Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и правовая природа потребительского рынка в России 16
1.1. Понятие, структура и общая характеристика потребительского рынка 16
1.2. Административно- правовое регулирование системы управления потребительским рынком в России и в зарубежных странах 30
1.3. Административно-правовой статус субъектов потребительского рынка 63
ГЛАВА 2. Совершенствование механизма правового регулирования в сфере потребительского рынка 76
2.1. Реализация мер административно-правового воздействия в сфере потребительского рынка 76
2.2. Защита прав субъектов потребительского рынка: проблемы совершенствования административно-правового регулирования 102
2.3. Основные направления и пути совершенствования административно-правового механизма регулирования отношений в сфере потребительского рынка 127
Заключение 152
Библиографический список использованной литературы 156
Приложение 178
- Понятие, структура и общая характеристика потребительского рынка
- Административно- правовое регулирование системы управления потребительским рынком в России и в зарубежных странах
- Реализация мер административно-правового воздействия в сфере потребительского рынка
- Защита прав субъектов потребительского рынка: проблемы совершенствования административно-правового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В связи с проводимой административной реформой осуществляется совершенствование механизма правового регулирования сферы потребительского рынка, в силу чего происходят функциональные изменения в деятельности органов- исполнительной власти, осуществляющих контроль в данной сфере, что в значительной степени требует проведения глубокого научного исследования состояния и перспектив административно-правового регулирования потребительского рынка в современных условиях. Главная тенденция развития административной реформы в сфере потребительского рынка, обусловленная общей направленностью на дебюрократизацию экономики, - повышение эффективности административно-правового воздействия при уменьшении объема административного регулирования и возрастанием роли гражданско-правового регулирования данной сферой. Полагаем, что следует отстаивать право государства осуществлять контроль качества и безопасности товаров и услуг в противовес распространенным концепциям, в основе которых «выделение как обязательных, так и необязательных требований по линиям качества и безопасности, когда рынок контролирует первое, а государство-второе»1.
Административно-правовое регулирование в сфере потребительского рынка призвано обеспечить достижение поставленных перед государством целей: обеспечить «высокий уровень жизни в стране, жизни безопасной, свободной и комфортной... значительный рост благосостояния граждан...», «опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг», поскольку «для того, чтобы страна стала сильной и богатой, необходимо сделать все для нормальной жизни каждого человека, человека, создающего качественные товары и услуги, создающего культурное достояние державы»2.
Поставленные цели учитывают необходимость защиты прав и законных интересов всех субъектов потребительского рынка - и покупателей, и продавцов, подчеркивая значимость сферы, в которой задействовано практически все население России и государство не может остаться в стороне от регулирования отношений в столь важной сфере, но с учетом требования - «власть не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами»3.
Актуальность темы находит свое подтверждение фактами, свидетельствующими о бесспорной тенденции поступательного развития потребительского рынка в последние годы: в Хабаровском крае оборот розничной торговли в 2003 г. по сравнению с 2002 г. увеличился на 20 %, в 2004 г. по сравнению с 2003 г. - на 28 %4, за первый квартал 2005 г..— на 29, 5 % в сравнении с тем же периодом 2004 г.5 Такая же ситуация наблюдается в сфере общественного питания и бытового обслуживания населения Хабаровского края. В абсолютных цифрах жители г. Хабаровска в 2003 году потратили на 4,9 миллиарда рублей больше, чем в 2002 году, а в 2004 году - на 3,7 миллиарда больше, чем в 2003. Такая тенденция сохраняется и в 2005 г. При этом за первый квартал 2005 г. в результате проверок, проведенных контролирующими органами выявлены грубые нарушения правил торговли в 267 из 850 осмотренных торговых предприятий, а за тот же период 2004 года - 259, 2003 г. - 222 из 850 осмотренных торговых предприятий. Таким образом, проводимая административная реформа, внося элементы совершенствования административно-правового регулирования сферы потребительского рынка, тем не менее, не решает основной задачи сни жения уровня правонарушений в сфере потребительского рынка посредством административно-правового воздействия.
Введенное и применяемое во многих значениях понятие «потребительский рынок» не определено с точки зрения правового содержания и требует уточнения. Также неоднородны по своей природе и отношения торгового оборота. В этих условиях «регулирование потребительского рынка требует эффективного сочетания рыночных рычагов и административных методов воздействия на поведение субъектов потребительского рынка с целью достижения экономического и социального равновесия потребительского рынка, обеспечения социальной стабильности в обществе» .
Хотя гражданско-правовая ответственность остается основным видом ответственности относительно правоотношений в сфере потребительского рынка, повышение их качественного уровня, применение профилактических мер по предупреждению нарушения прав потребителей - наиболее слабого субъекта в системе правоотношений в сфере потребительского рынка, - связано с усилением административной ответственности продавцов товаров и производителей услуг на фоне совершенствования законодательства.
Основным и постоянным фактором в построении механизма рыночных отношений является организующая и контролирующая роль государства: государство устанавливает определенный режим для реализации товаров, призванный обеспечивать возможность контроля и надзора со стороны государственных органов над процедурой реализации товаров с целью обеспечения защиты прав потребителей, установления и поддержания определенного порядка в обществе при реализации товаров, а также осуществления собственных экономических и финансовых интересов. Такой режим в сфере торговли и предоставле -ния услуг регулируется административно-правовыми нормами и обеспечивает ся прежде всего административной ответственностью.
«Государственное регулирование торговой деятельности определяется созданием механизма рыночного взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней и субъектов торговой деятельности. Вместе с тем участие органов государственного управления в регулировании процессов на потреби-тельском рынке в настоящее время необоснованно снижено» . Актуальность настоящего исследования обусловливает анализ потенциальных путей совершенствования правовой базы, в основе которых усиление системы государственного контроля за соблюдением действующего законодательства в сфере потребительского рынка путем повышения уровня координации и взаимодействия контрольных, надзорных, правоохранительных органами, отраслевых структур органов исполнительной власти.
Комплексный характер общественных отношений в сфере потребительского рынка, где помимо выраженных гражданско-правовых отношений проявляются властно-организационные функции органов исполнительной власти, нацеленные на установление, контроль и охрану определенного порядка (режима) в сфере отношений по продаже товаров, производству и продаже услуг и работ, защиту прав потребителей в правоотношениях с продавцом административно-правовыми средствами, а также прав продавца - юридического лица или индивидуального предпринимателя, как участника административно-правовых отношений, при проведении государственного контроля (надзора), актуализирует научное осмысление правового регулирования в сфере потребительского рынка. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования связана с потребностью в уменьшении негативных тенденций в сфере реализации прав субъектов потребительского рынка при условии повышения эффективности и действенности административно-правового воздействия на него посредством совершенствования системы управления потребительским рынком России.
Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени в науке административного права не предпринимались попытки комплексного изучения административно-правового регулирования сферы потребительского рынка. В целом отдельные вопросы управления потребительским рынком России решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных известными юристами - С.С. Алексеевым, А.П. Алехиным, В.В. Безбахом, В.И. Еременко, А.Я. Капустиным, Л.Л. Поповым, В.К. Пучин-ским, А.А. Савостиным, К.Ю. Тотьевым, Г.В. Хомерики и др. Следует отметить работы А.Б. Куликова, В.Н. Ткачева, посвященных вопросам управления сферой потребительского рынка. Некоторые аспекты правового регулирования государственной политики в сфере потребительского рынка рассмотрены: в частности, в трудах С.М.Зырянова, М.И. Никулина, Н.М. Тюкаловой, - выявление правонарушений в сфере потребительского рынка; В.В. Левицкого, - правовой статус потребителя; В.Н. Ульяновой - административно-правовые аспекты регулирования отношений в сфере потребительского рынка, юридическая природа потребительского рынка; О.А. Черновой - административная организация государственного регулирования качества продовольственных товаров и др.
Долгое время отечественная юридическая наука не обращалась к изучению потребительского рынка с точки зрения административно-правового регулирования данной сферы общественных отношений. Проблемами функционирования потребительского рынка занимались экономисты, социологи, психологи, а правоведы - лишь с середины 90-х годов XX века. Однако и сегодня преобладающим является значение понятия «потребительский рынок», определенное в экономическом, а не юридическом, аспекте, что отражает широту разработанности темы с экономической точки зрения и отсутствие глубоких исследований в плане юридическом, хотя тема отличается безусловной практической востребованностью.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования состоит в выявлении недостатков административно-правового регулирования в сфере потребительского рынка и выработке предложений по совершенствованию управления потребительским рынком России в целях защиты прав субъектов потребительского рынка посредством реализации комплекса административно-правовых средств, что, в конечном счете, должно способствовать повышению качества и эффективности административно-правового регулирования сферы потребительского рынка.
Для достижения данной цели были определены следующие задачи:
- исследовать и раскрыть комплексный характер правоотношений в сфере потребительского рынка;
- изучить нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере потребительского рынка, с выявлением положений отдельных нормативных правовых актов, подлежащих изменению в процессе совершенствования законодательства в данной сфере;
- определить юридическое значение понятия «потребительский рынок», юридическую сущность административно-правового регулирования сферы потребительского рынка с выявлением элементов организационно-правового воздействия и административно-правового регулирования отношений в сфере потребительского рынка;
- выявить специфику и особенности административно-правового регулирования сферы потребительского рынка путем исследования принципов деятельности, функций, полномочий и компетенции субъектов управления;
- изучить существующие недостатки правового регулирования сферы потребительского рынка, образующие предпосылки для необходимости эффективного взаимодействия системы государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих функции контроля (надзора) в данной сфере, что в итоге повысит уровень правовой защиты потребителя, как наиболее слабого субъекта потребительского рынка;
- обосновать необходимость повышения качества и эффективности административно-правового регулирования сферы потребительского рынка через установление и реализацию мер правового воздействия со стороны соответствующих государственных и муниципальных органов.
Объект исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся в связи с управлением потребительским рынком посредством административно-правовых средств.
Предмет исследования. Предметом исследования явились теоретические и практические аспекты управляющего воздействия в сфере потребительского рынка, а также процессы, происходящие в области государственного управления. Особое внимание в работе уделено совершенствованию системы управления потребительским рынком России, усилению государственного контроля за соблюдением действующего законодательства в сфере потребительского рынка путем повышения уровня координации и взаимодействия органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в данной сфере.
Методология и методика исследования. В процессе проведения диссертационного исследования использованы общенаучные методы познания и некоторые специальные методы юридической науки. Базовыми методами исследования явились: диалектический метод, общелогические приемы исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция), системный метод, формальнологический и формально-юридический, сравнительно-правовой и статистический методы исследования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: анализ структуры административно-правового регулирования, определение юридического значения определения «потребительский рынок» и сущности административно-правовой организации, анализ принципов и деятельности системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере потребительского рынка. Исследовались аналитические, статистические материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль за соблюдением потребительского законодательства.
Научная новизна и практическая значимость исследования. Научная новизна исследования заключается:
- в определении юридического значения понятия «потребительский рынок» с учетом всех его существенных признаков;
- в предложении вариантов развития административной реформы управления сферой потребительского рынка России с учетом зарубежного опыта и российской специфики в сфере государственного воздействия на данную сферу общественных отношений;
- в комплексном освещении основных вопросов управления потребительским рынком, в частности, проблем функционирования системы государственных органов управления потребительским рынком, обеспечения законности в данной сфере правового регулирования, анализа функций и методов, используемых специальными уполномоченными органами.
Диссертация представляет собой опыт изучения проблем административно-правового регулирования сферы потребительского рынка на территории Хабаровского края.
Практическая значимость работы заключается в обосновании выводов и предложений по совершенствованию деятельности контролирующих органов, обеспечивающих защиту прав потребителей:
- совершенствование нормативно-правового регулирования сферы потребительского рынка посредством внесения изменений и дополнений в Закон « О защите прав потребителей», КоАП РФ, Кодекс об административных правонарушениях Хабаровского края;
- дальнейшее совершенствование административно-правового статуса органов, осуществляющих контроль (надзор) в сфере потребительского рынка в России, усовершенствование механизма координации деятельности данных органов в субъектах РФ;
повышение уровня подготовки кадров для органов, осуществляющих контроль (надзор) в сфере потребительского рынка. Для студентов специальности 021100- «Юриспруденция» следует ввести дисциплину «Правовое регулирование потребительского рынка» с целью достижения комплексного освоения учащимися вопросов правового регулирования отношений в сфере потребительского рынка нормами гражданского, гражданского процессуального и административного права.
Положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в деятельности государственных органов в сфере потребительского рынка позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование механизма государственного регулирования в сфере потребительского рынка:
1. Законодательство, регулирующее отношения в сфере потребительского рынка, имеет комплексный характер и в объективно смысле представляет собой межотраслевой институт, объединяющий в себе нормы конституционного, гражданского, административного права.
Основным и постоянным фактором в этой сфере выступает организующая и контролирующая роль государства, которое устанавливает определенный режим для реализации товаров, призванный обеспечивать возможность контроля и надзора за процессом реализации товаров с целью обеспечения защиты прав потребителя, установления и поддержания определенного порядка в обществе в процессе реализации товара, а также осуществления собственных экономических и финансовых интересов. Такой режим устанавливается нормами административного права и обеспечивается мерами административной ответственности, хотя основным видом ответственности относительно правоотношений между продавцом и покупателем является гражданско-правовая ответственность. Следовательно, потребительский рынок является сферой комплексного правового регулирования. Его отношения входят в объект как экономического, так и гражданского оборота. Определение сущности потребительского рынка и в экономическом, и в юридическом значениях связано с механизмом административно-правового воздействия на него и в значительной мере предопределяет эффективность этого воздействия.
Отделение административно-правовых аспектов регулирования отношений в сфере потребительского рынка от гражданско-правовых в той части регулирования торгового оборота, который входит в экономический оборот, возможно осуществить посредством выделения «сводного» - административного потребительского законодательства.
2. Приоритетным направлением в регулировании отношений в сфере потребительского рынка остается защита прав потребителя, как наиболее слабого субъекта в регулируемых отношениях: Одновременно с этим подлежат защите права продавца - юридического лица или индивидуального предпринимателя при проведении мероприятий государственного контроля (надзора), то есть в определенной мере при проведении мероприятий, предупреждающих совершение ими правонарушений в сфере потребительского рынка и направленных на защиту прав потребителя.
Таким образом, цель эффективного управления потребительским рынком сводится к соблюдению прав и законных интересов субъектов потребительского рынка, недопустимости нарушения прав ни одного из них в ходе реализации административно-правового воздействия на данные отношения, что в результате должно обеспечить социальную стабильность в обществе.
3. Реформирование системы государственно-правового регулирования потребительского рынка за последние годы не в полной мере соответствует его быстрой трансформации как объекта управления. В связи с этим для достижения оптимального уровня государственного регулирования и управления в этой сфере необходимо:
- развивать и совершенствовать законодательную базу предпринимательской деятельности, в частности, в сфере рынка потребительских услуг, основа которого, в отличие от товарного потребительского рынка формируется отечественными производителями; сформировать пакет нормативно-инструментальных и методических документов по вопросам функционирования потребительского рынка; совершенствовать организационные структуры и механизмы, обеспечивающие разработку и реализацию комплексной региональной политики в сфере потребительского рынка; проводить систематический мониторинг ситуации на потребительском рынке.
4. Совершенствование правовой базы должно сопровождаться усилением системы государственного контроля над соблюдением действующего законодательства в сфере потребительского рынка путем повышения уровня координации и взаимодействия с контрольными, надзорными, правоохранительными органами, структурами органов исполнительной власти субъектов РФ.
В целях устранения множественности и дублирования в работе контролирующих органов целесообразно создать единый межведомственный орган по контролю над качеством продукции, качеством оказания услуг и выполнением работ. Такой орган мог быть создан на базе Госстандарта России - ведущего органа в областях государственного нормирования качества продукции, обязательной сертификации, государственного контроля качества - что обеспечило бы методическое единство, согласование средств контроля, повысило ответственность и независимость контроля от ведомственного влияния. При соответствующем расширении полномочий, функциями такого органа может обладать со временем Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Помимо вариантов развития реализуемого в ходе реформы направления автор предлагает кардинальную меру, связанную с образование Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей (Роспотребнадзор) в результате выделения из структуры вновь созданной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отдела защиты прав потребителей. Оставшиеся подразделения должны образовать Федеральную санитарно-эпидемиологическую службу (Россанэпиднадзор). Осно ваниями подобного предложения выступают следующие факты: действующий Роспотребнадзор на 90% реализует функции санитарно-эпидемиологического надзора, в результате чего собственно правовая защита прав потребителей становится вспомогательной придаточной функцией, реализуемой единственным отделом в структуре территориальных управлений Роспотребнадзора России. Такое положение нивилирует социальную значимость проводимой реформы и негативно скажется на перспективах экономического развития государства, поскольку стабильность и оптимизация потребительского рынка - необходимое условие укрепления экономики в целом.
Структурное построение диссертационного исследования. Диссертация состоит из ведения, двух глав (шесть параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения.
Апробация результатов научного исследования. Теоретические предложения и выводы диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:
1. Ким Е.В. Сущность и правовая природа потребительского рынка: административно-правовой аспект / Е.В. Ким // Власть и управление на Востоке России. - 2004. - № 4(29). - 0,5 п.л.
2. Ким Е.В. Правовой статус потребителя в Российской Федерации: понятие и особенности реализации / Е.В. Ким // Экономика, управление, общество: история и современность / Материалы межрегиональной научно-практической конференции, 22 марта 2005 г. (г. Хабаровск). - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2005. - Ч. 1. - 0,25 .л.
3. Ким Е.В. Состояние потребительского рынка и перспективы южнокорейского бизнеса в Хабаровском крае / Е.В. Ким // Материалы международного симпозиума, 18-19 мая 2005 г. - Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2005. - Т. 1. - 0,38 п.л.
4. Ким Е.В. Значение зарубежного опыта развитии антимонопольного законодательства России / Е.В. Ким // Власть и управление на Востоке России. -2005.-№2(31).-1,25 п.л.
Ким Е.В. Защита прав торговых работников: административно-правовой аспект / Е.В. Ким // Власть и управление на Востоке России. - 2005. -№ 3(32).-0,37 п.л.
6. Ким Е.В. Антимонопольное законодательство зарубежных стран: тенденции унификации и многообразие / Е.В. Ким // Актуальные проблемы управления, экономики и права российского общества / Межвузовский сборник научных статей. - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2005. - 1,5 п.л.
7. Ким Е.В. Административно-правовое регулирование потребительского рынка: Учебное пособие / Е.В. Ким. - Хабаровск: Типография УВД, 2005. - 4,9 п.л.
Понятие, структура и общая характеристика потребительского рынка
Рынок по своему содержанию есть «чисто общественная реальность, то есть совокупность некоторых человеческих взаимодействий. Говоря конкретнее, - это совокупность разнообразных отношений между продавцами и покупателями (а также между самими продавцами и самими покупателями) по поводу обмена товарами»8. Следовательно, по своему содержанию рынок представляет собой особую сферу общественных отношений - сферу товарно-денежного обмена между людьми. Представляется недопустимым рассмотрение рынка как совокупности только экономических отношений в области обмена. Рынок - сложное, многоплановое образование, в сфере которого складываются не только экономические, но и иные взаимодействия между людьми, имеющие социальный, организационный, правовой, морально-этический, психологический характер. С этой точки зрения представляется приемлемым следующее определение рынка:
«Рынок - это любое взаимодействие, в которое вступают люди для торговли друг с другом»9. Следовательно, для эффективного регулирования рынка необходимы не только экономические меры, но и организационные, правовые и пр.
Разнообразие типов и форм рыночных отношений приводит к появлению разновидностей самого рынка. Типами рыночных отношений следует считать наиболее фундаментальные, качественно особые, круппные структурные их разновидности. Формы рынка - его группы в составе названных типов (внут-ритиповые образования). Известны следующие типы рынка: формационные ти пы (в рабовладельческом, феодальном, буржуазном обществах); свободнокон-курентный и монополистический типы; типы рынка в доиндустриальную, индустриальную, постиндустриальную эпохи; развитый и неразвитый рынки; неурегулированный и урегулированный типы рынка.
Большим многообразием отличаются формы рынка, которые классифицируются следующим образом: 1. По характеру его субъектов: государственный, кооперативный, частный. 2. По объектам: рынок средств производства; рынок предметов потребления (потребительский рынок); рынок рабочей силы; денежный рынок; рынок ценных бумаг; рынок информации. 3. По функциональному признаку: рынок капиталов; рынок инвестиций. 4. По масштабам: мировой рынок; зональный рынок; национальный (общегосударственный) рынок; региональный рынок; местный рынок. 5. По объему реализации товара: оптовый и розничный рынки. 6. По соответствию законодательству: легальный и нелегальный (теневой) рынки.
Таким образом, потребительский рынок - одна из структурных форм рынка, выделяемая по объектам, в качестве которых выступают предметы потребления, речь идет о купле-продаже не только вещей, удовлетворяющих личные потребности, но и потребительских услуг. Соответственно, структура потребительского рынка объективно представлена двумя сегментами: 1) торговля товарами - вещами, не ограниченными в гражданском обороте; 2) торговля услугами потребительского характера. Исходя их характеристики отношений, возникающих в сфере потребительского рынка, данной Верховным судом РФ и Рое-потребнадзором России, справедливо дополнить структуру потребительского рынка третьим элементом - выполнение работ (в частности, по договору подряда). В свою очередь эти элементы распадаются на более узкие - рынки продовольствия, промышленных товаров личного пользования, жилья, бытового, транспортного обслуживания населения, общественного питания и др.
Потребительский рынок - одна из сфер административно-пра-вового регулирования. Конституционная основа прав потребителей закреплена значительным объемом нормативных актов органов исполнительной власти, определяющих административно-правовой режим обеспечения прав потребителей, а также соблюдение правил торгового оборота .
С другой стороны, потребительский рынок - сфера комплексного регулирования, поскольку его отношения: 1) входят в объект как экономического, так и гражданского оборота11; 2) возникают в силу требований гражданского законодательства, регулируются нормами Гражданского кодекса при одновременном осуществлении режимных торговых правил и правил оказания услуг, являющихся нормами административного права; 3) в сфере защиты прав потребителей носят обеспечительный, комплексный характер (вне режима торговли, режим осуществления прав потребителей нормами административного права не охраняется и не регулируется).
Административно- правовое регулирование системы управления потребительским рынком в России и в зарубежных странах
«Практика свидетельствует, что стихийное развитие рынка порождает нежелательные социально-политические последствия. Это выражается в стремлении коммерческих организаций увеличить доходы за счет потребителя, манипулируя при этом ценами, выпуском продукции ненадлежащего качества, подделке товаров и др. Поэтому регулирование торговой деятельности со стороны государства необходимо» .
В зависимости от наличия государственного воздействия на рынок или отсутствия такового выделяют типы рынка - регулируемый и нерегулируемый. Регулируемый рынок современных условиях, несомненно, преобладает и с учетом специфики регулирования рыночных отношений в отдельных странах мира представляется возможным выделить следующие группы по типам этих отношений: 1) американский тип рыночных отношений: регулирование рынка осуществляется преимущественно в интересах крупного бизнеса при минимальной социальной помощи (например, США, Канада); 2) шведский: стремление к общественной гармонии, выравнивание доходов путем их значительного перераспределения (Швеция, Норвегия, Финляндия); 3) рейнский или промежуточный тип рынка (Германия, Австрия); 4) азиатский тип рынка: сравнительно слабое вмешательство государства в экономическую сферу обмена (Сингапур и т.п.).
Тип рынка в целом определяет специфику регулирования его структурных форм ( в частности, регулирование потребительского рынка), полагаем, что Россия движется в рамках рейнского типа регулирования рыночных отношений
Цель государственного регулирования экономики заключается в развитии рыночных отношений, достижении реальных экономических свобод товаропроизводителей, посредников и потребителей по поводу ассортимента и объемов изготавливаемых, закупаемых и реализуемых товаров и услуг. Для достижения этой цели государство воздействует на развитие рыночной экономики двумя основными методами: - экономическим (методом косвенного регулирования), осуществляемым с помощью установления соответствующих цен, тарифов, налогов, предоставле ния кредитов, льгот; - административным (прямое регулирование) - с помощью запрета, ли цензирования, квотирования, установления юридической ответственности, принуждения.
Следует согласиться с мнением А.Л. Тэн, считающего, что «с правовой точки зрения под экономическими методами регулирования можно понимать методы опосредованного косвенного административно-правового воздействия (налогообложение, таможенное регулирование, регулирование цен и т.д.)» и в качестве основной идеи для характеристики средств административно-правового регулирования предлагающего мысль «о рациональном сочетании прямых и косвенных методов, критерием разграничения которых является наличие или отсутствие меры свободы поведения управляемого субъекта по отношению к целям государственного регулирования, соответственно выраженные в отсутствии или наличии правоприменительных актов»18. На протяжении десятилетий понимание административного права было связано с его основным назначением - регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Автор полностью согласен с точкой зрения Л.Л. По пова, утверждающего, что в современных условиях назначение административного права должно быть дополнено вторым и, может быть, самым важным элементом: административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию, соблюдение и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны государственного аппарата19.
Следовательно, в фундамент административного права на современном этапе, наряду с исполнительной властью, составляют права и свободы граждан, которые государство призвано признавать, соблюдать и защищать, в том числе с помощью регулирующего административно-правового воздействия.
До начала 90-х годов регулирование отношений по удовлетворению потребностей граждан как потребителей в основном осуществлялось нормами кодифицированного гражданского законодательства, предназначенными для установления общих норм и призванными служить базой для специального законодательства. Особенности правового регулирования в рассматриваемой области заключались в следующем: -в законодательстве отсутствовала система специальных гарантий защиты прав потребителей; - имела место множественность подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы взаимоотношений с участием потребителей; - ведомственные акты, как правило, содержали нормы, ущемляющие интересы потребителей, а в некоторых случаях прямо противоречащие законодательству;
Реализация мер административно-правового воздействия в сфере потребительского рынка
Государственное регулирование экономики в целом определяется как «деятельность органов государственной власти по воздействию на процесс общественного воспроизводства в целях достижения общественно полезных результатов»43. Представляется, что суть государственного регулирования состоит именно в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в определенной сфере (в частности, в сфере потребительского рынка). А.П. Алехин совершенно справедливо определяет государственное регулирование как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировку в зависимости от изменяющихся условий44.
С точки зрения B.C. Мартемьянова, государственное регулирование представляет собой государственное воздействие в отношении определенного субъекта с целью недопущения , изменения или прекращения ситуации или, напротив, поддержания ее в соответствующем состоянии45. Представляется, что использование понятия «воздействие» применительно к государственному регулированию вполне обоснованно. B.C. Четвериков справедливо отмечает, что «сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения целей регулирования поведения участников управле нческих отношений в сфере деятельности органов исполнитель ной власти, государственного управления»46 . Однако, следует учитывать, что воздействие осуществляется не только путем регулирования, но и в результате координации деятельности субъектов управления. Исходя из этого, сущность управления заключается в воздействии на систему с целью ее упорядочения47. Следует согласиться с общепринятой точкой зрения, в соответствии с которой правовое воздействие шире правового регулирования, поскольку существуют три формы правового воздействия: информационное, ценностно-ориентированное и правовое регулирование.
Т.Р. Орехова определяет правовое воздействие как «процесс влияния права посредством действия его инструментов на ту или иную сферу общественных отношений, вызывающего в ней определенные изменения» и «не будут правовым регулированием волевые действия, направленные на резкое реформирование параметров экономической системы»48.
В условиях становления Российской Федерации как демократического федеративного правового государства изменилось назначение административного права. В современных условиях административное право призвано регулировать не только общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления, но и общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию, соблюдение и охрану прав и свобод граждан с помощью административно-правового воздействия.
Реализация функций государственного управления осуществляется в конк ретных формах управленческой деятельности - внешне и устойчиво фиксируемых проявлениях воздействия в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрацией органов местного самоуправления по формированию целей и реализации функций и задач государственного управления.
Среди форм управленческой деятельности выделяют: 1). Правовые формы, с помощью которых закрепляются решения и действия, имеющие юридический смысл и последствия, содержащие административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления: - установление норм права (правотворчество); - применение норм права ( правоприменительная или правоохранительная деятельность, принятие индивидуальных актов управления ); - осуществление организационно-штатных действий.
Правовая форма является смешанной формой воздействия, поскольку входящие в нее формы применяются одновременно к одному правоотношению. В сфере потребительского рынка данная форма реализуется, например, в виде регистрации жалобы гражданина (эта форма определяется термином «юридически значимое действие»); регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдаче лицензий - то есть действий юридического характера, которые не относятся к правовым актам, однако, влекут юридические последствия .
2). Неправовая форма, включающая: осуществление организационно-технических мероприятий и осуществление материально-технического обеспечения этих действий. Данная форма деятельности не порождает, не изменяет и не прекращает административные правоотношения и не рассматривается в качестве формы правового регулирования или воздействия.
Защита прав субъектов потребительского рынка: проблемы совершенствования административно-правового регулирования
В России система органов, призванных осуществлять государственный контроль за соблюдением потребительского законодательства, сложилась с принятием Закона «О защите прав потребителей». В ходе административной реформы осуществляется ее реорганизация в целях усовершенствования механизма управления потребительским рынком, повышения эффективности защиты прав потребителей, как наиболее слабого субъекта в данной сфере, а также прав продавца (исполнителя, изготовителя) как равноправного субъекта права.
В соответствии с ч.2 ст. 40 Закона «О защите прав потребителей» государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривает:
1. Проведение мероприятий, связанных с контролем, - проверка соблюдения изготовителями, исполнителями, продавцами обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регули
2. Выдачу в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предписаний изготовителям, продавцам, исполнителям о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам).
3. Принятие мер по приостановлению производства и реализации товаров (выполнении работ, оказания услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям (в том числе с истекшим сроком годности), и товаров, на которые должен быть установлен, но не установлен срок годности, по отзыву с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей товаров (работ, услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям, и информированию об этом потребителей.
4. Направление в орган, осуществляющий лицензирование соответствующего вида деятельности , материалов нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
5. Направление в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уго ловных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением установлен ных законами и иными нормативными правовыми актами российской Федера ции прав потребителей.
6. Обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о лик видации изготовителя, исполнителя, продавца либо о прекращении деятельно сти индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое наруше ние установленных законами и иными нормативными правовыми актами Рос сийской федерации прав потребителей.
Основным органом, осуществляющим контроль (надзор) в сфере защиты прав потребителей является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей. Однако, защита прав потребителей, контроль за соблюде ниєм потребительского законодательства - лишь одна из многочисленных функций Роспотребнадзора. Отдел по защите прав потребителей территориального управления Роспотребнадзора - один из отделов, не обладающий на сегодня реальными возможностями для эффективной работы. Практика деятельности Роспотребнадзора по Хабаровскому краю показывает, что специалисты отдела, ранее являвшиеся специалистами управления госторгинспекции по Хабаровскому краю, имея высокий профессиональный уровень, полностью владеющие спецификой работы, едва справляются с проведением проверок по жалобам потребителей, уменьшив объем плановых проверок.
Административный порядок защиты гражданских прав имеет перспективы дальнейшего развития, поскольку реализуя свое право на защиту в административном порядке, гражданин может быстрее осуществить защиту своего права, чем в судебном порядке. В этой связи по-прежнему значительная роль в системе органов, осуществляющих защиту прав потребителей отводится органам местного самоуправления, поскольку федеральные органы не могут знать всех проблем, с которыми приходится ежедневно сталкиваться потребителям в конкретном муниципальном образовании. Для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие структуры. В настоящее время практически в каждом населенном пункте есть отдел (управление) по защите прав потребителей администрации муниципального образования.
В соответствии со ст. 44 закона «О защите прав потребителей» в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе: - рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; - обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).
