Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика административно-
правового регулирования отношений в топливно-
энергетической сфере Российской Федерации 14
1. Развитие административно-правового регулирования
отношений в топливно-энергетической сфере 14
2. Стратегия государственной энергетической политики
и основные факторы развития топливно-энергетического
комплекса 32
3. Основные задачи и функции органов государственного
управления топливно-энергетического комплекса в свете
Энергетической стратегии России на период до 2020 г 51
Глава 2. Правовые и организационные аспекты
совершенствования административно-правового
регулирования отношений в топливно-энергетической
сфере Российской Федерации 63
1. Компетенция федеральных органов исполнительной
власти в топливно-энергетической сфере 63
2. Совершенствование деятельности органов государственного
управления, лицензирующих предпринимательскую
деятельность в топливно-энергетической сфере 91
3. Административная ответственность за нарушения
законодательства в топливно-энергетической сфере 118
Заключение 146
Библиография 155
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики.
Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Природные топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышения уровня жизни населения.
Энергетическая политика государства тесно связана с обеспечением ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности. Среди них - реформирование государственного управления в сфере топливно-энергетического комплекса. Сегодня от статуса и компетенции органов государственного управления зависит эффективность реализации многих элементов государственной энергетической политики.
В современных условиях российской действительности, по мнению специалистов, экономическая сфера не воспринимается в качестве абсолютно саморегулируемой системы, обходящейся без государственного вмешательства. В условиях перехода к рыночным отношениям государство не должно полностью исключать свое влияние на экономические процессы. Публичный интерес, который олицетворяет современное государство, требует его актив-
4 ного регулирующего участия в экономических отношениях . Важнейшей составляющей указанных отношений является сфера топливно-энергетического комплекса.
Принятая распоряжением Правительства Российской Федерации 28.08.2003 г. № 1234-Р Энергетическая стратегия России на период до 2020 года определила основные направления государственной энергетической политики и перспективы развития топливно-энергетического комплекса страны2. Проблемы государственного управления в деятельности федеральных органов исполнительной власти и формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере топливно-энергетического комплекса, к сожалению, не нашли должного развития в данном документе.
В переходный от административно-командной системы управления к рыночным отношениям роль административно-правовых регуляторов приобретает особое значение в силу необходимости замены прежней системы государственного управления на новую, в полном объеме отвечающей требованиям рыночной экономики. Более того, следует признать, что современная юридическая наука не выработала единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений.
Органы государственного управления, по существу, оказались не вполне готовыми к эффективному правовому воздействию на состояние отношений в топливно-энергетической сфере в новых условиях, так как правовая, организационная, информационная, ресурсная база их функционирования длительное время основывалась на несколько иных экономических, социальных, политических, правовых и других реалиях.
В последние годы российское общество, - утверждает Ю.Н. Старилов, - столкнулось с ломкой сложившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых. Традиции всегда сильны и обусловлены своими
Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 5. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 36. Ст. 3531.
5 внутренними соединениями, обычаями, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, а также теоретических достижениях»1.
Современная наука административного права и теория управления с отставанием реагируют на динамичные изменения в сфере топливно-энергетического комплекса, не располагают достаточными теоретическими знаниями, способными положительно повлиять на эффективность его деятельности. Существующее научное знание о среде функционирования органов государственной власти, а также хозяйствующих субъектов в сфере ТЭК, их предназначении, роли и месте в системе сложившихся общественных отношений, правовом статусе и компетенции либо устарело, либо фрагментарно и поверхностно. В таком виде оно не может быть использовано в качестве теоретической основы развития и совершенствования деятельности органов государственного управления и хозяйствующих субъектов в условиях кризисной переходной экономики и несовершенного правового регулирования. С указанных позиций тема диссертационного исследования представляется актуальной.
Степень разработанности темы. Проблемы государственного управления общественных отношений российского общества традиционно находятся в центре внимания научной общественности. В советском и российском административном праве рассматриваемая проблема становилась объектом изучения ученых-административистов, таких как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Демин, В.В. Денисенко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, Г.И. Петров, Л.Л.
Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2003. С. 29 -30.
Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, И.И. Сыдорук, Ю.А. Тихомиров, А.А. Фатьянов, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин и ряд других.
Однако по управленческим аспектам деятельности государственных органов в сфере ТЭК научные работы практически отсутствуют. В 2000 г. Э.П. Андрюхиной была защищена кандидатская диссертация на тему «Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации». В дальнейшем обозначенное направление оказалось, к сожалению, за пределами научных интересов аспирантов и соискателей.
Отдельные вопросы административно-правового воздействия на отношения в сфере ТЭК затрагивались в работах Е.М. Михайленко, Р.Н. Салие-вой, Д.Е. Сальновой, Н.В. Фроловой, P.P. Шагиевой и др.
Важное место в регулировании отношений в топливно-энергетической сфере отводится институтам лицензирования и административной ответственности. Лицензирование неоднократно становилось предметом научных исследований А.В. Воронова, Т.М. Гандилова, СМ. Зырянова, Ж.А. Ионо-вой, В.В. Кудашкина, Ж.А. Моновой, О.М. Олейника, С.А. Тарасова, И.Н. Трофименко и некоторых других специалистав.
Роли и месту административной ответственности в надлежащем регулировании общественных отношений российского общества посвятили свои работы А.С. Дугенец, И.В. Максимов, А.В. Мурашев, М.И. Никулин, Л.И. Поспелова, О.С. Рогачева, М.Я. Саввин, СМ. Скворцов, А.П. Стуканов, А.Ю. Якимов и др.
Однако исследований административно-правового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса в непосредственной и достаточно плотной увязке с наиболее обширным и объемным направлением в указанном направлении до настоящего времени не проводилось. Особую значимость данное направление деятельности соответствующих государственных органов приобретает после утверждения Правительством РФ Энергетической стратегии России на период до 2020 года.
7 Изложенные обстоятельства в конечном итоге обусловили выбор темы настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе системы административно-правового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, выделении закономерностей и принципов формирования и функционирования данной системы, выявлении проблем, затрудняющих ее дальнейшее развитие, а также разработке рекомендаций по совершенствованию механизмов административно-правового регулирования общественных отношений в топливно-энергетической сфере.
Для достижения данной цели в диссертации предполагается решение ряда задач:
исследование эволюции системы государственного управления деятельностью хозяйствующих субъектов в топливно-энергетической сфере;
анализ сложившейся в настоящее время в Российской Федерации административно-правовой системы управления топливно-энергетическим комплексом и роли в этой системе федеральных органов исполнительной власти по реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года;
анализ административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти при реализации государственной энергетической политики, структурной политики в области топливно-энергетического комплекса, реформировании естественных монополий, рациональном использовании и сбережении энергоресурсов;
анализ административно-правового воздействия на отдельные направления деятельности хозяйствующих субъектов в сфере топливно-энергетического комплекса;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования отношений в сфере топливно-энергетического комплекса Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования являются обществен-
ные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в сфере топливно-энергетического комплекса Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является административно-правовое регулирование данных отношений.
Методология и методика исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых - административистов по правовым и организационным проблемам государственного регулирования общественных отношений, а также специалистов в смежных отраслях права.
В процессе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме. Методика базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формально-логическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом и др.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки. Изучены особенности административно-правового регулирования, а также практики деятельности по хранению нефти, газа и продуктов их переработки в ФГУП «Калининградская портовая нефтебаза» (г. Калининград).
Проведено анкетирование и интервьюирование 1450 предпринимателей, изучено 1500 материалов дел представленных кандидатами на получение лицензии на право осуществления предпринимательской деятельности в сфере российского ТЭК.
В качестве нормативной базы использовались Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Указы Президента и Постановления Правительства Российской Федерации, иные законы и подзаконные акты, а также международные со-
9 глашения Российской Федерации со странами СНГ по вопросам развития топливно-энергетических комплексов.
Эмпирическую базу исследования составили данные Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, а также Федерального агентства по энергетике.
Основные положения, выносимые на защиту.
Вывод о том, что энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Природные топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышения уровня жизни населения.
Вывод о том, что происшедшие в последнее 10-летие изменения в системе государственного регулирования топливно-энергетическим комплексом не происходили обособлено от реформирования управления в целом всех сфер общественной жизни страны. Они возникали в рамках экономических реформ, результатом которых явилось образование негосударственного сектора и переход в него большего числа хозяйственных единиц, находившихся ранее в собственности государства. Значительное число бывших государственных предприятий приобрело статус акционерных обществ, создав, таким образом, корпоративный субсектор России. Соответствовать требованиям нового времени может только качественно новый ТЭК — финансово устойчивый, экономически эффективный и динамично развивающийся, соответствующий мировым стандартам организации управления, оснащенный передовым технологиями и высококвалифицированными кадрами.
Обоснование того, что основными факторами, сдерживающими развитие российского ТЭК в условиях сложившихся в настоящее время общест-
10 венных отношений, являются:
высокая (более 50 процентов) степень износа основных фондов;
ввод в действие новых производственных мощностей во всех отраслях ТЭК сократился в течение 90-х годов от 2 до 6 раз;
практика продления ресурса оборудования закладывает будущее отставание в эффективности производства. Наблюдается высокая аварийность оборудования, обусловленная низкой производственной дисциплиной персонала, недостатками управления, а также старением основных фондов. В связи с этим возрастает возможность возникновения аварийных ситуаций в энергетическом секторе;
сохраняющийся в отраслях комплекса (кроме нефтяной) дефицит инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование. При высоком инвестиционном потенциале отраслей ТЭК приток в них внешних инвестиций составляет менее 13 процентов общего объема финансирования капитальных вложений. При этом 95 процентов указанных инвестиций приходится на нефтяную отрасль. В газовой промышленности и в электроэнергетике не создано условий для необходимого инвестиционного задела, в результате чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического роста;
деформация соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы привела к отсутствию конкуренции между ними и структуре спроса, характеризующейся чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля. Политика поддержания относительно низких цен на газ и электроэнергию в перспективе может иметь следствием нарастание дефицита соответствующих энергоресурсов в результате отсутствия экономических предпосылок для инвестирования в их производство и опережающего роста спроса и ряд других.
4. Административно-правовое регулирование в сфере топливно-энергетического комплекса Российской Федерации должно быть направлено на:
- полное и надежное обеспечение населения и экономики страны
энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбе-
режение ценам;
снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК;
повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора;
минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду.
5. Предложения по повышению эффективности института лицензирования путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»:
Уточнение порядка передачи полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности органам исполнительной власти субъектов РФ.
Предусмотреть необходимость предоставления соискателю лицензии акта (протокола) проверки соответствия его лицензионным требованиям и условиям.
Повысить степень открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов.
Упростить процедуру получения, переоформления и аннулирования лицензии.
Научная новизна заключается в том, что данная работа является первым монографическим исследованием, в котором с позиций теории административного права рассматриваются проблемы административно-правового регулирования общественных отношений в топливно-энергетической сфере в условиях реализации утвержденной Правительством России в 2003 г. Энергетической стратегии России на период до 2020 года, а также разработаны предложения по совершенствованию организационных структур органов и учреждений в сфере ТЭК.
Впервые после реформирования системы федеральных органов испол-
12 нительной власти проведен комплексный анализ структуры и функций государственных органов управления в сфере ТЭК, выявлена зависимость изменений их структуры и функций в связи с новыми концептуальными положениями Энергетической стратегии России на период до 2020 года.
В данной работе раскрываются теоретические проблемы управления, впервые проанализированы и систематизированы функции государственного управления в сфере ТЭК в условиях организационного становления вновь образованных Министерства промышленности и энергетики и Федерального агентства по энергетике.
Кроме того, на основе анализа результатов проведенного исследования, опроса руководителей региональных управлений Энергонадзора и предпринимателей раскрываются некоторые аспекты административно-правового регулирования деятельности органов государственного управления в сфере ТЭК.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в разработку проблем, связанных с повышением эффективности административно-правового регулирования общественных отношений в топливно-энергетической сфере. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности государственного регулирования, его роли и месте в системе сложившихся в стране общественных отношений. Основные положения диссертации могут быть использованы при выработке и реализации государственной энергетической политики, структурной политики в области топливно-энергетического комплекса.
Практическая значимость исследования также заключается в разработке конкретных предложений, направленных на необходимое совершенствование управленческой деятельности, а также повышение эффективности административно-правового регулирования в рассматриваемом направлении деятельности органов исполнительной власти.
Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной
13 нормотворческой деятельности, учебном процессе вузов, а также учебно-методической работе заинтересованных структурных подразделений Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, а также Федерального агентства по энергетике.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность практических подразделений. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на четырех международных научно практических конференциях, проводившихся в Московском университете,' ВНИИ МВД России, Российской таможенной и Современной гуманитарной академиях.
Выдвинутые диссертантом положения использованы при подготовке Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.08.2003 года № 1234-Р (акт внедрения диссертационного исследования, подписанный руководством Минэнерго России от 14 ноября 2003 года), а также внедрены в практику деятельности Управления государственного энергетического надзора по Московскому региону (акт внедрения результатов диссертационного исследования, подписанный руководством Управления от 30 октября 2003 года).
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Современной гуманитарной академии, где используются при преподавании Особенной части дисциплины «Административное право Российской Федерации», что подтверждается соответствующим актом. Результаты исследования нашли отражение в 2 публикованных учебных пособиях и научной статье автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографии.
