Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земля как составляющая часть природных ресурсов относится к важной жизнеобеспечительной сфере государственной системы. Поэтому правонарушения, связанные с оборотом земельных ресурсов, имеют высокое по своим вредоносным и социальным последствиям значение для российского государства. Данные обстоятельства определяет важность исследуемых вопросов о сущности данных противоправных деяний, а также особенностях порядка привлечения к административной ответственности в области землепользования.
Проводимая в Российской Федерации в течение последних десяти лет земельная реформа, затронула все важнейшие сферы правового регулирования земельных отношений, прекратила существование монополия государства на землю. Значительные изменения претерпел институт охраны земель, была создана новая система государственного контроля за использованием и охраной земель. Данные обстоятельства позволяет в теоретическом и практическом плане сделать вывод, что в действиях публичной власти российского государства намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы управления в области земельных правоотношений.
К сожалению, до недавнего времени проблемы привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области земельных отношений не только не получил необходимого правового обеспечения, но и не стал предметом глубокого научного осмысления, и анализа. Как правило, исследование данного вида правонарушений осуществляется лишь в контексте их экологической направленности. При этом исследователями теряется из виду часть самостоятельных характеристик, обусловленных особенностями земли как отдельного объекта противоправного посягательства.
Указанные обстоятельства, а также отсутствия до недавнего времени четкого концептуального подхода к развитию земельного законодательства РФ, позволяет оценивать правовое регулирование вопросов привлечения лиц к административной ответственности в земельной сфере как неудовлетворительное. Актуальность обозначенной тематике придает и тот фактор, что в настоящее время административная ответственность в сфере земельных правонарушений формируется за счет одновременно существующих нескольких групп правонарушений, поскольку в новом КоАП РФ предусмотрена иная классификация объектов административных правонарушений, чем это было до принятия данного документа. Однако применение новой классификации по объектам посягательств в административном праве не принесло ожидаемых результатов как в плане борьбы с правонарушителями, так и в плане теоретико-методологического освещения данной проблематики. Фактически речь идет о том, что земельные отношения, характеризующиеся внутренним единством, применительно к административной ответственности были «размыты» во множестве иных составов административных правонарушений.
В то же время необходимо отметить, что правовой институт административной ответственности за нарушение земельного законодательства реализуется в сложных условиях: имеются проблемы как на теоретико-правовом уровне, на уровне нормотворчества, так и в области практического применения соответствующих правовых норм.
Основными среди этих проблем по нашему мнению являются, недостаточная исследованность особенностей административной ответственности за земельные нарушения, неопределенность в соотношении земельно-правовой ответственности и административной ответственности за земельные правонарушения, а также неисследованность ряда специфических вопросов о наложении административных наказаний за эти правонарушения.
Проблемы современного нормотворчества в области регулирования административной ответственности в сфере использования и охраны земли носят разноплановый характер. Так, нормы, регламентирующие указанную сферу общественных отношений содержатся в различных нормативных правовых актах. Данное обстоятельство исключает возможность полноценного правового регулирования ответственности за земельные правонарушения, а соответственно и укрепление законности в указанной сфере.
К отрицательным моментам относится и тот факт, что говоря о федеральном уровне, а именно о Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что отдельные составы административных правонарушений в сфере использования и охраны земель разбросаны по разным главам данного законодательного акта. В результате указанных изменений действующего законодательства об административной ответственности земельные правоотношения подпадают под правовое регулирование четырех глав КоАП РФ, в том числе:
- главы 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности»;
- главы 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования»;
- главы 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель»;
- главы 19 «Административные правонарушения в области порядка управления».
Этот факт также позволяет судить о значительной доли бессистемности регулирования, дублированию и противоречию одних правовых норм другим.
Аналогичная ситуация складывается и на субфедеральном уровне. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации вопросам привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений посвящены отдельные разделы соответствующих специализированных законодательных актах, в других - данной проблематике отведены лишь отдельные составы административных правонарушений. Кроме того, существуют субъекты Федерации где данная проблематика вообще не получила должного освещения.
Еще одной актуальной проблемой, требующей скорейшего решения, является необходимость четкого разграничение компетенции субъектов административной юрисдикции в сфере землепользования.
Таким образом, объединение административных проступков, посягающих на нарушение норм и правил, установленных в сфере земельных отношений, требует создания новой категории правонарушений, отражающих особенности специального подхода к указанной теме и разработки отдельных административных методов правового регулирования ответственности за нарушения в области землепользования.
Изучение института административной ответственности за земельные правонарушения связано и с расширением правового статуса граждан, и с введением многочисленных специальных обязанностей и запретов. В связи с этим преимущество ведомственного нормотворчества в этой сфере управления крайне нежелательно. В настоящее время необходима комплексная законодательная регламентация правового регулирования административной ответственности в сферы землепользования.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что без фундаментальных научных исследований проблем и механизмов привлечения лиц к административной ответственности за земельные правонарушения невозможно и эффективное правовое регулирование этих проблем на законодательном уровне.
Степень разработанности в литературе. Научную основу исследования составили научные труды по административному, и земельному праву, общей теории права, а также уголовному и гражданскому праву в частности, работы таких авторов как С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Е.А.Агеевой, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, М.Ф. Забалуевой, И.А. Иконицкой, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Е.И. Марковой, В.М. Манохина, В.Н. Медведева, Л.Л. Попова, В.И. Поповой, В.Д. Резвых, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, М.С. Студеникиной, Б.Б. Хангельдыева, Н.Ю. Хаманевой, В.Г. Чмутова, А.И. Щербака, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской.
Вопросы административной ответственности в области земельных отношений были предметом отдельных диссертационных исследований таких ученых как: В.Г. Абрамова,1 Белоусова В.В.2 Симухина В.Д,3 Якунин Д.В.4 и некоторых др.
Цели и задачи работы. Целью данной работы является анализ юридической литературы и правовых норм, регулирующих основания и порядок ответственности за совершение административных правонарушений, посягающих на социальные отношения в сфере взаимодействия общества и природы в области использования и оборота земли.
В результате проведенного анализа мы считаем возможным раскрыть сущность, основные принципы и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в сфере охраны и оборота земель, охарактеризовать их природу и сущность, а также сформулировать практические рекомендации по совершенствованию мер административно-правовой охраны указанных правоотношений и разрешению существующих в данной области проблем.
Задачи исследования:
- на основе системного анализа структуры элементов юридического состава административных правонарушений, затрагивающих земельные ресурсы выявить и обосновать особенности привлечения лиц к административной ответственности в указанной сфере;
- изучить причины и условия совершения правонарушений данного вида;
исследовать административно-процессуальный порядок привлечения виновных в совершении данной категории правонарушений лиц, а также особенности производства и сбор доказательственной базы по таким делам;
- исследовать специфику организации системы органов публичной власти, уполномоченных рассматривать данную категорию правонарушений.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие в связи с нарушением установленных правил и норм, регулирующих использование и охрану земельных ресурсов, а также особенности привлечения лиц к административной ответственности за нарушение указанных правил.
Предметом диссертационного исследования являются правовая форма и содержание административной ответственности за нарушение правил использования и охраны земель, а также место административной ответственности среди других мер государственного принуждения в указанной области.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой данной работы является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: из группы общенаучных -методы системного анализа и синтеза, сравнения, восхождения от абстрактного к конкретному, а также логический метод; из группы частнонаучных - сравнительно-правовой, историко-правовой и другие общепринятые в правовой науке методы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами административной ответственности и земельных правоотношений. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по административному праву, земельному праву, теории государства и права, системам государственного и муниципального управления.
Нормативно правовую базу диссертации составили - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ; а также конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые документы государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации,
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, недостаточной степенью ее теоретической разработанности, попыткой выявить сущность и особенности подходов к рассмотрению отдельных вопросов административной ответственности за нарушение правил землепользования. В диссертации сделана попытка комплексного исследования проблем привлечения лиц к административной ответственности за земельные правонарушения, а именно:
- исследуется структура, причины и условия совершения административных правонарушений в сфере земельных отношений;
- анализируются особенности привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения, как на федеральном, так и субфедеральных уровнях;
- сделана попытка установить взаимосвязь и взаимопроникновение земельно-правовой и административной ответственности; исследуется эффективность системы мер административного принуждения за совершение земельных нарушений;
- анализируются вопросы наложения административных наказаний за нарушения в области земельных отношений;
- вносятся предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации в области административной ответственности за совершения земельных правонарушений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Под административной ответственностью за земельные правонарушения следует понимать меры государственного принуждения, применяемые в качестве санкции за совершение нарушений в сфере земельных отношений, установленных законодательством РФ и ее субъектов об административной ответственности.
2. Объектом земельных правонарушений, и, следовательно, подлежащими защите путем применения мер, в том числе, административной ответственности, являются отношения в области рационального и правомерного землепользования. Предметом нарушений в сфере земельных отношений являются земли соответствующих категорий. Таким образом, применительно к административной ответственности под земельным правонарушением следует понимать предусмотренное в качестве противоправного и виновного действие, а также бездействие физических и юридических лиц связанное с пользованием или распоряжением землей, вытекающее из владения или временного обладания на ином основании и влекущее на основании закона административную ответственность.
3. Необходимо четко определить и разграничить компетенцию между субъектами административной юрисдикции в сфере землепользования. Современное административное законодательство России предусматривает широкий круг органов, уполномоченных налагать административные взыскания в области земельных правонарушений.
По нашему мнению, законодатель недостаточно эффективно систематизировал органы управомоченные вести административные дела по земельным нарушениям, необоснованно «раздул» их систему. Это увеличение предполагает создание множества специализированных органов исполнительной власти для ведения административных дел всего лишь по нескольким составам, а в отдельных случаях - для одного. Такой подход расточителен не только для бюджета Российской Федерации, но и во много раз снижает существующий (и без того не слишком высокий) уровень эффективности механизма административной ответственности за земельные правонарушения.
4. Нормы Особенной части КоАП РФ, предусматривающие ответственность за земельные правонарушения и их составы изложены без учета систематизирующего фактора, и поэтому нуждается в применении системы научной классификации. Классифицировать земельные правонарушения можно по любым основаниям, например, по объекту, субъекту и т.д. Однако по нашему мнению наиболее эффективной будет классификация по трем сферам: использование, охрана и управление.
5. Необходимо продолжить совершенствование российского законодательства путем внесения изменений и дополнений в содержание отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и соответствующие законы субъектов Российской Федерации. Так, в частности, необходимо выделить в виде самостоятельной главы КоАП РФ, составы, посвященные административной ответственности за земельные нарушения.
На наш взгляд, наиболее уместно закрепить соответствующие составы административных правонарушений в сфере земельных отношений в отдельную главу в КоАП РФ, Обоснованием подобной точки зрения является тот очевидный факт, что земельные правонарушения, являясь разновидностью административных правонарушений, отличаются от иных видов административных проступков по объекту посягательства, по характеру охраняемых общественных отношений. В качестве таковых в земельных правонарушениях выступают общественные правонарушения в сфере использования и охраны земель. В данной связи, противоправность конкретного проступка в сфере использования и охраны земель состоит в игнорировании лицом запрета норм, устанавливающих конкретный состав земельного правонарушения, в невыполнении им определенной императивной обязанности или в злоупотреблении правами, которые закреплены нормами земельного права. Аналогичные изменения необходимо внести в законодательные акты субъектов Федерации
6. Анализ законодательства и практики проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства показал, что такой распространенный вид земельного правонарушения, как захламление земель, не нашел самостоятельного закрепления в КоАП РФ. Необходимо отметить, что квалификация правонарушения, выражающегося в захламлении земель, по общей ст. 8.2 КоАП РФ не позволяет учесть при назначении наказания такие существенные стороны правонарушения, как площадь захламленной территории, размер причиненного вреда и примерный срок, необходимый на восстановление состояния земель. В связи с этим представляется более целесообразным включить в гл. 8 КоАП РФ статью «Захламление земельного участка».
Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем привлечения лиц к административной ответственности, особенно, в части вопросов, затрагивающих нарушения правил и норм, установленных в сфере земельных отношений, скоординировать взаимодействие публичной власти всех ее уровней по вышеуказанным проблемам, повысить эффективность и стабильность государственного управления в области оборота земель.
Оценки и выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при определении возможных вариантов оптимизации процедур при привлечении лиц к административной ответственности.
Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации может быть использован преподавателями при разработке учебных курсов по проблемам административного и земельного права Российской Федерации, а также органами государственной власти в Российской Федерации в законодательной и иной нормотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и форумах, в том числе .
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, списка использованных источников и литературы.
