Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Основы обеспечения прав граждан России в деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел 14
1. Понятие и сущность прав граждан России в паспортно-визовой сфере 14
2. Механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере 45
3. Исторические этапы возникновения и развития паспортно-визовой системы в России 66
ГЛАВА II. Деятельность паспортно-визовой службы органов внутренних дел по обеспечению прав граждан России в паспортно-визовой сфере 93
1. Обеспечение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации 93
2. Обеспечение права на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию 117
3. Обеспечение российского законодательства по вопросам гражданства Российской Федерации 140
Заключение 166
Список использованной литературы 175
- Понятие и сущность прав граждан России в паспортно-визовой сфере
- Механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере
- Обеспечение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
- Обеспечение права на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия, закрепив в ст.2 Конституции Российской Федерации положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, обозначила одну из фундаментальных основ конституционного строя нашего государства. Указанная статья провозглашает верховенство прав и свобод человека и гражданина в обществе и 1-осударстве в качестве высшей ценности, а признание, соблюдение и защиту указанных прав и свобод - первоочередной обязанностью государства. Именно эта статья образует важнейшую основу не только конституционно организованного общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения попыток создать условия для подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей.
Таким образом, принцип приоритета ценности человека, его прав и свобод должен определять как законотворчество, так и практику применения законодательства. Все же остальные конституционные принципы -государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и другие - должны расцениваться как однородные, но подчиненные конституционному принципу признания человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности.
Права и свободы человека и гражданина являются объектом исследования как межотраслевой, так и отраслевой науки1. Права и свободы граждан тесно увязаны и с административным правом. Так, например, К.С. Вельский считает, что среди факторов, обуславливающих появление и развитие административного права, наиболее заметное место занимает необходимость обеспечить реализацию субъективных прав граждан2.
Реализация многих прав и свобод невозможна без обеспечения ее со-ответствующей функциональной деяіельностью тех или иных іосударст-венных органов и должностных лиц. При этом обозначенная деятельность не должна быть самоцелью, а представлять собой один из элементов перевода правовой возможности пользования благами, закрепленными в Конституции Российской Федерации, в действительное пользование соответствующим правом.
Реализация прав граждан России в паспортно-визовой сфере в большем своем объеме возложена на Паспортно-визовую службу органов внутренних дел. Проблемы же обеспечения указанных прав занимают особое место, поскольку паспортно-визовые отношения по своему объему и содержанию затрагивают интересы и права многих граждан, а в определенных случаях и всего населения России. Речь идет о том, что в компетенцию паспортно-визовых аппаратов входит обеспечение права граждан на свободу передвижения, выбора места жительства и места пребывания в пределах Российской Федерации; выезда за границу и въезда в страну, исполнение российского законодательства по вопросам гражданства, а также выдача и обмен паспортов. При обеспечении реализации этих прав паспортно-визовыми аппаратами затрагиваются и иные права человека и гражданина: право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранным, право на труд, право на социальное обеспечение, право на жилище, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и др.
Однако анализ нормотворческой деятельности, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на ведомственном уровне, свидетельствует, что наряду с явными позитивными моментами, связанными с внесением в законодательство прогрессивных изменений и дополнений, соответствующих конституционным требованиям, существуют и некоторые проблемы обеспечения прав в паспортно-визовой сфере. Не всегда подзаконные нормативные акты соответствуют требованиям законности. Иногда в них содержаться нормы, необоснованно оіраничивающие нрава и законные интересы личности. Также имеются значительные недостатки в реализации существующей правовой базы на практике: нет единообразия применения установленных соответствующими нормативными актами правил; само законодательство, регламентирующее паспортно-визовую систему, неоднозначно трактуется практическими работниками паспортно-визовой службы органов внутренних дел и т.д.
Поэтому работа по оздоровлению ситуации в этой сфере должна продолжаться и, в первую очередь, заключаться в формировании прочной, эффективной и непротиворечивой правовой базы, регламентирующей общественные отношения в сфере деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. При этом одинаково важным является правовое обеспечение как административно-деликтных, так и неконфликтных взаимоотношений указанных сторон, изучению которых и будет посвящена настоящая диссертационная работа.
Сегодня актуальным вопросом является также то, как и какими средствами обеспечивать права граждан в паспортно-визовой сфере. В современном государстве необходимо наличие надежного механизма реализации прав в паспортно-визовой сфере, включающего в себя как систему гарантий прав граждан, так и фактическое их осуществление гражданами при помощи паспортно-визовых органов.
Сказанное указывает на необходимость проведения теоретической разработки некоторых проблем правового регулирования общественных отношений в сфере деятельности паспортно-визовых аппаратов. Недостаточность в современных условиях и на перспективу специальных исследований в этой области и обусловили выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы исследования. Анализ научной литературы, посвященной административно-правовым проблемам, свидетельствует о том, что значительная ее часть ориентирована на решение задачи обеспечения нрав и свобод человека и іражданина. В трудах ученых-административистов эта проблема выступает либо как самоетоятельный объект исследования, либо заірагиваеіся наряду с другими актуальными проблемами административно-правовой науки, что свидетельствуют о неисчерпаемом характере объекта исследования1.
Как уже отмечалось, проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан поднимались в трудах известных ученых-административистов и исследователей, представляющих иные отрасли права (С.С. Алексеева, А.П. Алехина, В.К. Бабаева, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Р.И. Денисова, Е.В. Додана, В.П. Казимирчука, В.А. Карташкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.А. Лукашевой, А.Е. Лунева, В.А. Патюлина, Г.А. Туманова, В.М. Чхивадхзе, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и других).
Юридическая литература не обошла своим вниманием и вопросы обеспечения прав человека и гражданина непосредственно в деятельности органов внутренних дел. Различные аспекты данной проблематики, а также вопросы соблюдения и упрочения законности в деятельности органов внутренних дел рассматривались в трудах Ю.Г. Арзамасова, B.C. Афанасьева, В.Н. Бутылина, П.В. Анисимова, П.П. Баранова, Л.М. Бельсона, Н.Л. Гранат, М.И. Еропкина, А.Э Жалинского, З.Д. Ивановой, И.Ш. Килясхано-ва, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, А.В. Мингеса, А.С. Мордовца, Р.С. Мулукаева, B.C. Обидина, Л.Л. Попова, И.В. Ростовщикова, Ю.П. Соловей, К.Б. Толкачева и др.
Проблемам обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции много внимания уделил И.ТТТ. Килясханов. В
1 См.: Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Автореф. дис. ... д.ю.н.-М., 1997. С.З. его докторской диссертации, на ряду с проблемами обеспечения и иных прав и свобод іраждан в сфере учетно-реї исірационной деятельности милиции, им была предпринята попытка конструирования механизма реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства1.
Что же касается проблем обеспечения прав граждан именно в паспортно-визовой сфере, то они самостоятельному монографическому исследованию не подвергались и достаточно глубоко не изучались. В этой связи, настоящая диссертация, в которой проанализированы актуальные теоретические и практические вопросы рассматриваемой проблемы, с учетом произошедших за последнее время изменений в законодательстве и развитии всего общества, а также обобщен и рассмотрен накопленный опыт реализации правил паспортно-визовой системы России по обеспечению прав и свобод граждан в этой сфере, является достаточно новым и актуальным исследованием.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения прав и свобод граждан в паспортно-визовой сфере административной деятельности органов внутренних дел.
Предмет исследования - общая и специальная научная литература, посвященная исследуемой проблеме, законы и нормативные правовые акты, регламентирующие порядок реализации паспортно-визовыми аппаратами права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, права на свободный выезд из Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию, а также вопросы российского гражданства.
Цель и задачи диссертационного исследования.
1 Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Автореф. дис. ... д.ю.н. - М,
Целью настоящей работы является комплексное исследование теоретических и правовых аспектов админисіративно-нравовош реіулированим и практики деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел но обеспечению нрав іраждан России в наспоріно-визовой сфере, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма, обеспечивающего их реализацию.
Для достижения поставленной цели в диссертации предполагается решить следующие основные задачи:
- проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность паспортно-визовых аппаратов, общую и специальную научную литературу, посвященную проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
- изучить и обобщить практику применения Паспортно-визовой службой органов внутренних дел действующего законодательства, а также подзаконных нормативно-правовых актов МВД России, регулирующих вопросы обеспечения прав человека и гражданина в паспортно-визовой сфере;
- определить сущность и содержание понятия «права граждан России в паспортно-визовой сфере»;
- исследовать и вывести уточненное определение понятия «паспортно-визовая система»;
- проанализировать различные точки зрения, высказываемые в отношении сущности и содержания понятия «механизм реализации прав и свобод человека и гражданина» и определить понятие «механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере»;
- изучить основные направления деятельности и компетенцию паспортно-визовых аппаратов и на основании этого вывести понятие
1997. С. 21.
и основное содержание принципов деятельности паспортно-визовых, аппаратов но обеспечению прав іраждан России в паспортно-визовой сфере;
- рассмотреть эволюцию пасиоргно-визовой системы в России в свете обеспечения основных прав и свобод личности и определить периодизацию этого развития;
- исследовать существующий механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере и сформулировать рекомендации, направленные на его оптимизацию.
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является система философских знаний, отражающая требования к научным теориям, к сущности и сфере применения различных методов познания. В своем исследовании диссертант опирается на положения теории права и государства, науки конституционного и адмипистративного права, науки управления и социологии права.
В ходе решения поставленных задач автор использовал методы исторического, логико-теоретического, сравнительно-правового, статистического анализа. Формирование эмпирической базы также осуществлялось за счет данных, полученных из опросов практических работников и анализа документов и нормативно-правовых актов.
При аргументации основных положений и выводов диссертации использовались и учитывались положения, содержащиеся в работах советских и российских исследователей.
В процессе исследования автором были проанализированы соответствующие международно-правовые акты, положения Конституции Российской Федерации, российское законодательство в части, относящейся к предмету настоящего исследования. В диссертации использованы нормативные правовые акты МВД России, регулирующие организацию и деятельность Паспортно-визовой службы органов внутренних дел.
На основе анализа теоретического и фактического материала диссер-шнт самостоятельно разрабоїал и выдвшиет на защиіу ряд положений, вводит элементы новизны в некоторые, ранее обсуждавшиеся в юридической литературе проблемы, формируеі ряд іеорегических. определений и практических предложений.
Научная новизна диссертации заключается в том, что данная работа является первым комплексным исследованием проблемы обеспечения прав и свобод граждан России в паспортно-визовой сфере, включающим анализ теоретических и правовых аспектов данного вопроса с учетом произошедших изменений в действующем законодательстве и практике деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Также рассматривается роль паспортно-визовых аппаратов в осуществлении деятельности по охране, защите и восстановлению, в случае нарушения, указанных прав.
В настоящей работе автор провел самостоятельное исследование проблем обеспечения прав граждан России в паспортно-визовой сфере, возникших в связи с изменением охраняемых правом и государством приоритетов, в результате чего па первое место были поставлены интересы личности.
Методология научного исследования позволила диссертанту предложить теоретические определения понятий «права граждан России в паспортно-визовой сфере», «паспортно-визовая система», «механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере»; вывести основные принципы деятельности паспортно-визовых аппаратов по обеспечению прав граждан России в паспортно-визовой сфере и определить этапы возникновения и развития паспортно-визовой системы в свете обеспечения основных прав и свобод личности, а также показать роль Паспортно-визовой службы органов внутренних дел в государственном механизме обеспечения прав и свобод граждан в паспортно-визовой сфере.
На основе полученных выводов автор формирует ряд предложений но совершенствованию правовой регламентации деятельности Пасноргно-визовой службы органов внутренних дел и повышению эффективности функционирования механизма реализации нрав и свобод іраждан в паспортно-визовой сфере.
Положения, выносимые на защиту:
- теоретическое определение понятия «права граждан России в паспортно-визовой сфере»;
- теоретическое определение понятия «паспортно-визовая система»;
- основные принципы деятельности паспортно-визовых аппаратов по обеспечению прав граждан России в паспортно-визовой сфере;
- теоретическое определение понятия «механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере»;
- периодизация развития паспортно-визовой системы в России в свете обеспечения основных прав и свобод личности;
- предложения, направленные на оптимизацию механизма реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации; права на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию, а также российского законодательства по вопросам гражданства Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется многообразием методик, всесторонним и глубоким изучением и основополагающих теоретических источников, а также анализом правовых основ и практической деятельности Паспортно-визовой службы органов внутренних дел.
Отдельные положения диссертации были использованы при написании статьи «Некоторые аспекты использования возможностей Паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ в борьбе с преступностью и
обеспечении правопорядка» и учебного пособия «Обеспечение прав человека и іражданина в деятельности Паспоршо-визовой службы орігшов внутренних дел Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в работе по ознакомлению граждан с принадлежащими им правами и возложенными на них обязанностями в паспортно-визовой сфере, а также для повышения профессионального уровня и обучения личного состава Паспортно-визовой службы органов внутренних дел.
Результаты исследования могут быть также применены: - в правотворческой деятельности - при разработке законов и подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих общественные отношения в паспортно-визовой сфере; в учебном процессе учебных заведений системы МВД России; при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел»; при подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам; в научно-исследовательской работе при разработке актуальных проблем совершенствования паспортно-визовой системы и деятельности правоохранительных органов по обеспечению прав и свобод граждан России. Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и результаты исследования были изложены в опубликованных работах, а также используются в учебном процессе Учебного Центра ГУВД Московской области при самостоятельной подготовке лиц среднего начальствующего состава органов внутренних дел, не связанных непосредственно с охраной правопорядка и не выполняющих функции борьбы с преступностью.
Имеется акт внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс.
Диссертация прошла экспертизу и обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Понятие и сущность прав граждан России в паспортно-визовой сфере
Коренные изменения, происходящие в нашем обществе, требуют реформирования всей правовой системы, цель которого должна заключается в следующем: Протагорова формула «человек - есть мера всех вещей» должна приобрести реальный смысл и социальную значимость. Государство необходимо превратить из силы, господствующей над обществом, в орган, выражающий и обеспечивающий интересы конкретной личности (социальных групп), а право должно охранять и защищать в первую очередь не интересы государства и общества в целом, а права и свободы отдельно взятой личности.
Исследования прав и свобод человека и гражданина ведутся достаточно интенсивно и имеют долгую и продолжительную историю, значительными вехами в которой являются Великая хартия вольностей (1215г.), Петиция о Праве (1628г.), Билль о правах (1689г.), Декларация независимости Соединенных Штатов Америки (1776г.), Конституция Соединенных Штатов Америки (1787г.), Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966г.), Американская конвенция о правах человека (1969г.), другие международно-правовые документы о правах человека.
Положение человека и гражданина в обществе получает свое выражение в действующих правовых нормах и регулируемых ими правоотношениях, при этом государство должно сообразовывать свое законодательство с требованиями уже давно существующих международных стандартов.
К сожалению, формируемое признание самых широких прав и свобод еще не означает, что у человека сразу же появляется возможность в полном объеме пользоваться соответствующими благами и ценностями, так как определенная часть нормативных актов издается с типичными нарушениями прав и свобод человека и гражданина1. Поэтому, юридические исследования в сфере обеспечения тех или иных прав и свобод личности являются весьма актуальными, так как важно не только достигнуть известного уровня социальной свободы, но и рациональным и законным образом сделать ее осуществимой и доступной для личности.
Права и свободы человека и гражданина - это субъективные права, определяющие свободу или возможность субъекта на юридически обеспеченное поведение. Их закрепление в Конституции Российской Федерации базируется на принципиально повой концепции, в основу которой положен иной подход к субъекту правового статуса личности. Это получило свое выражение, прежде всего, в том, что впервые, причем на конституционном уровне, юридически признана категория «права человека». В социалистической доктрине человек, его права не признавались в правовом, политическом аспектах как самозначимые категории. Понятие «человек» не выходило за рамки его биологического содержания. Лишь после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации понятие «права человека» получило и конституционное признание .
Понятие «права человека» и «права гражданина» - близки, но не совпадают но своему содержанию. Как оімечаеі А.С. Мордовец, «нрава человека» и «права гражданина» пересекаются в плоскости юридической конструкции статуса прав личности, сфере субъективного права2. Первое из них подчеркивает неотъемлемость прав человеческой личности как таковой, вытекающих, как отмечается во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., из присущих всем членам человеческой семьи достоинства и свободы. Второе - исходит из незыблемых прав личности как гражданина государства, определяет его права и свободы в качестве такового. В конкретном перечне прав и свобод эти понятия в значительной части совпадают, не могут рассматриваться изолированно друг от друга. Вместе с тем, они не сливаются, отражая особенности сущностной природы прав и свобод. Субъекты прав и свобод в различных статьях Конституции Российской Федерации определяются по-разному. В большинстве статей права и свободы адресуются «каждому», в некоторых - «гражданину». Последнее относится к тем правам, которые вытекают из принадлежности к гражданству данного государства.
Конституционные права и свободы человека и гражданина — это его неотъемлемые права и свободы, принадлежащие ему от рождения (в надлежащих случаях в силу его гражданства), защищаемые государством, составляющие ядро правового статуса личности. Некоторые из них являются естественными. Права, относящиеся к естественным, существуют как таковые, независимо от того закреплены они где-либо или неї; они непосредственно и императивно вытекают из естественного порядка вещей, из самой жизни... В силу этого естественные права, хотя и в известной мере и зависят от условий общественной жизни, ее динамики, в своей основе являются «природными», «прирожденными», то есть абсолютными. Эти права сами по себе не выражены в каких-либо особых нормах; они находятся за нормами (право на жизнь, на свободу). Другие права являются позитивными, которые, в отличие от естественных прав, во-первых, являются результатом волевой деятельности людей и, во-вторых, существуют в виде законов или иных источников, то есть особой, внешне выраженной реальности.
Механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере
Принципы приоритета прав личности, «человеческого измерения» должны являться критерием допустимости и пределов действия различных государственных структур в отношении личности, ее прав и свобод. Естественно, что именно на этих принципах должна основываться и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, которые обладают такими административными полномочиями, при осуществлении которых может быть нанесен ущерб правовому статусу гражданина. В связи с тем, что паспортно-визовые отношения по своему объему и содержанию затрагивают права и законные интересы многих граждан, а в определенных случаях и всего населения России, возникает необходимость выработать четкий механизм реализации прав граждан России в паспортно-визовой сфере, чему и будет посвящена данная часть нашего исследования.
В юридической литературе при характеристике различных динамических правовых процессов многими авторами используется термин «механизм»1. Этот термин незаменим при проведении научных исследований в области права в целом, а также в области изучения обеспечения тех или иных прав.
Идеи о социальном и правовом механизме обеспечения прав и свобод личности высказывали многие ученые - П.В. Витрук, В.Д. Зорькин, Е.А. Лукатнева, Н.И. Матузов, Г.В. Малько, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, К.Б. Толкачев, А.Г. Хабибулин, В.М. Чхивадзе, Ц.А. Ямпольская и др. Предложенные авторами верные идеи будут использованы нами при выработке механизма реализации нрав іраждан России в паспортно-визовой сфере.
Механизм реализации нрав в насноргно-визовой сфере (как и других прав и свобод личности) необходимо связывать с категориями возможности и действительности. Чаще всего под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность, при этом сама она является стороной, моментом развития действительности1. Это свойство возможности существует при реализации всех, в том числе и изучаемых нами, прав граждан.
Перевод соответствующих конституционно закрепленных прав по разумному желанию индивида из состояния возможного в состояние действительного пользования конкретными благами не одномоментен. Особенно это касается тех позитивных прав (в том числе и прав в паспортно-визовой сфере), реализация которых невозможна без соответствующей деятельности соответствующих государственных органов по созданию условий для их практического осуществления, охране и защите.
Однако чтобы более полно раскрыть механизм реализации прав граждан в паспортно-визовой сфере нельзя не сказать о другом существенном свойстве категории возможности. Чтобы стать реальностью, превратиться в действительность, правовая возможность должна выразиться в активной, целенаправленной деятельности самого человека. В пределах обусловленной обстоятельствами возможности человек всегда обладает определенной мерой свободы в определении своего поведения для превращения поставленных целей в конкретные результаты. Одним словом возможность для человека в пределах закона самостоятельно определять свое поведение, избирать его вид и меру составляет то главное, без чего нельзя правильно понять сущность механизма реализации соответствующих прав граждан.
Процесс реализации субъективного права достаточно сложен. Его можно разделить на определенные егадии. Вопрос о сіадиях реализации субъективного права единого решения еще не получил, хотя и рассматривался целым рядом ученых. Ц.А. Ямнольская в качестве этапов (стадий) субъективных прав выделяет: правоспособность - как субъективное право в потенции; правовой статус - как субъективное право, не реализованное в конкретном правоотношении; правомочие - как субъективное право, реализованное в конкретном правоотношении1. Мы же придерживаемся точки зрения, высказанной Г.В. Мальцевым, который утверждает, что правоспособность не может являться стадией реализации субъективного права, так как права и обязанности в потенциальном виде не составляют содержания правоспособности2.
Отличную позицию в определении стадий реализации субъективного права занимают Н.В. Витрук и В.А. Патюлин. Не признавая правоспособности в качестве самостоятельной стадии развития субъективного права, они полагают, что оно в своем развитии проходит три стадии: 1) стадию правового статуса (стадию общего состояния); 2) стадию правового модуса (стадию готовности к реализации); 3) стадию конкретного правоотношения (стадию непосредственной реализации субъективного права) .
Первая стадия реализации права заключается в законодательном его оформлении и осознании личностью содержания соответствующего права и его пределов. На второй стадии лицом принимается решение о целесообразности и необходимости реализации тою или иного нрава, о ігутях, средствах и способах его претворения в жизнь. Организация исполнения решения и само его фактическое исполнение представляет собой основную и завершающую стадию реализации права.
Однако, как нам кажется, и эта позиция нуждается в корректировке, и в этом мнении мы не одиноки1. Дело в том, что, стадия правового модуса или стадия готовности к реализации существует в рамках правового статуса, то есть охватывается им. И именно в рамках правового статуса под воздействием различного рода факторов происходит персонифицирование субъективного права, то есть право из состояния, когда оно принадлежит каждому индивидуализируется в правовом отношении. Вступление лица в правоотношение и является тем скачком от одного качественного состояния субъективного права (как элемента правового статуса) к другому качественному состоянию (конкретному правоотношению, когда четко определены стороны этого отношения).
Обеспечение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации закреплено в ч.1 ст.27: «Каэ/сдый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Таким образом, реализованы общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся свободы передвижения человека, выбора им самим своего места пребывания и жительства, определяющие неотъемлемую часть статуса человека и гражданина в демократическом обществе. Эта норма является той базой, на которой должны основываться все остальные нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения, связанные с реализацией указанного права. Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993г.1 в основу механизма реализации этого права положен институт регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства. Постановлением Правительства РФ №713 от 17 июля 1995 г. были утверждены Правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию Во исполнение Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995г. МВД России был издан Приказ ох 23 оюибря 1995г. №393, каюрым была утверждена инструкция «О применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Таким образом, Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и указанные подзаконные нормативные акты являются той правовой базой, на основании которой в настоящее время действует механизм реализации права граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах России. Так как в настоящее время реализация этого права осуществляется через учетно-регистрационную деятельность милиции, прежде чем непосредственно перейти к рассмотрению проблем его обеспечения хотелось бы указать те требования, на основании которых, по нашему мнению, должна строиться эта деятельность. Осуществление регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства допустимо при безусловном соблюдении следующих требований: 1. Порядок регистрации по месту пребывания и жительства должен быть максимально удобным и простым для граждан, вступающих в правоотношения с паспортно-визовыми органами. 2. Цели, ради которых вводится учет и регистрация, и средства их достижения должны быть соразмерны. То есть, допустимы только такие средства, использование которых не влечет нарушение более ценных, чем охраняемые институтом регистрации граждан по месту пребывания и жительства правоотношения. В соответствии с ч.1 ст. ст.З Закона Российской Федерации «О нраве іраждан Российской Федерации на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» целью регистрационного учета являеіся обеспечение условий для реализации гражданами России прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. 3. Ограничения прав граждан в связи с регистрации по месту пребывания или жительства должно предусматриваться только федеральным законом. И в этом мнении мы не одиноки1. Однако в процессе изучения существующей правовой базы и практики ее применения, мы сделали вывод, что существующий механизм реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства не соответствует вышеперечисленным требованиям, в частности, на институт регистрационного учета возлагаются несколько иные цели. Хотя старая паспортная система с ее институтом прописки была сменена новой, суть подзаконных нормативно-правовых актов, которыми, по существу, и регламентируются учетно-регистрационные отношения в настоящее время осталась прежней. Изменилась только форма, но, к сожалению, не содержание: ограничения, установленные на прописку, практически в полном объеме, за небольшими исключениями, действуют и в отношении регистрации.
Обеспечение права на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию
«Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну» провозглашается в ч.2 ст. 13 Всеобщей Декларации прав человека.
Механизм реализации данного права гражданами Российской Федерации хотелось бы начать рассматривать с раскрытия правового режима его обеспечения. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин России имеет право беспрепятственно возвращаться в Российской Федерации. Таким образом, ч.2 ст.27 Конституции Российской Федерации характеризует условия выезда за границу как «свободные», а условия возвращения как «беспрепятственные».
Закон Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 22 августа 1996г.1, который вместе с Конституцией и международными договорами Российской Федерации регулирует выезд из России и въезд в нее (включая транзитный проезд через территорию страны) можно считать достаточно демократичным правовым актом, в сравнение с существовавшими ранее. Внесенные в него изменения и дополнения федеральными законами от 18 июля 1998г. и 24 июня 1999г. еще больше улучшили этот закон и устранили некоторые негативные моменты, существовавшие в нем.
Приказом МВД России №310 от 26 мая 1997г., была утверждена Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам России для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, заменившая ранее существовавшие и действующие Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Российской Федерации, утвержденные Приказом МВД России от 17 февраля 19931. №66. Однако в этой Инструкции также существовали некоторые негативные моменты, которые были устранены Приказом or 7 апреля 2000А . №360 «О внесении изменений и дополнений в Инструкцию, утвержденную Приказом МВД России от 26 мая 1997г. №310».
Таким образом, действующий Федеральный закон и Инструкция, утвержденная Приказом МВД России №310 (в редакции Приказа МВД России №360), являются основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими общественные отношения, касающиеся выезда из России и въезда в нее лиц всех категорий. Также, в общем плане ими регулируются вопросы, связанные с выездом за границу военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Порядок и основания выезда военнослужащих за пределы России более подробно устанавливаются в постановлении Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. №1598 «О порядке оформления разрешений па выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба»1.
В целях правомерной реализации ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», устанавливающей случаи временного ограничения права гражданина на выезд из России, а также ст. 17 указанного закона, говорящей о том, что решения об ограничении права на выезд из Российской Федерации граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до вступления в силу Федералъного закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», обжалуются іражданами в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ or 14 марі а 1997г. №302 «О межведомственной Комиссии но рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации»1 межведомственная Комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж, образованная постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 19 марта 1993 г. №2382 была переименована в Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации.
Проведя тщательный сравнительный анализ Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и указанных выше подзаконных нормативно-правовых актов, можно сказать, что изменения в механизме реализации права граждан па свободный выезд из России и беспрепятственное возвращение в нее носят позитивный характер и направлены на устранения недостатков, тем или иным образом нарушающих или препятствующих реализации указанного права.
Итак, оформление и выдача паспорта осуществляется теперь по месту жительства, подтвержденному регистрацией или месту пребывания гражданина на территории Российской Федерации по его письменному заявлению, поданному лично либо через своего законного представителя. Ранее получить заграничный паспорт можно было только по месту жительства. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации or 15 января 1998г. №2-П по делу о проверке конституционности положений ч.1 и 3 ст.8 Федерального закона от 15 августа 1996г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова было признано не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст.ст. 19 (ч.ч. 1 и 2), 27 (ч.2), 55 (ч.З), положения ч.1 ст.8 этого Закона в части, по существу, препятствующей выдаче гражданину России заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч.З той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину России, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.
