Содержание к диссертации
Введение
1. Развитие законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права 30
1.1. История становления и развития административной ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права 10
1.2. Современное состояние института административной ответственности за нарушение законодательства в сфере избирательного и референдумного права 19
1.3 Проблема эффективности и качества законодательства об административных правонарушениях в сфере избирательного и референдумного права 47
2. Особенности административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере избирательного и референдумного права 79
2.1. Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума. Избирательные административные правонарушения, посягающие на установленный порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума 79
2.2. Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума, а также на установленный законодательством статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума 92
2.3. Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан на получение и распространение информации о выборах, референдумах 106
2.4. Избирательные административные правонарушения, посягающие на установленный порядок финансирования выборов референдума 143
2.5. Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при организации и осуществления голосования, законодательно закрепленный порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума, установление итогов выборов, референдума и их опубликование 156
2.6 Оценка инструментально-правового качества федерального законодательства об избирательных административных правонарушениях с позиций необходимости изменения существующих и установления новых составов избирательных административных правонарушений 165
Заключение 177
Список использованных источников 186
- История становления и развития административной ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права
- Современное состояние института административной ответственности за нарушение законодательства в сфере избирательного и референдумного права
- Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума. Избирательные административные правонарушения, посягающие на установленный порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума
- Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума, а также на установленный законодательством статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. С принятием в 1993 г. Конституции РФ были нормативно закреплены принципы построения гражданского общества. Формирование гражданского общества очень трудная и сложная проблема, которая будет решаться не одно десятилетие. Одним из существенных, стержневых условий формирования политической составляющей гражданского общества является проведение свободных, демократических выборов и привлечение к их участию абсолютного большинства избирателей. Процедура осуществления народовластия через выборы и референдум реальна и фактически действенна лишь при условии надежного обеспечения ее легитимными государственно-правовыми средствами и осознанным отходом от абсентеизма избирателей-граждан России. Легитимность этих средств должна быть обеспечена установлением и реализацией различных видов юридической ответственности за нарушения, в том числе грубые, законодательства о выборах и референдумах.
За нарушение норм избирательного и референдумного права в Российской Федерации предусмотрена юридическая ответственность, отличающаяся, прежде всего, основаниями, применяемыми санкциями, субъектным составом, особенностями процессуальных форм реализации. Самым молодым и наиболее «проблемным» видом юридической ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права является административная ответственность, что и обусловило как теоретически, так и практически особый интерес к ее исследованию. Степень научной разработанности проблемы. Проблемы административной ответственности в сфере избирательного и референдумного права исследовались в трудах Л.Г. Алихичевой, С.Н. Братуся, Ю.А. Веденеева, Е.К. Глушко, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.В. Игнатенко, А.Н. Красикова, Д.А. Лапинского, В.В. Мальцева, В.Е. Панюгина, О.Ю. Разумовой, Н.М. Студеникиной, М.К. Треушникова, A.M. Черныша, Т.Д. Шона и других
-5-ученых, которые внесли значительный вклад в организацию проведения выборов и разработку научно-теоретических проблем в избирательном и референдумном праве.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права. Предметом исследования являются вопросы современного состояния института административной ответственности и перспективы развития законодательства об административной ответственности в сфере избирательного и референдумного права.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе исторического опыта и современного состояния целесообразности и научной обоснованности, закрепленных в ныне действующем КоАП составов административных правонарушений, посягающих на права граждан в рамках избирательного и референдумного права. Для достижения поставленной цели в исследовании решались следующие задачи:
исследовать историко-правовой процесс становления и развития института административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права;
концептуально проанализировать теоретико-правовые аспекты административных правонарушений, посягающих на права граждан в сфере избирательного и референдумного права;
выявить особенности существующего порядка производства по делам об административных правонарушениях в избирательной сфере; - раскрыть общеправовую характеристику административных правонарушений, посягающих на права граждан в сфере избирательного и референдумного права;
- разработать предложения по совершенствованию действующего
административного законодательства за правонарушения в сфере
избирательного и референдумного права и практике его применения.
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых-правоведов в
области избирательного права и административной ответственности, среди
которых: Ю.Е. Аврутин, Л.И, Антонова, Н.А. Боброва, Ю.Ю. Диденко,
А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.В. Иванченко, Е.П. Ищенко,
В.Б. Исраелян, Н.П. Колдаева, С.Д. Князева, МА. Краснова,
Д.В.Краснянский, О.Е. Лейст, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.С, Майтекович, А.Т. Панов, В.Е. Подшивалов, А.Е. Постников, А.С. Прудников, О.Ю. Разумова, И.О. Соломодинина, М.С. Страгович, В.А. Тархов, О.И. Тиунова, М.Х. Фарукшин, Е.В. Черных, и других.
Указанные проблемы серьезно рассматривались в диссертационных исследованиях В.Н. Бровченко, А.С. Булатова, Е.В. Грызуновой, ЛА. Киселевой, М.Б. Мироненко, И.С. Поляшовой, А.В. Самсонова, В.И. Сперанского, А.П. Сунцова, Н.В. Терещенко, Р.В. Третьякова, М.П. Трофимовой, А.С. Шабурова, М.Д. Шендяпиной и других.
Несмотря на достаточно широкий круг ученых специалистов в области ответственности за нарушения избирательных прав, а также комплексных исследований в области административной ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права, рассматриваемой проблемой занималось не так много ученых. Среди работ особенно хочется отметить два диссертационных исследования, авторами которых являются Р.В. Третьяков и О.Н. Дзюба.
Нормативную основу исследования составили Конституция и действующее законодательство Российской Федерации, а также, с учетом специфики предмета, широкий круг нормативных актов, традиционно рассматриваемых в качестве источников административного законодательства: международные договоры, федеральные конституционные, федеральные законы и законы субъектов РФ.
-7-Методологическую основу исследования включают общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания социально-правовых явлений. В частности, использованы методы структурного и функционального контент-анализа, формально-юридического и сравнительно-правовой методы, а также метод конкретно-социологических исследований. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой комплексный анализ и обобщение существующей практики административной ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права, а также глубокого исследования административной ответственности как самостоятельного института избирательного и референдумного права.
Кроме того, в диссертации на основании глубокого анализа и обобщения предлагается с теоретических и практических позиций необходимость модернизации, в частности, добавления, изменения существующих административно-правовых норм в КоАП РФ, а также изменение и добавление норм в избирательное и референдумное законодательство. Положения, выносимые на защиту:
1. Административная ответственность представляет собой урегулированное нормами КоАП РФ охранительное правоотношение, возникающие между государством, в лице уполномоченных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие неблагоприятные последствия за административные деликты в соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком.
2. Для того, чтобы законодательно закрепленные нормы, устанавливающие административную ответственность в области избирательного и референдумного права, полноценно действовали,
-8-необходимо совершенствование общих положений законов о выборах и референдумах и КоАП РФ. Диссертант выделяет основные направления этой работы.
3. В целях однозначного разграничения предметов ведения и
полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области
административной ответственности за правонарушения в сфере
избирательного и референдумного права необходимо внести в текст
КоАП РФ примечание к статье 1.3 следующего содержания: «К вопросам,
имеющим федеральное значение, в смысле п. 3 ч. 1 данной статьи,
относятся:...» и установить исчерпывающий перечень, в который,
безусловно, должно быть включено: «организация и проведении выборов и
референдумов, вне зависимости от их уровня».
4. Необходимо сократить число групп лиц, уполномоченных составлять
протоколы по делам об избирательных административных правонарушениях,
а именно лишить этого права должностных лиц органов, уполномоченных в
области печати и средств массовой информации, и должностных лиц
органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и
государственного контроля за техническим качеством вещания, а их
полномочия составления протоколов об АП по ст.ст. 5.5, 5.10, 5.11,
5.51 КоАП РФ передать уполномоченным на то членам избирательных
комиссий с правом решающего голоса, а по ст. 5.13 КоАП РФ - прокурору.
Принимая во внимание тот факт, что в рамках избирательного процесса и процедуры референдума временной фактор играет огромное значение, а один или два дня способны сыграть решающее значение в исходе кампании, было бы целесообразным изменить действующую систему сроков, установив трехдневный срок для рассмотрения дела и для подачи жалобы и срок в один день для рассмотрения жалобы.
5.Обоснован тезис о необходимости внесения в особенную часть КоАП РФ изменений, связанных с требованием жесткого соблюдения
порядка и сроков совершений избирательных действий уполномоченными
лицами и предлагаются новые редакции ст. 5.4, 5.6, 5.17, 5.18.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
обусловлена тем, что основные положения и выводы комплексного исследования административной ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и подзаконных актов по вопросам развития и совершенствования административного законодательства, при раздельном кодифицировании материальных и процессуальных норм. Предложенные автором определения понятий, формулировка новых составов правонарушений в сфере избирательного и референдумного права, общих положений законов о выборах и референдумах могут использоваться в деятельности представительных органов власти при установлении ими административной ответственности за правонарушения в этой области, в работе органов административной юрисдикции и судов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам «Административное право», «Конституционное право России» на юридических факультетах и юридических отделениях вузов. Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования публиковались автором в статьях, докладывались и обсуждались в ходе участия в научно-практических конференциях разного уровня, в лекциях, читаемых в вузах СПб.
Структура диссертационного исследования состоит из введения двух
глав, девяти параграфов, заключения и списка используемых нормативно-
правовых актов, научной и специальной правовой учебной литературы, а
также периодической печати, посвященной исследуемой теме.
История становления и развития административной ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права
Становление института юридической ответственности в избирательном праве РФ происходило одновременно с реформированием и реконструкцией самой избирательной системы России в конце XX века1, но попытки законодательного закрепления и реализации норм, предусматривающих санкции за нарушение правил организации и проведения выборов возникают уже в XIX веке. Так в 1854 году в уголовном законодательстве России появляются первые составы преступлений, предусматривающих ответственность за нарушение правил, установленных для выборов, а в 1864 году начинает действовать и ст. 39 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями .
В советский период развития России институт юридической ответственности не действовал, а, по мнению В.Н. Белоновского, -отсутствовал вообще4. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение избирательного права в законодательстве СССР и РСФСР существовали5, но практически не применялись, хотя правонарушения в данной сфере имели место, и их субъектами были в основном работники государственных органов . Это было обусловлено тем, что все выборы советского периода проводились на безальтернативной основе и, по сути, выполняли одну единственную функцию - пропаганду существующего в государстве строя. По этой причине любая информация о злоупотреблениях и спорах, возникших в ходе выборов, рассматривалась как критика в адрес государства и его Курса, что было не допустимо. Описанная ситуация в СССР просуществовала вплоть до 1989 года.
Необходимо отметить, что в охарактеризованный выше период в законодательстве закреплялись нормы, предусматривающие уголовную и конституционную (или как ее еще называют избирательно-правовую) ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Административная ответственность в избирательном и референдумном праве появляется только в 1990 году и в своем развитии проходит два этапа: первой кодификации, который подразделяется на: период существования ответственности граждан и специальных субъектов; период существования ответственности и физических, и юридических лиц; второй кодификации.
Этап первой кодификации применительно к нормам, устанавливающим административную ответственность за нарушение норм избирательного и референдумного права начинается не с 1984 года, когда был принят первый КобАП РСФСР, а с 1990 года, когда 2 января Указом Президиума Верховного Совета СССР в пятую главу КобАП РСФСР были внесли четыре
-состава административных проступков в сфере избирательных правонарушений (40 - 404). Эти составы предусматривали ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательной комиссии (ст. 401), проведение агитации в период ее запрещения (40 ), распространение ложных сведений о кандидате (40 ) и за нарушение права члена избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (международного) наблюдателя (404). Чуть позднее в конце 1990 года Законом РСФСР от 16 октября 1990 года в КоАП РСФСР был введен еще один - пятый состав ст. 405 «Нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей».
Необходимость установления нового вида ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права и внесения изменений в уже существовавшие была связана в первую очередь с тем, что в ходе избирательной компании 1989 - 1990 года в России на практике стал реапизовываться принцип альтернативности выборов. А это в свою очередь привело к тому, что в ходе конкурентной борьбы в рамках предвыборных кампаний народных депутатов СССР и народных депутатов РСФСР кандидатами активно использовались способы борьбы за голоса избирателей, сильно расходящиеся с законностью. Это видно и из составов закрепленных административных проступков: два из них (40 и 40) устанавливали ответственность за недопустимые действия в ходе предвыборной агитации, а два связаны в целом с организацией нормальной деятельности и реализацией прав избирательных комиссий, наблюдателей, избирателей и иных участников избирательного процесса.
Современное состояние института административной ответственности за нарушение законодательства в сфере избирательного и референдумного права
Деятельность по формулировке понятия юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах начинает активно осуществляться в 90-е годы XX века. Уже в этот период основной акцент ставится на том, что юридическая ответственность в рассматриваемом случае является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса, применяемым юрисдикционными органами при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме17.
В действующем законодательстве четкое определение понятия юридической ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права так и не сформулировано, более того, в нормативно-правовых актах вообще не используется данный термин. Доктриной к этому вопросу также не выработан единый подход , хотя внимание к проблеме юридической ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права в последние годы значительно возросло, о чем свидетельствует количество исследований и публикаций на эту тему.
Юридическую ответственность за нарушения избирательного и референдумного права можно охарактеризовать как реакцию общества на избирательное правонарушение, которая выражается в форме правоотношения между правонарушителем и государством в лице его уполномоченных органов, в рамках которого на государстве лежит обязанность применить меры государственного принуждения, а на правонарушителе - дать отчет в совершенном противоправном деянии и претерпеть лишения, являющиеся следствием реализации возложенного на него наказания.
Ответственность за нарушение норм избирательного права имеет сложный многовидовой характер и включает в себя: административную ответственность; уголовную ответственность; конституционную ответственность (В.Н. Бровчено называет этот вид ответственности избирательно-правовой, а А.В.Зиновьев, И.С. Поляшова - ответственностью по избирательному праву).
Юридическую ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах также подразделяют: -в зависимости от субъектного состава, индивидуальных особенностей оснований и правового содержания санкций: индивидуальную публично-правовую ответственность; коллективную публично-правовую ответственность; -по порядку применения санкций: налагаемую в судебном порядке;
Из всех видов юридической ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права только административная ответственность в силу законодательно закрепленного порядка применения представляет собой форму немедленного или оперативного реагирования на неправомерные деяния, совершенные как физическими, так и юридическими лицами. Но при этом следует отметить, что практика применения административной ответственности в сфере избирательного и референдумного права не столь уж велика, как могла бы быть при реальной численности правонарушений в избирательной сфере. Некоторые причины этого: малая эффективность административных взысканий благодаря скромным размерам штрафов, отсутствие более жестких альтернативных взысканий, попустительство со стороны лиц, обязанных реагировать на избирательные правонарушения, некачественная работа наблюдателей, неявный характер правонарушений. Также данная ситуация связана отчасти и с тем, что лица, чьи избирательные и референдумные права нарушены, обращаются в избирательные комиссии, правоохранительные органы и суды в основном с заявлениями об отмене регистрации кандидатов, итогов голосования на основании тех или иных нарушений норм закона, а не с требованиями привлечь нарушителей к ответственности21. Невысокий профессионализм значительного числа работников избирательных комиссий и правоохранительных органов, а также сложность в применении норм КоАП РФ приводит к тому, что сообщенные таким образом факты не всегда должным образом оцениваются и квалифицируются .
Между тем избирательные комиссии субъектов Российской Федерации отмечают, что направление обращений с требованием принять меры административного характера в отношении участников избирательного процесса без веских на то оснований используется некоторыми кандидатами в качестве целенаправленной избирательной технологии . Как правило, эту задачу выполняет человек, специально привлеченный кандидатом или его штабом. Так в период проведения выборов губернатора Рязанской области в 2004 году в Избирательную комиссию области поступило около 60 таких обращений .
Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума. Избирательные административные правонарушения, посягающие на установленный порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума
Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, составление списка избирателей, участников референдума является важным подготовительным этапом к центральной стадии избирательного процесса -голосованию. Именно от того насколько своевременно и качественно будет проведена регистрация (учет), а главное составлены списки избирателей, участников референдума зависит возможность последних беспрепятственного выразить свое отношение к поставленному на референдуме вопросу, отдать свое предпочтение тому или иному кандидату, политической партии, избирательному объединению.
Административная ответственность за нарушение норм избирательного и референдумного законодательства на этой стадии избирательного процесса и процедуры референдума установлена в двух статьях КоАП РФ: 5.1, 5.4.
Ст. 5.1 КоАП РФ «Нарушение прав гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума» устанавливает ответственность за следующие правонарушения:
1. нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума;
2. нерассмотрение в установленный законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума;
3. отказ выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума.
Следует отметить, что второе и третье противоправные деяния могут иметь место не только на стадии подготовки к голосованию, но и непосредственно в процессе его проведения.
Объектом правонарушений, закрепленных ст. 5.1 КоАП РФ являются общественные отношения, связанные с реализацией гражданами группы избирательных прав: 1. право на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; 2. право на подачу заявления о неточностях и ошибках в списках избирателей; 3. право на получение письменного ответа на такое заявление . С объективной стороны правонарушения могут быть совершены как в форме действия, так и бездействия, среди которых можно выделить: - нарушение срока предоставления для ознакомления списков избирателей, участников референдума; - нерассмотрение в установленный законом срок заявления о неправильности в этом списке; - отказ выдать гражданину ответ в письменной форме с изложением мотивов отклонения заявления о внесении исправлений в список избирателей, участников референдума; - выдача гражданину ответа без изложения мотивов отклонения заявления .
Субъект правонарушений - только специальный - члены участковых избирательных комиссий, комиссий референдума, на которых законом возложена обязанность предоставления гражданам для ознакомления списков избирателей, рассмотрения заявлений граждан об ошибках и неточностях в списках избирателей. Как правило, это председатели, заместители председателя, секретари участковых избирательных комиссии (далее - УИК), но субъектами данных правонарушений могут быть и рядовые члены УИК, которые, например, в день своего дежурства на избирательном участке отказали избирателю, участнику референдума в ознакомлении со списком избирателей, участников референдума или не приняли от него заявления о неточностях в списке избирателей, участников референдума.
С субъективной стороны правонарушение может быть совершено как в форме умысла, так и в форме неосторожности. При наличии в составе правонарушения вины в форме прямого умысла правонарушение является смежным с преступлением, предусмотренным ст. 141 УК РФ, и может быть переквалифицировано по ч. 1 или ч. 2 этой статьи как воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме .
Для реализации положений ст. 5.1 необходимо утвердить на уровне постановления ЦИК форму заявления об ошибках и неточностях в списке избирателей. Такое заявление должно составляться в двух экземплярах.
В случае принятия положительного решения по заявлению один экземпляр подкалывается к списку избирателей, а другой отдается в ТИК с сопроводительным письмом, для внесения изменений в существующую электронную копию списка избирателей, участников референдума.
В случае отрицательного ответа на заявление, одно с указанием номера и даты входящего отдается вместе с ответом заявителю, а другое также подкалывается в начало списка избирателей вместе с ответом на него.
Как показывает практика, заявления о неточностях практически никогда не пишутся. Граждане либо устно просят внести исправления, дополнения в список, что и делается при наличии на то оснований на базе решения председателя УИК, или не делается, иногда необоснованно. Но практически никто не просит выдать письменного ответа в отказе.
Соответственно норма ст, 5.1 КоАП РФ сейчас практически не действует. Для ее эффективной реализации необходимо повышение правовой культуры избирателей и участников УИК.
Неточности и ошибки в списке избирателей, участников референдума практически всегда являются следствием предоставления недостоверных сведений об избирателях, участниках референдума должностными лицами, на которых эта обязанность возложена законом. Данный факт был учтен законодателем и ст, 5.4 КоАП РФ «Нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума» закрепила признаки следующих составов избирательных административных правонарушений; - нарушение установленного законом порядка предоставления сведений об избирателях, участниках референдума; - предоставление недостоверных сведений об избирателях участниках референдума.
Избирательные административные правонарушения, посягающие на права граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума, а также на установленный законодательством статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума
Особое значение анализируемых в рамках данной классификационной группы правонарушений обусловлено тем, что именно с выставления и регистрации кандидатов берет свое начало реализация конституционного права граждан быть избранными . Именно на этой стадии, по мнению -В.И. Васильева, происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая их дальнейший ход".
В ходе выдвижения кандидатов важно соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов. Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права
К числу избирательных административных правонарушений, посягающих на права граждан при выдвижении, регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума, а также посягающих на установленный законодательством статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума относятся ст.ст. 5.7, 5.45, 5.46, 5.47КоАПРФ. Следует отметить, что ст. 5.45, 5.46, 5.47 были внесены в КоАП РФ в июле 2003 года и направлены на охрану общественных отношений, обеспечивающих реализацию на практике законодательно закрепленных норм и правил выдвижения и регистрации кандидатов, инициативы проведения референдума.
Проблема, связанная с освобождением члена избирательной комиссии на период подготовки и проведения выборов, от выполнения производственных и или служебных обязанностей по основной работе обозначилась еще в ходе избирательной компании 1989 - 1990 года. В это -время на практике имели место факты, когда руководство работника-члена избирательной комиссии не отпускало его для выполнения возложенных на него функций в рамках избирательного процесса, или делало это несвоевременно, что в свою очередь отрицательно сказывалось на работе избирательной комиссии101.
Следствием вышесказанного явилось установление в 1995 году административной ответственности за отказ работодателя предоставить лицам, участвующим в избирательном процессе, предусмотренный законом отпуск или освободить их от работы путем введения в текст КоАП РФ ст. 40 . Необходимо отметить, что при законодательном закреплении состава избирательного административного правонарушения был значительно расширен круг лиц, участников избирательного процесса, за отказ в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в подготовке и проведении выборов которым, для работодателя устанавливалась административная ответственность. К этим лицам относились не только члены избирательных комиссий, но и сами зарегистрированные кандидаты в депутаты или на выборную должность, а также их доверенные лица. Этот шаг законодателя был основан на опыте прошлых кампаний и оказался оправданным.
Ныне действующая ст. 5.7 КоАП РФ «Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме» закрепляет признаки двух составов избирательных административных правонарушений:
1. отказ работодателя предоставить предусмотренный законом отпуск для проведения агитационной и иной предусмотренной законом деятельности, способствующей избранию, зарегистрированному кандидату, доверенному лицу зарегистрированного кандидата, избирательного объединения; " Комментарий к федеральному закону «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Под ред. В.И, Васильева, А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. -М.: Норма, 1999. -С. 533.
2, отказ работодателя освободить от работы в установленном законом порядке члена избирательной комиссии, комиссии референдума для участия в подготовке и проведении выборов, референдума.
Объектом анализируемых правонарушений являются общественные отношения, связанные с реализацией одной из гарантий деятельности зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц и членов избирательных комиссий (комиссий референдума) заключающейся в предоставлении им отпуска или освобождении от работы на период организации и проведения выборов (референдума)
