Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основания административной ответственности в сфере оборота наркотиков 16
1.1. Законодательство об административной ответственности в сфере оборота наркотиков 21
1.2. Административные правонарушения в сфере оборота наркотиков 34
1.2.1. Понятие и виды административных правонарушений 34
1.2.2. Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов 46
1.2.3. Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача 60
1.2.4. Пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров 71
1.2.5. Нарушение правил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ 91
Глава 2. Административные наказания за правонарушения в сфере оборота наркотиков 108
2.1. Установление мер ответственности за административные правонарушения в сфере оборота наркотиков: историко-правовой анализ 108
2.2. Понятие и виды административных наказаний. Освобождение от ответственности 122
Глава 3. Основные особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков 132
3.1. Возбуждение дел об административных правонарушениях 135
3.2. Доказательства .и доказывание по делам об административных правонарушениях 156
3.3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях 170
Заключение 183
Список принятых сокращений 189
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 192
Приложение 210
- Законодательство об административной ответственности в сфере оборота наркотиков
- Административные правонарушения в сфере оборота наркотиков
- Установление мер ответственности за административные правонарушения в сфере оборота наркотиков: историко-правовой анализ
- Возбуждение дел об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Злоупотребление наркотиками и их незаконный оборот оказывают пагубное воздействие на здоровье людей, ломают их жизнь, разрушают семьи и общины, подрывают устойчивое развитие человека, порождают преступность и коррупцию. Особый ущерб злоупотребление наркотиками наносит свободе и развитию молодежи — наиболее ценного мирового достояния1. Проблема роста наркомании и развития наркобизнеса в нашей стране, как неоднократно указывали Президент России и директор ФСКН России, является одновременно проблемой политической, криминальной, экономической и социальной. Все это вывело проблему на уровень национальной угрозы. В России период 1991-2003 гг. характеризовался устойчивым ростом числа больных наркоманией — показатель учтенной заболеваемости наркоманией увеличился за это время в 11 раз. Современная-ситуация в Российской Федерации характеризуется сохранением негативных тенденций в рассматриваемой сфере. По данным общероссийского мониторинга, общая численность лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, на 1 января 2005 г. составила 5,99 млн. человек, из них 1,87 млн. человек — это подростки и молодежь в возрасте до 24 лет. Растет и связанная с наркотиками преступность. За последние 10 лет количество ежегодно регистрируемых преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, увеличилось в 15 раз". Особо тревожат следующие цифры: минимальный возраст начинающих употреблять наркотические средства в настоящее время составляет 14 лет, а в отдельных регионах - 11-12 лет. В качестве новых проблем следует отметить резкий рост незаконного оборота прекурсоров НС и ПВ - веществ, часто используемых при производстве, изготовлении и переработке НС и ПВ, а также увеличение количества случаев пропаганды и рекламы НС и ПВ в сети Интернет, в отдельных СМИ и в книгопечатной продукции. Изменения, происходящие в российской экономике и в обществе в целом, а также в структуре наркопреступности1, влекут необходимость совершенствования законодательства Росси о наркотиках, устранения имеющихся пробелов, приведения его в полное соответствие с нормами международного права. На острие борьбы с проблемами наркомании и наркопреступности продолжают оставаться реализуемые государством меры противодействия незаконному обороту НС, ПВ и их прекурсоров. Основные из них - это меры уголовной ответственности за преступления и административной ответственности за административные правонарушения в сфере оборота наркотиков. Административная ответственность в рассматриваемой сфере является важной мерой противодействия незаконному обороту наркотиков, так как «...в общем объеме всех регистрируемых правонарушений административные проступки составляют девять десятых и лишь одна десятая часть приходится на преступные проявления»". В связи с этим исследование проблемных вопросов правового регулирования административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотиков является актуальным и своевременным в целях повышения эффективности и наступательности противодействия наркоугрозе и профилактике правонарушений.
Следует обратить внимание и на значительные изменения, которые произошли в последние годы в законодательной регламентации оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту. Внесены изменения и дополнения в следующие законодательные акты: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»3 - основной федеральный закон, устанавливающий правовые основы государственной политики России в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту , УК РФ , КоАП РФ . Принят Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»4, несколько изменивший понятие незаконной рекламы в целях статьи 6.13 КоАП РФ. Пленумом Верховного Суда РФ в постановлении от 15 июня 2006 г. № 145 даны рекомендации по вопросам судебной практики по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами. Эти рекомендации имеют значение и для применения административной ответственности по статьям 6.8, 6.13 и 6.15 КоАП РФ, а также для разграничения смежных норм права. Поскольку перечисленные изменения в законодательстве в части правового регулирования вопросов административной ответственности в сфере оборота наркотиков еще не были предметом научного анализа, их исследование именно сейчас представляется особенно актуальным.
Кроме того, в настоящее время уже накоплен достаточный опыт применения административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере, в том числе органами по контролю за оборотом НС и ПВ, анализ которого позволяет дать рекомендации по наиболее сложным и спорным вопросам квалификации и доказывания. Такие разъяснения еще не выработаны ни соответствующими федеральными органами исполнительной власти, ни высшими судебными инстанциями. Это также подтверждает особый практический интерес работы, новизну и актуальность приведенных в ней рекомендаций.
Степень научной разработанности темы исследования.
В настоящее время тема административной ответственности в сфере оборота наркотиков продолжает оставаться недостаточно исследованной. Практически неисследованными являются важные для правоприменения вопросы специфики осуществления производства по делам об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере. Большинство научных исследований посвящено вопросам уголовной ответственности, так как на протяжении последних десятилетий в России предпринимались попытки решить проблему наркобизнеса и наркомании преимущественно с помощью мер уголовного принуждения. Значительное количество научных работ посвящено медицинскому аспекту наркомании и криминологической характеристике незаконного оборота НС и ПВ.
Актуальные вопросы антинаркотической политики, в том числе в ее историческом аспекте, нашли свое отражение в работах А.Н. Горанского, Г.Н. Драган, Г.В. Зазулина, Б.Ф. Калачева, В.И. Мельник, А.Н. Сергеева, Я.А. Фроловой, А.Ю. Шумилова. Проблеме исследования социально-правовых, медицинских и криминологических характеристик незаконного оборота наркотиков и злоупотребления ими посвящены работы Г.А. Аванесова, В.М. Алиева, Э.А. Бабаян, Т.А. Боголюбовой, М.Х. Гонопольского, И.Н. Кузнецова, Г.М. Миньковского, М.Л. Прохоровой, Л.И Романовой, Н.А. Сартаевой. Уголовно-правовые аспекты борьбы с незаконным оборотом НС и ПВ рассмотрены Е.Г. Гасановым, В.Н. Курченко, Н.А. Мирошниченко, А.А. Музыка, С. Рогановым, А.Н. Сергеевым, Е.Л. Харьковским, М.Л. Хоменкер, Б.П. Целинским и др. Зарубежный опыт борьбы с незаконным оборотом НС и ПВ изучался Ю.М. Антоняном, Э.Г. Гасановым, В.В. Князевым, В.М. Николайчик и др. Административно-правовая практика предупреждения и пресечения незаконного оборота наркотиков и их незаконного потребления исследованы Ю.М. Ермаковым, С.А. Исаковым, Б.Ф. Калачевым, В.П. Кириченко, А.П. Кореневым, М.В. Назаруком, В.П. Новиковым, А.В. Симоненко, СВ. Слободчуком.
Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию законодательства России о наркотиках, регулирующего правовые основы государственной антинаркотической политики и устанавливающего административную ответственность в сфере оборота НС, ПВ и их прекурсоров, а также выработка рекомендаций для правильного осуществления производства по делам об административных правонарушениях в данной сфере.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании ставились и решались следующие задачи:
проанализировать современное состояние законодательства, являющегося правовым основанием административной ответственности в сфере оборота наркотиков;
- исследовать составы административных правонарушений в сфере оборота наркотиков, посягающих на здоровье населения (ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ), как фактические основания административной ответственности;
- исследовать тенденции установления и виды административных наказаний, применяемых за правонарушения в сфере оборота наркотиков, а также случаи освобождения от административной ответственности;
- выявить основные особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков, а также специфику доказывания по данным делам;
- разработать рекомендации по вопросам правильной квалификации административных правонарушений в сфере оборота наркотиков и осуществления производства по данным делам;
- выявить недостатки законодательных актов, устанавливающих правовые основы государственного регулирования в сфере оборота наркотиков, и норм КоАП РФ об административной ответственности за правонарушения в данной сфере и разработать конкретные предложения по совершенствованию указанных законодательных актов.
Объектом исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в связи с осуществлением государственного регулирования в сфере оборота НС и ПВ и в области противодействия их незаконному обороту.
Предметом исследования выступают нормы законодательства Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в сфере оборота наркотиков, посягающие на здоровье населения, и практика их применения.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологической базой диссертации является совокупность использованных автором общих и частных методов научного познания: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, системного и комплексного анализа, логические методы синтеза, обобщения, сравнения.
Общетеоретическую основу исследования составляют положения общей теории права, труды ведущих ученых - административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.
В ходе научного исследования автором были изучены работы А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, Э.А. Бабаян, Д.Н. Бахраха, Т.А. Боголюбовой, И.И. Веремеенко, М.Х. Гонопольского, А.Н. Горанского, Е.В. Додина, Г.Н. Драган, А.С. Дугенца, Ю.М. Ермакова, С.А. Исакова, Б.Ф. Калачева, В.П. Кириченко, Ю.М. Козлова, Н.И. Конина, П.Н. Лебедева, В.М. Манохина, В.И. Мельник, Г.М. Меретукова, Н.А. Мирошниченко, В.П. Новикова, Л.Л. Попова, М.Л. Прохоровой, Л.И Романовой, Е.Р. Российской, Н.Г. Салищевой, А.Н. Сергеева, А.В. Симоненко, А.В. Соловьева, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Я.А. Фроловой, Е.Л. Харьковского, М.Л. Хоменкер, Б.П. Целинского, А.Ю. Шумилова и др. авторов.
Нормативную базу исследования составили: Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года; Конвенция о психотропных веществах 1971 года; Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года; иные международные акты, регламентирующие правила оборота наркотиков, а также борьбу с их незаконным оборотом; Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения и анализа материалов 1441 дела об административных правонарушениях, выявленных в 2003-2007 гг. Управлением ФСКН России по Саратовской области (277 - по ст. 6.8, 1142 - по ст. 6.9, 6 - по ст. 6.13 и 16 - по ст. 6.15 КоАП РФ), а также статистические и иные материалы по вопросам осуществления производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней с учетом всех последних изменений проводится комплексное исследование норм законодательства Российской Федерации, устанавливающего административную ответственность за правонарушения в сфере оборота наркотиков, посягающие на здоровье населения. Поэтому в исследовании предлагается введение в законодательные акты и в научный оборот отдельных новых и содержащих элементы новизны понятий, а также формулируются соответствующие выводы и рекомендации.
Элементы новизны содержатся и в разработанных автором предложениях по совершенствованию законодательства России о наркотиках, которые оформлены в проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части регулирования деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту» (см. приложение).
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Юридическим основанием административной ответственности в сфере оборота наркотиков может являться только КоАП РФ. Субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать административную ответственность за правонарушения в указанной сфере. Данный вывод сделан на основе анализа норм п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, п.З ч.1 ст. 1.3 КоАП РФ и п. 1 ст. 3 Закона № 3-ФЗ.
2. На формирование законодательства, являющегося формально- нормативным основанием административной ответственности в сфере оборота наркотиков, оказали значительное влияние акты международного права и законодательства России о наркотиках. На основе проведенного историко- правового анализа и тенденций установления административной ответственности в сфере оборота наркотиков предложено выделять четыре этапа развития административной ответственности в рассматриваемой сфере.
3. Административные правонарушения в. сфере оборота наркотиков характеризуются особенностями своих признаков. На основе законодательного определения административного правонарушения и выявленных особенностей его признаков в сфере оборота НС и ПВ дается определение понятию «административное правонарушение в сфере оборота наркотиков»; установлен перечень административных правонарушений, совершаемых в рассматриваемой сфере (ст. 6.8, 6.9, 6.13, 6.15, 10.4, 10.5, 20.20 (частьЗ), 20.22 КоАП РФ), дана подробная характеристика элементов составов административных правонарушений, посягающих на здоровье населения (ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ), проведен сравнительный анализ указанных составов и смежных составов КоАП РФ и УК РФ.
4. Отдельные положения законодательства России о наркотиках, регулирующего правовые основы государственной антинаркотической политики и устанавливающего административную ответственность в сфере оборота НС и ПВ, нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Выявлены следующие недостатки правового регулирования:
- в ст. 1 Закона № 3-ФЗ отсутствуют определения понятий, необходимых для правильной квалификации правонарушений в сфере оборота наркотиков: «приобретение наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов», «хранение наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов», «перевозка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов» и «оборот аналогов наркотических средств и психотропных веществ»; имеющееся определение понятия «незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ» нуждается в уточнении;
- в ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ не четко сформулированы признаки объективной стороны составов административных правонарушений, положения об освобождении от административной ответственности, имеются противоречия и терминологические несоответствия с регулятивными нормами законодательства России о наркотиках, устанавливающими соответствующие запреты и правила;
- не установлена административная ответственность за потребление аналогов НС или ПВ, оборот которых запрещен в соответствии с п. 4.ст. 14 Закона № 3-ФЗ; за пропаганду и рекламу аналогов НС и ПВ, запрет на которые установлен в п. 1 ст. 7 Федерального закона «О рекламе», п. 4 ст. 14 и п. 2 ст. 46 Закона № 3-ФЗ; административная ответственность физических лиц, в обязанности которых входит соблюдение правил оборота веществ, инструментов и оборудования, используемых для изготовления НС и ПВ, за нарушение указанных правил при отсутствии в их действиях признаков уголовно наказуемого деяния ст. 228.2 УК РФ;
- в КоАП РФ не предусмотрено медицинское освидетельствование на состояние опьянения как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.9, 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ, а также не установлена ответственность за отказ от прохождения такого освидетельствования;
- выявлено противоречие между частями 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, так как ст. 6.13 включена в обе части данной статьи;
- КоАП РФ не предоставляет право составлять протоколы по ст. 6.13 КоАП РФ должностным лицам федерального антимонопольного органа, хотя на практике ими часто выявляются данные правонарушения и они обладают необходимыми знаниями и опытом для осуществления производства по делам данной категории;
- выявлено противоречие между п. 2 ст. 30 Закона № 3-ФЗ и п. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части установления лицензирования деятельности, связанной с оборотом отдельных прекурсоров НС и ПВ.
5. В целях устранения выявленных недостатков и пробелов в правовом регулировании в сфере оборота НС и ПВ и совершенствования законодательства России о наркотиках автором предлагается проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части регулирования деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту», который представлен в приложении и затрагивает Федеральные законы «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О рекламе» и КоАП РФ.
6. Производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ, а также доказывание по данным делам имеет свои особенности, которые проявляются в первую очередь на стадиях возбуждения и рассмотрения дел. Автором предложено из общих для всех дел об административных правонарушений источников доказательств, указанных в ч.2 ст. 26.2 КоАП РФ, выделять специальные источники доказательств, под которыми следует понимать источники, обязательные для доказывания факта совершения каждого конкретного административного правонарушения, без которых данный факт нельзя считать установленным и доказанным.
7. В целях повышения качества и эффективности правоприменительной юрисдикционнои деятельности автором предлагается при применении административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотиков использовать разработанные в настоящем исследовании практические рекомендации по вопросам осуществления производства по делам об указанных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключается в комплексном изучении вопросов административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотиков с учетом последних изменений законодательства России о наркотиках и опыта правоприменительной деятельности органов наркоконтроля. Принимая во внимание, что выполненная работа носит в большей степени методический и прикладной характер, ее практическая значимость состоит в том, что разработанные автором предложения по совершенствованию законодательства России о наркотиках могут быть использованы в законотворческом процессе, а предложения по решению теоретических и практических вопросов, возникающих при квалификации правонарушений в сфере незаконного оборота наркотиков и осуществлении производства по данным делам, - в правоприменительной юрисдикционнои деятельности соответствующих органов, должностных лиц и судей.
Материалы работы могут быть использованы в учебном процессе для преподавания дисциплины «Административное право», специальных курсов «Административная ответственность», «Административный процесс» и др., при написании курсовых и дипломных работ по данной и близкой к теме исследования проблематике, в системе повышения квалификации, в деятельности по правовому просвещению граждан и профилактике наркомании и правонарушений в сфере оборота наркотиков.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения работы были одобрены на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и отражены в шести научных публикациях.
Выводы и рекомендации исследования были одобрены ФСКН России, опубликованы в органе ФСКН России, научно-методическом журнале «Сборник ФСКН России», и федеральном журнале «Наркоконтроль» и внедрены в практической деятельности территориальных органов ФСКН России по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях по ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ. В течение 2004-2008 гг. автором с использованием положений, содержащихся в исследовании и разработанных на его основе методических рекомендаций, проводились учебно-методические занятия с сотрудниками Управления ФСКН России по Саратовской области в рамках служебной подготовки.
Предложения по совершенствованию законодательства, разработанные автором по результатам исследования, направлены в ФСКН России для использования в законопроектной деятельности.
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, подразделенных на семь параграфов, заключения, списка принятых сокращений, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы и приложения.
В главах первой и третей настоящей работы из-за ограниченности объема диссертации и в соответствии с предметом исследования будут рассмотрены вопросы привлечения к административной ответственности только . за правонарушения в сфере оборота наркотиков, посягающие на здоровье населения (статьи 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ).
Законодательство об административной ответственности в сфере оборота наркотиков
С введением в действие КоАП РФ правовым основанием административной ответственности является только закон: сам КоАП РФ и принимаемые в соответствие с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях1. На практике неоднократно возникал вопрос о порядке установления административной ответственности в сфере оборота наркотиков, о возможности установления такой ответственности законами субъектов Российской Федерации. Данный вопрос стал и предметом научных исследований. СВ. Слободчук считает, что «законодательство, устанавливающее административную ответственность за правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, должно быть двухуровневым, что отвечает конституционным положениям о совместном предмете ведения федерации и субъектов федерации, конституционному принципу федерализма», а продолжающая иметь место практика установления административной ответственности в сфере оборота наркотиков на уровне субъектов федерации должна быть одобрена . А такая практика действительно существует. Так, законом г. Москвы от 8 июля 1999 г. № 29 «Об административной ответственности за попустительство незаконному обороту или незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ» (в ред. Законов г.Москвы от 8 сентября 2004 г. № 52 и от 22 июня 2005 г. № 25) была установлена административная ответственность индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и юридических лиц в виде штрафа за допущение случаев незаконного оборота или незаконного потребления НС или ПВ в помещении юридического лица или индивидуального предпринимателя. Статьей 6.11 закона Белгородской области от 4 июля 2002г. № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» (в ред. Закона Белгородской области от 3 марта 2004 г. № 11 б)1 установлена административная ответственность в виде штрафа за допущение немедицинского употребления гражданами НС или ПВ в помещениях кафе, баров, ресторанов, дискотек и иных развлекательных учреждений их собственниками или владельцами. Не вдаваясь в рассмотрение правильности формулировок вышеперечисленных норм, устанавливающих административную ответственность, и наличия вины субъектов ответственности, проанализируем вопрос законности установления административной ответственности в сфере оборота наркотиков субъектами Российской Федерации. Для этого необходимо изучить нормы п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ , ст. 1.3 КоАП РФ и п. 1 ст. 3 Закона № 3-ФЗ. В соответствии с указанной нормой Конституции РФ административное и административно-процессуальное право, к которому относится институт административной ответственности, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует согласиться с мнением Ю. Найдерова, что «исходя из заложенной в Конституции РФ модели совместного ведения, по предметам, к нему относящимся, субъекты Федерации имеют право регламентировать только те вопросы, регулирование которых не отнесено к полномочиям Российской Федерации» . «Иначе говоря, федеральный центр определяет, что в предмете совместного ведения отнести к собственным полномочиям, а что оставить субъектам РФ»4. Полномочия же Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ. Данная норма предусматривает, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях помимо иного относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, за нарушение положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации административная ответственность может быть установлена только КоАП РФ. Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 3-ФЗ законодательство России о наркотиках состоит только из федеральных правовых актов, из этого следует важный для правового регулирования в данной сфере вывод: субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать административную ответственность за правонарушения в сфере оборота НС и ПВ. Правильность данного вывода подтверждается также определением Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 5-Г06-461, в соответствии с которым вышеуказанный закон г. Москвы был признан, недействующим. С 1 июля 2002 г. законно установленной административной ответственностью за правонарушения в указанной сфере является только ответственность, предусмотренная КоАП РФ.
КоАП РФ в действующей редакции устанавливает административную ответственность за следующие административные правонарушения, совершенные в сфере оборота наркотиков: - ст. 6.8 — незаконный оборот НС, ПВ или их аналогов; - ст. 6.9 - потребление НС или ПВ без назначения врача; - ст. 6.13 - пропаганда НС, ПВ или их прекурсоров; - ст. 6.15 - нарушение правил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления НС или ПВ. - ст. 10.4 — непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли; - ст. 10.5 - непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли. - ч. 3 ст. 20.20 - потребление НС или ПВ в общественных местах; - ст. 20.22 — появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно потребление ими НС или ПВ в общественных местах.
Вопросы о наличии пробелов и недостатков правового регулирования, а также необходимости совершенствования законодательства об административной ответственности в сфере оборота наркотиков будут проанализированы и изложены в параграфе 1.2 первой главы и в третьей главе настоящей работы и затронут правонарушения, посягающие на здоровье населения и общественную нравственность (ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ), которые и являются предметом данного исследования.
Административные правонарушения в сфере оборота наркотиков
Как было рассмотрено выше, большинство ученых - административистов признают фактическим основанием административной ответственности административное правонарушение, а именно состав конкретного административного правонарушения. Отличительная особенность административной ответственности в сфере оборота наркотиков состоит в том, что фактическим основанием ее наступления является административное правонарушение, совершенное в сфере оборота НС и ПВ.
Понятие административного правонарушения законодательно закреплено в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъекта РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Из данного определения следует, что всем административным правонарушениям присущи следующие формальные и материальные признаки: 1) противоправность (формальный признак); 2) виновность (материальный признак); 3) административная наказуемость (формальный признак); Выделение еще одного материального признака административного правонарушения - его общественной вредности или общественной опасности является дискуссионным в административно-правовой науке. Одна группа авторов (напр., Е.В. Зыкина1, Н.М. Конин2, Г.И. Петров3, О.М. Якуба4) считает, что общественно опасным деянием является только преступление, а административное правонарушение - лишь вредоносным. Большинство ученых признают общественную опасность административных правонарушений, характеризуя ее как меньшую по сравнению с общественной опасностью преступлений. При этом часть из них выделяют в качестве признака административного правонарушения именно общественную опасность (А.Б. Агапов , Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский., Ю.М. Козлов , Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров и И.А. Скляров4, Л.Л. Попов5), а другие (В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин , И.С. Самощенко , В.Е. Севрюгин ) - общественную вредность, определяя ее содержание через критерий общественной опасности. Приведенный обзор свидетельствует об отсутствии единого мнения у ученых о характере данного признака административного правонарушения. На наш взгляд, следует согласиться с мнением Ю.С. Адушкина о необходимости выделять «еще один материальный признак административного правонарушения — его общественную вредность, которую надлежит рассматривать как меньшую по своей степени в сравнении с преступлениями общественную опасность деяния»9. Такой вывод следует из анализа ст. 2.2 и ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ, в которых говорится о «вредных последствиях» административных правонарушений, а также из наличия целого ряда смежных составов преступлений и административных правонарушений, разграничиваемых по оценочным, количественным или стоимостным критериям и наличию наступивших последствий. В сфере оборота наркотиков также имеются смежные составы: ст. 228 УК РФ и 6.8 КоАП РФ; в определенной мере - ст. 230 УК РФ и 6.13 КоАП РФ, ст. 228.2 УК РФ и 6.15 КоАП РФ. Безусловно, административные правонарушения в сфере оборота наркотиков обладают общественной вредностью, так как влекут вредные последствия, посягают на здоровье населения, общественный порядок и установленный государством порядок оборота НС и ПВ.
Следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о двойной противоправности административных правонарушений: «они нарушают регулятивную норму трудового, финансового, земельного и других отраслей права и норму административного права, охраняющую эту регулятивную норму своей санкцией»1. Характерной спецификой признака противоправности административного правонарушения в сфере оборота НС и ПВ является нарушение соответствующим действием или бездействием законодательства России о наркотиках, содержащего регулятивные нормы, запреты и правила, за нарушение которых установлена административная ответственность. Поскольку правовым основанием административной ответственности в сфере оборота наркотиков, как было обосновано в параграфе 1.1, должен являться только КоАП РФ, именно этот закон Российской Федерации устанавливает административную наказуемость правонарушений в указанной сфере.
Признаки административного правонарушения позволяют лишь отграничить его от преступлений и других противоправных деяний. Фактическим же основанием административной ответственности является состав административного правонарушения. В теории административного права под составом понимается установленная законом совокупность объективных и субъективных признаков, определяющих соответствующее противоправное деяние как конкретное административное правонарушение.
Составы административных правонарушений в сфере оборота наркотиков закреплены в следующих статьях КоАП РФ: 6.8, 6.9, 6.13, 6.15, 10.4, 10.5, 20.20 (частьЗ), 20.22.
Классически составы административных правонарушений включают в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Спорным в юридической литературе является вопрос о наличии субъективной стороны в составах административных правонарушений, совершенных юридическими лицами, который решается в зависимости от подхода в определении вины юридического лица. Основные точки зрения по данной проблеме будут рассмотрены далее в настоящем параграфе.
Различают общий, родовые, видовые и непосредственные объекты административных правонарушений1. Некоторые ученые выделяют только общий, родовые и непосредственные объекты, отождествляя непосредственный и видовой объекты2.
Общим объектом административных правонарушений являются охраняемые законодательством общественные отношения, на которые посягает любое деяние, являющееся административным правонарушением. Такие общественные отношения охраняются административным наказанием. В целях выделения и дальнейшего исследования административных правонарушений в сфере оборота наркотиков предлагаем определить общий объект именно для этих правонарушений. Общим объектом административных правонарушений в сфере оборота НС и ПВ являются охраняемые законодательством России о наркотиках общественные отношения. Эти отношения возникают в связи с осуществлением государственного регулирования в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту.
Установление мер ответственности за административные правонарушения в сфере оборота наркотиков: историко-правовой анализ
История вопроса об установлении и изменении мер ответственности за административные правонарушения в сфере оборота наркотиков неразрывно связана с развитием государственной политики в указанной сфере, которая базируется на нормах международного права и законодательства Российской Федерации. Первостепенное же влияние на формирование государственной политики и всего законодательства, являющегося источником различных отраслей права, безусловно, оказывают экономические и политические процессы в государстве и обществе. Следует согласиться с выводом, сделанным Б.Ф.Калачевым и А.Н.Сергеевым, что «отечественное законодательство, посвященное борьбе с незаконным оборотом наркотиков, подходило к решению данного вопроса в зависимости от конкретной исторической эпохи, в рамках которой происходило развитие российского общества и государства. И это понятно, так как новые задачи, возникавшие перед нацией на очередном рубеже социально-экономических и политических преобразований, требовали для их решения адекватных правовых норм взамен прежних, устаревших»1.
Долгое время (с 1917 г. по 1974 г.) борьба с наркоманией и незаконным оборотом наркотиков в России осуществлялась в основном только с помощью уголовных мер ответственности. Административная ответственность в соответствии с Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 27 июля 1922 г." была установлена для лиц, виновных в хранении, покупке и продаже опия, трубок и других приспособлений для его курения не в виде промысла, в предоставлении помещений для курения опия, в виде административного штрафа и принудительных работ от 1 до 3 месяцев. На практике данная норма не работала, фактически административная ответственность не применялась из-за преобладания карательной политики.
Основным достоинством осуществляемых государством мер в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков являлась их ярко выраженная направленность на дельцов наркобизнеса1. Однако серьезным недостатком правового регулирования в данной области продолжало оставаться отсутствие какой-либо ответственности за изготовление или приобретение наркотиков для собственного потребления, а также хранение их для себя без цели сбыта. По вопросу необходимости установления ответственности за действия с наркотиками без цели сбыта имели место значительные споры. Одни юристы считали, что изготовление наркотика само по себе является преступным деянием, в том числе и без цели сбыта, и независимо от того, для кого наркотик был предназначен . Другие отстаивали точку зрения о правомерности изготовления и хранения наркотиков для собственных нужд . Существовавший с 1925 г. в течение пятидесяти лет либерализм в правовом регулировании действий с наркотиками «для себя» «...способствовал не только развитию тенденции опосредованной и неуклонной наркотизации населения России, но и подспудному укоренению идей легализации наркомании, что особенно ярко проявлялось в годы перестройки и в последующее время»4.
Большое значение в противодействии незаконному обороту наркотиков, решении задачи разработки и принятия общесоюзного антинаркотического закона и приведения норм республиканского законодательства в соответствие с ним имел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. №5928-VIII «Об усилении борьбы с наркоманией»1. В РСФСР во исполнение данного Указа был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РСФСР» . Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. впервые в истории отечественной правовой системы была введена административная ответственность за незаконные действия, предметом которых являются наркотические вещества, а именно за потребление наркотических веществ без назначения врача. В соответствии с пунктом 10 данного Указа потребление наркотических веществ без назначения врача влекло за собой штраф в размере до пятидесяти рублей, налагаемый в административном порядке, если законодательством союзных республик не предусмотрена уголовная ответственность. Законодательством РСФСР за потребление наркотических веществ без назначения врача уголовная ответственность установлена не была, поэтому данные действия рассматривались как административный проступок. Штраф вправе был налагать начальник органа внутренних дел или его заместитель. Родители или лица, их заменяющие, за потребление несовершеннолетними наркотических веществ без назначения врача несли ответственность в соответствии с положениями о комиссиях по делам несовершеннолетних3. Высока роль рассматриваемого Указа и в области дальнейшего совершенствования уголовной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
Введенная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. норма была в той же редакции включена в КоАП РСФСР, вступивший в силу с 1 января 1985 года4. Статья 44 КоАП РСФСР предусматривала административную ответственность в виде штрафа в размере пятидесяти рублей за потребление наркотических веществ без назначения врача. Часть 1 ст. 164 КоАП РСФСР устанавливала административную ответственность родителей или лиц, их заменяющих, в виде предупреждения или штрафа в размере до тридцати рублей за потребление несовершеннолетними наркотических веществ без назначения врача.
Проводимая государственная политика в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков в целом соответствовала требованиям международных договоров, ратифицированных СССР1. При этом нельзя не отметить важность того факта, что «наше государство не пошло по пути уголовных репрессий по отношению к потребителям наркотиков и ограничилось адресными мерами административного взыскания»". В восьмидесятые годы с ростом политической активности усилилась наступательность государственной антинаркотической политики и ее гласность.
Следующими важными законодательными актами, устанавливающими ответственность в сфере оборота наркотиков, стали Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1987 г. № 7226-XI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР» и Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР»4. Действительно, «оба эти документа ознаменовали наиболее жесткое (но без расстрела на месте, как в годы революции) отношение государства и общества к проблеме наркотиков».
Возбуждение дел об административных правонарушениях
Дела об административных правонарушениях по ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ могут быть возбуждены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях по данным статьям, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных п. 1-3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Практика показывает, что чаще всего поводами к возбуждению дела об административном правонарушении по ст. 6.8 КоАП РФ являются поступившие от органов следствия и дознания материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а по ст. 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ - непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом необходимых достаточных данных. Реже поводом к возбуждению дел выступают материалы, поступившие из других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц и сообщения в средствах массовой информации1.
Непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие событий административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.8, 6.9, происходит, как правило, при проведении должностными лицами соответствующих органов в рамках своей компетенции оперативно-розыскных мероприятий, специальных рейдов и профилактических мероприятий в местах возможной концентрации потребителей наркотиков, их изготовителей и сбытчиков (это могут быть парки, скверы, вокзалы, автостанции, рынки, подъезды, помещения баров, дискотек и т. д.) или следственных действий (осмотр места происшествия, личный обыск подозреваемого, обыск в жилище или иных помещениях и д.р.). В ходе указанных мероприятий и действий осуществляется и изъятие из незаконного оборота НС, ПВ или их аналогов. Обнаружение правонарушений по ст. 6.13 осуществляется, как правило, при проведении профилактических мероприятий в местах проведения дискотек, концертов, рекламных акций, продажи товаров, производства и распространения книжной продукции, в ходе изучения информации в средствах массовой информации, компьютерной сети Интернет и т.д. Правонарушения, предусмотренные ст. 6.15, выявляются уполномоченными должностными лицами при проведении проверочных и контрольных мероприятий на предприятиях, осуществляющих оборот веществ, инструментов и оборудования, используемых для изготовления НС или ПВ. Такие мероприятия проводятся в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"1. Перечень органов, уполномоченных осуществлять контроль за исполнением требований Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», в том числе в сфере оборота прекурсоров, инструментов и оборудования, используемых для изготовления НС и ПВ, установлен статьей 58 указанного закона. Если признаки административного правонарушения будут установлены в ходе расследования уголовного дела, поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются материалы, поступившие из правоохранительных органов. Если должностное лицо, рассмотревшее поступившие материалы, сообщения и заявления, установит наличие хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ), оно обязано вынести мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч.5 ст. 28.1 КоАП РФ), а если данные обстоятельства будут выявлены после возбуждения дела об административном правонарушении, то до передачи дела на рассмотрение должностное лицо, в производстве которого находится данное дело, выносит постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ).
В качестве особенности производства по рассматриваемым делам (ст. 6.8, 6.9, 6.13 и 6.15 КоАП РФ) следует отметить возможность проведения административного расследования, так как после выявления административных правонарушений в области законодательства о НС, ПВ и об их прекурсорах в ряде случаев необходимо истребование документов, осуществление исследований, экспертиз или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Такая возможность введена в КоАП РФ Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 126-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»J.
Дела об указанных административных правонарушениях считаются возбужденными по общим правилам ст. 28.1 КоАП РФ с момента:
1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
В ходе осуществления производства по делам обо всех рассматриваемых административных правонарушениях в целях пресечения правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления уполномоченными должностными лицами в пределах их компетенции могут быть применены следующие меры обеспечения производства по делу: 1) доставление, 2) административное задержание, 3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице, 4) изъятие вещей и документов, 5) арест товаров, транспортных средств и иных вещей, 6) привод. Меры обеспечения, перечисленные в пунктах 1-3, не применяются к юридическим лицам, совершившим правонарушения, предусмотренные ст. 6.13 и 6.15. По делам об административных правонарушениях по ст. 6.13, совершенных юридическими лицами или лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также по ст. 6.15 могут быть применены осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов и временный запрет деятельности. В соответствии со ст. 27.2, 27.3, 27.7 - 27.10, 27.14, 27.15 и 27.16 КоАП РФ такие меры обеспечения производства по делу, как осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей и временный запрет деятельности, вправе осуществлять все должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, а доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице могут осуществлять должностные лица органов внутренних дел (милиции) и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
