Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Безопасность дорожного движения как правовая категория ... 15
1.1. Понятие и содержание безопасности дорожного движения 15
1.2. Развитие института административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения 29
1.3. Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения 41
Глава 2. Проблемы реализации административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения 56
2.1. Понятие, признаки и основание административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения 56
2.2. Проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения 66
2.3. Совершенствование правовых норм об административной ответственности за нарушения безопасности дорожного движения и практики их применения 92
Глава 3. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения
3.1. Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения 110
3.2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения 125
Заключение 157
Список использованной литературы 169
- Развитие института административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения
- Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения
- Проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения
- Стадии производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале XXI века проблема обеспечения безопасности дорожного движения приобрела для Российской Федерации особую актуальность. Исключительная важность решения этой проблемы обусловлена тем, что интенсивная коммерциализация автомобильных перевозок и дорожного хозяйства России породила свертывание системы ежедневного контроля физического состояния водителей, отмену административной ответственности за систематическое нарушение правил движения, ограничение полномочий Госавтоинспекции, усложнение процедур производства по делам об административных правонарушениях и др. Вместе с тем уровень человеческих и материальных потерь от дорожно-транспортных происшествий в России, обусловленный высоким темпом автомобилизации, в 5-8 раз превышает соответствующие параметры развитых западно-европейских государств, а совокупные потери валового внутреннего продукта составляют более 180 миллиардов рублей в год1.
Обстановка на дорогах России и всего мира представляет реальную опасность демографии и национальной безопасности многих государств. Из-за масштабов наносимого вреда аварийность отнесена ООН к основным угрозам современности. За последние 10 лет в Российской Федерации в дорожно-транспортных происшествиях погибли 315 тысяч человек, более 2 млн. получили увечья, нанесен значительный ущерб экономике страны.
По статистике в России самый большой показатель смертности в дорожно-транспортных происшествиях по сравнению с Европой. За 6 месяцев 2009 года в России произошло свыше 84 тысяч ДТП, в которых погибли более 10 тысяч человек и свыше 106 тысяч получили травмы. Сложной остается обстановка и с детским травматизмом. С начала года погиб 341 ребенок и почти 9 тысяч были ранены. Ежегодно увеличивается количество транспортных средств. В прошлом
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. // Российская газета от 27 апреля 2007 г. № 90.
году прирост автопарка составил 2,5 млн.1 В современных условиях одним из важнейших факторов, определяющих уровень безопасности дорожного движения, становится эффективность законодательства об административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения и процесса его реализации. В этой связи очень важное значение приобретает обеспечение надлежащего уровня производства по делам об административных правонарушениях в данной области общественных отношений, так как пробелы в административном законодательстве и противоречивая практика его применения при рассмотрении дел об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения, создают определенную почву для общественного мнения о неспособности государства обеспечить безопасность дорожного движения.
Дела о правонарушениях в области дорожного движения рассмотрены в отношении 2228,5 тыс. лиц или 41,3 % от общего числа рассмотренных мировыми судьями дел. Подвергнуто административным наказаниям 1725,8 тыс. лиц или 80,3 % от общего числа лиц, в отношении которых были рассмотрены дела об административных правонарушениях по статьям главы 12, из них: 1138,0 тыс. лиц (65,9 %) к лишению специального права, 306,0 тыс. лиц (17,7 %) к административному аресту, 281,1 (16,3) % к штрафу. В сравнении с 2008 годом снижение числа дел составило 1 %: 2 млн. 254,4 тыс. лиц (43,8 % от общего числа рассмотренных дел). Подвергнуто административным наказаниям 80,3 % (68 % к лишению специального права, 17,2 % к административному аресту, 14,8 % к штрафу)2.
1 Совещание при Министре внутренних дел Российской Федерации генерале армии Р.Г.
Нургалиеве по положению в сфере обеспечения безопасности дорожного движения от 29
июля 2009 года // .
В этой связи исследование проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения и практики их применения, бесспорно, актуально.
Актуальность избранной темы исследования обусловливается недостаточной разработанностью вопросов квалификации административных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения, в частности, наличием в практике применения норм об административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения проблем применения сроков давности; проблем привлечения к административной и материальной ответственности работников, управляющих транспортным средством работодателя, за нарушения Правил дорожного движения, не содержащие признаков составов административных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения; проблем квалификации административных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения по объективным и субъективным признакам.
Степень разработанности темы. Проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения ввиду своей многоаспектности на протяжении последнего десятилетия постоянно привлекают внимание широкого круга ученых и специалистов административно-правовой сферы. Однако этим проблемам был посвящен ряд трудов в рамках исследования общих проблем привлечения к административной ответственности за правонарушения в целом, обеспечения административно-правового режима безопасности дорожного движения.
В той или иной степени вопросы административной ответственности затрагиваются в работах: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенца, А.А. Кармалицкого, И.Ш. Килясханова, Н.М. Конина, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.Ю. Якимова и др.
Проблемы безопасности дорожного движения рассматривались в трудах И.В. Ахременко, Н.С. Бондаря, А.И. Васильева, В.З. Гущина, В.В. Захаренко,
В.Д. Кондратьева, Б.П. Кондрашова, В.В. Лапаевой, А.М. Медведева, Д.М. Овсянко, И.В. Питеркина, С.В. Пчелинцева, В.Н. Соколова, Е.И. Спектра, С.В. Степашина, Н.В Сухаревой, С.Д. Хазанова, А.П. Шергина и др.
Наиболее предметно некоторые вопросы реализации административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения нашли отражение в работах отечественных ученых-административистов: Л.В. Астафьева, А.А. Белова, Н. Гетьмана, В.В. Головко, А. Гуничева, В.Г. Гусева, С.Н. Дмитриева, Д.С. Дубровского, А.Н. Емелина, В.И. Жулева, Н. Завойкиной, А. Зрелова, О.А. Ивановой, А.И. Коробеева, С.Ю. Кошелкина, А.И. Кузьмина, Ю.П. Кузякина, А.С. Ловинюкова, В.В. Лунеева, Л.С. Матишевского, В.И. Мельниковой, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, П.П. Серкова, А.В. Семенистого, П.А. Солошенкова, А.А. Турдубаева, В.А. Тюрина, В.А. Федорова, В.И. Фектистова и др.
Следует отметить, что труды вышеназванных ученых послужили теоретической основой исследования. Вместе с тем в работах перечисленных авторов отражены лишь отдельные аспекты проблем административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе совершения административных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения и практики применения материальных и процессуальных норм об ответственности за нарушения в сфере безопасности дорожного движения.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты и другие источники, отражающие механизм административно-правового регулирования правонарушений в сфере дорожного движения, а также данные правоприменительной практики об ответственности за подобные правонарушения.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является проведение научного анализа проблем реализации административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения, правовых пробелов производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения, разработка на этой основе предложений по совершенствованию норм административного законодательства, регулирующих отношения обеспечения безопасности дорожного движения, устанавливающих основание, условия и процедуру привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в сфере дорожного движения, а также выработка рекомендаций, связанных с правильной квалификацией административных правонарушений в области дорожного движения.
Поставленная цель обусловливает необходимость следующих задач:
изучение понятия и содержания безопасности дорожного движения;
рассмотрение становления и развития института административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения;
изучение административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения;
разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения;
- исследование особенности административной ответственности за
правонарушения в сфере безопасности дорожного движения;
- анализ проблем административной ответственности за правонарушения в
области дорожного движения;
- определение перспектив совершенствования правовых норм об
административной ответственности за нарушения безопасности дорожного
движения и практики их применения;
- выявление проблем применения мер обеспечения производства по делам
об административных правонарушения в области дорожного движения;
- разработка способов преодоления коллизий на стадиях производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения.
Методологической основой диссертационного исследования является доктрина современного административного права России. В процессе работы использованы общенаучные методы познания – исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-юридический и эмпирический. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, основаны на изучении источников конституционного, административного, уголовного, гражданского и иных отраслей российского права, постановлений Пленумов Верховных Судов СССР, РСФСР, Российской Федерации, касающихся проблем, связанных с административной ответственностью за правонарушения в сфере дорожного движения.
Эмпирическую основу исследования составила судебная практика по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения Верховного Суда РФ, Московского областного суда, Пензенского областного суда, Тамбовского областного суда, Саратовского областного суда, мировых судей указанных субъектов Российской Федерации, данные конкретных социологических исследований, проведенных автором за 2003-2009 гг., в ходе которых получены экспертные оценки от более чем 470 судей, сотрудников ГИБДД МВД России, прокуроров, экспертов, адвокатов, статистические данные о правонарушениях подобного рода за 2003-2009 годы, сведения, полученные учеными.
Научная новизна исследования. Работа представляет исследование вопросов, связанных с административной ответственностью за правонарушения в сфере дорожного движения, системный анализ проблемы юридико-технического конструирования регулятивных и охранительных административно-правовых норм, регулирующих отношения обеспечения безопасности дорожного движения, проблем квалификации административных
правонарушений в сфере дорожного движения по объективным признакам. Автор разработал ряд научно обоснованных предложений по совершенствованию административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности дорожного движения в части оптимизации использования технических средств при организации дорожного движения, законодательного закрепления оснований остановки транспортных средств, а также норм, регламентирующих основание, условия и процедуру привлечения к административной ответственности за административные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения; сформулировал предложения по изменению положений Постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, разъясняющих отдельные аспекты применения административно-правовых норм об ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения.
Более конкретно новизна сформулированных автором выводов и рекомендаций представлена в положениях, выносимых на защиту:
1. Авторское определение понятия «административно-правовой режим
обеспечения безопасности дорожного движения» как особой системы
закрепленных в законодательстве административно-правовых норм и
необходимых организационных управленческих мероприятий, определяющих
правовой статус участников дорожного движения и порядок его реализации,
обусловленный особенностями деятельности, направленной на предупреждение
причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение
тяжести их последствий.
2. Предложение о дополнении статьи 2 «Основные термины»
Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности
дорожного движения» определением термина «технические средства
наблюдения и контроля» как комплекса приспособленных для организации
дорожного движения оптико-электронных (тепловизионных, телевизионных и
т.д.), лазерных, фотографических, акустических приборов и устройств,
используемых для определения местоположения или идентификации участников дорожного движения и транспортных средств, а также средства регистрации, обработки и передачи информации и другое оборудование; части 1 ст. 22 «Требования по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации» после слов «технических средств и конструкций…» словами «…, а также технических средств наблюдения и контроля…».
3. Основные направления совершенствования деятельности по
административно-правовому регулированию в сфере безопасности дорожного
движения:
- закрепление оснований остановки транспортных средств в ст. 281
«Основания для остановки транспортных средств» Федерального закона от 10
декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» в целях
усиления гарантии необоснованного ограничения конституционных прав и
свобод граждан, во избежание возможности злоупотреблений со стороны
должностных лиц ГИБДД МВД России.
- создание центров организации дорожного движения и управления им в
городах, которые объединяют системы реверсивного, приоритетного и
маршрутизированного движения; сообщений о ДТП с включением в контур
управления постоянной прямой связи других органов и служб, причастных к
организации дорожного движения во исполнение требований ст. 22
Федерального закона 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного
движения» о комплексном использовании технических средств при организации
дорожного движения.
4. Авторские предложения по совершенствованию административного
законодательства в сфере безопасности дорожного движения:
- в целях обеспечения принципа неотвратимости привлечения к
административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности
дорожного движения, соблюдения прав и законных интересов граждан
необходимо внесение следующих изменений в ст. 4.5 КоАП РФ: введение
годового срока давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения; приостановление срока давности привлечения к административной ответственности в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому, при передаче дела по месту регистрации транспортного средства, в случае неявки по уважительным причинам лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
- с целью установления ответственности за нарушения Правил дорожного
движения, не содержащие в настоящее время признаков составов
административных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения,
а также разрешения коллизий при привлечении к административной и
материальной ответственности работников, управляющих транспортным
средством работодателя, за нарушения Правил дорожного движения,
целесообразно Главу 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в
области дорожного движения» дополнить статьей 12.38 «Нарушение водителями
правил дорожного движения, повлекшее повреждение транспортных средств
или иного имущества» следующего содержания:
«Нарушение водителями правил дорожного движения, повлекшее повреждение транспортных средств, грузов, дорог, дорожных и других сооружений или иного имущества, -
влечет наложение административного штрафа в размере от ста до двухсот рублей».
- в целях реализации гарантированного ст. 48 Конституции РФ права на
квалифицированную юридическую помощь лицам, привлекаемым к
административной ответственности за правонарушения в области дорожного
движения, на протяжении всего срока административного расследования
целесообразно дополнить текст ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ положением следующего
содержания: «В случае принятия решения о проведении административного
расследования по выявленному событию административного правонарушения
защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента вынесения такого решения».
- для эффективного сочетания принципов индивидуализации и дифференциации при привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений водителями транспортных средств в состоянии опьянения автором предлагается законодательно определить предельно допустимые концентрации алкоголя в крови.
-
С целью минимизации субъективного усмотрения уполномоченных должностных лиц при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушения в области дорожного движения главу 27 КоАП РФ следует дополнить указанием на основание для применения каждой отдельной меры процессуального обеспечения.
-
Для создания действенного механизма обжалования мер обеспечения, уравновешивающего процессуальные возможности иных участников производства по отношению к лицу, уполномоченному на ведение дела об административном правонарушении в сфере дорожного движения, необходимо внести в главу 27 КоАП РФ изменения, регулирующие право обжалования примененной к лицу меры обеспечения.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
заключается в возможности их использования для дальнейшего изучения
теоретических проблем административной ответственности за
административные правонарушения в сфере дорожного движения.
Практические предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть применены в законотворческой деятельности в целях совершенствования административного законодательства, а также в правоприменительной практике органов внутренних дел, прокуратуры, и суда.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших и средних специальных заведений юридического профиля, в системе первоначальной подготовки, повышения квалификации и
переподготовки работников, осуществляющих правоприменительную деятельность в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Апробация материалов исследования. Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, докладывались на кафедре права и правовых проблем кооперации Поволжского кооперативного института автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования Центросоюза Российской Федерации «Российский университет кооперации», а также на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях: «Охрана, безопасность и связь» (Воронеж, Воронежский институт МВД России, 2005), «Научный потенциал инновационной деятельности потребительской кооперации» (Энгельс, Поволжский кооперативный институт Центросоюза Российской Федерации, 2005), «Модернизация государства и права России в XX-XXI вв.: исторический опыт и современные проблемы» (Тамбов, Тамбовский филиал Московского университета МВД России, 2006), «Актуальные проблемы юридической науки в России в XX-XXI вв.» (Тамбов, Тамбовский филиал Московского университета МВД России, 2007), «Актуальные проблемы развития государства и права России в XX – начале XXI века» (Тамбов, Тамбовский филиал Московского университета МВД России, 2008), «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России» (Москва, Академия управления МВД России, 2009).
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, отражены в восьми опубликованных работах автора общим объемом 1,8 п.л. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курса «Административное право», «Административная деятельность в органах внутренних дел» в Тамбовском филиале Московского университета МВД России. Отдельные результаты используются в практической деятельности подразделений УГИБДД УВД по Тамбовской области.
Структура и объем диссертации определены целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющие восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Развитие института административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения
Нельзя сказать, что вопрос обеспечения безопасности возник для России является новым. Вряд ли можно согласиться с утверждением Ю.В. Голика, что «до 1991 года проблемы безопасности, даже как проблемы выживания, у нас не существовало»4. Еще К. Маркс писал, что «безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества» . С ним соглашается А.Д. Градовский: «государство, не дающее гражданам ничего, даже безопасности, несомненно, вызовет сначала равнодушие, потом вражду народа; оно разложится и погибнет или от внешнего врага, поддерживаемого апатией масс, или от внутренних раздоров» .
Правовые аспекты понятия «безопасность» были раскрыты лишь в законе РФ от 15 марта 1992 г. «О безопасности». Согласно ст. 1 данного Закона «безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» . Это определение основывается на лингвистическом представлении о безопасности («отсутствие опасности, сохранность. надежность» или «положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь, чему-нибудь» ). Тем самым законодатель подчеркивает, что безопасность выступает в качестве определенного социального явления со всеми присущими ему свойствами, важного социального блага, к сохранению и поддержанию которого государство и общество предпринимают всесторонние меры.
Ряд исследователей, рассматривающих данную проблему, соглашается с пониманием безопасности, закрепленным в Законе Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1, а некоторые учёные считают, «что такое понятие безопасности слишком абстрактно, а следовательно, его теоретическая и практическая значимость невелика . В данном термине отсутствуют его сущностные элементы: объекты безопасности; обстоятельства, угрожающие безопасности; субъекты обеспечения безопасности; силы и средства субъектов обеспечения безопасности»4.
Очевидно, что указанные сущностные элементы законодатель включил в понятие безопасности, что не является исчерпывающим. Объекты, субъекты и интересы безопасности, а также другие категории нашли отражение в раскрытии содержания понятия безопасности. Поэтому достаточно сложно согласиться с утверждением об абстрактности рассматриваемого понятия.
Большинство ученых в той или иной мере соглашаются с данным в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 пониманием безопасности . Так, определенный интерес представляет точка зрения О.А.Белькова, который определяет безопасность как «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленным природой и ею определяемым функционированием» .
Вместе с тем безопасность как социально-правовая категория - это динамично развивающееся понятие, сущностное наполнение которого зависит от конкретных обстоятельств того или иного исторического этапа человеческой цивилизации и обеспечения различных видов безопасностей. В этой связи следует поддержать точку зрения профессора А.Г. Елагина, согласно которой безопасность представляет собой соответствие объектов защиты заданным (базовым) требованиям содержащихся в нормативных, правовых, проектных документах .
СB. Степашин отмечает, что Закон «О безопасности» (ст. 1), закрепив очень важные положения соответствующей теории, вероятнее всего, предполагает необходимость соблюдения баланса жизненно важных интересов человека, общества и государства и их взаимную ответственность по обеспечению всего комплекса объектов безопасности. Вместе с тем закон не определяет перечень жизненно важных интересов и критерии оценки степени их защищенности, не конкретизирует виды безопасности из-за множества сфер, требующих защиты со стороны государства . Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития человека, личности, общества и государства. Безопасность, в том числе и ее понятие, должна рассматриваться с позиции приоритета общечеловеческих ценностей, а сама деятельность по обеспечению безопасности человека, общества и государства - в качестве объективной необходимости, имеющей не только общесоциальную, но и нравственную ценность, а также непосредственно юридическую значимость . С этой точкой зрения в той или иной мере согласны и другие ученые .
Так, например, Н.Д. Казаков определяет безопасность как «динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным воздействиям и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан». Это понятие превратилось в комплексное, междисциплинарное и интегративное, отражающее в данном качестве жизненно важные интересы развития личности, общества и государства . Здесь необходимо отметить, что автор выступает как сторонник обеспечения безопасности человека и общества исключительно через безопасность институтов государства.
Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения
Рассмотрение дела об административном правонарушении, как известно, происходит с обязательным участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ в отсутствие указанного лица дело об административном правонарушении может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении его о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
При этом лицо, совершившее административное правонарушение в сфере дорожного движения, может быть привлечено к административной ответственности исключительно в пределах двухмесячного срока давности . Несмотря на внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которым срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, проблема применения сроков давности по тех правонарушений, которые повлекли причинение средней тяжести или легкого вреда здоровью, составляет 5,7 %. Было очевидно, что предусмотренного в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока зачастую явно недостаточно в связи со сложностью этих дел и объемом производства, поскольку из-за пребывания потерпевших на лечении либо в случае назначения автотехнической экспертизы невозможно своевременно получить заключение экспертов .
Таким образом, принятие Федерального закона 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» - это не попытка решения обозначенной проблемы, а, по видимому, запоздалая реакция законодателя на необходимость приведения административного законодательства (в части нарушений безопасности дорожного движения, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего) в соответствие с реформированием уголовного закона 8 декабря 2003 г., изменившим диспозицию статей 263 , 264 УК РФ в части признания уголовно-наказуемым деяния, повлекшим по неосторожности причинение только тяжкого вреда здоровью человека2.
Упомянутый двухмесячный срок давности не подлежит продлению, а единственный случай его приостановления приходится на передачу в суд по месту жительства протокола об административном правонарушении лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, по его ходатайству. Само приостановление в этом случае ограничивается лишь временем пересылки дела. Как неоднократно указывал Верховный Суд РФ, после истечения рассматриваемого срока вопрос об ответственности за совершение административного правонарушения обсуждаться не может, а производство по административному делу подлежит прекращению . Позиция Верховного суда РФ вполне правомерна и основывается на положениях ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ, согласно которым обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности . 95 % респондентов из числа опрошенных сотрудников ОВД, работников прокуратуры и судов отметили, что совокупность данных законоположений в последнее время активно используется правонарушителями в качестве правовых способов, дающих легальную возможность избежать не только достаточно строгого наказания в виде безальтернативного лишения прав управления транспортным средством на срок от полутора до двух лет , но и административной ответственности ab initio4.
К числу наиболее распространенных способов умышленного затягивания рассмотрения дела за пределы установленного законом срока, как показывает анализ материалов судебной практики, - это уклонение правонарушителя от получения судебных повесток или иных форм извещения о времени и месте рассмотрения его дела (40,5%), неявка в суд в связи с болезнью или нахождением в служебной командировке (23,7%), обжалование постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушения безопасности дорожного движения (35,8%).
В КоАП РФ, в отличие, например, от ГПК РФ, совершенно не проработан правовой механизм фиксации отказа адресата повестки от ее получения, вручения ее лицам, проживающим или работающим совместно с правонарушителем . Большая часть судебных повесток доставляется не работниками судов (курьерами), а сотрудниками почтовой службы, которые не всегда четко соблюдают правила их доставки и к тому же почти не знакомы со спецификой вручения корреспонденции лицам, не желающим ее получать. Как результат, повестка часто передается посторонним лицам или остается на хранении в почтовом отделении в ожидании прихода за ней адресата, который не заинтересован в ее получении.
Иные принятые формы извещения (телефонограмма, факсимильная связь и т.п.) либо оказываются недоступными ввиду отсутствия информации о контактах вызываемого в суд лица, либо по объективным причинам не позволяют контролировать получение информации именно тем лицом, которому оно направляется.
При таких обстоятельствах при рассмотрении дела в распоряжении суда не оказывается доказательств, объективно удостоверяющих факт извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела, следствием чего является отложение рассмотрения дела.
Проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения
В отличие от российской модели, необходимость проведения административного расследования в ряде зарубежных стран весьма логично связана не столько с особенностями производства по факту административного правонарушения, сколько с отсутствием всей необходимой информации для привлечения лица к административной ответственности .
Процедура принятия решения о проведении административного расследования административных правонарушений в сфере дорожного движения регламентирована нормативными предписаниями ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ. Следует обратить внимание на не вполне удачную конструкцию нормы ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ, в настоящее время имеющую следующее содержание: «решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении в виде определения а прокурором в виде постановления...».
Буквальное следование предписаниям ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ означает, что при принятии решения о проведении административного расследования требуется оформление следующих процессуальных документов:
1) определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования - для должностных лиц, уполномоченных в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении;
2) постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования - для прокурора.
В результате норма ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ вступает в противоречие с п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, в которой моментом возбуждения дела об административном правонарушении признается дата вынесения «определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 настоящего Кодекса». Порядку оформления «определения о возбуждении дела об административном правонарушении» посвящена ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ, находящаяся в структурно-логической взаимосвязи с нормой ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ .
В свою очередь, в п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ факт вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении признается моментом возбуждения дела об административном правонарушении наравне с протоколом об административном правонарушении . Кроме того, на основании ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором оформляется постановление по тем же правилам (ст. 28.2 КоАП РФ), что и протокол об административном правонарушении .
За исключением ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ, действующее законодательство об административных правонарушениях не содержит нормативных предписаний, касающихся таких форм процессуальных документов, как «определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования» или «постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования». Данное обстоятельство позволяет предположить, что в ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ законодатель имел в виду все же составление процессуальных документов, о которых говорится в ст. 28.1 КоАП РФ. В этом случае документальным основанием для проведения административного расследования следует признать:
1) определение о возбуждении дела об административном правонарушении - для должностных лиц, уполномоченных в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении в сфере дорожного движения;
2) постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в области дорожного движения - для прокурора.
При правовой регламентации процедуры составления прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении законодатель допустил еще одну неточность. Па основании уже упоминавшейся ранее ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ. Нормативными предписаниями ч. 3 ст. 28.5 КоАП РФ предусмотрено, что в случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении (в рассматриваемом случае на основании ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ- постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) составляется по окончании расследования в сроки предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ. Можно ли, основываясь на сочетании норм ч. 3 ст. 28.5 и ст. 28.7 КоАП РФ согласиться с мнением отдельных авторов считающих что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно оформляться лишь по окончании административного расследования? Часть 2 ст. 28.7 КоАП РФ требует, что при принятии решения о целесообразности проведения административного расследования постановление прокурора оформляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В связи с этим возникает закономерный вопрос о форме процессуального документа, в котором должны быть зафиксированы результаты административного расследования, инициированного прокурором. В ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что «по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении». Но как известно в ст. 28.3 представители прокуратуры не указаны в составе должностных лиц наделенных правом составлять протокол об административном правонарушении. Кроме того на основании ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ в течение суток с момента составления постановление прокурора об административном пГ)аВОнаТ1Л/ТТТЄНИИ 7Тол"ЖНО бт ТТТ напГ ЯВТТеНО CV/ТЬЄ в оТЛГЯТ-Г ITOTT VICHOCTHOTVTV лиTTV \ полномоченным г)ассматривать дело об административном
Стадии производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения
Правоприменение указанных выше норм усложнялось потому, что содержание санкций и процедур привлечения к административной ответственности имело многочисленные различия. Во-первых, эти нормы существенно отличались по своим санкциям. Так, ч. 1 ст. 87 федерального закона «Об исполнительном производстве» предусматривала штраф до 100 МРОТ, а ст. 17.8 КоАП РФ - штраф на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей. Во-вторых, не было совпадения в процедуре привлечения к ответственности.
Так, процедура привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 87 ФЗ «Об исполнительном производстве», надо полагать, была прописана в ч. 2 этой же статьи всего в двух предложениях: «Постановление судебного пристава-исполнителя утверждается старшим судебным приставом-исполнителем. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок». Бесспорно, этого явно недостаточно, так как неясен, например, вопрос о сроке давности привлечения к ответственности или о том, в какой процедуре должна рассматриваться жалоба на постановление судебного пристава-исполнителя. Рассмотрение таких жалоб по нормам ГПК РФ было невозможно так как они предусмотрены для регулирования других правоотношений.
Оставался один вариант - руководствоваться КоАП РФ . При этом нельзя не учитывать, что его нормы предусматривали и предусматривают специальную процедуру производства по делам об административных правонарушениях, ни в чем не совпадающую хотя и с очень краткой процедурой, предусматривавшейся Законом РФ «Об исполнительном производстве». Коренное отличие заключается, в частности, в том, что КоАП РФ не наделяет судебных приставов-исполнителей правом на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Согласно ч. 2 п. 77 ст. 28.3 КоАП РФ они всего лишь могут составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.8 КоАП РФ , а рассматриваться дело должно мировым судьей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ)3.
На основе вышеизложенного следует вывод: поскольку КоАП РФ, являющийся законом, специально предназначенным для регулирования вопросов об административной ответственности, принят позже, то он и должен применяться.
В этой связи процедура привлечения к административной ответственности лиц, которым за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения назначено административное наказание в виде штрафа и которые уклоняются от его уплаты, получила ясное и непротиворечивое законодательное регулирование в подписанном 2 октября 2007 г. Президентом РФ и вступившем в силу с 1 февраля 2008 г. федеральном законе от 14 сентября 2007 г. № 229 «Об исполнительном производстве». В него была введена ст. 113, гласящая, что ... в случае невыполнения законных требований судебного пристава-исполнителя... судебный пристав 1 Серков П.П. Теоретические и практические проблемы привлечения к ответственности за административные правонарушения // Российская юстиция. 2006. № 8; Збанацкий О. Об административных противоречиях // эж-ЮРИСТ. 2004. № 13; Мартусевичюс А. Проблемы взыскания административных штрафов // эж-ЮРИСТ. 2007. № 1. Приказ Минюста РФ от 6 апреля 2005 г. № 33 «Об утверждении перечня должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» // Российская газета. № 95. 6 мая 2005 г. 3 Гетьман Я «КоАП РФ: особенная часть» (интервью с П.П. Серковым, заместителем Председателя Верховного Суда России) // эж-ЮРИСТ. 2006. № 45. 152 исполнитель налагает на виновное лицо штраф в порядке и размере, которые установлены законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях... Кроме того, необходимы более четкие формулировки и в самом КоАП РФ, в частности, в ч. 2 ст. 1.4 и ч. 1 и 2 ст. 1.6 КоАП РФ. Данные нормы, говоря о законности при производстве по делу об административном правонарушении, в одном случае имеют в виду федеральные законы, а в другом - закон . Такие формулировки не способствуют надлежащей кодификации норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, и тормозят действие ряда законов в этой области. В этой связи в названных нормах следует сделать ссылки не просто на законы РФ, а непосредственно на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Подводя итог исследованию пробелов правового регулирования некоторых стадий производства по делам об административных правонарушения в сфере безопасности дорожного движения, необходимо сформулировать ряд обоснованных в ходе рассуждений выводов.
1. В целях совершенствования процедуры административного расследования административных правонарушений в области дорожного движения, разрешения существующих коллизий и пробелов в нормативном регулировании указанной деятельности целесообразно представить ст. 28.7 КоАП РФ в следующей редакции: «Статья 28.7. Административное расследование
1. Административное расследование является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае Федеральный закон от 14 сентября 2007 г. № 229 «Об исполнительном производстве» // Российская газета от 6 октября 2007 г. № 223.
2 Серков П.П. Теоретические и практические проблемы привлечения к ответственности за административные правонарушения // Российская юстиция. 2006. № 8; Збанацкий О. Об административных противоречиях // эж-ЮРИСТ. 2004. № 13; Мартусевичюс А. Проблемы взыскания административных штрафов // эж-ЮРИСТ. 2007. № 1. недостаточности информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 26.1 настоящего Кодекса, в случае, если выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
2. Решение о проведении административного расследования может быть принято в случае, если после выявления административного правонарушения для выяснения обстоятельств, указанных в ст. 26.1 настоящего Кодекса, требуется проведение процессуальных действий, предусмотренных ст. 26.4 (проведение экспертизы), ст. 26.9 (направление поручения или запроса по делу об административном правонарушении), ст. 26.10 (истребование сведений) настоящего Кодекса, а также если в силу объективных обстоятельств в течение двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение иных процессуальных действий предусмотренных гл. 26 или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях указанных в ст. 27.8 27.10 27.11 а также ст. 28.5 настоящего Кодекса.
