Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические и организационно-методические основы координационной деятельности органов прокуратуры по противодействию преступлениям и правонарушениям 17
1.1. Понятие, сущность и формы осуществления органами прокуратуры координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям и административным правонарушениям 17
1.2. Цели, задачи и принципы координационной деятельности органов прокуратуры по противодействию преступлениям и административным правонарушениям 45
1.3. Участники координационной деятельности и проблемы определения правоохранительного органа. 50
Глава II Административно-правовые проблемы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям и административным правонарушениям 62
2.1. Становление и развитие правовых основ координационной функции прокуратуры 62
2.2. Проблемы административно-правового регулирования координационной деятельности по противодействию преступлениям и административным правонарушениям на современном этапе 90
2.3. Направления развития административно-правового регулирования координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям и административным правонарушениям на современном этапе 119
Глава III Организационно-правовые направления и особенности координационной деятельности в современных условиях 140
3.1. Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения 140
3.2. Система, иерархические уровни и экстерриториальность координационной деятельности 153
3.3. Перспективы развития законодательных основ координационной деятельности по противодействию преступлениям и административным правонарушениям 169
Заключение 180
Список использованных источников и литературы 187
- Понятие, сущность и формы осуществления органами прокуратуры координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям и административным правонарушениям
- Цели, задачи и принципы координационной деятельности органов прокуратуры по противодействию преступлениям и административным правонарушениям
- Становление и развитие правовых основ координационной функции прокуратуры
- Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые преобразования в государственной и общественной жизни страны (административная реформа, принятие приоритетных национальных проектов и Стратегии развития России до 2020 года) предопределяют в числе важнейших организационно-правовых мер органов прокуратуры совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям.
Координация деятельности правоохранительных органов на данном направлении - объективно необходимое условие в борьбе с преступностью и административными правонарушениями. Целенаправленная координация позволяет устранить дублирование и разобщенность, предполагает активное, творческое, эффективное выполнение каждым из правоохранительных органов возложенных на них задач. В связи с этим приходится констатировать, что недостаточная эффективность деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям в известной степени объясняется именно недостатками координации в этой сфере. Здесь сказываются многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста административных правонарушений и преступности. К числу последних следует отнести отсутствие эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению правонарушений на федеральном и региональном уровнях.
Понятие, сущность и формы осуществления органами прокуратуры координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям и административным правонарушениям
Полемика вокруг правового положения органов прокуратуры, ее места и роли в системе государственных органов и механизма государства не утихает по сей день. Особенно активизировалась она в период обсуждения проектов новой Конституции и второго этапа Государственной программы правовой реформы, когда этот важнейший орган государственной власти представлялся как «рудимент административно-командной системы», в связи с чем даже высказывались предложения о включении ее в состав Министерства юстиции, лишении ряда важных полномочий.
Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю. И. Скуратова и В. И. Шинда о том, что точное установление места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ключевое значение для определения правового статуса, ее организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в решении этого вопроса, безотносительно к тому, влекут ли они принижение роли прокуратуры либо, наоборот, непомерно расширяют ее полномочия, чреваты опасными последствиями как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом .
В борьбе с преступностью и правонарушениями задействовано много самостоятельных, независимых и неподчиненных друг другу государственных органов, каждый из которых решает свои задачи в этой общей проблеме присущими только ему средствами и методами, определенными законом. Но какими бы независимыми и самостоятельными не были участники данной деятельности, их разобщенность недопустима, так как каждый из них - лишь одно из звеньев общей государственной системы, которая призвана обеспечить решение единой задачи. Именно поэтому их работа нуждается в согласованности и взаимодействии.
Наиболее эффективным способом объединения усилий и обеспечения согласованности действий является координация. В соответствии с законодательством прокуратура выполняет целый ряд определенных функций. Соответственно, координация как одна из функций прокуратуры тесно связана с другими видам ее деятельности. Но при этом особенность координационной деятельности правоохранительных органов заключаются в том, что она осуществляется на процессуальной основе, а правоохранительные органы процессуально самостоятельны и не зависимы, что само по себе исключает какие-либо властные формы координации.
Необходимость в координационной деятельности по борьбе с преступностью и правонарушениями в настоящее время объясняется происходящими изменениями в структуре и состоянии преступности, которые обусловлены социально-экономическими и общественно- политическими переменами в жизни российского общества. Обусловлено это также тем, что ряд нормативных правовых актов, например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации неодинаково толкуются правоприменителями различных ведомств. В условиях роста и совершенствования преступности, в особенности ее организованных форм, традиционные способы и меры воздействия на нее в последние годы явно недостаточны. Усилия правоохранительных органов в рамках координационной работы способствуют тому, что проявления преступности испытывают постоянное воздействие и давление правоохранительной системы. Таким образом, в условиях сложной криминогенной обстановки в стране важной предпосылкой успешного противодействия преступности, на наш взгляд, может выступать четкое взаимодействие всех звеньев органов государственной власти и скоординированные действия всех правоохранительных органов.
Согласно Основному закону страны, государственная власть осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Вместе с тем, как обоснованно считают А. К. Котов и А. А. Котов, не следует полагать, что смысл «разделения властей» состоит в полном и окончательном «дележе» всего мыслимого объема государственной власти между названной триадой власти. Смысл в самом их наличии как объективно обусловленных видов деятельности государства, осуществляемой системно-целостными структурами. Наряду с этим могут действовать неинтегрированные ни в одну из ветвей власти государственные органы, выполняющие межвидовые подфункции современного государства, например, контрольные (надзорные) . Как нам представляется, именно к таким органам следует отнести прокуратуру, осуществляющую от имени государства высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и подзаконных актов.
В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда .
Статья 8 ныне действующего Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью". Необходимо заметить, что в юридической науке в разное время высказывались различные точки зрения на причины возложения на прокуратуру руководящей роли по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Например, в конце 80-х и начале 90-х годов, когда разгорелась дискуссия, затронувшая не только статус, но и судьбу самих органов прокуратуры, ее руководящая роль в координационной работе трактовалась неоднозначно. Так, М.М. Давиденко считал, что прокуратура выполняет в организации борьбы с преступностью очень важную и большую роль. По мнению А .Я. Меженцевой, следовало не только сохранить руководящую роль прокуратуры в борьбе с преступностью, но и поставить ее на твердую правовую основу , а А.Голованцевым была высказана точка зрения, согласно которой реализация координационной функции прокуратуры противоречит назначению прокуратуры как надзорного органа .
Тем не менее, некоторые авторы не связывали возложение на органы прокуратуры функции координатора с ее статусом и полномочиями. Например, по мнению Н.И. Костенко, «наличие у прокуратуры координационной функции оправдано тем, что для укрепления правопорядка, проведения с этой целью скоординированных мероприятий не требуется применять надзорные полномочия» .
Цели, задачи и принципы координационной деятельности органов прокуратуры по противодействию преступлениям и административным правонарушениям
Полемика вокруг правового положения органов прокуратуры, ее места и роли в системе государственных органов и механизма государства не утихает по сей день. Особенно активизировалась она в период обсуждения проектов новой Конституции и второго этапа Государственной программы правовой реформы, когда этот важнейший орган государственной власти представлялся как «рудимент административно-командной системы», в связи с чем даже высказывались предложения о включении ее в состав Министерства юстиции, лишении ряда важных полномочий.
Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю. И. Скуратова и В. И. Шинда о том, что точное установление места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ключевое значение для определения правового статуса, ее организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в решении этого вопроса, безотносительно к тому, влекут ли они принижение роли прокуратуры либо, наоборот, непомерно расширяют ее полномочия, чреваты опасными последствиями как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом .
В борьбе с преступностью и правонарушениями задействовано много самостоятельных, независимых и неподчиненных друг другу государственных органов, каждый из которых решает свои задачи в этой общей проблеме присущими только ему средствами и методами, определенными законом. Но какими бы независимыми и самостоятельными не были участники данной деятельности, их разобщенность недопустима, так как каждый из них - лишь одно из звеньев общей государственной системы, которая призвана обеспечить решение единой задачи. Именно поэтому их работа нуждается в согласованности и взаимодействии.
Наиболее эффективным способом объединения усилий и обеспечения согласованности действий является координация. В соответствии с законодательством прокуратура выполняет целый ряд определенных функций. Соответственно, координация как одна из функций прокуратуры тесно связана с другими видам ее деятельности. Но при этом особенность координационной деятельности правоохранительных органов заключаются в том, что она осуществляется на процессуальной основе, а правоохранительные органы процессуально самостоятельны и не зависимы, что само по себе исключает какие-либо властные формы координации.
Необходимость в координационной деятельности по борьбе с преступностью и правонарушениями в настоящее время объясняется происходящими изменениями в структуре и состоянии преступности, которые обусловлены социально-экономическими и общественно- политическими переменами в жизни российского общества. Обусловлено это также тем, что ряд нормативных правовых актов, например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации неодинаково толкуются правоприменителями различных ведомств. В условиях роста и совершенствования преступности, в особенности ее организованных форм, традиционные способы и меры воздействия на нее в последние годы явно недостаточны. Усилия правоохранительных органов в рамках координационной работы способствуют тому, что проявления преступности испытывают постоянное воздействие и давление правоохранительной системы. Таким образом, в условиях сложной криминогенной обстановки в стране важной предпосылкой успешного противодействия преступности, на наш взгляд, может выступать четкое взаимодействие всех звеньев органов государственной власти и скоординированные действия всех правоохранительных органов.
Согласно Основному закону страны, государственная власть осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Вместе с тем, как обоснованно считают А. К. Котов и А. А. Котов, не следует полагать, что смысл «разделения властей» состоит в полном и окончательном «дележе» всего мыслимого объема государственной власти между названной триадой власти. Смысл в самом их наличии как объективно обусловленных видов деятельности государства, осуществляемой системно-целостными структурами. Наряду с этим могут действовать неинтегрированные ни в одну из ветвей власти государственные органы, выполняющие межвидовые подфункции современного государства, например, контрольные (надзорные) . Как нам представляется, именно к таким органам следует отнести прокуратуру, осуществляющую от имени государства высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и подзаконных актов.
В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда .
Статья 8 ныне действующего Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью". Необходимо заметить, что в юридической науке в разное время высказывались различные точки зрения на причины возложения на прокуратуру руководящей роли по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Например, в конце 80-х и начале 90-х годов, когда разгорелась дискуссия, затронувшая не только статус, но и судьбу самих органов прокуратуры, ее руководящая роль в координационной работе трактовалась неоднозначно. Так, М.М. Давиденко считал, что прокуратура выполняет в организации борьбы с преступностью очень важную и большую роль. По мнению А .Я. Меженцевой, следовало не только сохранить руководящую роль прокуратуры в борьбе с преступностью, но и поставить ее на твердую правовую основу , а А.Голованцевым была высказана точка зрения, согласно которой реализация координационной функции прокуратуры противоречит назначению прокуратуры как надзорного органа .
Тем не менее, некоторые авторы не связывали возложение на органы прокуратуры функции координатора с ее статусом и полномочиями. Например, по мнению Н.И. Костенко, «наличие у прокуратуры координационной функции оправдано тем, что для укрепления правопорядка, проведения с этой целью скоординированных мероприятий не требуется применять надзорные полномочия» .
Становление и развитие правовых основ координационной функции прокуратуры
О необходимости законодательного регулирования координационной деятельности в юридической науке начали говорить еще в 1950-е годы. Этого настоятельно требовали и объективные условия осуществления прокуратурой своих надзорных полномочий, и уже накопленный ею опыт в данном направлении деятельности. К тому же Положение о прокуратуре СССР 1955 года не наделяло органы прокуратуры координационной функцией.
Но, несмотря на отсутствие законодательного регулирования, координационные мероприятия в работе правоохранительных органов практиковались регулярно, о чем свидетельствует замечание И. Зыкова 1957 года: «на совместном оперативном совещании наиболее полно вскрываются положительные стороны и недостатки во всех звеньях работы и устраняются попытки отдельных руководителей перекладывать ответственность на других за провалы в работе. Это случается, когда вопрос обсуждается отдельно в ведомствах» .
Так как о регламентировании законодательных основ такой деятельности речь еще не шла, имелось в виду лишь создание специальных органов, чьей функцией была бы только организация совместной работы, притом основу такого органа некоторые авторы видели в общественных организациях. Так, по словам И. Зыкова, необходимо было «...создать в городах и районах специальный единый орган для повседневного целеустремленного конкретного руководства всеми общественными организациями и координации их работы..., таким органом мог быть Совет из представителей общественных организаций .
По Положениям о прокурорском надзоре 1933 и 1955 годов прокуратура полномочиями по созыву совместных совещаний по борьбе с преступностью не обладала. Но она все еще продолжала осуществлять эту функцию, предусмотренную Положением о судоустройстве 1926 года, которым были закреплены полномочия органов прокуратуры «...по общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью..., периодическому созыву совещаний по борьбе с преступностью». Проблема правовой регламентации организационно-правовой работы органов прокуратуры по обеспечению согласования правоохранительных органов оставалась объективно обусловленной необходимостью вплоть до принятия закона о прокуратуре СССР 1979 года. После 1962 года прокуратура имела, хотя и формальную, но все же нормативную основу в этом направлении и действовала по директивам и установкам ЦК КПСС, на основе которых Генеральный прокурор издавал соответствующие приказы. Таким образом, необходимость законодательного урегулирования координационной деятельности продолжала сохраняться.
Один из исследователей настоящей проблемы Т.Л.Маркелов в 1977 году отмечал, что координационная деятельность нуждается в дополнительной разработке ее теоретических и организационно- правовых сторон . Такое состояние дел не могло не сказываться на практике: отсутствие единой правовой базы создавало хаотичное функционирование координационных совещаний со слабо определенными задачами и полномочиями .
В частности, на состоявшемся в августе 1978 года в Генеральной прокуратуре СССР межведомственном совещании отмечалось, что суды и другие административные органы действуют несогласованно. В совместной работе допускается смешение компетенций, сами межведомственные совещания рассматриваются лишь как форма коллективного руководства правоохранительными органами.
«Некоторые проблемы до вынесения их на заседание координационного совещания, - отмечал заместитель Генерального прокурора СССР В. Найденов в 1978 году, - обсуждаются на методическом Совете прокуратуры СССР с привлечением ученых- юристов и практических работников» . Он также указал на необходимость правовой регламентации координационной деятельности, отсутствие которой усугублялось тем обстоятельством, что на местах партийные органы продолжали осуществлять попытки руководства органами прокуратуры, в том числе и в области координационной деятельности. Поэтому неудивительно, что, проявив необычную для того периода смелость в критике «руководящих» и «направляющих» партийных указаний, названный выше автор особо отмечал незаконный характер некоторых указаний, направляемых партийными органами в прокуратуру. До принятия в 1979 году закона о прокуратуре СССР, в ст. 3 которого за органами прокуратуры была закреплена координационная функция, не раз предпринимались попытки придать этой деятельности целенаправленный и упорядоченный характер, но ощутимого влияния они не оказали.
Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения
Предложения как по совершенствованию общих основ правового регулирования, так и по конкретным направлениям деятельности правоохранительных органов в юридической литературе ранее уже высказывались некоторыми авторами. Но особую актуальность для совершенствования координации деятельности правоохранительных органов имеет проблема унификации законодательства по противодействию преступлениям и правонарушениям.
Актуальность этого явления отметил В.В.Путин, выступая в январе 2001 года на Всероссийском совещании прокуроров: «Правовая инвентаризация пока не коснулась решений местного самоуправления и ведомственных инструкций. Надо честно признать, что некоторые акты федерального центра не всегда соответствуют законам и Конституции России». Многочисленные ведомственные нормативные акты, часто противоречащие друг другу, значительно способствуют росту и распространенности коррупционных преступлений.
Кроме того, в настоящее время отсутствует механизм взаимодействия при выработке и реализации решений, а также порядок обеспечения оперативной и достоверной информацией органов управления, как в повседневных условиях, так и в кризисных ситуациях. Кроме того, имеется некоторый разрыв между значительными возможностями технической базы управления и крайне несовершенной методологией организации управления процессом обеспечения безопасности. Недостаточно обеспечивается информационное взаимодействие органов управления, удостоверяющих их информационные потребности .
В данном случае инициаторами подобных процессуальных новшеств, по мнению Р.Н. Зинурова, прежде всего, должны и могут выступить сами правоохранительные органы. При этом в рамках координационного совещания эти инициативы с группировкой их по отдельным видам (техническим, организационным, материально- финансовым, правовым) были бы осуществлены наиболее компетентно и эффективно". С этих позиций заслуживающим внимания представляется предложение о необходимости создания постоянно действующего исполнительного органа по борьбе с наркоманией, объединяющего представителей всех заинтересованных министерств и ведомств, создание единого межведомственного банка данных о наркотизме .
Эти же обстоятельства имел в виду и И.И. Карпец. Он считал согласованность и объединение усилий всех заинтересованных государственных структур в борьбе с преступностью чрезвычайно важными и актуальными. Иначе, по его мнению, она задавит страну. Для преступности, подчеркивал он, «чем сувереннее та или иная территория, тем лучше» . Можно отметить актуальность и приемлемость для совершенствования координационной работы позиций обоих авторов. О необходимости распространения и совершенствования координации деятельности правоохранительных органов на международном уровне писали и другие ученые .
О необходимости совершенствования межрегиональных взаимоотношений в координационной деятельности свидетельствует и высказанное в последние годы в юридической литературе мнение о том, что процедура оформления ходатайств об оказании правовой помощи требует упрощения. Следователям и прокурорам должно быть предоставлено право обращения с отдельными поручениями непосредственно к местному прокурору, минуя промежуточные структурные звенья .
Транснациональный характер преступности на постсоветском пространстве обусловливает особую необходимость введения подобных новшеств во взаимоотношениях между правоохранительными органами различных регионов и звеньев. Говоря о факторах, обусловливающих необходимость совершенствования координационной деятельности в современных условиях, нужно особо отметить позицию А.И. Зубкова, который считает, что в современном российском обществе отсутствует действительная государственная заинтересованность в эффективной организации борьбы с преступностью, особенно в ее определяющем направлении - экономической сфере. Он обосновывает это тем, что к этой сугубо правовой сфере напрямую примешан политический аспект, связанный с формированием основного выразителя интересов нового общества — класса собственников .
С данной дискуссионной точкой зрения нельзя не согласиться, особенно с учетом того обстоятельства, что ресурсная и законодательная обеспеченность правоохранительных органов, в том числе и координационных совещаний, прежде всего, зависит от степени заинтересованности государственно-властных структур в результатах их деятельности.
