Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственная тайна является достаточно сложным социальным и правовым явлением, которое в разные исторические периоды и на различных этапах развития государства выступало и как элемент системы права, и как острый политический инструмент, способный оказать существенное влияние на многие сферы государственной и общественной жизни.
Развитие демократического государства предполагает повышение его открытости. В то же время государство, проводящее суверенную политику во внешней сфере и противостоящее внутренним угрозам, не может и не должно осуществлять свою деятельность полностью открыто, так как в ряде сфер, таких как оборона, внешняя разведка, безопасность, розыск преступников, многие аспекты деятельности при их публичности просто теряют смысл.
Принятие закона Российской Федерации "О государственной тайне" (далее -закон РФ «О государственной тайне») позволило вывести из тени секретности и упорядочить многие составляющие института государственной тайны, прежде всего затрагивающие права человека, тем самым предоставив гражданам возможность реально обеспечивать защиту своих субъективных прав и законных интересов от различных злоупотреблений. Вслед за данным законодательным актом было принято значительное число актов подзаконных, конкретизирующих отдельные его положения, таким образом была создана целая система правового регулирования данных отношений.
Институт государственной тайны является неотъемлемой частью общей системы права, более того, он является институтом комплексным, межотраслевым. Большая часть образующих его норм относится к отрасли административного права, а право и законодательство в целом продолжают свое эволюционное развитие. Многие законы и подзаконные акты либо принимаются в новой редакции, либо в них вносятся изменения настолько кардинальные, что можно говорить о полном изменении их концепции. Помимо этого, правоприменительная практика, отражающая динамику общественных процессов, постоянно требует совершенствования нормативного регулирования.
Система правового регулирования в сфере государственной тайны не может находиться в стороне от этих процессов. Проводимая в стране административная реформа существенным образом изменила структуру федеральных органов исполнительной власти и систему нормативного обеспечения их деятельности. Данные правовые процессы напрямую касаются государственной тайны. До настоящего времени в специальной литературе комплексно не рассматривалась проблема функционирования системы оборота сведений, составляющих государственную тайну, и их защиты в условиях административной реформы. По-прежнему много проблем остается и в практике применения норм законодательства об административных правонарушениях, рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, в которых затрагиваются вопросы государственной тайны.
В современных экономических условиях задача законодателя состоит в том, чтобы определить соответствующую тяжести последствий юридически и морально допустимую меру ответственности за нарушения в сфере государственной тайны. В действующем Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) необходимо предусмотреть ужесточение санкций за данные правонарушения.
Сегодня криминологический анализ правонарушений, связанных с обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, криминогенных факторов, оказывающих деструктивное влияние на состояние и систему защиты государственной тайны, свидетельствует о недостаточной научной разработке мер противодействия данному виду правонарушений в административном праве.
Незамедлительно следует выработать меры профилактики по предупреждению правонарушений в сфере государственной тайны и совершенствовать общегосударственную систему борьбы с ними для включения их в арсенал правоприменительной деятельности.
Обозначенные проблемы и приведенные обстоятельства, требующие своевременного и адекватного разрешения, обуславливают актуальность и значимость выбранной темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросами правового регулирования в сфере государственной тайны занимается довольно узкий
круг ученых и специалистов: А.А. Антопольский, В.Н. Лопатин, И.Л. Петрухин, Е.Л. Спектор, А.А. Фатьянов, а также представителей других наук - М.А .Вуса, В.А. Герасименко, В.А. Рубанова, В.И. Ярочкина и другие.
Определяющее теоретическое значение для изучения проблем функционирования механизма административно-правового регулирования в сфере государственной тайны имеют труды российских ученых в области конституционного и административного права, в которых изложены общие проблемы функционирования исполнительной власти, осуществления взаимоотношений между ее органами и гражданами (работы М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.В. Заряева, И.Ш. Килясханова, Н.М. Конина, Ю.И. Мигачева, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, СВ. Скрыля, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хамаевой, А.П. Шергина и другие).
Существенное значение для исследуемой проблематики имеют также работы в области общей теории информационного права, наибольший вклад в которую внесли И.Л. Бачило, А.Б. Венгеров, В.А. Копылов, М.М. Рассолов, Л.А. Сергиенко, А.А. Стрельцов, И.О. Тиновицкая, М.А. Федотов и другие.
Данные проблемы рассматривались также в диссертационных исследованиях А.А. Дворникова, К.А. Занина, Р.В. Корсуна, В.А. Рабкина и других.
Вместе с тем, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере защиты государственной тайны, исследовано недостаточно в силу их специфичности, выраженной в одновременном действии общедоступных и закрытых нормативных правовых актов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, оборотом таких сведений, их защитой, а также контрольной и надзорной деятельностью федеральных органов исполнительной власти в данной сфере.
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, иностранных государств, регулирующие отношения в сфере государственной тайны; решения судов и органов административной юрисдикции, материалы надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; доктринальные положения науки административного права,
имеющие отношение к научному осмыслению отношений в сфере государственной тайны, а также проблемы совершенствования существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих данную сферу деятельности.
Целью исследования является проведение комплексного системного анализа теоретических и практических аспектов функционирования механизма административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны в условиях административной реформы; на основе сделанных выводов выработка концептуальных положений, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и подзаконного правового регулирования в исследуемой сфере.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
-
Рассмотреть общие теоретические проблемы открытости и закрытости информации в механизме функционирования демократического государства; определить роль и место государственной тайны в общей системе обеспечения безопасности государства.
-
Спроецировать общие научные концепции административно-правового регулирования и административно-правовых режимов на сферу государственной тайны.
-
Провести оценку существующего порядка отнесения сведений к государственной тайне как важнейшего элемента общей системы отношений в сфере государственной тайны.
-
Проанализировать систему органов защиты государственной тайны и определить их место в механизме административно-правового регулирования данных отношений.
-
Исследовать механизм административно-правового регулирования допуска физических и юридических лиц к работе со сведениями, составляющими государственную тайну.
-
Провести сравнительный анализ механизмов административно-правового регулирования надзора и контроля за обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы: анализа и синтеза, структурно-системный, исторический, моделирования, формальнологический, статистический, сравнительно-правовой, прогностический и другие.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения таких наук, как теория государства и права, административное, уголовное право. В работе автор опирался на труды ученых-юристов: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.В. Бровко, И.И. Веремеенко, А.Н. Голо-вистиковой, Ю.А. Дмитриева, Ю.М. Козлова, Н.М.Конина, В.В.Лазарева, В.Н. Лопатина, А.В.Малько, Н.И. Матузова, Ю.И. Мигачева, Л.Л.Попова, Б.В. Российского, М.Б.Смоленского, Е.И. Спектора, Ю.Н. Старилова, В.А. Тимощенко, Ю.М.Тихомирова, И.Л.Трунова, А.А Фатьянова, Л.В. Щур-Трухановича и других.
Нормативно-правовую базу исследования определяют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования составляют: 1) постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации с 2002 по 2010 годы; 2) постановления Пленума и коллегий Верховного Суда Российской Федерации за период с 2004 по 2010 годы; 3) результаты проведенного автором обобщения и анализа материалов деятельности Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и иных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере защиты государственной тайны за период с 2004 по 2010 годы; 4) сведения, полученные в процессе анкетирования 93 сотрудников правоохранительных органов, а также организаций и учреждений, работающих со сведениями, составляющими государственную тайну; 5) интернет-ресурсы, материалы публикаций средств массовой информации.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующем:
-
автором было впервые осуществлено комплексное исследование механизма административно-правового регулирования отношений, возникающих при отнесении сведений к государственной тайне, их оборота и защиты с позиций науки административного права;
-
на монографическом уровне проведен анализ административно-правовых проблем, связанных с защитой сведений, составляющих государственную тайну, а также проблем профилактики административных правонарушений в данной сфере;
-
предложено авторское определение понятий "режим секретности", "угроза безопасности Российской Федерации", "допуск гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну";
-
обобщен и исследован положительный опыт законодательства ряда зарубежных стран в области отнесения сведений к государственной тайне и ее защиты;
-
обоснованы и сформулированы предложения по совершенствованию действующей нормативной правовой базы в сфере государственной тайны.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. На основании приведенного анализа сущности режима секретности предлагается его новое определение: "режим защиты государственной тайны (режим секретности) - система правовых, организационных и технических мер, устанавливаемая на общефедеральном уровне для упорядочения оборота и защиты сведений, составляющих государственную тайну, от их противоправного распространения и утечки".
Сделан вывод, что режим секретности представляет собой сложную юридическую конструкцию, состоящую из трех основных компонентов:
а) система правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение доступа к защищаемым сведениям со стороны неуправомоченных лиц;
6) система правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение
распространения защищаемой информации ознакомленными с ней лицами;
в) система правовых и иных регуляторов, предотвращающих ее утечку иными способами.
Начало действия данного режима - юридический факт признания какого-либо блока сведений государственной тайной либо обоснованное предположение о том, что полученные сведения впоследствии могут быть отнесены к данной категории информации.
-
Сформированный в настоящее время подход к установлению юридической взаимосвязи между величиной потенциального ущерба от противоправного распространения информации и степенями ее секретности, закрепленный Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870 (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 15 января 2008 г. № 8, от 22 мая 2008 г. № 384), не в полной мере соответствует современным теоретическим воззрениям на природу государственной тайны, так как при определении степени важности информации, относимой к государственной тайне, речь не должна идти ни об ущербе ведомству, ни тем более об ущербе отдельно взятой организации - можно рассматривать только ущерб государству как единому целому в определенной сфере его деятельности и на определенном уровне системы государственного управления.
-
Сделан вывод о необходимости раскрыть в ст. 22 закона Российской Федерации "О государственной тайне" содержание понятия "угроза безопасности Российской Федерации", включающее основания для отказа в допуске лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Такими основаниями будут являться:
попытка своими действиями, призывами осуществить изменение конституционного строя Российской Федерации, нелегитимным путем изменить состав высших органов государственной власти, либо финансирование этой деятельности, а равно содействие данной деятельности в иной форме;
непосредственное участие в экстремистской деятельности, проявление социальной, расовой, национальной, религиозной нетерпимости в виде пропаганды превосходства по таким основаниям;
подтвержденные контакты с участниками террористических организаций и организованных преступных группировок;
- попадание гражданина или его близких родственников в материальную за
висимость от иностранных государств, иностранных организаций, отдельных
граждан иностранных государств, в отношении которых имеются подтвержденные
сведения, что они занимаются или содействуют разведывательной, а также иной
противоправной деятельности в Российской Федерации.
4. Обоснована правовая позиция, согласно которой межведомственный кон
троль за защитой государственной тайны является разновидностью администра
тивного (государственного) надзора в специальной сфере государственной дея
тельности.
Результатом признания данного факта будут являться:
изменение названия статьи 31 закона Российской Федерации "О государственной тайне" на следующее: "Государственный надзор и ведомственный контроль"; замену по тексту слов "межведомственный контроль" на "государственный надзор"; исключение части четвертой данной статьи;
принятие "Положения о государственном надзоре за обеспечением защиты государственной тайны в Российской Федерации", утверждаемого Указом Президента Российской Федерации.
5. Автором сформулированы предложения о внесении следующих измене
ний и дополнений в закон Российской Федерации "О государственной тайне":
а) дополнить статью 20 частью шестой следующего содержания: "Условия
по защите сведений, составляющих государственную тайну, должны создаваться в
органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях
до получения (начала разработки) ими таких сведений";
б) изменить название статьи 20 на "Органы и субъекты защиты государ
ственной власти";
в) закрепить непосредственно в тексте статьи 20 должность лица, которое
должно возглавлять Межведомственную комиссию по защите государственной
тайны;
г) абзац первый части первой статьи 22 изложить в следующей редакции:
"Признание его в установленном порядке недееспособным, ограниченно дееспо
собным; наличие в деяниях рецидива, опасного или особо опасного рецидива";
д) дополнить часть первую статьи 22 абзацем вторым следующего содержа
ния:
"Привлечение в качестве подозреваемого или обвиняемого за умышленные преступления, за которые в качестве наказания предусмотрено лишение свободы на срок свыше пяти лет;
наличие у него непогашенной судимости за умышленные преступления, за которые в качестве наказания предусмотрено лишение свободы на срок свыше пяти лет";
е) с учетом целесообразности разграничения между собой категории "до
пуск к сведениям, составляющим государственную тайну" и "ознакомление со
сведениями, составляющими государственную тайну" первое предложение части
первой статьи 24 изложить в следующей редакции:
"Гражданин, допущенный, ранее допускавшийся или ознакомленный со сведениями, составляющими государственную тайну, может быть временно ограничен в своих правах".
6. Предлагается дополнить статью 13.12 Кодекса об административных пра
вонарушениях Российской Федерации частями шестой и седьмой следующего со
держания:
"6. Нарушение требований законодательных и иных нормативных правовых актов по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, -влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
"7. Грубое нарушение требований законодательных и иных нормативных правовых актов по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток".
7. Предлагается изложить пункт первый статьи 15 Федерального закона "О
порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в
следующей редакции: "1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации "О государственной тайне", заключил трудовой договор (служебный контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, а также при иных случаях ознакомления со сведениями указанных степеней секретности при условии, что срок ограничения не может превышать пяти лет со дня последнего ознакомления лица с данными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (служебным контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом".
-
Представляется авторское доктринальное определение категории "допуск гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну", под которым понимается "добровольное приобретение гражданином административно-правового статуса лица, которому может быть предоставлено право ознакомления и работы со сведениями, составляющими государственную тайну".
-
Сделан вывод о необходимости существенного расширения перечня административно-наказуемых деяний в сфере государственной тайны. Наиболее важным на сегодняшний день является установление административного наказания за утрату носителей информации, составляющей государственную тайну, если эта утрата не повлекла тяжких последствий, а также ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов, осуществляющих мероприятия по защите государственной тайны без получения лицензии.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных проблем в аспекте административного права и заключается в том, что изложенные в нем положения формируют современное научное представление о сущности такого административно-правового режима, как режим секретности, а также сущности и основных составляющих элементах механизма административно-правового регулирования в сфере государственной тайны.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы, обобщения и предложения могут быть использованы для совершенствования нормативной базы, регулирующей отношения
в сфере государственной тайны, а также в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин "Административное право", "Информационное право", "Правовое обеспечение информационной безопасности в Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре "Общая юриспруденция и правовые основы безопасности" Национального исследовательского ядерного университета "МИФИ".
Основные положения работы нашли отражение в семи опубликованных научных статьях, в том числе четырех - в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке методических рекомендаций, внедренных в практическую деятельность УФСБ РФ по Воронежской, Липецкой и Тамбовской областей, в учебном процессе ряда вузов, при преподавании дисциплин по профилю кафедры "Общая юриспруденция и правовые основы безопасности" НИЯУ МИФИ.
Структура диссертации обусловлена содержанием и целями исследования. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных правовых актов и специальной литературы и пяти приложений.
