Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовые основы обеспечения земельного правопорядка 13
1.1. Состояние законности в сфере земельных отношений 13
1.2. Административно-правовые меры в механизме противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений 34
Глава 2. Государственное управление в области охраны земель 57
2.1. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений 57
2.2. Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений 95
Глава 3. Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений 114
3.1. Административная ответственность в системе видов юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений 114
3.2. Административные правонарушения в области земельных отношений 133
Заключение 152
Список литературы 156
Приложение 169
- Состояние законности в сфере земельных отношений
- Деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений
- Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений
- Административные правонарушения в области земельных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кардинальные изменения социально-экономической сферы жизни российского общества и переход к рынку в последние два десятилетия повлекли существенную трансформацию земельных правоотношений.
Процессы разгосударствления привели к тому, что в последние годы усложнилась юридическая классификация видов земельных угодий, поменялся их правовой статус. В связи с введением в оборот земли реальностью стал широкий спектр сделок, предметом которых выступает данный вид материальных благ. С неизбежностью, эти сложные процессы повлекли за собой и череду разнообразных правонарушений (гражданских, административных и уголовных) в сфере земельных отношений. В то же время эффективный механизм противодействия подобным правонарушениям в нашей стране пока еще не создан. Данное положение обусловлено несколькими факторами.
Во-первых, оборот земли представляет собой весьма сложный комплекс правоотношений, регулируемый нормами целого ряда отраслей права. Эти правоотношения одновременно находятся в гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой плоскости. В то же время активно формируется достаточно самостоятельная отрасль науки – земельное право. Межотраслевой характер рассматриваемого института во многом служит причиной «нестыковок» и коллизий между указанными отраслями в процессе регулирования земельных отношений.
Во-вторых, оборот земель в нашей стране представляет собой достаточно новое явление, поскольку процесс реформирования земельных отношений в сравнении с иными сферами начался существенно позже, и, с этой точки зрения, многие организационные и правовые проблемы обусловлены своеобразной «болезнью роста».
В-третьих, применительно к предмету настоящего исследования, с точки зрения государственного контроля в сфере земельных отношений, ключевая роль принадлежит административному праву. Однако сложившийся к настоящему времени механизм административно-правового регулирования земельных отношений является далеко не идеальным и нуждается в совершенствовании.
Актуальность административно-правовых исследований в области противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений вызвана сложным переплетением экономических и экологических аспектов землепользования. Нерешенные проблемы приведения границ огромного числа земельных участков в соответствие с требованиями действующего законодательства способствуют халатному отношению собственников земли и землепользователей к закрепленным в земельном законодательстве обязанностям по рекультивации земель. В результате, как отмечается в ежегодно публикуемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственном докладе о состоянии окружающей среды, наблюдается устойчивая тенденция к ухудшению состояния земельных ресурсов.
Сложная ситуация усугубляется также частыми организационными перестройками структуры органов государственной власти, осуществляющих земельный контроль. Изучение опыта функционирования данных органов позволит определить направления совершенствования их правоохранительной деятельности в сфере земельных отношений.
Требуется совершенствование административно-деликтного законодательства в части установления и реализации административной ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает целый спектр подобных составов, однако не все эти нормы являются «работающими», подчас весьма низка эффективность применяемых административных наказаний. Требует изменений административный механизм регистрации сделок с землей, который позволит сократить количество правонарушений на земельном рынке.
Вместе с тем обозначенный спектр организационных и правовых проблем к настоящему времени в научной литературе не получил должной разработки. Комплексное исследование, посвященное анализу административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, в отечественной научной литературе отсутствует.
Указанные обстоятельства обусловливают актуальность, теоретическую и практическую значимость избранной темы.
Степень разработанности темы исследования. Общие основы управления в области землепользования и охраны земли рассматриваются в трудах ученых: А.П. Анисимова, А.И. Бобылева, Е.С. Болтанова, Н.А. Будникова, М.Ю. Галятина, И.О. Красновой, О.И. Крассова и др.
К современным исследованиям административной ответственности относятся труды А.Б. Агапова, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Т.В. Ворошиловой, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, М.И. Никулина, Л.Л. Попова, Б.Ф. Россинского, П.П. Серкова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.А. Стахова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и ряда других ученых.
Весомый вклад в теоретическую разработку административной ответственности в сфере экологии, в том числе, в земельных отношениях, внесли работы М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, О.Л. Дубовик, Л.А. Тихомирова, С.И. Яковлева.
В юридической литературе вопросы применения административной ответственности в сфере земельных отношений освещаются в диссертационных исследованиях Ю.П. Амелина, М.В. Кочерги, О.Л. Сулеймановой, Е.А. Суховой, Д.В. Якунина и других ученых.
Вместе с тем, в административно-правовых исследованиях не достаточно внимания уделяется проблемам административной ответственности за правонарушения в сфере экологии, в целом, и в земельных отношениях, в частности, что в определенной мере обусловлено незавершенностью формирования природоресурсных и природоохранных отраслей российского законодательства. Отсутствуют и комплексные исследования, посвященные теоретическим и прикладным проблемам административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
Существующие пробелы и противоречия, связанные с противодействием правонарушениям в земельной сфере, и возникающие в связи с этим недостатки в правоприменительной практике, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его содержание и направленность.
Предметом исследования выступают административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе регулирования оборота земель.
Объект исследования составляют нормы административного права и нормативные правовые акты, направленные на противодействие правонарушениям в сфере земельных отношений
Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое обоснование функционирования административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений и разработка направлений его совершенствования. Ее достижение предусматривает решение ряда исследовательских задач:
на основе анализа статистических данных о совершенных за последние годы правонарушениях в земельной сфере и публикаций в средствах массовой информации, касающихся проблем в области охраны земли, определить состояние законности в сфере земельных отношений и выявить негативные факторы, на него воздействующие;
исследовать совокупность мер, применяющихся для противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, установить роль в них административно-правовых мер;
провести анализ организационно-правовых аспектов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений, выявить проблемы и направления совершенствования данной деятельности;
определить место административной ответственности в системе юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений, сформулировать критерии ее разграничения с другими видами юридической ответственности;
выявить проблемы правового закрепления и квалификации административных правонарушений в области земельных отношений.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе также использованы логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и исторический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного, уголовного, экологического, земельного права.
Нормативной базой диссертации являются законодательство и подзаконные правовые акты, в том числе правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическая база исследования. Автором изучены материалы 55 дел об административных правонарушениях в сфере земельных отношений за период с 2007 по 2011 гг. При проведении исследования проанализировано более 100 актов проверок, подготовленных в ходе проведения государственного земельного контроля Управлением Росреестра по Мурманской области.
Автором в течение последних 7 лет обобщена практика судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях и решений по жалобам на постановления судей по рассматриваемым делам в судах Мурманской области и в Верховном Суде Российской Федерации.
При подготовке работы использованы судебная статистика, а также статистические данные об осуществлении земельного контроля органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра).
Положения, выносимые на защиту:
1. Специфика правового регулирования земельных отношений состоит в особом соотношении частно-правовых и публичных начал, которое заключается, с одной стороны, в применении административно-правовых методов регулирования использования и охраны земли как природного ресурса, а с другой стороны, - в отсутствии четкого разграничения в Гражданском кодексе Российской Федерации общего и специального правового регулирования гражданско-правовой ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. Недостатки в установлении и применении уголовной и гражданско-правовой ответственности за данные правонарушения определили то, что наиболее эффективным средством противодействия правонарушениям в земельной сфере является административная ответственность.
2. Современное состояние земельных отношений характеризуется стабильно высоким уровнем правонарушений, что, в свою очередь, зачастую обусловлено недостатками нормативно-правового регулирования, а также низкой эффективностью правоохранительной деятельности в данной сфере. Укрепление законности и правопорядка в сфере земельных отношений необходимо осуществлять посредством разработки и реализации комплекса мер, в совокупности составляющих механизм противодействия земельным правонарушениям. Сюда относятся меры различного характера: организационного, правового, экономического, информационного.
3. Понятие противодействия правонарушениям в земельной сфере следует отграничивать от других смежных с ним понятий: охраны и рационального использования земель. Специфика противодействия заключается в том, что оно осуществляется исключительно с целью уменьшения числа нарушений земельного законодательства и направлено на обеспечение законности и земельного правопорядка.
4. Административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в земельной сфере – это система административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное противодействие рассматриваемой категории правонарушений. Ключевую роль в данном механизме играют охранительные меры, к которым относятся осуществление земельного контроля и применение мер административной ответственности к правонарушителям.
5. Эффективность административно-правового механизма противодействия правонарушениям в земельной сфере находится в прямой зависимости от качества государственного управления в области использования и охраны земель. Отсутствие стабильных функциональной и организационной структур государственного управления в данной области пагубно сказывается на состоянии законности и правопорядка и обусловливает существование серьезных проблем. Осуществление государственного земельного контроля на основе разграничения функций между Росреестром, Росприроднадзором и Россельхознадзором отражает выделение экономического и экологического аспектов в земельных отношениях и, с одной стороны, положительно влияет на выявление административных правонарушений в земельной сфере и производство по ним. Однако, с другой стороны, в связи с деятельностью нескольких субъектов административной юрисдикции в земельной сфере осложняется задача реализации скоординированной государственной политики. Отсюда актуальной представляется разработка регламентов, устанавливающих порядок осуществления функций, а также порядок взаимодействия государственных органов в сфере земельных отношений.
6. Особенностью государственного управления в сфере земельных отношений является превалирование полномочий федеральных органов власти в сравнении с полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации. В ведении субъектов РФ сконцентрированы, в основном, полномочия управленческого характера в отношении земель, находящихся в их собственности. Противодействие правонарушениям в земельной сфере на региональном уровне рационально осуществлять на основе региональных целевых программ по охране и рациональному использованию земель, что позволяет сконцентрировать ресурсы на решении важнейших проблем в данной сфере.
7. Разграничение традиционных видов юридической ответственности в сфере земельных отношений необходимо производить на основе выделения различных видов противоправности: уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной. Выделение земельно-правовой ответственности не обосновано, поскольку характер ее оснований и применяемых санкций соответствует традиционным видам ответственности.
8. Особенностью современного состояния административной ответственности за нарушение земельного законодательства является отсутствие дифференциации ответственности в зависимости от категории земель, являющихся объектом посягательства.
9. Закрепление составов правонарушений, сопряженных с посягательством на земельные отношения, в нескольких главах Особенной части
КоАП РФ обусловлено тем, что функция земли тесно связана с функцией расположенных на ней объектов. Определение глав КоАП РФ, в которых закрепляются нормы об административных правонарушениях в земельной сфере, должно основываться на том, какой объект правонарушения заслуживает первоочередной реакции государства. В связи с этим идея объединения всех правонарушений в земельной сфере в одной главе КоАП РФ нерациональна.
10. В целях совершенствования производства по делам об административных правонарушениях по ст. 8.8 КоАП РФ необходимо закрепление в законе понятия сельскохозяйственного производства, а также критериев использования земельных участков не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства.
Дифференциация административно-правовых санкций за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 8.8 КоАП РФ, в зависимости от площади земельного участка позволит повысить эффективность противодействия данному виду правонарушений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на основе новейшего законодательства проведено комплексное и системное научное исследование административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
Новизной отличаются следующие теоретические положения диссертации:
- выявленные автором закономерности развития административных правоотношений в сфере земельных отношений;
- авторская концепция административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, включающая в себя деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти по противодействию правонарушениям в рассматриваемой сфере, а также административную ответственность за данные правонарушения;
- критерии разграничения видов юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений: гражданско-правовой, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности;
- авторские предложения по совершенствованию административно-правового механизма противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права и авторской концепцией комплекса административно-правовых мер по совершенствованию противодействия правонарушениям в земельной сфере.
Значимость представляют также теоретические выводы и положения по совершенствованию правовых норм, закрепленных в КоАП РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование административного законодательства и практике его применения.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения научных разработок в правоприменительную практику, учебный процесс.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Состояние законности в сфере земельных отношений
Исследование возможностей противодействия правонарушениям в земельной сфере (далее также - земельные правонарушения) рационально начинать с определения состояния законности, поскольку общий взгляд на соблюдение законов участниками земельных отношений позволит не только выявить частные проблемы правового регулирования юридической ответственности, но и оценить уровень развития законодательства в земельной сфере в целом.
В ходе изучения состояния законности в земельной сфере следует обратить особое внимание на взаимодействие земельного законодательства с практикой его применения. Зачастую модель поведения, закладываемая законодателем в содержание правовой нормы, не реализуется по причине неприятия ее гражданами. Причины такого неприятия состоят в явлениях социокультурного порядка, менталитете, правосознании, правовой культуре. В связи с этим разработка мер противодействия нарушениям законности должна осуществляться с учетом вышеназванных обстоятельств. Ограничивать противодействие исключительно правовыми мерами, нормотворчеством нельзя, необходимо сочетание мер организационного, экономического, правового характера.
Рассматривать состояние законности в земельной сфере необходимо, опираясь на общетеоретические представления о понятии «законность».
Судя по множеству различных толкований понятия законности, можно сделать вывод о разноречивости и многоаспектности данного термина.
Законность представляет собой требование строгого и неуклонного следования юридическим предписаниям, независимо от отношения к ним . В некоторых источниках понятие законности трактуется более широко и охватывает не только область реализации права, но и область его создания, поскольку «нельзя говорить о процветании законности, если исполняются акты несправедливые, противоречащие общим человеческим интересам», а основа законности, т.е. непосредственно правовые нормы, прежде всего, зависит от того, кем и как она создается1.
Различные аспекты понимания законности можно условно объединить в группы: 1) законность как строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права всеми участниками общественных отношений; 2) законность как принцип или требование строгого соблюдения, исполнения правовых норм либо как система таких требований; 3) законность как устойчивый общественный (или правовой) режим, обеспечивающий исполнение, применение и соблюдение правовых норм и защиту граждан; 4) законность как метод государственного руководства обществом, основанный на строгом соблюдении нормативно-правовых актов; 5) законность как идея права, выраженная в законах государства .
В целях раскрытия темы нашего исследования мы будем придерживаться традиционной точки зрения на содержание законности - точное и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.
Законность в земельной сфере заключается в реализации земельного законодательства участниками земельных отношений. Конституция РФ (ст. 36 ч. 2) предписывает владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами без нанесения ущерба окружающей среде и без нарушения прав и законных интересов иных лиц.
Для раскрытия содержания законности в земельной сфере обратимся к определению четырех основных форм (способов) реализации земельно-правовых норм: соблюдение, использование, исполнение и применение.
Соблюдение является наиболее общей формой реализации права и состоит в воздержании субъектов от совершения действия, запрещенных правовыми нормами.
Запреты в земельной сфере предусмотрены в Земельном Кодексе РФ, а также в специальных законах, устанавливающих ответственность за правонарушения в земельной сфере (УК РФ, КоАП РФ и др.). Следует отметить, что запреты являются одним из элементов правовых режимов земель различных категорий, предусмотренных ст. 7 ЗК РФ. В связи с этим законность в земельной сфере характеризуется соблюдением правовых режимов земель.
Реализация земельно-правовых норм в форме использования также присуща многим субъектам права. Данная форма реализации, с одной стороны, предполагает осуществление органом исполнительной власти некоторых его полномочий, с другой, - предоставляет возможность гражданам решить их проблемы, реализовать их субъективные права путем волеизъявления (получить свидетельство о регистрации прав на земельный участок, производить межевание земельных участков и т.д.).
Исполнение и применение присущи, в основном, органам исполнительной власти. С помощью этих форм осуществляется управленческая деятельность по реализации законов и других правовых актов в земельной сфере.
Таким образом, реализация земельно-правовых норм в четырех вышеназванных формах составляет содержание законности в земельной сфере. Анализ состояния законности предполагает выявление фактов нарушений, связанных с данными формами. Проявлениями нарушений законности могут быть как несоблюдение гражданами запретов в сфере земельных отношений, так и нарушения со стороны должностных лиц государственных органов, осуществляющих управление и надзор в земельной сфере.
Наряду с законностью в земельной сфере используется также понятие земельного правопорядка, под которым понимают систему землепользования, устойчиво создававшуюся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующую целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений1.
Общими чертами законности и правопорядка в земельной сфере является совпадение задач. «Правопорядок складывается как результат реализации всех правовых предписаний в соответствии с принципом законности» .
Важной характеристикой состояния законности и правопорядка в земельной сфере выступает уровень правонарушений.
До настоящего времени уровень земельных правонарушений остается достаточно высоким. Это в определенной мере свидетельствует о том, что существующие механизмы противодействия этим правонарушениям действуют не достаточно эффективно.
Оценка статистических данных о совершаемых ежегодно в России правонарушениях в земельной сфере должна опираться на классификацию данных правонарушений.
Классификация земельных правонарушений проводится в зависимости от функциональных свойств земли, с которыми взаимосвязаны объекты правонарушений. Земля на сегодняшний день занимает особое место среди природных ресурсов. Особенность ее использования заключается в том, что она представляет собой как экологический, так и экономический капитал. В связи с этим законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью1.
Правовая охрана общественных отношений, возникающих по поводу использования земли, также должна строиться на выделении экологического и экономического аспекта. Исходя из этого, в структуре административных правонарушений в земельной сфере выделяются две группы:
- правонарушения, связанные с использованием земли в качестве средства производства;
- правонарушения, связанные с использованием земли в качестве пространственного базиса.
Следует отметить, что нарушение законности происходит не только по вине граждан и организаций. Органы прокуратуры сталкиваются с фактами несоблюдения требований земельного законодательства со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц.
В этой связи в некоторых исследованиях особо выделяются земельные правонарушения против порядка управления - нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии свободного земельного участка (ст. 19.9 КоАП РФ) .
В основном, нарушения законности в земельной сфере должностными лицами органов местного самоуправления связаны с реализацией ими таких полномочий, как управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований, реализация местных программ использования и охраны земель.
Деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений
Исследование административно-правовых проблем противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений предполагает анализ функциональных и организационно-правовых аспектов государственно-управленческой деятельности, направленной на достижение задач такого противодействия.
Действие административного права на земельные отношения не ограничивается нормами административной ответственности. Во многом, эффективность противодействия земельным правонарушениям обусловлена качеством управляющего воздействия государственных органов на общественные отношения в сфере земли.
Можно привести простой пример - низкий уровень организации административных процедур в области регистрации прав землевладельцев и собственников земли является одним из основных факторов, способствующих распространению такого вида правонарушений, как самовольное занятие земельного участка. Поскольку затраты землепользователей, связанные с оформлением своих прав на земельный участок, выше, а иногда и значительно превышают доходы от пользования самой землей.
В связи с этим к положительным тенденциям следует отнести предпринимаемые государственной властью меры по упрощению порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений. Широкое внедрение в практику государственных органов процедур «одного окна» значительно облегчает действия граждан и организаций по оформлению прав на земельные участки.
Таким образом, не только юрисдикционная деятельность государственных органов, но и другие реализуемые ими меры, направленные на укрепление законности и правопорядка в земельной сфере, следует включать в административно-правовой механизм противодействия земельным правонарушениям. Рассмотрению данных мер посвящен материал, изложенный в настоящем параграфе.
В целях уяснения содержания и особенностей государственного управления в сфере земельных отношений, в целом, а также выявления его взаимосвязи с состоянием и динамикой земельных правонарушений необходимо ответить на ряд принципиально важных, на наш взгляд, вопросов, к которым относятся следующие:
- какова структура государственного управления в сфере земельных отношений и как часто данная структура подвергается изменениям, на сколько она качественно сформирована и стабильна;
- какие функции осуществляют органы государственной власти в сфере земельных отношений, нет ли избыточных и дублирующих функций, необоснованно осложняющих жизнь граждан и способствующих совершению правонарушений в сфере земельных отношений;
- как распределены полномочия между государственными органами в области противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений, насколько адекватна существующая практика взаимодействия между ними современным общественным потребностям в области использования и охраны земли.
Исследование перечисленных вопросов позволит определить содержание принимаемых сегодня государством мер по решению проблемы правонарушений в сфере земельных отношений и на этой основе выявить взаимосвязь между ними и состоянием законности в земельной сфере.
Изучение истории формирования и развития государственного управления в области использования и охраны земель показывает, что проблеме государственного противодействия правонарушениям в земельной сфере уделялось в различные периоды истории разное внимание. Это проявлялось, в частности, в передаче функций по земельному контролю из одного государственного органа в другой, преобразовании данных органов, изменении их ведомственной подчиненности и организационно-правового статуса.
Как отмечается в исследованиях, «не так давно размещение объектов недвижимости осуществлялось, скорее, по волевому решению, без учета целесообразности использования земельного участка иными способами»1. О том, что земля и земельные ресурсы не рассматривались как серьезный объект общественных отношений, свидетельствовал тот факт, что в структуре органов государственной власти Советского государства отсутствовал единый специализированный орган по управлению земельными ресурсами. Администрированием земли, а также иных природных объектов занимались специализированные подразделения министерств, комитетов, главков.
Главное управление землепользовании и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР осуществляло государственный контроль за использованием всех земель, задачей которого было обеспечение соблюдения министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального использования и охраны земель. Входившие в структуру данного управления государственные инспекторы по использованию и охране земель наделялись полномочиями представлять протоколы о нарушениях земельного законодательства в административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских Советов народных депутатов для привлечения виновных лиц к административной ответственности .
Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся изменением концептуальных подходов к использованию земельных ресурсов страны, по требовал перестройки структуры государственного управления в сфере земельных отношений. Необходимость создания самостоятельного специализированного органа государственного управления земельными ресурсами была обусловлена требованиями Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»1. Согласно ст. 1 данного закона, реализация основных направлений земельной реформы возлагалась на местные Советы народных депутатов, Государственный комитет РСФСР по земельной реформе совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР с участием других заинтересованных министерств и ведомств. Государственный комитет РСФСР по земельной реформе осуществлял землеустроительную, организационную, контрольную и консультативную функции по проведению земельной реформы.
К характерным особенностям государственного управления земельными ресурсами в стране в начальный период существования России как независимого государства относилось то, что в условиях отсутствия политической стабильности и формирования нового правового пространства распределение государственных функций в сфере земельных отношений не было четким и логичным, а зачастую оказывалось обусловлено изменением политической конъюнктуры.
Так, например. Указом Президента РСФСР от 9 сентября 1991 г. № 104 был назначен Председатель Государственного комитета РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств2. Однако, положение о данном ведомстве так и не было утверждено. Спустя год был создан Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве РФ (Роскомзем), положение о котором было утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1992 г. № 346 . Кроме того, в эти же годы Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» к органам власти был отнесен Федеральный центр по агропромышленной и земельной реформе1. Он был создан на основании Указа Президента РФ от 27 июня 1992 г. № 718 «Об организационных мерах по проведению земельной и агропромышленной реформы в Российской Федерации». Данный Центр просуществовал чуть больше года и уже в 1993 году был упразднен .
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 г. № 91 было утверждено новое Положение о Комитете Российской Фе-дерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем)л. Комитет, осуществлявший государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов, просуществовал более пяти лет, и в 1998 году было создано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Минземстрой России). Министерство было образовано посредством слияния нескольких ведомств: Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России .
Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере земельных отношений
В ст. 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Эта норма предполагает распределение полномочий между федерацией и ее субъектами.
В п. 1 ст. 2 ЗК РФ установлено, что земельное законодательство состоит из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 4 этой же статьи органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Ст. 76 Конституции Российской Федерации устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 (то есть по предмету ведения субъектов Российской Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации и ЗК РФ установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. В частности, ст. 36 Конституции Российской Федерации определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Ст. 1 ЗК РФ отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона. Упомянутой ст. 1 и другими статьями ЗК РФ определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ЗК РФ в настоящее время распределены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по правовому регулированию земельных отношений.
Вместе с тем, в правовых исследованиях отмечается следующая проблема, связанная с разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, - отсутствие четкой правовой конструкции «совместного ведения» в Конституции Российской Федерации. По мнению Ю.П. Амелина, «вполне возможно, что использование модели, включающей только два слагаемых (предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов Российской Федерации), позволило бы более четко разграничить полномочия между Федерацией и регионами, чем это сделано в действующей Конституции РФ»1.
По нашему мнению, закрепленный в действующей Конституции подход к разграничению предметов ведения на три группы: ведение Российской Федерации, совместное ведение, ведение субъектов Российской Федерации, вполне себя оправдывает. Постепенно принимаются федеральные законы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что снижает количество правовых пробелов, которые приходилось «закрывать» региональными нормативными правовыми актами. Однако, действительно, существующая модель федерализма, закрепленные в Конституции подходы к разграничению предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами нуждаются в совершенствовании. Конкретные предложения по совершенствованию конституционной модели разграничения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации могут даваться на основе специальных исследований, не ограниченных рамками земельных и административно-правовых отношений.
Кроме функций нормативно-правового регулирования земельных отношений, в ЗК РФ закреплены нормы, распределяющие иные властные полномочия в земельной сфере.
В ст. 9, 10, И ЗК РФ закреплены полномочия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
В компетенцию федеральных органов власти входят ключевые полномочия в земельных отношениях, а именно:
- установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
- установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
- государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;
- установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
- резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
- разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.
К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе, путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления также наделены полномочиями в земельной сфере. Они осуществляют непосредственный государственный контроль использования земли, предоставляют и изымают земельные участки, дают заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами, выдают землепользователям государственные акты на право пользования землей; принимают решения о предоставлении во временное пользование различным землепользователям земли сельскохозяйственного назначения; организуют проведение работ по землеустройству, контролируют осуществление указанными субъектами мероприятий по повышению плодородия, борьбе с эрозией, загрязнением и заболачиванием почв.
В тесной взаимосвязи с закрепленным законодательством распределением полномочий органов власти в регулировании земельных отношений находится принцип разграничения государственной собственности на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. На реализацию данного принципа в процессе земельной реформы направлены положения о разделе государственной и муниципальной земельной собственности, предполагающее комплекс управленческих, в том числе, землеустроительных работ, конечным результатом которых выступает разграничение земельных участков в натуре, определение правового режима этих земель и правового статуса субъектов, обладающих определенными правами на эти земли.
Анализ нормотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений, позволяет сделать вывод, что административно-правовой механизм противодействия правонарушениям в сфере земельных отношений на региональном и местном уровне не достаточно эффективен. Это связано с рядом причин.
Первой причиной является недостаточный объем контрольных полномочий. Осуществление земельного контроля, как нами было отмечено в предыдущем параграфе, является ключевым направлением противодействия правонарушениям в земельной сфере. В настоящее время органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделены достаточно узким объемом полномочий по осуществлению земельного контроля.
Справедливым, на наш взгляд, является утверждение О.В. Калугиной о том, что одной из причин низких показателей работы органов государственного земельного контроля является консолидация всей сферы рассматриваемого вида контроля исключительно на уровне федеральных органов исполнительной власти, делающая его широкомасштабным, распространяемым на все земельные участки независимо от формы собственности на них, сопровождаемым нехваткой штата государственных инспекторов .
Административные правонарушения в области земельных отношений
Сущность административной противоправности в земельной сфере проявляется в административных правонарушениях, объектом которых являются земельные отношения.
Традиционно, в юридических исследованиях особенности административных правонарушений в отдельных сферах раскрываются посредством анализа отдельных элементов составов данных правонарушений. В работах, посвященных рассмотрению административной ответственности в земельной сфере, также, во многом, применяется данная методология. Так, в уже упоминавшихся работах Ю.П. Амелина, М.В. Кочерги, Е.А. Суховой достаточно подробно дана характеристика составов административных правонарушений в земельной сфере.
Исходя из этого, по нашему мнению, целесообразно отойти от общераспространенного подхода и заострить внимание на основных проблемах, связанных с правовым закреплением и квалификацией рассматриваемой категории административных правонарушений.
Результатом развития отечественного административно-деликтного законодательства стало увеличение числа составов экологических правонарушений, в том числе, в земельной сфере. В частности, предусмотрен ряд новых составов административных правонарушений, существенно увеличены размеры штрафных санкций, в число субъектов административной ответственности за земельные правонарушения включены юридические лица.
Ранее действовавший КоАП РСФСР предусматривал следующие виды земельных правонарушений:
- бесхозяйственное использование земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены (ст. 50);
- порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами (ст. 51);
- несвоевременный возврат временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 52), и другие. Ряд статей КоАП РСФСР устанавливал ответственность за нарушения в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения или земель, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции (ст. 60.1, 60.2).
Увеличение количества закрепленных в КоАП РФ составов правонарушений в земельной сфере заслуживает рассмотрения с целью выявления проблем их упорядочения и структурирования.
Составы административных правонарушений получили правовое закрепление в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Анализ структуры данных нормативных правовых актов позволил выявить следующую особенность правового регулирования административной ответственности в земельной сфере - рассредото-ченность норм о правонарушениях в нескольких главах. Данная особенность обусловлена тем, что объектом посягательства при совершении таких правонарушений выступает зачастую не только земля, но и другие объекты: водные ресурсы, лес, недра, историко-культурное наследие и др.
В связи с указанной особенностью приобретает актуальность вопрос о целесообразности объединения всех составов административных правонарушений, объектом которых являются земельные отношения, в одной главе КоАП РФ. Среди ученых высказываются различные мнения по данному вопросу.
Ю.П. Амелин в своем исследовании приходит к выводу, что «основная причина совершения земельных правонарушений состоит в незнании гражданами и должностными лицами правил пользования земельными ресурсами. Данное обстоятельство в значительной мере было обусловлено разбросанностью составов конкретных нарушений, существовавшей до принятия нового КоАП. Попытка кодификации разрозненных норм в КоАП РФ закончилась неудачей, поскольку оказалась незавершенной, ибо административные нарушения составляют часть нарушений земельного законодательства, а не на-оборот» .
В работе М.В. Кочерги указывается на то, что «очевидным также было нежелание законодателя до определенного времени консолидировать составы административных земельных правонарушений, и упорядочить виды и размеры наказания, унифицировать состав субъектов административной ответственности»2. По мнению ученого, наличие болъшого числа смежных составов в различных главах Особенной части КоАП РФ создает сложности в квалификации земелъных административных правонарушений.
По нашему мнению, действительно, низкий уровень правовых знаний среди населения является одним из основных факторов, способствующих совершению административных правонарушений в земельной сфере. Однако недостаток этих знаний связан не столько с нормами, закрепленными в КоАП, сколько с обилием нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.
Несмотря на принятие ЗК РФ, по-прежнему, значительным остается число нормативных правовых актов в земельной сфере, принятых как на федеральном, так и на региональном уровне. Разбросанность норм, закрепляющих обязанности землепользователей, безусловно, затрудняет их изучение, понимание и применение.
Вместе с тем, несовершенство законодательства, закрепляющего как нормы материального земельного права, так и нормы об административной ответственности, непосредственно сказывается на состоянии земельного правопорядка.
Для поиска аргументов в пользу объединения административных правонарушений в рамках одной главы КоАП РФ обратимся к анализу закрепленных в законодательстве, а также предлагаемых в науке классификаций составов административных правонарушений, затрагивающих земельные отношения.
Составы административных правонарушений, связанных с посягательством на земельные права и отношения, закреплены в следующих главах КоАП РФ:
- Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (глава 6);
- Административные правонарушения в области охраны собственности (глава 7);
- Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8);
- Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (глава 10);
- Административные правонарушения на транспорте (глава 11);
- Административные правонарушения против порядка управления (глава 19).
Исходя из вышеперечисленных глав, в основе разграничения которых лежат родовые и видовые объекты административных правонарушений, в учебной и научной литературе выделяются группы правонарушений, объектом посягателъства которых могут выступатъ земелъные отношения: санитарные, имущественные, экологические, аграрные или селъскохозяйственные, транспортные, налоговые и управленческие правонарушения.
Учеными выделяются также другие заслуживающие внимания критерии классификации административных правонарушений в сфере земельных отношений. Так, в частности, М.В. Кочергой предлагаются следующие критерии классификации:
- функционалъные признаки земли, указанные в п.1 ст. 1 Земелъного кодекса РФ;
- критерий обеспеченности публичных интересов в сфере земелъных отношений мерами административной ответственности (при этом, под публичными интересами подразумеваются закрепленные в законодателъстве обязанности субъектов права, исполнение которых в силу их императивного характера, должно гарантироваться принудителъной силой государства под страхом, в данном случае, административной ответственности).
