Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность государственной службы в органах внутренних дел 12
1. Понятие государственной правоохранительной службы 12
2. Государственная служба в органах внутренних дел - вид правоохранительной службы 35
3. История становления государственной службы в органах внутренних дел 61
4. Характеристика законодательства о службе в органах внутренних дел 90
Глава 2. Правовые основы прохождения государственной службы в органах внутренних дел 105
1. Порядок замещения должностей государственной службы 105
2. Прохождение государственной службы в органах внутренних дел 124
3. Гарантии для государственных служащих органов внутренних дел 142
4. Обеспечение законности в деятельности государственных служащих органов внутренних дел 160
Заключение 181
Список литературы
- Государственная служба в органах внутренних дел - вид правоохранительной службы
- Характеристика законодательства о службе в органах внутренних дел
- Прохождение государственной службы в органах внутренних дел
- Обеспечение законности в деятельности государственных служащих органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации является важной составляющей государственной правоохранительной службы и призвана выполнять задачи по обеспечению безопасности личности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, защите прав и свобод человека и гражданина.
Проведенная в нашей стране административная реформа привела к созданию нового законодательства о государственной службе. Существенно изменилось в последнее время и законодательство о службе в органах внутренних дел. В то же время, в условиях построения демократического правового государства усиливаются требования к деятельности органов внутренних дел, что, в свою очередь, вызывает необходимость дальнейшего развития нормативного правового регулирования службы в органах внутренних дел.
Особенности современного этапа социально-экономического и политического развития нашей страны диктуют необходимость глубокого теоретического исследования проблем правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел. Важно, чтобы законодательство о государственной правоохранительной службе способствовало эффективному исполнению органами внутренних дел возложенных на них функций и успешному решению стоящих перед ними задач.
Вопросы совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел в значительной степени связаны и с тем, что их сотрудники еще нередко нарушают служебную дисциплину, злоупотребляют служебным положением, совершают правонарушения и преступления, в том числе коррупционного характера. Обеспечение законности и
служебной дисциплины в деятельности органов внутренних дел особенно актуально в связи с тем, что их сотрудники действуют от имени государства.
Указанные проблемы предопределяют актуальность научного исследования тенденций и факторов, влияющих на организацию и правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел. Нуждаются в теоретическом осмыслении кардинальные новеллы в законодательстве о государственной службе в органах внутренних дел, обусловленные преобразованием милиции в полицию в соответствии с Федеральным законом «О полиции».
В силу вышеизложенного изучение вопросов правового регулирования общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы в органах внутренних дел, представляется весьма актуальной задачей юридической науки.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. В юридической науке вопросам правового регулирования государственной службы уделяется постоянное внимание. Теоретические и практические вопросы государственной службы исследовались в трудах таких отечественных ученых-юристов, как Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Д.С. Велиева, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, А.П. Коренев, Е.Г. Крылова, Е.В. Масленникова, М.В. Пресняков, Д.М. Овсянко, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, Л.Н. Татаринова, А.Н. Ткач, СЕ. Чаннов, и др.
Проблемам службы в органах внутренних дел посвящены работы ученых-юристов: A.M. Артемьева, В.М. Безденежных, М.М. Дикажева, К.Ф. Гущенко, Ю.А. Зенцовой, Б.П. Кондрашова, А.В. Урумова, В.В. Черникова и др.
Однако сложность и объем проблем, с которыми сталкивается юридическая практика, а также осуществленные в последнее время существенные изменения в законодательстве о государственной службе в органах
внутренних дел обусловливают необходимость проведения дальнейших научных исследований в данной сфере.
Острота и актуальность рассматриваемой проблемы при ее недостаточной теоретической разработанности и предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель работы состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа действующих норм о государственной службе и юридической практики выявить особенности правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел и выработать предложения по совершенствованию законодательства о прохождения службы в органах внутренних дел.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
уточнение понятия государственной службы;
раскрытие специфики государственной службы в органах внутренних дел как вида правоохранительной службы;
выявление особенностей порядка замещения должностей государственной службы;
- выявление особенностей прохождения государственной службы в
органах внутренних дел;
- определение содержания гарантий для государственных служащих
органов внутренних дел.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили научные труды ведущих отечественных авторов, занимавшихся проблемами правового регулирования государственной службы.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составил диалектический метод познания. При написании настоящей работы были использованы также такие частные научные методы исследования, как историко-правовой, системно-структурный, социально-
правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический.
Нормативная и эмпирическая база диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на положениях российского конституционного и административного законодательства, международных правовых актах, нормах законодательства ряда зарубежных стран, относящихся к теме диссертационного исследования. Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы судебной практики, данные МВД РФ, относящиеся к рассматриваемой проблематике, практика регулирования служебных отношений ведомственными нормативными правовыми актами МВД РФ.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования являются отношения по поводу прохождения государственной службы в органах внутренних дел.
Предмет диссертационного исследования составили конституционные и административно-правовые нормы о прохождении государственной полицейской службы в законодательстве дореволюционной России, службы в органах внутренних дел советского и постсоветского периодов; практика применения этих норм в России; аналогичные и сходные нормы законодательства зарубежных стран.
Научная новизна диссертации. Автором на основе системного подхода осуществлено комплексное раскрытие особенностей государственной службы в органах внутренних дел. Данная работа является одним из первых исследований проблем правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел, в котором рассмотрены существенные изменения, внесенные в российское законодательство в связи с преобразованием органов милиции в органы полиции. Опираясь на результаты анализа действующего отечественного и зарубежного законодательства, регламентирующего вопросы государственной служ-
бы, а также научной литературы по этой проблематике и юридической практики, автор выявил специфику государственной службы в органах внутренних дел, уточнил содержание гарантий для государственных служащих органов внутренних дел.
Научная новизна исследования определяется положениями, выносимыми на защиту.
Основные выводы и положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Положение о том, что сущность государственной службы носит
комплексный характер, связана с реализацией функций государства, обес
печением функционирования и государства, и общества. Ей присущи и ис
полнение долга, и оказание услуг гражданам, и политическая деятель
ность. Содержание государственной службы заключается в деятельности
по обеспечению надлежащего функционирования государства и общества
в их взаимосвязи и взаимодействии. Эта деятельность осуществляется
гражданами в рамках федеральных органов государственной власти.
2. Авторское определение государственной правоохранительной
службы - как деятельности по обеспечению функционирования правовой
системы государства, содержанием которой является профессиональная
служебная деятельность граждан, осуществляемая на должностях в госу
дарственных правоохранительных органах: органах прокуратуры, следст
венных органах, органах федеральной службы безопасности, органах
внутренних дел, а также в специализированных правоохранительных орга
нах, и направленная на выполнение задач: конституционного контроля;
правосудия; надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением за
конов; расследования преступлений; оперативно-розыскной деятельности;
охране общественного порядка; предупреждения и пресечение преступле
ний и административных правонарушений.
3. Авторская классификация правоохранительных органов. Все пра
воохранительные органы можно разделить на две группы в зависимости от
характера правоотношений, на которые распространяется их юрисдикция.
В первую группу входят органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в различных сферах общественной жизни и юрисдикция которых распространяется на широкий, неспециализированный круг правоотношений. К ним относятся: Суды всех уровней, включая мировых судей, органы прокуратуры, Следственный комитет РФ, органы федеральной службы безопасности; органы внутренних дел.
Вторую группу составляют правоохранительные органы, которые осуществляют правоохранительные функции в ограниченной области деятельности, юрисдикция которых распространяется на узкий, специализированный круг правоотношений. Ко второй группе следует отнести органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы Федеральной службы судебных приставов, таможенные органы, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, Федеральную службу исполнения наказаний.
4. Вывод о том, что государственная служба в органах внутренних
дел представляет собой специфический вид правоохранительной службы.
Ее особенности заключается в следующем:
во-первых, в сочетании функций правоохранительной деятельности с некоторыми чертами деятельности по оказанию услуг населению;
во-вторых, в широком спектре используемых методов -административных, уголовно-процессуальных, оперативно-розыскных.
5. Авторская классификация нормативных правовых актов, регули
рующих службу в органах внутренних дел. Можно выделить две группы
нормативных правовых актов, регулирующих службу в органах внутрен
них дел:
а) нормативные правовые акты общего характера, которые наряду с
вопросами, относящимися к службе в органах внутренних дел, регулируют
и другие вопросы государственной и общественной жизни;
б) нормативные правовые акты, специально посвященные регулиро
ванию вопросов, входящих в компетенцию органов внутренних дел.
-
Вывод о том, что служебные отношения в органах внутренних дел регулируются нормами не только административного права, но также нормами трудового права. Однако действие норм трудового права в регулировании прохождения службы в органах внутренних дел носит подчиненный по отношению к положениям административного права характер - применение норм трудового законодательства в регулировании служебных отношений в органах внутренних дел допускается только в офаниченных и прямо установленных административным законодательством случаях. Поэтому следует заключить, что служебные отношения в сферу субсидиарного действия трудового права не входят, а составляют предмет административного права.
-
Авторская классификация гарантий для государственных служащих органов внутренних дел. Вся совокупность условий и средств, выступающих в качестве гарантий для государственных служащих органов внутренних дел, составляет целостную систему. В этой системе можно выделить гарантии проспективные и гарантии ретроспективные.
К первому типу гарантий можно отнести условия и средства, которые создают благоприятные возможности для прохождения службы сотрудником органов внутренних дел, для более полного осуществления им своих прав. Этот тип гарантий является гарантиями проспективного действия. Они воздействуют на участников правоотношений до начала и в процессе реализации сотрудником органов внутренних дел предоставленных ему законом прав и образуют внешнюю среду прохождения государственной службы в органах внутренних дел.
Ко второму типу гарантий можно отнести условия и средства, которые направлены на защиту и восстановление нарушенного права сотрудника органов внутренних дел. Данный тип гарантий представляет собой гарантии ретроспективного действия. Гарантии этого типа оказывают воздействие на участников правоотношений в случае нарушения прав сотрудника органов внутренних дел, они способствуют нейтрализации негативных последствий, возникших в результате допущенного нарушения права.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения могут быть использованы в целях дальнейшего изучения актуальных проблем конституционного и административного права.
Автором уточнено содержание государственной службы и государственной службы в органах внутренних дел, определены характерные черты российского законодательства о государственной службе в органах внутренних дел, исследован механизм правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел. В диссертации также исследованы правовые меры по обеспечению законности в деятельности органов внутренних дел.
Таким образом, данное исследование вносит свой вклад в развитие теории административного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в ней методические и методологические положения доведены до уровня практических рекомендаций и могут быть в дальнейшем использованы при разработке целенаправленных и конкретных мер, направленных на совершенствование правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Основные положения и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, изложены автором в четырех научных статьях.
Объем и структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям Высшей аттестационной комиссии России. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии.
Государственная служба в органах внутренних дел - вид правоохранительной службы
Российский законодатель определяет государственную правоохранительную службу следующим образом: «Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.» (ст. 7 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1).
Следует заметить, что формулировка понятия правоохранительной службы, закрепленная в законе, не лишена тавтологичности, в ней допущена некоторая путаница понятий: правоохранительная служба - есть деятельность граждан на должностях правоохранительной службы. Здесь термин «правоохранительная служба» вначале понимается как деятельность, а затем - как синоним понятия «система правоохранительных органов». Не позволяет данная формулировка и четко очертить круг правоохранительных органов, поскольку обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина призвана вся система государственных органов и в этом смысле все они могут считаться правоохранительными.
Кроме того, согласно абз. 2 п. 1 ст. 19 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», указанное выше законодательное
Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Между тем, таковой закон в настоящее время не принят. Как справедливо заметил А.М.Артемьев, «проблема состоит в том, что указанное нормативное определение не отражает всей сути данного явления, тем более что отсутствует ряд необходимых правовых актов, составляющих основу нового вида государственной службы»2.
Не случайно Ю.Н. Стариловым было высказано сомнение в обоснованности данного термина: «Понятие «правоохранительная служба» - также не вполне подходящий термин. Логика его появления в Законе, конечно, видна: правоохранительным органам нужна правоохранительная служба. Однако правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Но позитивная государственная деятельность российских гражданских служащих традиционно не считается правоохранительной деятельностью, несмотря на то что, в известном смысле, всякая государственная гражданская служба является правоохранительной службой» .
На наш взгляд отказываться от понятия правоохранительной службы все же не следует, поскольку специфика деятельности по борьбе с преступностью, обеспечению правопорядка, традиционно обозначаемая как правоохранительная деятельность, требует особо правового регулирования и, соответственно, своего обозначения. Эти обстоятельства предопределя 9
Артемьев A.M. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. № 2.
Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. ют необходимость доктринального толкования понятия правоохранительной службы, но не отказа от него.
Прежде всего, правоохранительная служба рассматривается как один из видов государственной службы, наряду с военной и государственной гражданской (п. 1 ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Легальное определение понятия государственной службы дано в ст. 1 указанного Закона: государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Федеральной государственной службой признается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 4 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»).
В научной литературе авторы, опираясь на законодательное определение государственной службы, раскрывая содержание данного понятия, акцентируют внимание на различных аспектах этой службы и по-разному определяют ее сущность. Характерным для российской правовой мысли является подход к пониманию сути государственной службы как к служению, исполнению долга перед государством. Еще в XIX веке Н. Нелидов определял государственную службу как «деятельность на пользу государства, которая отправляется лицом для достижения общественных целей по особому назначению, исходящему непосредственно, или через посредство другого лица, от субъекта высшей государственной власти»4. Н. Нелидов подчеркивал, что «деятельность должностных лиц, посвященная государственному началу, или государственная служба, по природе своей, есть ничто иное, как общая обязанность, лежащая на каждом гражданине или члене государства»5.
Характеристика законодательства о службе в органах внутренних дел
На ранних стадиях развития древнерусского государства правопорядок на территориях во многом обеспечивался силами местных жителей. В компетенцию народного собрания - вече - входили вопросы управления, законодательство, суда и т.д.
В последующем в Киевской Руси судебные и полицейские функции исполнялись князем и княжескими органами власти: княжескими наместниками и волостителями. Княжеским наместникам и волостителям подчинялись тиуны, доводчики и праветчики. Тиуны осуществляли судебные функции, доводчики призывали к суду участников процесса, праветчики исполняли судебные решения108.
Вечевое управление сохранялось в городах-республиках Новгороде, Пскове, Вятке и др. Так, Новгород имел достаточно четко организованную систему самоуправления: город делился на пять «концов» (соответствовавших исторически возникшим посадам), «концы» подразделялись на «сотни», а «сотни» - на «улицы». «Сотни» являлись одновременно и административными, и военными единицами. На сотников (или сотских) возлагались полицейские и судебные функции. Все местные выборные органы должны были следить за благоустройством города и правопорядком.109
Таким образом в древнерусском государстве суд не был отделен от администрирования и еще не существовало специализированных государственных органов, исполняющих полицейские функции.
На первом этапе создания русского централизованного государства действовала дворцово-вотчинная система управления, при которой княжеское управление распространялось лишь на его собственную вотчину. Но с укреплением центральной власти дворцово-вотчинной система управления стала распространяться за рамки княжеского удела. Постепенно, начиная с конца XV в., стали возникать новые органы государства, получившие название приказов, представлявшие собой действовавшие учреждения, чья компетенция распространялась на всю территорию Московского государства.
Одним из первых сложился Разбойный приказ - прообраз системы органов внутренних дел, первое упоминание о котором относится к 1571 г. и который просуществовал до XVIII столетия. В состав приказа входили боярин или окольничий, дворянин и два дьяка. Разбойный приказ заведовал делами о разбоях, грабежах и убийствах, палачами, тюрьмами. В его функции входил розыск лиц, совершивших такие преступления, как убийство, разбой, грабеж, кража и др. Разбойный приказ контролировал деятельность губных учреждений - Губных изб, ему подчинялись губные старосты. Староста мог привлекать к борьбе с преступностью местное население в порядке исполнения повинностей.
6 ноября 1683 г. разбойный приказ был переименован в сыскной приказ110. С 1687 г. он называется приказ сыскных дел, с 1689 г. - опять разбойным приказ, затем снова сыскным приказом111. Сыскной приказ был расформирован Петром І в 1701 г., а его дела были переданы в другие приказы.
Первые органы полиции создаются Петром I. Первоначально полиция возникла в Петербурге в 1715 г., где была создана полицмейстерская канцелярия, а в мае 1718 г. введена должность генерал-полицмейстера: «Для лучших порядков, в сем городе быть Генералу-Полицимейстеру...»112. В обязанности генерал-полицмейстера входило слежение за соблюдением правил строительства домов, за содержанием и порядком на улицах, пресечение драк, досмотр помещений для выявления притонов, надзор за приезжими. В Москве полицмейстерская канцелярия была учреждена в 1722 г. указом Петра I «О бытии в Москве Обер-полицимейстера»113. Создаваемая в России система органов полиции была призвана заменить прежнюю систему - Разбойный (Сыскной) приказ и Губные избы. Однако, эти преобразования проводились поспешно и не всегда отвечали требованиям российской действительности"4. В результате 22 июля 1730 г. указом императрицы Анны Иоановны в целях улучшения организации борьбы с преступностью был восстановлен Сыскной приказ. Сыскному приказу предписывалось «ведать татиныя, разбойныя и убивственныя дела, и которые воры и разбойники пойманы будут в Москве и приведены в Полицемейстерскую Канцелярию, тех, записав, того ж времени отсылать в Сыскной же приказ, а в той Канцелярии розыскам не быть...»"5. Жалобы на «неправые решения» Сыскного приказа должны были подаваться в Юстиц-Коллегию, а на решения Юстиц-Коллегии - в Сенат. В 1763 году при Московской губернской канцелярии была учреждена особая экспедиция - Розыскная экспедиция, заменившая Сыскной приказ.
В 1775 г. в России проводится реформа местных органов управления: страна делится на губернии и уезды. В каждом уезде создается сельская полиция в лице нижнего земского суда. В непосредственном подчинении нижнего земского суда находились сотские и десятские - полицейские служители, избираемые из крестьян.
8 апреля 1782 г. принимается Устав Благочиния или Полицейский1 , которым учреждался орган слежения за порядком - Управа Благочиния или Полицейская, которая подчинялась Губернскому Правлению. Согласно Уставу Благочиния, «Управа Благочиния долженствует во первых иметь бдение, дыбы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок; второе, чтобы предписанное законами полезное повсюду в городе исполняемо и сохраняемо было; в случае же нарушения оных Управа Благочиния по состоянию дела, не смотря ни на какое лицо, всякого должна приводить к исполнению предписанного законами, и третье, Управа Благочиния одна в городе право имеет приводить в действие повеления Правления, решения палат и прочих Судов, и чинить отказы домов и мест в городе, предместье и на городских землях». Кроме того, Управа Благочиния обязана была пресекать ввоз в город и торговлю запрещенными товарами.
Прохождение государственной службы в органах внутренних дел
Замещение государственной должности представляет собой совокупность определенных предусмотренных законом мер, направленных на присвоение лицу правового статуса служащего государственной службы и дальнейшее его продвижение по службе в соответствии с уровнем имеющихся у него специальной подготовки и морально-нравственных качеств, влекущее социально-правовые, социально-экономические и другие последствия231. Замещение государственной должности означает, что гражданин стал субъектом должностных прав, обязанностей, ограничений, запре " 232
тов и правовой ответственности .
Согласно ч. 1 ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации233 на службу в органы внутренних дел принимаются в добровольном порядке граждане Российской Федерации не моложе 18 и не старше 40 лет (на службу в полицию - не старше 35 лет) независимо от национальности, пола, социального происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, способные по своим деловым, личным и нравственным качествам, образованию и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»234 требует также, чтобы гражданин, поступающий на
Зенцова Ю.А. Замещение должностей правоохранительной службы в органах внутренних дел. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 94. службу в полиции, владел государственным языком Российской Федерации (ч. 1 ст. 35). В учебные заведения Министерства внутренних дел Российской Федерации могут приниматься лица, не достигшие 18 лет, имеющие среднее образование.
Законодатель устанавливает ряд ограничений в отношении лиц, поступающих на государственную службу. Задачами законодательного закрепления таких ограничений являются: - обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов; - установление препятствии возможному злоупотреблению служебным положением; - создание условий независимости служебной деятельности от групп давлений; - реализация гражданскими служащими своих прав и законных интересов и т.п.235
Так, например, ограничения, связанные с гражданской службой закреплены в ст. 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот перечень расширительному толкованию на подлежит. Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, могут, устанавливаться только федеральными законами.
Одним из оснований для отказа в приеме на государственную службу является совершение гражданином преступления, предусмотренного УК РФ. Формулировки этого основания в законах, регулирующих отдельные виды государственной службы, несколько различаются.
См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. СЕ. Чаянова, Э.Г. Липатова. М., 2005. С. 22; Пресняков М. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. № 3.С. 55.
Так, в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае «осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости».
Аналогично требование закреплено в п. 1 ст. 17 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»236: гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы в случаях «наличия у него неснятой или непогашенной судимости, а также в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока».
Более жесткие ограничения вводит законодатель для лиц, замещающих должности в органах прокуратуры и внутренних дел. Если применительно к гражданской службе и службе в таможенных органах в качестве ограничения указывается неснятая или непогашенная судимость, то в отношении прокурорских работников и сотрудников полиции препятствием для замещения должности служат также погашенная и снятая судимости. Согласно п. 2 ст. 40.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»237, лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно: «лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586. 237 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2007. № 24. Ст. 2830. имело или имеет судимость» . Поскольку законодатель не оговаривает, что имеется ввиду судимость снятая или погашенная, следует заключить, что речь идет также и о непогашенной и неснятой судимостях. Более четко это требование выражено в Федеральном законе от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»239 (п. 2 ч. 1 ст. 29): «Сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в следующих случаях: ...2) осуждение его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной».
Строго говоря, ограничение на замещение должностей государственной службы, связанное с наличием погашенной или снятой судимости, вступает в противоречие с ч. 6 ст. 86 УК РФ240, согласно которой «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью». В то же время решение российского законодателя об ужесточении требований к государственным служащим таких правоохранительных органов, как органы прокуратуры и внутренних дел, непосредственно осуществляющих борьбу с преступностью, представляется вполне обоснованным, поскольку обеспечивает защиту аппарата государства от криминогенных рисков. Оно полностью соответствует положениям Конституции РФ, которая устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). Обоснованность ограничения службы в органах внутренних дел для лиц, имеющих и погашенную или снятую судимость, была подтверждена
Обеспечение законности в деятельности государственных служащих органов внутренних дел
В Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля под гарантией (франц. garatitie от garantir - обеспечивать, охранять) понимается ручательство, обеспечение, заверение и безопасенье269. Большой толковый словарь русского языка определяет гарантию, во-первых, как обеспечение осуществления чего-либо, выполнения каких-либо обязательств и т.п.; поручительство, ручательство, порука в чем-либо; и, во-вторых, как условие, обеспечивающее, подтверждающее осуществление, исполнение чего-либо270.
В юридической литературе принято выделять, во-первых, общие гарантии, к которым, как правило, относят социально-экономические, политические, идеологические и организационные гарантии, и, во-вторых, специальные гарантии, к которым относят юридические (правовые) гарантии.271 Такое деление имеет теоретическое и практическое значение. В теоретическом плане оно дает возможность глубже понять механизм обеспечения прав и действия правовых норм. В практическом отношении деление гарантий на общие и специальные позволяет более целенаправленно совершенствовать и повышать эффективность действия правовых норм.
Социально-экономические гарантии предполагают наличие общественных отношений и материальной основы, обеспечивающих права и за 269 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1955. С.283.
Большой толковый словарь русского языка. СПб., 2001. С. 194. 271 См., например, Алексеев СС Общая теория права. Курс в 2-х т. Т. 1., М., 1981. С. 234; Горлачев Р.Ю. Конституционно-правовые гарантии непосредственной демократии в Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2003; Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России. Дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 36. конные интересы сотрудников органов внутренних дел. К социально-экономическим гарантиям относятся также такие факторы, как социальная стабильность, развивающаяся экономика, обеспечивающая поступление в государственный бюджет денежных средств, необходимых для содержания государственного аппарата, в том числе - органов внутренних дел.
Политические гарантии для государственных служащих органов внутренних дел выражаются, прежде всего, в политической системе государства, ее демократическом характере. Наличие демократических институтов играет существенную роль в обеспечении прав сотрудников органов внутренних дел. Как писал К.Маркс в работе «К критике Гегелевской философии права», «в демократии не человек существует для закона, а закон существует для человека; законом является здесь человеческое бытие, между тем как в других формах государственного строя человек есть опреде-ляемое законом бытие». Важной политической гарантией прав личности является то, что в Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ).
Существенное место в системе гарантий для государственных служащих органов внутренних дел занимают идеологические гарантии, которые также иногда называют духовными гарантиями. Однако, на наш взгляд, последний термин несколько узок и не вполне соответствует своему содержанию. Под идеологическими гарантиями следует понимать систему идеологических ценностей и ориентиров общества, уровень культуры, в особенности - правовой культуры, правовая идеология общества и его отдельных социальных слоев, а также культурно-исторические традиции народа. Высокая правовая культура означает уважение к праву, широ Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. ТА. С. 252. кую правовую информированность людей, знание ими федеральных законов и законов соответствующего субъекта федерации, готовность соблюдать и выполнять предписания законодательных и подзаконных правовых актов, уважение к правосудию, отказ от использования противозаконных средств и способов разрешения конфликтов.
Организационные гарантии для государственных служащих органов внутренних дел воплощаются в структуре органов внутренних дел, порядке их формирования и функционирования, распределение компетенции между ними. Организационная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел, а также должностными лицами этих органов, служит общим условием, универсальной предпосылкой действенности всей системы гарантий прав и интересов государственных служащих этих органов.
Социально-экономические, политические, идеологические и организационные гарантии для государственных служащих органов внутренних дел образуют взаимосвязанный комплекс базовых условий и средств, которые в своей совокупности предопределяют реальность осуществления прав сотрудников органов внутренних дел. Они находятся в одной системе со специальными (юридическими, правовыми) гарантиями и тесно с ними взаимодействуют. Как справедливо указывала Н.А. Боброва, «экономические, политические предпосылки и условия сами по себе автоматически не обеспечивают реализацию правовых норм. Они становятся собственно гарантиями лишь через юридическую форму и организационное усилие государства и общества. С другой стороны юридические гарантии немыслимы без своего социального наполнения: экономического, политического, идеологического, организационного» .
Общие гарантии, будучи условиями и средствами, которые создают благоприятные возможности для осуществления прав и законных интере Боброва Н.А. Организационно-правовые гарантии государственно-правовых актов. Автореф. дисс... канд. гарид. наук. М., 1980. С. 8. сов государственных служащих органов внутренних дел, воздействуют на участников правоотношений до начала и в процессе реализации сотрудниками органов внутренних дел своих служебных прав и обязанностей. А потому этот тип гарантий является гарантиями проспективного действия.
Успешному функционированию юридических гарантий способствует наличие и действие общих гарантий. В свою очередь, юридические гарантии оказывают обратное влияние на общие гарантии, закрепляя в нормах права экономические, социальные, политические и организационные условия, направленные на более полную реализацию прав и интересов служащих органов внутренних дел. Тем самым между общими и юридическими гарантиями существует тесная взаимосвязь.
Юридические гарантии для государственных служащих органов внутренних дел представляют собой систему правовых средств, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, обеспечивающих надлежащее соблюдение и защиту прав государственных служащих органов внутренних дел. Они направлены как на создание благоприятных условий для должного исполнения сотрудником органов внутренних дел своих служебных функций, так и на восстановление его нарушенных прав, т.е. могут носить как проспективный, так и ретроспективный характер.
