Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны атмосферного воздуха .. 16
1.1. Становление и развитие понятия административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха 16
1.2. Административное принуждение и административная ответственность в связи с нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха 39
1.3. Правовые основы управления и контроля в области охраны атмосферного воздуха .58
Глава 2. Административные правонарушения в сфере охраны атмосферного воздуха как основание административной ответственности 67
2.1. Гарантии прав личности при реализации административно-правовой ответственности в области охраны атмосферного воздуха 67
2.2. Общая характеристика административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха (региональный аспект) 82
2.3 Экологическое воспитание и образование в механизме предупреждения экологических правонарушений 117
Заключение 126
Библиографический список использованной литературы 130
Приложение 1 156
Приложение 2... 177
- Становление и развитие понятия административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха
- Правовые основы управления и контроля в области охраны атмосферного воздуха
- Гарантии прав личности при реализации административно-правовой ответственности в области охраны атмосферного воздуха
- Экологическое воспитание и образование в механизме предупреждения экологических правонарушений
Введение к работе
Важнейшим элементом механизма охраны окружающей природной среды является эффективный институт юридической ответственности за экологические правонарушения.
Актуальность исследования.
Позитивной предпосылкой экологической ответственности является набор полномочий Парламента, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха как жизненно важного компонента экосистемы.
Наличие антропогенного воздействия и техногенной опасности, вызванных функционированием промышленных производств, содержащих множество постоянно действующих источников загрязнения атмосферного воздуха, представляет реальную угрозу для жизнеобеспечения человека и окружающей среды.
В настоящее время сложилась противоречивая ситуация, с одной стороны, значительный спад производства и соответственно уменьшение загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. С другой стороны, отмечается рост концентраций вредного физического воздействия на атмосферный воздух, вызванный увеличением количества автотранспорта.
С учетом того, что современное состояние научно - технического развития не позволяет полностью избавиться от вредного воздействия на атмосферу, в законодательстве закреплена административная ответственность за нарушение правовых норм в области охраны атмосферного воздуха.
Административную ответственность за нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха в современных рыночных условиях, приоритета экономических интересов над экологи 4
ческими, можно рассматривать как правовую ответственность за административные правонарушения.
С точки зрения системного анализа рассматриваемых вопросов разрабатывается правовая система института государственного принуждения, предназначенного для вытеснения из жизни общества явлений, не желательных в экологическом, экономическом и социальном отношении, связанная с противозаконной деятельностью в области охраны окружающей среды.
Несмотря на общетеоретические, прикладные и интегрированные исследования многих ученых и специалистов, проблема административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха, в условиях нарастающей антропогенной нагрузки, становится в настоящее время все более актуальной, и будет оставаться таковой еще длительное время, пока не наметятся положительные тенденции в решении этой проблемы.
Кроме того, количество правонарушений посягающих на административные запреты в области охраны атмосферного воздуха, постоянно возрастает в связи с тяжелым экономическим и финансовым положением хозяйствующих субъектов.
Учитывая данный факт, а также то, что правовое закрепление административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей природной среды, в том числе охраны атмосферного воздуха по многим параметрам устарело за последние годы, можно говорить о новизне исследования.
По своей сущности административная ответственность представляет собой воздействие, оказываемое полномочным органом государства, на лицо, совершившее административное правонарушение в области охраны атмосферного воздуха.
Актуальность исследования данной проблемы состоит в необходимости дать ей полную, всестороннюю научно- практическую оцен 5
ку в свете предстоящей кодификации административных норм об ответственности предприятий, организаций, учреждений за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха. Дать четкие ориентиры практике правоприменения в данной области.
В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует научно-обоснованная систематизация видов административных правонарушений, позволяющая дать единообразное толкование и применение соответствующих норм материального и процессуального права в области охраны окружающей среды, в частности охраны атмосферного воздуха.
Немало неразрешенных вопросов возникает в связи с несовершенством многих норм об административной ответственности. В связи с этим возникают условия для нарушения законности и правопорядка юридическими и физическими лицами в области охраны атмосферного воздуха. Характерно, что зарубежное законодательство предусматривает значительно более высокое административное воздействие, которое обеспечивает поддержание надлежащего экологического правопорядка в этой области.
В настоящее время произошли существенные изменения в содержании данного правового института: федеральный закон от 04.05.99 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»1 установил правовые основы охраны атмосферного воздуха. В рамках национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы разрабатывается система правовых актов для реализации данного закона в этой области.
В новой редакции Кодекса об административных правонарушениях усиливаются административно-правовые санкции, предусмотрено, что административная ответственность юридических и физических лиц может быть установлена только федеральными законами или за 1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222. конами субъектов Российской Федерации, что значительно повысит гарантии прав личностей, привлекаемых к административной ответственности.
Огромной проблемой остается приведение в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.
Важность проблемы административной ответственности в новом проекте кодекса предусмотрена не только для граждан и должностных лиц, но и для юридических лиц. Тем самым нашла завершение научная дискуссия по данному вопросу. Распространение действия кодекса на юридических лиц связано с необходимостью реализации положений, принятых в последние годы законов прямого действия, предусматривающих административную ответственность юридических лиц, в том числе за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха.
Важность проблемы административной ответственности отмечена в новом подходе к государственному управлению и контролю за охраной атмосферного воздуха, с целью соблюдения хозяйствующими субъектами стандартов, нормативов, правил и иных требований по улучшению качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье населения и среду его обитания.
Теоретическое осмысление вопросов об административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха актуально в контексте проводимой работы по подготовке и принятию нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В то же время, как показали материалы исследования, важность проблемы административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей природной среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха, подчеркивается массой противоречивых и незаконных актов, правовых пробелов.
Многие пробелы сегодня связаны не с отсутствием законов, а с их невыполнением. В соблюдении правопорядка привлечения к административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха мелочей быть не может, так как любое отступление от требований закона служит основанием для отмены наложенного взыскания.
Соответственно все это требует теоретического осмысления рассматриваемого понятия и его важных составных частей. Необходимо выявить основные проблемы и сформировать подходы к исследованию данного вопроса, отразить его системные и внутренние свойства, экологическую, экономическую, социальную и юридическую стороны этого явления, дать этой основе научно - обоснованные рекомендации, применительно к существующим потребностям, и сформулировать предложения по их устранению.
Степень разработанности темы. В отечественно - правовой литературе проблемы административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха исследователями в данном аспекте не рассматривались. Однако общие вопросы правовой охраны окружающей природной среды, как показал анализ научной, специальной и монографической литературы и иных источников, рассматривались фрагментарно и, как правило, применительно к объектам природы, в том числе к охране атмосферного воздуха1. Природоохранительная проблема имеет не только естественнонаучное, но и социальное значение.
1 Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. 1985. С. 174; Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы. Уфа. 1996. С.104; Елманов В.И., Терновая Г.Г. Охрана атмосферного воздуха. М., 1984. С. 112; Тяглов С.Г. Принятие решений по защите атмосферы от выбросов вредных веществ: Монография /Рос. гос. эконом, акад. Ростов-на-Дону, 1998. 185 с. и др. Возникновение и развитие института ответственности в области экологии первоначально происходило в рамках традиционно-правовой системы советского государства.
Настоящий период характеризуется коренной ломкой админист-ративно-деликтных отношений, что свидетельствует о большом внимании к проблеме охраны окружающей природной среды, в том числе охраны атмосферного воздуха.
Ведущим ученым в области укрепления экологической законности и правопорядка Э.Н. Жевлаковым был сделан важный в теоретическом и практическом плане вывод: проблемы охраны окружающей природной среды, рациональное использование ее ресурсов, обеспечение экологической безопасности, применение института ответственности за правонарушения должны рассматриваться в контексте единой - целостной системы национальных интересов России1.
Определенные трудности в научно - теоретическом и прикладном изучении административных правонарушений, в том числе в области охраны природы, связаны с отсутствием до настоящего времени научно обоснованной концепции административного проступка в самой теории административного права.
Следует отметить, что предпосылки формирования такой концепции были заложены в ходе подготовки и систематизации отечественного законодательства об административной ответственности еще в 60-е годы, а в 90-х уже предлагаются варианты правовой доктрины административного проступка2.
Правовые проблемы охраны окружающей среды Под ред. Жевлакова Э.Н. М., 1998. С. 9.
2Петров Г.И, Советское административное право. Л., 1960; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.,1961; Шишов О.Ф. О разграничении преступлений и административных проступков в советском праве //Советское государство и право. 1961. № 6. С. 21; ВВС РСФСР. 1962. № 9. Ст. 121. Более поздние работы ведущих ученых административистов: И.А. Галагана, Е.В. Доди-на, М.И. Еропкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина , А.П. Шергина, А.П. Лончакова, А. В. Серегина и др. Цель диссертационного исследования заключается: во-первых, в изучении состояния нормативно-правовой регламентации административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха; во-вторых, в выявлении основных проблем правового регулирования административной ответственности, за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха; в-третьих, в выработке предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию административного законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха; в-четвертых, в попытке предложить пути совершенствования правового механизма по обеспечению охраны объектов природы направленного на сбалансированность интересов всех субъектов правоотношений в указанной сфере и позволяющего использовать природную среду в интересах государства и общества в целом.
Цель работы определили следующие взаимосвязанные задачи:
1. Дать характеристику различных подходов к проблеме понятия и определения административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха, раскрыть особенности и содержание правоотношений, проанализировать систему нормативных актов об административной ответственности и практику ее применения.
2. Выделить характерные черты и признаки административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха, а также основания административной ответственности за нарушение правовых требований.
3. Изучить состояние проблем теории и практики административно-правовой защиты физических, юридических и должностных лиц, необходимых для обеспечения законности и правопорядка требующих выявления закономерностей развития правозащитной деятельности.
4. Сформулировать назревшие проблемы экологизации образования и воспитания в механизме предупреждения правонарушений в области охраны окружающей среды, и пути их разрешения в контексте общих образовательных проблем страны, созвучных проблемам образования во всем цивилизованном мире.
5. Выявить проблемы, связанные с формированием правового механизма управления и контроля в указанной сфере, и определить пути их решения.
6. Исследовать особенности формирования законодательства по обеспечению охраны атмосферного воздуха в Дальневосточном регионе (на примере Хабаровского края).
Объектом диссертационного исследования выступают общественные правоотношения, возникающие в связи с привлечением к административной ответственности физических, юридических лиц за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха.
Предметом изучения являются правовая форма и содержание административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха.
Для достижения поставленной в работе цели использовались следующие общенаучные методы: эмпирический, в частности наблюдение и сравнение; ретроспективный; статистический; а также специальные методы исследования: историко-правовои; сравнительно-правовой; формально-юридический.
Применяя данные методы, опираясь на максимально-полную совокупность источников, автор считает возможным решить поставленные выше задачи.
Теоретическую основу исследования составляет Конституция Российской Федерации, а также работы ученых-административистов ИИ. Евтихеева, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Ц.А. Ямпольской.
Вопросам сущности предмета административного права, административно-правовых норм и отношений посвятили свои труды Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.А. Юсупов, И.И. Веремеенко. Проблемам государственного управления, органов и актов управления посвятили свои труды Б.М. Лазарев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, B.C. Пронина, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Алехин, А.П. Лончаков, И.Л. Бачилло, Б.В. Дрейшев, А.Ф. Ноздрачева.
Первыми в ряду работ по административной ответственности и обеспечению законности стали труды ученых В.М. Манохина, Ю.В. Ро-зенбаума, монографии А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Е.В. Додина, О.М. Якубы, А.П. Шергина.
Исследования теории административного процесса отражены в работах Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, И.А. Галагана, В.А. Лория.
Исследования административно-правового статуса граждан базируются в трудах В.И. Новоселовой и Н.Ю. Хаманевой.
Очень полезными для науки административного права стали работы М.И. Еропкина, Г.А. Дороховой, В.Ф. Воловича, Н.М. Конина, М.С. Студеникиной, Ю.П. Соловья и других административистов, в которых рассматривались вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни, в том числе в области охраны окружающей природной среды.
В процессе работы над диссертацией были изучены труды ведущих российских ученых в области экологического права, в частности Б.В. Ерофеева, С.А. Боголюбова, В.В. Петрова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.С. Колбасова., А.М. Каверина, Р.Х. Габитова, Г.П. Серова и других.
Дан правовой анализ отдельных исследований представителей уголовно-правовой науки в сфере экологии: Плешакова Э.Н. Жевлако-ва и других; - отдельных работ экономистов: Н.Н. Лукьянчикова, И.М. Потравного, О.Ф. Балацкого, Н.П. Тихомирова, М.М. Гузева.
Определенную роль в осмыслении исследуемых аспектов темы и концепции биосферного взаимодействия общества и природы, сыграли фундаментальные труды В.И. Вернадского, B.C. Соловьева. Основными источниками получения информации являются нормативно - правовые акты федерального уровня, субъектов Российской Федерации; материалы судебных органов. Для формирования источниковой базы, ее анализа использовались инструктивные документы, методические материалы, проекты нормативных актов и комментарии к законам, многие из которых опубликованы в периодике.
Анализ современной законодательной базы в сфере охраны атмосферного воздуха осуществлялся по официальным источникам информации (Собрание законодательства Российской Федерации и Российская газета).
Источниками информации для проведения исследования послужили законы Хабаровской краевой думы, постановления главы администрации Хабаровского края, документы информационного управления науки Хабаровского края, государственные доклады по обеспечению контроля за состоянием окружающей природной среды и природоохранной деятельности краевого комитета по охране окружающей природной среды Хабаровского края, материалы Хабаровского краевого управления статистики.
В особую группу источников можно выделить документы, исходящие от общественных экологических объединений. Деятельность общественных экологических (природоохранных) формирований расширяет возможность граждан в реализации своих прав в области охраны окружающей природной среды. Они представительствуют в судах по экологическим жалобам, консультируют граждан по правовым экологическим нарушениям и другим вопросам в соответствии с законодательством.
В процессе исследования использовались источники научной информации, монографии, авторефераты диссертаций, научные работы, в которых нашли отражение технические аспекты охраны окружающей среды Всероссийского института научной и технической ин 13
формации (ВИНИТИ), библиографические указатели, «летопись периодических и продолжающихся изданий», «летопись диссертационных исследований».
По отдельным вопросам источником информации служили внут-рикнижные и пристатейные списки литературы, проекты кодексов.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблемы применения административной ответственности в области охраны одного компонента экологической системы -атмосферного воздуха, в принципиально новых экологических, социально-правовых и экономических условиях суверенного российского государства. При этом в теоретическом плане новизна определяется тем, что в работе исследованы малоизученные проблемы административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и обобщения диссертационного исследования:
1. Административная ответственность и административное принуждение играют важную роль в механизме охраны атмосферного воздуха. Существует объективная необходимость повышения роли административной ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха,
2. Несмотря на осуществление ряда природоохранных мероприятий специально уполномоченными государственными органами, а также сокращения сбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, что обусловлено спадом производства, положение в области охраны окружающей природной среды остается неблагополучным, а загрязнение природной среды - высоким, такое положение создает угрозу состояния здоровья населения и среды обитания человека. Автором сформулированы направления выхода из кризисного экологического положения. 3. Нормативно правовая база административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха не соответствует общим принципам установления юридической ответственности. Во многом это вызвано противоречивостью общего и специального законодательства по вопросам установления и применения юридической ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды, в частности охраны атмосферного воздуха.
4. Необходимо урегулировать в соответствии с Конституцией вопросы разделения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, касающейся административной ответственности физических и юридических лиц за совершение ими административных правонарушений, в том числе в сфере охраны атмосферного воздуха и обеспечения экологической безопасности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования изложены диссертантом в научных публикациях.
Проблемы, затрагиваемые в диссертационной работе, освещались в выступлениях на: межрегиональной научной конференции «Актуальные проблемы теории и практики юридического образования на пороге XXI столетия» в Хабаровской государственной академии экономики и права; на межрегиональной научно-практической конференции «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы» в Хабаровской государственной академии экономики и права; на региональной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в сфере экономики» в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ. С целью развития системы непрерывного экологического образования и воспитания населения в крае, в том числе экологического образования, совместно с комитетом общего образования администрации Хабаровского края, диссертант принимал участие в семинаре «Проблемы экологического образования в Российской Федерации»; в городском комитете по охране окружающей природной среды города Хабаровска.
Отдельные положения диссертационного исследования применялись при подготовке проекта Закона «Об охране атмосферного воздуха в Хабаровском крае».
Теоретический и практический материал исследования апробирован в учебном процессе в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета. Отдельные разделы диссертационного исследования легли в основу учебных программ по дисциплинам «Экологическое право», «Земельное право». Апробация работы подтверждается актами внедрения, а также участием автора в научно - практических конференциях, что нашло отражение в публикациях.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные в ходе диссертационного исследования положения, выводы могут быть применены в нормотворческой деятельности, с целью создания эффективного правового механизма по пресечению и предупреждению правонарушений в области охраны атмосферного воздуха в Дальневосточном регионе. Изложенный в работе материал может быть использован в правоприменительной практике, например, в процессе защиты прав граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха, а также с целью доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в данной сфере.
Становление и развитие понятия административной ответственности в области охраны атмосферного воздуха
Охрана окружающей природной среды - одна из важнейших нерешенных проблем, с которой человечество вошло в XXI век. На фоне социально - экономической нестабильности, переживаемой Россией, проблема экологического неблагополучия приобрела особую остроту.
Радикальные рыночные реформы и череда экономических кризисов, произошедшие за последнее время в России, привели к разба-лансированию процессов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, способствовали противопоставлению экономических интересов экологическим.
С учетом значительной инерционности экологических процессов ситуация требует формирования действенного законодательства в области охраны природы основанного на принципах научной обоснованности, системного подхода, повышения результативности правоприменительной практики1.
Несмотря на предпринимаемые меры, качество среды обитания человека, национальная безопасность граждан России в экологической области остаются низкими, более того, в настоящее время государство не в состоянии осуществить достаточно надежную охрану жизни и здоровья граждан, уменьшить влияние загрязняющих веществ на окружающую природную среду, обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов2. Анализ экологической ситуации на территории Российской Федерации свидетельствует о том, что, несмотря на спад производства и осуществление ряда природоохранных мероприятий как федерального, так и регионального значения, экологическая обстановка остается неблагополучной, а загрязнение окружающей природной среды - высоким1.
По данным «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1998 году загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников с 1991 по 1999 годы сократилось в 1,7 раза и составили 18661, 82 тыс. т. в целом в Российской Федерации, в том числе на промышленные источники выбросов приходится 80% всех валовых выбросов, которые составили 14949,82 тыс. т.2.
Резкое увеличение количества правонарушений в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха относится к категории наиболее распространенных и оказывает большое влияние на состояние общественной и экологической безопасности3.
Количество как зарегистрированных, так и латентных экологических правонарушений постоянно возрастает из-за сложных социально-экономических процессов, снижения требований по соблюдению законности, как со стороны государственных органов, так и со стороны граждан, а также вследствие падения общественной дисциплины в области охраны окружающей природной среды.
По масштабам, спектру и результатам статистических данных экологические правонарушения оказываются не менее, а возможно, и более значимыми для общества, чем другие. Установление административной ответственности за нарушение правил, направленных на предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на атмосферный воздух, является главной целью статей Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. ст. 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84), в которых предусмотрена ответственность за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха1.
Необходимой особенностью организации механизма борьбы с правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха является то, что в условиях становления правового государства, укрепления законности и правопорядка в области охраны окружающей среды, недопустим разрыв между Конституцией и общественной практикой. Руководство государством и обществом в области природопользования и охраны окружающей природной среды возможно только на основе Конституции в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней.
С усилением негативных явлений в жизни страны нарастает и эскалация экологических правонарушений. Деформированное конституционное правосознание создает квазиконституционное пространство, в котором юридические, физические и должностные лица, а также некоторые государственные и общественные структуры освобождают себя от выполнения требований законодательства, в том числе по охране окружающей среды2.
Рассматривая административно-правовую организацию механизма борьбы с правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха, автор исходит из положения, разработанного ведущими учеными, в том числе профессором А.П. Лончаковым, о том, «что компетентные правоприменительные органы, осуществляя в рамках и на основе административно-правовой нормы индивидуальное и правовое регулирование конкретных управленческих отношений, оказывают активное воздействие на сам процесс административно-правового регулирования общественных экологических отношений в сфере управления, хозяйствования, борьбы с правонарушениями и антисоциальными явлениями.
Сущность применения административно-правовых норм в любой сфере состоит в действиях компетентных органов государства, должностных лиц в соответствии с предписаниями правовой нормы в принятии государственно-властного управленческого решения в интересах человека и гражданина»1.
Таким образом, административно-правовая организация механизма борьбы с правонарушениями, в том числе в сфере охраны атмосферного воздуха является управленческой деятельностью соответствующего органа государства в сфере общественных отношений данной области2.
Правовые основы управления и контроля в области охраны атмосферного воздуха
Охрана природной среды - одна из самых актуальных проблем современности. Функционирование общества неразрывно связано с извлечением и потреблением полезных для человека свойств природной среды, а значит, и с постоянным ее преобразованием.
В этой связи вполне оправданно стремление человечества овладеть ситуацией, наладить контроль, прогнозирование и мониторинг окружающей среды, поставить соответствующие технические и правовые барьеры нарушениям законодательства в области охраны окружающей природной среды.
В настоящее время, по нашему мнению, заслуживают внимания такие проблемы, как определение общих принципов государственной экологической политики, границы применения экономических методов управления, контрольные функции государства за охраной окружающей природной среды, в том числе охраной атмосферного воздуха и особенности использования социально-экономических требований при принятии хозяйственных решений на федеральном и территориальном уровнях при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов.
В соответствии со статьей 69 закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и статьей 23 федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» определена деятельность государственной службы наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием атмосферного воздуха1.
Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, утвержден постановлениєм Правительства Российской Федерации от15. от. 2001 № 31 в настоящее время.
Взаимодействие Министерства природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов с Министерством здравоохранения Российской Федерации - по вопросам соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - по вопросам использования данных о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха и прогнозах изменения его качества при установлении предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных веществ в атмосферный воздух осуществляется на основе соглашений, заключенных между ними1.
Среди конкретных проблем на первом месте, на наш взгляд, находятся вопросы системы органов контроля и размежевания их контрольной компетенции за охраной атмосферного воздуха.
Необходимо отметить, что складывающаяся в течение многих лет система государственных органов, сформировавшаяся после Указа Президента РФ от 17.05.2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», во многом противоречивая, сейчас переживает реорганизацию2.
В настоящее время вопросы экологического контроля и охраны окружающей природной среды стали острыми, злободневными, влияющими на состояние естественных условий обитания человека, растительного и животного мира. При этом их могут понимать в широком и узком смысле.
Контроль в широком смысле необходим для реализации конституционных прав граждан на благоприятную среду, на получение полной и своевременной информации о ее состоянии и мерах охраны, на возмещение вреда» причиненного административными правонарушениями: контроль стоит как на входе этих полномочий - для их надлежащего обеспечения, так и на выходе - в качестве результата их реализации, Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха в широком смысле является и целью и средством осуществления надлежащей экологической политики России1.
Реорганизация на федеральном уровне в области охраны окружающей природной среды отрицательно сказывается в регионах, где ощущается хаос в организации взаимодействия природоохранных органов. Дискуссионным, например, остается вопрос о том, кто и в какой последовательности должен нести юридическую ответственность за промедление оперативных действий.
На практике подобные действия случаются часто. Примером может послужить чрезвычайное происшествие, случившееся зимой 2000 года в г. Хабаровске. Произошел выброс хлора в пяти метра от возможного скопления людей. По факту Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура возбудила уголовное дело, потому что нарушения были очевидны. Дело в том, что ликвидировать и предупреждать происшествия должны не одни лишь специалисты МЧС -для этого существует «единая государственная система предупреждения и ликвидации выбросов вредных веществ в атмосферу», в которую включено много организаций. В теории они должны работать быстро и слаженно, дабы не случилось трагедии. К сожалению, между теорией и практикой всегда был большой разрыв - и этот случай не исключение. Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура вынесла пять представлений о нарушение законодательства. В результате этой истории стало понятно, что взаимодействие всех служб, связанных с обеспечением химической, санитарной и прочей безопасности, мягко говоря, неэффективно.
Самое низовое звено государственного контроля , в том числе в области охраны атмосферного воздуха - инспектор нередко остается без помощи общества и государства: его не пускают на специальные объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы, не позволяют знакомиться с документами, данными лабораторных анализов, необходимыми для осуществления государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, вопреки ст. 70 Закона РСФСР « Об охране окружающей природной среды». В связи с этим престиж природоохраны падает и не поддерживается обществом, находящимся в глубоком экономическом и экологическом кризисе1.
Закрепленное в законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» право наложения административного штрафа на предприятия, учреждения, организации (ст.84) оказалась не подкрепленной в Кодексе об административных правонарушениях, в том числе за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха.
Ответственность за невыполнение предписаний специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, несут как должностные лица предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, не принимающие мер по борьбе с загрязнением воздуха или не выполняющие требований по профилактике загрязнений атмосферы, так и граждане, например, водители автомототранспорта (прил. 2). Основанием для ответственности за невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, является ст.84 КоАП РСФСР.
Гарантии прав личности при реализации административно-правовой ответственности в области охраны атмосферного воздуха
Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность и ответственность государственных и муниципальных органов, должностных лиц, рассматривать и принимать меры в связи с обращениями, и оно становится регулируемым законом, юридическим правом.
Гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и экологических прав, является Президент Российской Федерации. Право на жизнь и здоровье и связанная с этим охрана непререкаемых человеческих ценностей относится к числу естественных прав человека. Главой государства обеспечивается согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяется основное направление внутренней и внешней экологической политики государства1.
В 90-х годах серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан вообще и особенно их право на защиту. С 5 мая 1998 года в Российской Федерации вступила в силу Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. К концу 1998 г. в Европейском суде было уже около 1000 жалоб российских граждан, но по вопросам юридических гарантий реализации экологических прав граждан жалоб было единицы.
Высоко оценивая все проделанное, следует сказать, что, к сожалению, реальная защищенность граждан от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды зависит не только от количества и качества юридических норм» работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений в области охраны окружающей природной среды, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Чтобы усилить защиту и гарантии прав граждан на благоприятную окружающую среду, предстоит сделать еще очень много1.
Важным аспектом в изучении вопроса гарантии экологических прав граждан Российской Федерации имеет практика их реализации. Гражданам и общественным объединениям принадлежит существенная роль в отстаивании своих экологических прав, инициировании уголовных и административных дел, осуществлении контроля за их дальнейшим движением. Они имеют право ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических и физических лиц за экологические правонарушения.
На парламентских слушаниях, проведенных Государственной Думой по экологии «О государственной политике в области охраны окружающей среды», было отмечено, что «государство не выполняет свою обязанность по защите прав граждан на благоприятную окружающую среду в нарушение Конституции Российской Федерации - ст. 2, 7, 19, 41, 42, 53». Государство не обеспечивает экологическую безопасность и охрану здоровья, а Президент Российской Федерации не стал гарантом их соблюдения2.
Свыше половины жителей страны испытывают опасные воздействия вредных веществ в атмосферном воздухе, превышающих в пять-десять раз ПДК (предельно-допустимые концентрации). Каждый третий житель России, пользующийся централизованными системами водоснабжения, использует питьевую воду, не отвечающую гигиеническим требованиям.
Население страны лишено информации о степени загрязнения воздуха, воды, земли, продуктов питания в местах их проживания, о зонах чрезвычайных экологических ситуаций, местах радиоактивного загрязнения, захоронений радиоактивных отходов, хранения и уничтожения химического оружия1.
Не менее впечатляющими оказываются последствия экологических правонарушений, связанных с противоправным использованием и загрязнением природных объектов, которые являются основой жизни на Земле, в том числе жизни человека2, В своей экологической политике Россия не отдает приоритет человеку, его здоровью, жизни, охране от вредного воздействия окружающей природной среды. Условия жизни и здоровья населения не стали смыслом и содержанием государственной политики, деятельности органов государственной власти3.
В результате анализа экологической ситуации выявлены значительные обобщенные проблемы из Государственного доклада «О состоянии окружающей природной среды»4 в 1997 году. Среди решений, которые являются приоритетными, есть вопросы о роли экологического фактора в развитии общества, прежде всего, как реализуется правограждан на обращение в федеральные органы государственной власти.
К экологическим правам граждан относятся: их возможность излагать свое мнение, обращаться с письмами, содержащими предложения, заявления или жалобы по вопросам охраны окружающей среды, в государственные органы, требовать их рассмотрения. В области охраны окружающей среды и обеспечения экологических прав граждан функционируют более десяти федеральных министерств и ведомств, которые можно условно разделить на межотраслевые и специальные уполномоченные органы в области управления охраной окружающей среды.
За 1997 год в Центральный аппарат обратились 12400 граждан, приславших 1620 индивидуальных и коллективных писем по вопросам юридических гарантий реализации экологических прав граждан1.
Экологическое воспитание и образование в механизме предупреждения экологических правонарушений
Начало нового столетия заставляет не только оглянуться назад но и поразмыслить о ближайших перспективах его мирового развития. Человечеству становится ясно, что этот век будет веком экологии. Именно состояние окружающей среды» глобальные и региональные изменения определяют наиболее важные проблемы (экологические, экономические, социальные, геополитические и др.), которые предстоит решать человечеству в этом веке в интересах будущих поколений.
Следует отметить, что многие проблемы уже сегодня обозначены как приоритетные, могут решаться не столько законами, указами и постановлениями, сколько развитием всеобщей экологической культуры, гражданского экологического сознания народа в механизме предупреждения экологических правонарушений.
Вот почему экологическое образование и экологическая культура общества и личности есть основное условие устойчивого развития России и, конкретно каждого региона. Одним из основных условий сохранения окружающей человека среды является формирование природоохранного мировоззрения. В первую очередь это касается молодого поколения, так как составным элементом экологического правопорядка является экологическое правосознание.
В экологическом образовании основное внимание традиционно сосредоточено на защите окружающей природной среды. В настоящее время актуальными становятся взаимосвязи политики с экологией. Экология все очевиднее влияет на политику, модифицируя сам политический процесс. Но велико и обратное влияние: ни одна из экологических проблем не может быть решена без грамотных политических решений. Есть и более опосредованные связи, Например, государственные решения по бюджету создают экономические, финансовые рамки экологической политики, что определяет возможности решения конкретных экологических проблем.
Не служат исключением и задачи экологического образования. Ведь экологические проблемы являются проблемами взаимодействия природы и общества. Без знания общественных пружин, которые толкают к экологическому кризису, умения пустить в ход общественные механизмы, способные вывести из этого кризиса, специалисту невозможно представить путь к решению экологических задач в пределах нашей страны и человечества в целом1.
Экологически образованный человек должен иметь активную жизненную позицию в осуществлении взаимодействующего развития цивилизации. Такое развитие не сводится только к материальному благополучию, хотя и предусматривает разумное удовлетворение потребностей человека и ликвидацию таких социальных явлений, как детская смертность из-за недостатка безопасной питьевой воды, пищи, чистого атмосферного воздуха и т.д.
Природоохранное образование и воспитание - система обучения, направленная на усвоение теории и практики охраны природы с целью предупреждения экологических правонарушений. Экологическое образование и воспитание - это накопитель объема знаний о взаимоотношении общества и природы, который необходим любому человеку, кем бы он потом ни работал, чем бы ни занимался. Каждый человек, работающий в любой отрасли, должен владеть минимумом знаний по экологии, осознавать гражданскую ответственность, уметь свободно ориентироваться в современных экономических отношениях. Так представляется, на наш взгляд, перспектива экологического образования и воспитания в механизме предупреждения экологических правонарушений1.
Состояние окружающей природной среды в России в значительной степени детерминировано уровнем экологической культуры общества. Причем все многообразие аспектов подчинено главной цели -сформировать экологический способ мышления и экологическую культуру. Образовательные задачи решаются в единстве с такой фундаментальной задачей, как становление личности, осознающей свою экологическую ответственность перед будущими поколениями.2
Под экологической культурой при этом следует понимать использование окружающей среды на основе познания естественных законов развития природы, с учетом ближайших и отдаленных последствий изменения окружающей природной среды под влиянием человеческой деятельности. Экологическая культура - это основа формирования экологического мировоззрения активной жизненной позиции.
В современных условиях стала заметней тенденция к обеднению экологической культуры в Российской Федерации, к зарождению и распространению психологии неисчерпаемости природных ресурсов и примитивного потребительства по отношению к природе. Как следствие этого процесса - преобладание в экологическом сознании населения корыстных мотивов, побуждающих многих граждан и хозяйствующих субъектов к незаконному природопользованию, к наживе за счет природы.
