновников; процедуру назначения на должности и правила чинопроизводства; ограничения; ответственность; вопросы социальной защиты, а также защиты чести и достоинства лиц, находящихся на службе у государства и др.
После Октябрьской революции вместе с разрушением прежних государственных устоев произошло и кардинальное реформирование государственной службы. Были упразднены все сословия, гражданские чины, звания, титулы3; отменено все дореволюционное законодательство о государственной службе. Образовывались новые структуры государственного аппарата, в которых стали работать в основном представители рабочих4, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области го сударственного управления. Иными словами, создавалась советская государственная служба, которая являлась полной противоположностью чиновничества царской России.
Система принципов федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел
Федеральная государственная служба, как и служба в органах внутренних дел, выполняют свою социальную роль на основе ведущих положений — принципов, которые образуют определенную целостность, составляют единую систему. Между тем, совершенно очевидно, что рассмотрение системы принципов федеральной государственной службы и службы в органах внутренних дел возможно лишь через предварительное определение термина "принцип государственной службы".
Анализ юридической литературы свидетельствует, что понятие принципов государственной службы — относительно устоявшееся в отечественной науке. Содержание даваемых в литературе определений сводится к тому, что принципы отражают главные свойства государственной службы, закрепляют ее основополагающие начала. Так, В.М. Манохин подчеркивает, что принципы государственной службы — это требования, которые обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе. С ними связаны определенные основы — постоянные, твердые, на которых зиждется и функционирует интересующий объект, система отношений и т.д.1 Рассматривая государственную службу с позиции наделения ее государственными функциями, В.А. Воробьев под принципами государственной службы понимает основополагающие политико-юридические начала, раскрывающие ее сущность не только с точки зрения социального назначения, но и практической организации механизма управления2. В таком понимании раскрывается взаимосвязь принципов государственной службы с принципами государственного управления. Аналогичную точку зрения высказывает и Д.М. Овсянко3. По мнению Е.В. Охотского и B.C. Нечипоренко, принципы государственной службы представляют собой основополагающие идеи об объективных закономерностях ее развития и функционирования4, что отражает их реальность и независимость от сознания. Емкое, на наш взгляд, толкование термина "принцип государственной службы" предлагает П.П. Сергун, определяя его как основное руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом.
Таким образом, следует отметить общий лейтмотив изложенных точек зрения, заключающийся в том, что принципы государственной службы, во-первых, составляют ее определяющие начала; во-вторых, имеют свое правовое закрепление (прямое либо косвенное); в-третьих, являются всеобщими в рамках государственной службы; в-четвертых, обязательны для всех участников государственно-служебных отношений; в-пятых, тесно связаны с принципами государственного управления, основываются на них, в-шестых, объективны по своей природе.
Вместе с тем, Ю.Н. Старилов утверждает, что принципы государственной службы — это субъективное понятие, поскольку они формулируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране. Думается, данная точка зрения не может быть воспринята в полном объеме. По нашему мнению, принципы государственной службы объективны и существуют независимо от человеческого сознания, хотя человек формулирует их, облекает в определенную форму, создает им смысловую огранку. Их объективные начала обусловлены сущностью реальных процессов развития общества, типом и формой государства, его устройством, компетенцией государственных органов, принципами организации государственного управления, закономерностями функционирования и организации государственной службы и т.д.
Если ранее принципы государственной службы рассматривались лишь в юридической литературе как сугубо теоретическая категория, то в 90-х годах двадцатого столетия они нашли свое правовое закрепление в законодательстве. Как представляется, их нормативное выражение способствует определенности и стабильности государственно-служебных отношений, позволяет правильно установить основные направления государственно-служебной деятельности. Юридическое закрепление принципов государственной службы означает их обязательность для всех субъектов, функционирующих в системе государственной службы Российской Федерации. Как верно подметил В.М. Манохин, получив свое правовое закрепление, они призваны способствовать созданию прочной правовой основы развития законодательства в этой области
Государственно-служебные правоотношения в органах внутренних дел
Служба в органах внутренних дел, как и государственная служба в целом, реализуется через различного рода общественные отношения, которые, возникая на основе правовых норм, находят свое юридическое выражение в корреспонденции обязанностей и прав сторон. Они связаны с деятельностью органов внутренних дел, и поэтому большая их часть характеризуется как властеотношения. Одна сторона обладает правом требования от другой стороны поведения, предусмотренного нормой права1, то есть правомочию одного субъекта всегда соответствует обязанность другого и наоборот. Государственно-служебная деятельность, осуществляемая служащими органов внутренних дел, обусловливает содержание и функциональную направленность этих отношений, которые могут возникать как внутри органов внутренних дел, так и за их пределами. Так или иначе в них всегда присутствует в качестве основного субъекта служащий органов внутренних дел (за исключением некоторых правоотношений по приему на службу, когда гражданин еще не является государственным служащим). Рассматриваемые правоотношения имеют большей частью государственно-властный характер и характеризуются в теории административного права как "государственно-служебные".
С момента вступления гражданина в государственно-служебные отношения его деятельность попадает в сферу особого правового регулирования. Наряду с этим среди ученых существуют различные взгляды относительно того, какой отраслью права регулируются отношения в сфере государственной службы. Так, представители трудового права традиционно считают, что отношения служащего с "внешней средой" являются областью административного права, а отношения, складывающиеся в процессе труда, — предметом трудового права, поскольку в большинстве своем деятельность на государственной службе осуществляется служащими в рамках отношений найма1. Начало дискуссии между учеными-административистами и представителями трудового права положила концепция А.Е. Пашерстни-ка, суть которой заключалась в том, что государственная служба представляет собой два рода отношений. Первая группа таких отношений — это отношения служащего к работодателю, которые совпадают с порядком трудовых отношений рабочих, поэтому регулируются нормами трудового права, вторая — отношения служащего к населению, учреждениям, организациям — относится к сфере действия административно-правовых норм. При этом линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней среде2. Мы не можем полностью согласиться с этим, потому как наряду с нормами трудового права в регулировании трудовой деятельности государственных служащих значительное место занимают нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, уголовного и других отраслей права. Б полной мере это относится и к отношениям государственного служащего с внешней средой, где, кроме административных норм, регулятором могут выступать, к примеру, нормы уголовного, уголовно-процессуального, гражданского права.
С.С. Студеникин, характеризуя суть своей концепции государственно-служебных отношений, подчеркивал, что они 1) непосредственно связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, которая осуществляется через государственных служащих; 2) возникают между лицом и государством в целом, вследствие чего это лицо наделяется правом действовать от имени государства и применять меры государственного принуждения; 3) представляют особый, отличный от обычного в трудовых отношений порядок подбора и назначения на должность, особый порядок аттестации, прохождения службы, поощрения и служебной ответственности1. Полагаем, такая позиция вполне отражает сущность правоотношений, складывающихся в процессе государственно-служебной деятельности, и наглядно свидетельствует об особом порядке их правового регулирования.
Однако неправильно было бы утверждать, что современная админист-ративистика последовательно придерживается взгляда С.С. Студеникина. В частности, В.М. Манохин, соглашаясь с А.Е. Пашерстником, полагает, что нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т.е. отношения, не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда — по созданию условий и по итогам труда. Они обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права2. С нашей точки зрения, подобную позицию нельзя рассматривать как единственно верную ввиду того, что, как справедливо заметил Ю.Н. Старилов, государственно-служебные отношения разнообразны по своему характеру и значимости, и поэтому их регулирование не ограничивается лишь нормами трудового и административнсго права
А.П. Алехин к правовым актам, регламентирующим прохождение государственной службы, наряду с Кодексом законов о труде Российской Федерации относит Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Наряду с этим он указывает, что многие вопросы государственной службы в военизированных и правоохранительных органах определяются специальными правовыми актами и нормами
Основные этапы прохождения федеральной государственной службы в органах внутренних дел
В современных условиях становления российской государственности особенно остро возникает необходимость решения вопросов, связанных с совершенствованием порядка прохождения государственной службы. Без всякого сомнения, это в полной мере относится и к прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел.
В трудах по административному праву природа прохождения государственной службы рассматривается главным образом в связи с изменением служебного положения государственного служащего. Так, А.П. Коренев под прохождением государственной службы понимает систему юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу, аттестация государственных служащих, перемещение по службе, стимулирование служебной деятельности, ответственность государственных служащих, прекращение государственной службы1. Д.М. Овсянко отождествляет прохождение государственной службы с последовательной сменой государственных должностей и другими фактическими данными, характеризующими служебно-правовое положение служащего (персональные классные чины, ранги, воинские и специальные звания, почетные звания, ученые степени и ученые звания)2. С динамикой служебного статуса лица, занимающего должность, с его карьерой связывает прохождение государственной службы Д.Н. Бахрах3. В.М. Манохин рассматривает прохождение государственной службы в двух аспектах: в содержательном — какими юридически значимыми действиями заполняется период прохождения государственной службы (исполнение служащим должностных полномочий, сроки замещения должности, классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды по оплате труда, аттестация, отношение к занятию предпринимательством) и временном — начинающимся со дня оформления поступления на государственную службу, продолжающимся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающимся прекращением служебных отношений Кроме того, подтверждением шений. Кроме того, подтверждением схожести взглядов по указанной проблеме может служить анализ и обобщение правовой литературы, в которой в том или ином аспекте упоминается термин "прохождение государственной службы", но определения его не дается2.
Анализ мнений ученых позволяет судить, что прохождение государственной службы — это длящийся процесс, состоящий из следующих стадий: — возникновение государственно-служебных правоотношений; — изменение государственно-служебных правоотношений; — прекращение государственно-служебных правоотношений.
При этом каждая стадия характеризуется как относительно самостоятельная часть прохождения службы, наполняемая отдельными этапами — группами взаимосвязанных действий3, такими как поступление на службу, прохождение испытания, профессиональная подготовка, замещение государственных должностей, присвоение квалификационных разрядов и специальных званий, перемещение по службе, аттестация, условия службы, поощрения и ответственность, социально-правовая защита, прекращение государственной службы и др.
Итак, нетрудно заметить, что содержание приводимых в литературе понятий сводится к тому, что прохождение государственной службы — это, с одной стороны, совокупность юридических фактов, вызывающих изменение служебно-правового положения государственного служащего, с другой — процесс пребывания в должности, ограниченный началом и прекращением государственно-служебных правоотношений.
Подобное понимание, полагаем, в целом правильно раскрывает сущность прохождения государственной службы. В то же время следует признать, что в нем не нашли отражения такие, на наш взгляд, важные вопросы, как издание индивидуального акта и личное дело государственного служащего. К тому же, не учтены в полной мере особенности прохождения службы в отдельных государственных органах, в том числе и в так называемых силовых (Вооруженные Силы, органы внутренних дел, органы безопасности, таможенные органы, налоговая полиция и т.п.), законодательство о которых устанавливает их особое правовое положение, а следовательно, и особый характер прохождения службы в них. Возможность такой отраслевой модификации прохождения государственной службы предусмотрена статьей 4 Федерального закона "О государственной службе Российской Федерации"1.
Детальный анализ правовых источников, регламентирующих службу в органах внутренних дел, позволяет выделить особенности ее прохождения, которые выражаются в отличном от других порядке поступления на службу, обязательной профессиональной подготовке, присвоении специальных званий, перемещении по службе, условиях службы, социально-правовой защищенности, повышенной ответственности, прекращении службы, а также восстановлении в специальном звании и на службе в органах внутренних дел. В связи с этим предлагаем свое определение термина "прохождение службы в органах внутренних дел".
